018-155/2026 Biotehniški izobraževalni center Ljubljana

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/11 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Zlate Jerman kot predsednice senata ter Sama Červeka in Igorja Luzarja kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Storitve svetovalnega inženirja pri projektu »Prizidek BIC Ljubljana – Cesta v Mestni log«, pri katerih se upoštevajo okoljski vidiki«, na podlagi zahtevka za revizijo družbe JHP projektne rešitve, d.o.o., Cesta talcev 5, Domžale, ki jo po pooblastilu zastopa Odvetniška družba Brezovec, o.p., d.o.o., Beethovnova ulica 7, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Biotehniški izobraževalni center Ljubljana, Ižanska cesta 10, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 10. 11. 2026

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev:

Obvestilo o naročilu, ki ga naročnik oddaja v odprtem postopku po 40. členu Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3), je bilo 5. 8. 2026 objavljeno na Portalu javnih naročil pod št. objave JN006227/2026-EUe16/01 in v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije pod št. objave 541376-2026.

Naročnik je 22. 9. 2026 sprejel in istega dne na Portalu javnih naročil objavil sklep, s katerim je odločil, da se ponudbe vseh ponudnikov zavrnejo (v nadaljevanju: odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ali izpodbijana odločitev). V obrazložitvi je naročnik predmetno odločitev utemeljil z dvema razlogoma. Glede na to, da je eden od ponudnikov kot podizvajalca nominiral fizično osebo, je naročnik v fazi ocenjevanja ponudb ugotovil, da je razpisna dokumentacija pomanjkljiva glede načina dokazovanja razpoložljivosti zmogljivosti drugih subjektov (fizičnih oseb) v smislu prvega odstavka 81. člena ZJN-3, zaradi česar meni, da ne more zagotoviti enakopravne obravnave ponudnikov in zakonite oddaje javnega naročila. Poleg tega je naročnik po odpiranju ponudb na podlagi usklajene časovnice projektiranja in gradnje prizidka BIC Ljubljana ugotovil, da bo projekt zaključen prej, kot je bilo prvotno predvideno, in sicer predvidoma do 31. 10. 2027, zato razpisano 18-mesečno obdobje izvajanja inženirskih storitev za pet mesecev presega dejanske potrebe naročnika. Naročnik je glede na navedeno zavrnil vse prejete ponudbe in napovedal izvedbo novega postopka javnega naročanja, v katerem bo skrajšal obdobje izvajanja storitev ter podrobneje določil način dokazovanja razpoložljivosti zmogljivosti fizičnih oseb, med drugim s predložitvijo soglasja delodajalca in ustrezne pogodbe.

Zoper odločitev o zavrnitvi vseh ponudb je vlagatelj 2. 10. 2026 vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga, da se mu ugodi in razveljavi izpodbijano odločitev ter se naročniku naloži, da nadaljuje postopek v skladu z ZJN-3 oziroma ob upoštevanju ugotovitev Državne revizijske komisije. Zahteva tudi povrnitev priglašenih stroškov pravnega varstva.

Glede prvega razloga za zavrnitev vseh ponudb, tj. domnevne pomanjkljivosti razpisne dokumentacije glede dokazovanja uporabe zmogljivosti fizičnih oseb, vlagatelj navaja, da je naročnik v točki 2.7 razpisne dokumentacije izrecno dopustil uporabo zmogljivosti drugih subjektov, tudi fizičnih oseb, pod pogojem, da ti izvajajo storitve, za katere se njihove zmogljivosti zahtevajo, in da so nominirani kot partnerji ali podizvajalci. Vlagatelj je skladno s temi zahtevami kot podizvajalko nominiral fizično osebo za opravljanje nalog strokovnjakinje za trajnostno gradnjo, v ponudbi pa predložil zahtevane obrazce in dokazila o njeni usposobljenosti, vključno s certifikatom DGNB Auditor. Meni, da prvi odstavek 81. člena ZJN-3 dopušča uporabo zmogljivosti drugih subjektov ne glede na pravno razmerje med njimi in ponudnikom ter ne predpisuje posebne oblike dokazila, soglasja delodajalca ali pogodbe. Naročnik zato po poteku roka za predložitev ponudb ne more zahtevati dodatnih dokazil, ki jih razpisna dokumentacija ni predvidevala, oziroma njihove odsotnosti šteti za pomanjkljivost, ki onemogoča zakonito oddajo naročila. Vlagatelj nasprotuje tudi sklicevanju naročnika na 39. člen Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13 s sprem.; v nadaljevanju: ZDR-1), ki ureja konkurenčno prepoved delavca med trajanjem delovnega razmerja in ne pogojev sodelovanja v postopkih javnega naročanja ali dokazovanja razpoložljivosti zmogljivosti drugih subjektov. Ob tem pojasnjuje, da nominirana podizvajalka ob oddaji ponudbe ni bila zaposlena, temveč prijavljena v evidenci brezposelnih oseb (kar izkazuje s potrdilom zavoda za zaposlovanje), zato niti ni imela delodajalca, čigar soglasje bi bilo potrebno. Prav tako po mnenju vlagatelja niso upoštevne omejitve dopolnjevanja ponudb iz 89. člena ZJN-3, saj je njegova ponudba že ob predložitvi vsebovala vsa zahtevana dokazila in je bila skladna z razpisno dokumentacijo, zato dopolnjevanje ni bilo potrebno. Vlagatelj zatrjuje tudi kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov, saj je naročnik šele po odpiranju ponudb kot razlog za njihovo zavrnitev navedel okoliščino, ki jo je v razpisni dokumentaciji izrecno dopustil in je značilna za vlagateljevo ponudbo. Pri tem izpostavlja, da je bila ponudba drugega ponudnika za 58,96 % dražja, drugi ponudnik in njegov podizvajalec pa že sodelujeta v okviru istega projekta. Ker razpisna dokumentacija po mnenju vlagatelja ni bila pomanjkljiva glede uporabe zmogljivosti fizičnih oseb, zaključuje, da zatrjevana pomanjkljivost ne predstavlja utemeljenega razloga za zavrnitev vseh ponudb, pri čemer določitev dodatnih dokazil v ponovljenem postopku tudi ne bi pomenila bistveno spremenjenih okoliščin v smislu petega odstavka 90. člena ZJN-3.

Glede drugega razloga za zavrnitev vseh ponudb, tj. zatrjevanega skrajšanja časovnice projekta za pet mesecev, vlagatelj navaja, da naročnik ni konkretno pojasnil, kdaj in kako naj bi prišlo do spremembe časovnice ter na kakšni podlagi je ugotovil, da bo projekt zaključen do 31. 10. 2027. Prav tako ni navedel predvidenega začetka veljavnosti pogodbe s svetovalnim inženirjem, od katerega se skladno z razpisno dokumentacijo računa 18-mesečno obdobje izvajanja storitev. Zato ni mogoče preveriti zatrjevane petmesečne razlike niti njene utemeljenosti. Po navedbah vlagatelja takšno skrajšanje tudi ne izhaja iz gradbene pogodbe, naročnik pa ni predložil oziroma se skliceval na nov terminski načrt, zapisnik uskladitve ali drugo listino, ki bi izkazovala zatrjevano spremembo. Vlagatelj poudarja, da morebitno krajše trajanje projekta samo po sebi ne preprečuje oddaje naročila. Razpisna dokumentacija namreč določa obračun storitev po mesečnem pavšalu, pri čemer se računi izstavljajo mesečno glede na izvajanje storitev, vzorec pogodbe pa naročniku omogoča opustitev vseh storitev ali njihovega dela brez odgovornosti oziroma obveznosti do izvajalca, zato naročnik ni dolžan plačati vseh 18 mesečnih pavšalov, če se storitve ne bi izvajale celotno predvideno obdobje. Naročnik tako po oceni vlagatelja ni izkazal, zakaj zatrjevano skrajšanje časovnice onemogoča oddajo naročila oziroma zahteva spremembo njegovega predmeta. Poleg tega opozarja, da predmet naročila ni omejen na gradbeni nadzor, temveč vključuje številne storitve, ki se izvajajo tudi po zaključku gradbenih del (sodelovanje pri tehničnem pregledu in primopredaji, preglede in potrjevanje obračunske ter zaključne dokumentacije, odpravo pomanjkljivosti, meritve in preizkuse, izdelavo energetske izkaznice …), zaradi česar zaključka gradbenih del ni mogoče enačiti z zaključkom vseh storitev svetovalnega inženirja. Naročnik po mnenju vlagatelja ni pojasnil, katere storitve naj bi zaradi spremenjene časovnice odpadle oziroma zakaj bi bilo treba njihovo izvajanje skrajšati prav za pet mesecev. Vlagatelj opozarja tudi na časovno zaporedje postopkov javnega naročanja. Javno naročilo za gradnjo je bilo objavljeno 17. 4. 2026 in oddano 29. 7. 2026, tretji postopek za izbiro svetovalnega inženirja pa je bil objavljen 5. 8. 2026, torej po oddaji naročila gradnje, pri čemer je naročnik ponovno določil 18-mesečno trajanje storitev. Vlagatelj meni, da bi moral naročnik ob takšnem časovnem zaporedju konkretno pojasniti, katera nova okoliščina je nastala po objavi tretjega postopka in kako se zatrjevana sprememba razlikuje od že predhodno znanih rokov. Zgolj navedba, da je naročnik krajšo časovnico ugotovil po odpiranju ponudb, po njegovem mnenju ne dokazuje, da je takrat tudi dejansko prišlo do njene spremembe. Čeprav naročniku priznava široko polje presoje pri zaključku postopka brez oddaje naročila, meni, da zatrjevano skrajšanje časovnice ni izkazano s konkretnimi in preverljivimi dejstvi, zato zaključuje, da tudi drugi razlog ne predstavlja utemeljene podlage za zavrnitev vseh ponudb.

Naročnik je z odločitvijo z dne 14. 10. 2026 zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo in njegovo zahtevo za povrnitev stroškov (v nadaljevanju: odločitev o zahtevku za revizijo).

Glede prvega razloga za zavrnitev vseh ponudb naročnik pojasnjuje, da ne nasprotuje možnosti nominacije fizične osebe kot podizvajalca, temveč je razlog za zavrnitev v pomanjkljivosti razpisne dokumentacije, ki ni določala konkretnih dokazil, s katerimi bi ponudniki izkazali, da bodo imeli na voljo zmogljivosti drugih subjektov. Poudarja, da prvi odstavek 81. člena ZJN-3 ponudniku nalaga dokazovanje razpoložljivosti potrebnih sredstev, naročniku pa njihovo preveritev. Ker razpisna dokumentacija ni določala ustreznega načina dokazovanja, naročnik ni mogel preveriti, ali bo imel vlagatelj dejansko na voljo zmogljivosti nominirane fizične osebe, zlasti ob upoštevanju morebitnih omejitev iz 39. člena ZDR-1. Po njegovem mnenju odsotnost takšnih zahtev tudi ni omogočala zakonitega poziva k dopolnitvi ponudbe, saj bi bil ta v nasprotju z razpisno dokumentacijo, omejitvami iz 89. člena ZJN-3 in načelom enakopravne obravnave ponudnikov. Naročnik zato meni, da vlagateljeve ponudbe ni mogel niti sprejeti niti zavrniti, ne da bi tvegal kršitev pravil javnega naročanja. Nadalje pojasnjuje, da je iz dokumenta, ki ga je vlagatelj predložil v ponudbi in je bil datiran 5. 9. 2026, ter iz podatkov v sistemu DGNB, izhajalo, da je nominirana podizvajalka zaposlena pri družbi P., d.o.o. Ker ponudbi ni bilo priloženo soglasje njenega delodajalca, naročnik ni mogel preveriti, ali sme opravljati predvidene storitve in ali bodo njene zmogljivosti vlagatelju dejansko na voljo. Nasprotuje vlagateljevemu sklicevanju na potrdilo zavoda za zaposlovanje z dne 1. 9. 2026, predloženo šele v zahtevku za revizijo, saj gre za naknadno predloženo dokazilo, ki je v nasprotju s podatki iz ponudbe in ga pri presoji ni dopustno upoštevati. Po njegovem mnenju to dodatno potrjuje, da dopolnjevanje ponudbe po 89. členu ZJN-3 ne bi bilo dopustno, saj bi vlagatelj z njim spreminjal dejansko stanje, kot je izhajalo iz ponudbene dokumentacije. Naročnik ob tem opozarja, da bi sprememba zaposlitvenega statusa vplivala tudi na položaj nominirane osebe v sistemu DGNB, saj bi ob izgubi ali spremembi zaposlitve prišlo do začasne izgube projektov oziroma omejitve pravic do njihovega izvajanja do razjasnitve ustreznih pravnih podlag. Zato meni, da bi bila lahko vprašljiva tudi razpoložljivost njenih strokovnih zmogljivosti. Vlagatelju očita, da je s predložitvijo podatkov o zaposlitvi nominirane osebe v ponudbi, ki jih sedaj zanika, naročniku posredoval zavajajoče informacije, kar bi lahko predstavljalo razlog za izključitev po h) točki šestega odstavka 75. člena ZJN-3 oziroma prekršek po 112. členu ZJN-3. Nasprotuje tudi vlagateljevemu stališču, da zgolj dopolnitev dokaznih zahtev v ponovljenem postopku ne bi pomenila bistveno spremenjenih okoliščin v smislu petega odstavka 90. člena ZJN-3, saj se bistvena sprememba okoliščin lahko nanaša tudi na spremembo pravnih podlag oziroma razpisne dokumentacije, ne le na spremembo dejanskih okoliščin. Poleg tega poudarja, da sprememba dokazil ni edini razlog za zavrnitev vseh ponudb, saj namerava v novem postopku spremeniti tudi obseg naročila (skrajšanje časovnice).

Glede drugega razloga za zavrnitev vseh ponudb naročnik pojasnjuje, da je pri določitvi 18-mesečnega trajanja storitev svetovalnega inženirja prišlo do napake, saj ob ponovitvah postopka javnega naročanja trajanja storitev ni ustrezno prilagodil zamiku začetka projekta in časovnici iz investicijske dokumentacije. Poudarja, da je bilo 18-mesečno obdobje določeno že v prvotnem postopku, ko je bil predviden zgodnejši začetek izvajanja storitev, ob kasnejših ponovitvah pa je ostalo nespremenjeno. Zato razpisani obseg storitev ni več skladen z njegovimi dejanskimi potrebami in predvidenim financiranjem projekta. Pojasnjuje, da je bila odločitev o izbiri izvajalca gradnje objavljena 29. 7. 2026, dokončno časovnico gradnje pa je bilo mogoče potrditi šele po sklenitvi gradbene pogodbe in uskladitvi terminskega načrta z izbranim izvajalcem. Iz gradbene pogodbe izhaja, da je zaključek gradnje predviden 31. 8. 2027, rok za reklamacijo očitnih napak pa se izteče 31. 10. 2027, zato naročnik ocenjuje, da bi moral skrben svetovalni inženir vse aktivnosti zaključiti najpozneje v enem mesecu po tem roku, torej do 30. 11. 2027, tudi zaradi zagotovitve financiranja skladno z investicijsko dokumentacijo. Če bi naročnik sklenil pogodbo za razpisanih 18 mesecev, pa bi se storitve izvajale do 30. 4. 2028 – kar predstavlja zatrjevano petmesečno neskladje. Zato meni, da je spremembo časovnice zadostno in preverljivo utemeljil ter da v izpodbijani odločitvi ni bil dolžan podrobneje pojasnjevati posameznih usklajevanj z izvajalcem gradnje. Naročnik zavrača tudi vlagateljevo sklicevanje na možnost opustitve dela storitev in obračunavanja po mesečnem pavšalu. Pojasnjuje, da so storitve svetovalnega inženirja razdeljene na posamezne vsebinske sklope in medsebojno povezane, zato skrajšanje njihovega izvajanja ni zgolj vprašanje zmanjšanja števila mesečnih plačil. Meni, da mora predmet naročila že ob njegovi oddaji ustrezati dejanskim potrebam in predvideni časovnici projekta. Po njegovem mnenju tudi vlagateljevo sklicevanje na storitve, ki se izvajajo po zaključku gradnje, ne izpodbija ugotovljene časovnice, saj je naročnik pri določitvi predvidenega zaključka storitev upošteval tudi obdobje po dokončanju gradbenih del. Naročnik zavrača še vlagateljeve navedbe glede cenovne razlike med ponudbama in predhodnega sodelovanja drugega ponudnika oziroma njegovega podizvajalca pri istem projektu. Meni, da te okoliščine niso pomembne za presojo zakonitosti zavrnitve vseh ponudb, vlagatelj pa zanje ni navedel konkretnih dokazov, ki bi izkazovali neenakopravno obravnavo.

Naročnik je Državni revizijski komisiji 19. 10. 2026 odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in dokumentacijo o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je do naročnikove odločitve o zahtevku za revizijo opredelil z vlogo z dne 19. 10. 2026, v kateri vztraja pri svojih navedbah in nasprotuje naročnikovim pojasnilom.

Vlagatelj dodatno izpostavlja, da iz ponudbene dokumentacije izhaja tako nominacija podizvajalke kot tudi konkretno opredeljene naloge, ki jih bo izvajala, in njihova vrednost, njeno izrecno soglasje k sodelovanju ter dokazila o njeni strokovni usposobljenosti in referenčnih izkušnjah, te listine skupaj pa izkazujejo razpoložljivost njenih zmogljivosti (pri tem se sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije zadevi št. 018-005/2024, iz katere naj bi izhajalo, da je mogoče razpoložljivost kadrovskih zmogljivosti šteti za izkazano že na podlagi sodelovanja drugega subjekta kot podizvajalca). Nasprotuje tudi naročnikovemu stališču o neprimerljivosti ponudb, saj se ta presoja glede na enotne pogoje in merila, ne pa glede na način izpolnjevanja pogojev za sodelovanje. Glede zaposlitvenega statusa podizvajalke vlagatelj poudarja, da iz profila myDGNB ni razvidno, da bi bila podizvajalka ob oddaji ponudbe zaposlena pri družbi P., d. o. o., saj navedena družba ni označena kot delodajalec, prav tako ni znano, kdaj so bili podatki posodobljeni. Naročniku očita, da se sklicuje na poznejši izpis profila, ne da bi izkazal preveritev zaposlitvenega statusa med pregledom ponudb. Pojasnjuje še, da je potrdilo zavoda za zaposlovanje predložil kot dokaz v postopku pravnega varstva, ne pa zaradi dopolnjevanja ponudbe, pri čemer med tem potrdilom in ponudbo, ki ne vsebuje navedb o zaposlitvi podizvajalke, ni nasprotja. Dalje zavrača pomisleke glede veljavnosti licence DGNB, saj naj bi bila ta osebna in vezana na strokovne kvalifikacije posameznika, ne pa na njegovega delodajalca, podizvajalka pa naj bi izpolnjevala tudi druge pogoje za izvajanje prevzetih nalog. Prav tako nasprotuje očitkom o zavajajočih informacijah in morebitni prekrškovni odgovornosti po 112. členu ZJN-3, saj naročnik ni opredelil nobene konkretne neresnične izjave ali ponarejene listine. Nazadnje zatrjuje, da naročnik z navedbami o neizkazani razpoložljivosti zmogljivosti, vprašljivi veljavnosti licence in zavajajočih informacijah nedopustno širi razloge za zavrnitev vseh ponudb, ki jih v izpodbijani odločitvi ni navedel.

Glede zatrjevanega skrajšanja časovnice projekta vlagatelj opozarja, da naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo prvič navaja, da je pri določitvi 18-mesečnega trajanja storitev svetovalnega inženirja prišlo do napake, medtem ko je v izpodbijani odločitvi zavrnitev ponudb utemeljil z naknadno uskladitvijo časovnice z izvajalcem gradnje. Meni, da gre za nedopustno naknadno spreminjanje oziroma dopolnjevanje razlogov za zavrnitev vseh ponudb. Vlagatelj nasprotuje tudi naročnikovemu pojasnilu, da bi moral svetovalni inženir vse storitve zaključiti do 30. 11. 2027. Ob sklicevanju na pogodbena pravila FIDIC poudarja, da se določene naloge inženirja, zlasti pregled končnega obračuna in izdaja potrdila o končnem plačilu, izvajajo še po zaključku gradbenih del in odpravi napak. Prav tako projektna naloga predvideva nadaljnje aktivnosti v zvezi s tehničnimi pregledi, dokumentacijo, preizkušanjem tehničnih sistemov in trajnostnim certificiranjem. Zato po njegovem mnenju naročnik ni izkazal, da bi se vse storitve inženirja lahko zaključile v zatrjevanem roku. V zvezi s sklicevanjem naročnika na investicijski program vlagatelj opozarja, da ta vsebuje predvideno časovnico in finančno dinamiko, ki naj bi bili že preseženi. Iz javno dostopnih podatkov naj bi izhajalo, da do 18. 10. 2026 izvajalcu gradnje še niso bila izvršena plačila, čeprav so bila za leto 2026 predvidena sredstva v višini 1.001.605,32 EUR. Zato meni, da bo potrebna novelacija investicijskega programa, morebiti tudi časovnice. Poudarja še, da omejitev zaključka storitev zaradi financiranja ni bila navedena v izpodbijani odločitvi in zato ne more predstavljati naknadne utemeljitve njene zakonitosti. Prav tako vztraja, da je treba cenovno razliko med ponudbama in predhodno sodelovanje drugega ponudnika pri istem projektu upoštevati skupaj z drugimi okoliščinami pri presoji zatrjevane navideznosti razlogov za zavrnitev vseh ponudb. Vlagatelj nasprotuje tudi naročnikovemu sklicevanju na investicijski program kot podlago za zatrjevano časovno omejitev. Opozarja, da ta vsebuje le predvideno časovnico in finančno dinamiko, ki naj bi bili že preseženi. Iz javno dostopnih podatkov naj bi izhajalo, da do 18. 10. 2026 izvajalcu gradnje še niso bila izvršena plačila, čeprav je investicijski program za leto 2026 predvideval plačila v višini 1.001.605,32 EUR. Vlagatelj zato meni, da bo potrebna novelacija investicijskega programa, morebiti tudi njegove časovnice. Poudarja še, da omejitev zaključka storitev do 30. 11. 2027 zaradi financiranja ni bila navedena v izpodbijani odločitvi in zato ne more predstavljati naknadne utemeljitve njene zakonitosti. Dalje zavrača naročnikov očitek o nasprotju med navedbami glede možnosti opustitve storitev in trditvami o obveznostih inženirja po zaključku gradnje. Pojasnjuje, da gre za dve različni vprašanji: naročnik si je v pogodbi pridržal možnost opustitve storitev, hkrati pa je določil tudi obveznosti, ki se po svoji naravi izvajajo po zaključku gradbenih del. Nasprotuje tudi navedbi, da naj bi z vložitvijo zahtevka za revizijo sam povzročil dodatno skrajšanje razpoložljivega časa, saj uporaba zakonsko zagotovljenega pravnega varstva ne more naknadno utemeljiti že sprejete odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Nazadnje vlagatelj pojasnjuje še, da cenovne razlike med ponudbama in predhodnega sodelovanja drugega ponudnika oziroma njegovega podizvajalca pri istem projektu ni navajal kot samostojnih dokazov kršitve, temveč kot okoliščine, ki jih je treba skupaj z drugimi dejstvi upoštevati pri presoji zatrjevane navideznosti razlogov za zavrnitev vseh ponudb in enakopravne obravnave ponudnikov.

Državna revizijska komisija je pred meritorno obravnavo zahtevka za revizijo preverila, ali je vložen pravočasno in pri naročniku; ali vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN; ali ga je vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena ZPVPJN; ali obstajajo omejitve iz 16. člena ZPVPJN in ali je dopusten. Ker je ugotovila, da so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, je zahtevek za revizijo na podlagi drugega odstavka 31. člena ZPVPJN sprejela v obravnavo.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb.

Državna revizijska komisija uvodoma pojasnjuje, da dodelitev javnega naročila najugodnejšemu ponudniku ni edini možen oziroma dopusten zaključek postopka oddaje javnega naročila in da ZJN-3 naročniku ne nalaga dolžnosti, da javno naročilo v vsakem primeru odda, temveč dopušča primere, ko se postopek oddaje javnega naročila ne konča z izbiro najugodnejšega ponudnika. Pravno podlago za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb iz razlogov na strani naročnika predstavlja peti odstavek 90. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na Portalu javnih naročil in (če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno,) v Uradnem listu Evropske unije. Kadar naročnik zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Sodišče Evropske unije je pri razlagi skupnostnega prava že večkrat zavzelo stališče, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (prim. zadevi C-27/98, točke 23, 25 in 33, ter C-244/02, točka 29). Ob tem je Sodišče Evropske unije opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa – kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve – spoštovati temeljna pravila prava Evropske unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik sme tako vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (zadeva C-244/02, točka 36). Četudi so bila predstavljena stališča Sodišča Evropske unije podana v času veljavnosti prejšnjih materialnih direktiv (s krajšo oznako: Direktiva 93/36, Direktiva 93/37, Direktiva 92/50 in Direktiva 2004/18), pa drugačnega zaključka ni napraviti niti na podlagi sedaj veljavne Direktive 2014/24, ki je bila v pravni red Republike Slovenije prenesena z ZJN-3 (drugi odstavek 1. člena ZJN-3).

Iz navedenega izhaja, da veljavni predpisi ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje le-tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Posledično ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju.

Presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku zato (v mejah revizijskih navedb) obsega zlasti preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu le-te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, in sicer predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno. Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Ko naročnik na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enakopravne obravnave ponudnikov mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki, zato v tem primeru ni mogoče šteti, da bi se v ponovljenem postopku okoliščine bistveno spremenile. V primeru, ko naročnik izkaže, da je razlog za zavrnitev vseh ponudb dejansko podan in objektivno utemeljen, pa je mogoče zaključiti, da bo odprava tega razloga v ponovljenem postopku pomenila tisto bistveno spremenjeno okoliščino, ki bo naročniku omogočila izvedbo novega postopka.

V obravnavanem primeru vlagatelj zatrjuje, da sta oba razloga, s katerima je naročnik utemeljil odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, neutemeljena in kot takšna zgolj navidezna.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala vlagateljeve navedbe, s katerimi nasprotuje drugemu razlogu za zavrnitev vseh ponudb, tj. naročnikovi ugotovitvi, da zaradi spremenjene časovnice izvedbe projekta razpisano 18-mesečno obdobje izvajanja storitev svetovalnega inženirja ne ustreza več njegovim dejanskim potrebam.

Naročnik je v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb pojasnil, da razpisano 18-mesečno obdobje izvajanja storitev za približno pet mesecev presega obdobje, v katerem predvideva njihovo dejansko izvedbo, zato namerava v ponovljenem postopku javnega naročanja ustrezno prilagoditi trajanje naročila.

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je naročnik dovolj jasno in konkretno opredelil razlog za zavrnitev vseh ponudb, saj je navedel, katera okoliščina je vplivala na spremembo njegovih potreb in kako se ta odraža v razpisanem obsegu storitev. Vlagatelj se je z navedenim razlogom lahko seznanil in mu tudi vsebinsko nasprotoval. Pri tem velja poudariti, da naročnik v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb ni dolžan predstaviti vseh podrobnosti oziroma dokazov, na katerih temelji njegova ugotovitev, temveč mora navesti odločilna dejstva, ki omogočajo preizkus zakonitosti odločitve. Njihovo utemeljenost pa mora v primeru spora izkazati v postopku pravnega varstva (prim. odločitev Državne revizijske komisije št. 018-049/2023).
Naročnik je v predrevizijskem postopku dodatno pojasnil, da je bilo 18-mesečno obdobje izvajanja storitev določeno že v prvotnem postopku javnega naročanja (za isti predmet storitev svetovalnega inženirja), ob kasnejših ponovitvah postopka pa ni bilo ustrezno prilagojeno zamiku začetka projekta. Izpostavil je, da je bila odločitev o izbiri izvajalca gradnje objavljena 29. 7. 2026, dokončno časovnico gradnje pa je bilo mogoče uskladiti šele po sklenitvi gradbene pogodbe. Po tej je zaključek gradbenih del predviden do 31. 8. 2027, rok za odpravo očitnih napak pa do 31. 10. 2027. Naročnik je ob upoštevanju navedenega ocenil, da bi morale biti storitve svetovalnega inženirja zaključene do 30. 11. 2027, medtem ko bi se ob sklenitvi pogodbe za razpisanih 18 mesecev izvajale do 30. 4. 2028.

V zvezi z vlagateljevima očitkoma, da naročnik šele v odločitvi o zahtevku za revizijo navaja, da je pri določitvi 18-mesečnega trajanja storitev prišlo do napake in da mora biti izvajanje storitev zaradi zagotovitve financiranja zaključeno do 30. 11. 2027, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik s tem ni navedel novih (samostojnih) razlogov za zavrnitev vseh ponudb, temveč je le dodatno pojasnil okoliščine, zaradi katerih razpisanega trajanja storitev ni pravočasno uskladil z dejansko časovnico projekta, ter razloge za določitev predvidenega zaključka njihovega izvajanja. Tako iz izpodbijane odločitve kot iz naročnikovih navedb v predrevizijskem postopku namreč izhaja isti bistveni razlog, tj. neskladje med razpisanim obdobjem izvajanja storitev in obdobjem, v katerem jih naročnik glede na predvideni potek projekta potrebuje.

Dalje Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik s podanimi pojasnili konkretiziral časovno neskladje, na katerem temelji izpodbijana odločitev. Pri tem je treba poudariti, da je določitev predmeta javnega naročila, vključno z obsegom in trajanjem storitev, v prvi vrsti v pristojnosti in odgovornosti naročnika, ki pozna svoje potrebe ter je odgovoren za organizacijo in izvedbo projekta. Naročniku zato ni mogoče odreči možnosti, da glede na usklajeno časovnico gradnje ponovno oceni potrebno trajanje storitev svetovalnega inženirja in temu prilagodi predmet javnega naročila. Pri tem tudi sam prevzema odgovornost za morebitne posledice, če bi se izkazalo, da predvideno krajše obdobje za izvedbo vseh potrebnih storitev ne zadostuje. Naloga Državne revizijske komisije ni presojanje smotrnosti takšne naročnikove odločitve ali namesto njega določati ustreznega trajanja storitev, temveč preveritev, ali je razlog za zavrnitev vseh ponudb dejanski in ne zgolj navidezen ter ali je naročnik pri tem spoštoval temeljna načela javnega naročanja.

V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da posamezne obveznosti svetovalnega inženirja trajajo tudi po zaključku gradbenih del, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik tej okoliščini ne nasprotuje. Iz njegovih pojasnil namreč izhaja, da je pri določitvi predvidenega zaključka storitev upošteval tudi obdobje po zaključku gradnje in odpravi očitnih napak. Naročnik torej predvidenega zaključka storitev ni enačil z zaključkom gradbenih del, temveč je ocenil, da bo za izvedbo preostalih aktivnosti zadostovalo obdobje do 30. 11. 2027. Vlagatelj sicer ob sklicevanju na pogodbena pravila FIDIC in posamezne obveznosti iz projektne naloge zatrjuje, da se lahko storitve svetovalnega inženirja izvajajo tudi po navedenem datumu, vendar s tem še ne izkaže, da je razpisano 18-mesečno obdobje potrebno oziroma da naročnik storitev ne bi mogel organizirati in izvesti v krajšem obdobju. Četudi bi bilo mogoče posamezne aktivnosti izvajati še po predvidenem zaključku projekta, to ne pomeni, da mora naročnik javno naročilo oddati za daljše obdobje, kot ga glede na svoje potrebe ocenjuje za ustrezno. Pri tem Državna revizijska komisija poudarja, da predmet presoje tudi ni vprašanje, ali bi bilo mogoče storitve izvajati v razpisanem 18-mesečnem obdobju, temveč ali je naročnik izkazal dejanski razlog, zaradi katerega storitev ne potrebuje več v prvotno predvidenem časovnem obsegu. Vlagatelj pa zgolj z opozarjanjem na možnost kasnejšega izvajanja posameznih aktivnosti po oceni Državne revizijske komisije ni uspel izpodbiti naročnikove ugotovitve o spremenjenih časovnih potrebah.

Prav tako ni mogoče slediti vlagateljevemu stališču, da zatrjevano časovno neskladje ne more predstavljati razloga za zavrnitev vseh ponudb, ker bi naročnik lahko opustil izvajanje posameznih storitev oziroma plačeval zgolj storitve, ki bi bile dejansko izvedene. Državna revizijska komisija v zvezi s tem ugotavlja, da je naročnik v Dodatku C posebnih pogojev Pogodbe za storitve med naročnikom in svetovalcem (FIDIC, bela knjiga) določil, da je pogodbena cena določena po načelu skupaj dogovorjene cene za celoten obseg storitev, opredeljen v Dodatku A, pri čemer je predvidel obračunavanje storitev po mesečnem pavšalu. Iz navedenega je razvidno, da mesečni pavšal predstavlja (zgolj) način obračunavanja in plačevanja pogodbeno dogovorjenih storitev, ne pa podlage za določitev njihovega obsega oziroma skupne pogodbene vrednosti. Ta je bila namreč določena za celoten razpisani obseg storitev in je, skladno s točko 2.8 razpisne dokumentacije (poleg izkušenj vodje nadzora), predstavljala tudi merilo za oddajo javnega naročila (pri katerem je bilo možno prejeti 98 od skupno 100 točk).

Upoštevajoč navedeno obravnavanega primera ni mogoče enačiti s položajem, v katerem naročnik določi zgolj okvirne oziroma predvidene količine storitev, ponudniki pa podajo cene na enoto, pri čemer se končno plačilo oblikuje glede na dejansko naročene in izvedene količine. V obravnavanem primeru so ponudniki oblikovali skupno ponudbeno ceno za vnaprej določen obseg storitev, ki je vključeval tudi njihovo 18-mesečno izvajanje. Okoliščina, da je bilo plačevanje te cene razdeljeno na mesečne pavšale, zato ne pomeni, da je bilo trajanje storitev za oblikovanje ponudbene cene nepomembno oziroma da bi bilo mogoče pogodbeno obdobje skrajšati brez vpliva na ekonomsko vsebino naročila.

Po presoji Državne revizijske komisije je pri tem bistveno tudi, da trajanje izvajanja storitev predstavlja eno od okoliščin, ki lahko vplivajo na odločitev gospodarskih subjektov za sodelovanje v postopku javnega naročanja in na oblikovanje njihovih ponudbenih cen (prim. sodbo Sodišča evropske unije v zadevi C-549/14, točka 29). Daljše oziroma krajše obdobje izvajanja storitev lahko vpliva na obseg potrebnih kadrovskih in drugih zmogljivosti, stroške njihovega zagotavljanja, organizacijo dela ter prevzeta poslovna tveganja. Zato ni mogoče izključiti, da bi se ob drugače določenem trajanju naročila za sodelovanje odločili tudi drugi gospodarski subjekti oziroma da bi sodelujoči ponudniki ponudbene cene oblikovali drugače. Navedeno je še posebej pomembno v obravnavanem primeru, v katerem je bila predmet merila skupna ponudbena cena za celoten razpisani obseg storitev. Skrajšanje obdobja njihovega izvajanja za približno pet mesecev tako ne predstavlja zgolj spremembe dinamike plačevanja, temveč spremembo enega od elementov predmeta javnega naročila, ki lahko vpliva na oblikovanje ponudb in konkurenco med ponudniki. Naročniku zato ni mogoče naložiti, da mora oddati naročilo za prvotno predvideno obdobje in nato med izvajanjem pogodbe morebiti opustiti del storitev, če je že pred oddajo naročila ugotovil, da takšen obseg ne ustreza več njegovim potrebam.

Takšno stališče je skladno tudi z izhodišči že izpostavljene sodne prakse Sodišča Evropske unije, po katerih naročnik ni dolžan zaključiti začetega postopka z oddajo naročila, temveč lahko pri odločitvi o njegovem zaključku upošteva tudi spremembe svojih potreb in druge razloge, povezane s smotrnostjo izvedbe javnega naročila. Primerljivo je tudi Državna revizijska komisija v odločitvi št. 018-049/2023 pri presoji zavrnitve vseh ponudb upoštevala naročnikove časovne omejitve in ugotovitev, da naročila v prvotno predvidenem obsegu in pod prvotnimi pogoji ne potrebuje več.

Na drugačno presojo ne vpliva vlagateljevo sklicevanje na pogodbeno določilo iz točke 27 Posebnih pogojev pogodbe (ki dopolnjujejo določila iz Splošnih pogojev pogodbe in vzorca pogodbe), v kateri je določeno, da se prvi stavek podčlena 27.1 nadomesti z določbo, skladno s katero lahko naročnik kadarkoli brez odgovornosti oziroma obveznosti do izvajalca opusti vse storitve ali njihov del. Okoliščina, da bi naročnik lahko po sklenitvi pogodbe predčasno zaključil pogodbeno razmerje, namreč ne pomeni, da je dolžan oddati javno naročilo za obdobje, za katero je že pred oddajo naročila ugotovil, da presega njegove dejanske potrebe. Možnost odstopa od pogodbe je namenjena urejanju pogodbenega razmerja med njegovim izvajanjem in okoliščinam, ki nastanejo po sklenitvi pogodbe, ne more pa nadomestiti ustrezne določitve predmeta in trajanja javnega naročila – kar je naročnikova obveznost pri pripravi razpisne dokumentacije, ko predmet javnega naročila opredeli glede na svoje dejanske potrebe. Ob tem gre poudariti, da se navedeno pogodbeno določilo po vsebini nanaša na možnost opustitve vseh storitev ali njihovega dela in ne na vnaprejšnjo prilagoditev pogodbeno določenega obdobja izvajanja storitev dejanskim potrebam naročnika. Poleg tega je bilo razpisano 18-mesečno obdobje, kot že navedeno, podlaga za oblikovanje skupne ponudbene cene, ki je predstavljala tudi merilo za oddajo javnega naročila. Zato zgolj možnost kasnejšega odstopa od pogodbe ne spremeni že izpostavljenega dejstva, da bi ponudniki ob drugače določenem trajanju storitev lahko oblikovali drugačne ponudbene cene, prav tako pa bi takšna sprememba lahko vplivala na odločitev drugih gospodarskih subjektov za sodelovanje v postopku javnega naročanja.

Državna revizijska komisija dalje ugotavlja, da na drugačen zaključek ne vplivajo niti vlagateljeve navedbe o investicijskem programu in zatrjevanih odstopanjih od predvidene finančne dinamike projekta. Tudi če bi bila zaradi zamikov pri izvedbi projekta potrebna novelacija investicijske dokumentacije, to še ne pomeni, da naročnik nima podlage za prilagoditev trajanja storitev dejanski časovnici gradnje, pri čemer vlagatelj z navedbami o morebitnih prihodnjih spremembah investicijskega programa ne izkaže, da naročnikova ocena potrebnega trajanja storitev temelji na neresničnih okoliščinah oziroma da je bil razlog za zavrnitev vseh ponudb zgolj navidezen. Prav tako dejstvo, da naj določena plačila izvajalcu gradnje še ne bi bila izvedena, ne dokazuje, da bi bilo treba obdobje izvajanja storitev svetovalnega inženirja podaljšati na prvotno razpisanih 18 mesecev.

Državna revizijska komisija ob tem pritrjuje vlagatelju, da njegovo uveljavljanje pravnega varstva ne more predstavljati razloga za zavrnitev vseh ponudb oziroma utemeljevati zakonitosti že sprejete odločitve. Vendar navedeno za presojo obravnavanega razloga ni odločilno, saj naročnik svoje odločitve ni oprl na vložitev zahtevka za revizijo, temveč na neskladje med razpisanim trajanjem storitev in predvideno časovnico izvedbe projekta, predmetni postopek pravnega varstva pa je izpostavil zgolj kot dodatno okoliščino, ki nadalje vpliva na izvedbo javnega naročila in ki dodatno skrajšuje obdobje, v katerem bo potreboval razpisane storitve.

Nazadnje Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj tudi z navedbami o cenovni razliki med ponudbama in predhodnem sodelovanju drugega ponudnika oziroma njegovega podizvajalca pri projektu, ob upoštevanju ostalih izpostavljenih okoliščin, ni izkazal, da je naročnik razlog za zavrnitev vseh ponudb navedel zgolj navidezno, z namenom neupravičenega favoriziranja drugega ponudnika. Pri tem gre zgolj dodati, da se odločitev o zavrnitvi vseh ponudb nanaša na oba sodelujoča ponudnika, morebitno drugačno trajanje storitev v ponovljenem postopku pa bo moralo biti določeno enako za vse zainteresirane gospodarske subjekte.

Upoštevajoč vse navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v postopku pravnega varstva ustrezno utemeljil dejanski razlog, zaradi katerega razpisano 18-mesečno obdobje izvajanja storitev ne ustreza več njegovim potrebam, vlagatelj pa s svojimi navedbami ni uspel izkazati, da je ta razlog navidezen oziroma uporabljen z namenom neupravičenega razlikovanja med ponudniki. Posledično vlagatelj ni uspel izkazati, da je naročnik z zavrnitvijo vseh ponudb zaradi obravnavanega razloga kršil peti odstavek 90. člena ZJN-3 oziroma načeli transparentnosti in enakopravne obravnave ponudnikov.

Ker je naročnik odločitev o zavrnitvi vseh ponudb oprl na dva samostojna razloga, za njeno zakonitost pa zadostuje že obstoj enega dejanskega in zakonitega razloga, Državna revizijska komisija preostalih vlagateljevih navedb, ki se nanašajo na zatrjevane pomanjkljivosti razpisne dokumentacije glede drugega razloga, s katerim je naročnik utemeljeval zavrnitev vseh ponudb, tj. dokazovanja razpoložljivosti zmogljivosti drugih subjektov, ni vsebinsko obravnavala. Presoja teh navedb namreč, tudi če bi se izkazale za utemeljene, ne bi mogla vplivati na drugačno odločitev o zahtevku za revizijo.

Glede na to, da vlagatelj ni uspel izkazati naročnikovih kršitev določb ZJN-3 pri zavrnitvi vseh ponudb, je Državna revizijska komisija na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN njegov zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj uveljavlja tudi povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva.

Ker je povrnitev stroškov odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, vlagatelj pa z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, njegovo zahtevo za povrnitev stroškov pravnega varstva zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Pravni pouk:
Zoper to odločitev je dovoljen upravni spor. Tožba se vloži pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, v 30 dneh od vročitve te odločitve, in sicer neposredno pisno pri sodišču, po pošti ali po elektronski poti (portal eSodstvo).


Predsednica senata:
mag. Zlata Jerman,
članica Državne revizijske komisije



Vročiti:
- naročnik,
- vlagatelj,
- ministrstvo, pristojno za javna naročila.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.

Natisni stran