018-076/2022 Republika Slovenija, Ministrstva za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN), v povezavi s 27. in 62 členom Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/2006; v nadaljevanju: ZJZP), v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata ter dr. Mateje Škabar in Aleksandra Petrovčiča, kot članov senata, v postopku pravnega varstva glede sklenitve javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva »A-162/21; Koncesija za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, ki so v upravljanju direkcije RS za infrastrukturo - območje 9«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Hermes GP, gradbeništvo in transporti d.o.o., Rogozniška cesta 33, Ptuj, ki ga zastopa Odvetniška družba Neffat o.p., d.o.o., Miklošičeva cesta 18, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje Republike Slovenija, Ministrstva za infrastrukturo, Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: Direkcija za infrastrukturo) dne 10. 8. 2022

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev:

Direkcija za infrastrukturo je dne 6. 8. 2021 sprejela sklep o začetku postopka javnega naročila za oddajo koncesije za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, ki so v upravljanju Direkcije za infrastrukturo - območje 9 (v nadaljevanju: naročilo). Obvestilo o naročilu, ki ga Direkcija za infrastrukturo oddaja po odprtem postopku (40. člen Zakona o javnem naročanju - Uradni list RS, št. 91/2015 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN 3), je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 6. 9. 2021, pod št. objave JN006080/2021-B01.

Vlada Republike Slovenije je dne 30. 5. 2022 sprejela Odločitev št. 37100-6/2022, iz katere izhaja, da ne bo izbrana nobena izmed dveh prejetih ponudb, saj sta obe ponudbi nedopustni. Vlagateljeva ponudba je bila izločena iz razloga, ker ni ponudil vsaj dveh vodij vzdrževalnih enot.

Vlagatelj je zoper navedeno odločitev pravočasno, z vlogo z dne 14. 6. 2022 vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, naj se izpodbijana odločitev razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov pravnega varstva. Citira točko 1.4 Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe (Kadrovski pogoj) ter tretjo alinejo točke 1.1 Priloge 2 koncesijskega akta (Najmanjše število zaposlenih). Navaja, da je v Obrazcu 1.3 ponudil štiri vzdrževalne enote, v Obrazcu 1.4 pa je ponudil le enega vodjo vzdrževalne enote. Ugotavlja, da je bila njegova ponudba označena kot nedopustna, ker bi moral navesti vsaj dve vodji vzdrževalnih enot. Zatrjuje, da je naročnik kršil določbe 89. člena ZJN-3 ter temeljna načela javnega naročanja - načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, načelo enakopravne obravnave ponudnikov in načelo transparentnosti. Pojasnjuje, da se razpisna dokumentacija v zvezi s potrebnim številom kadrov navezuje na število vzdrževalnih enot, saj v točki 1.2 Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe (Tehnični pogoji) določa tudi število potrebnih vzdrževalnih enot. Navaja, da Uredba o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest v točki 1.1 Priloge 2 določa, da mora biti zagotovljen 1 vodja vzdrževalne enote na vzdrževalno enoto za organizacijo in koordinacijo del na območju vzdrževalne enote. Neposredno povezanost števila kadrov ter potrebnega števila vzdrževalnih enot določa prva alineja 2. točke prvega odstavka 15. člena navedene uredbe, iz katere je razvidno, da mora imeti ponudnik na voljo ustrezno število objektov za izvajanje rednih vzdrževalnih del (vzdrževalna enota), ki so locirani, dimenzionirani in tehnično opremljeni tako, da se s posamezne vzdrževalne enote izvaja redno vzdrževanje od 100 do 250 km državnih cest. Navaja, da obsega območje 9 skupno 278 km državnih cest. Zatrjuje, da navedenega določila ni mogoče razumeti na način, da bi moral ponudnik ponuditi vodjo vzdrževalne enote na vsako ponujeno vzdrževalno enoto. Pojasnjuje, da je ponudil štiri vzdrževalne enote, kar pa ne pomeni, da bi moral ponuditi tudi štiri vodje vzdrževalnih enot. Navedeno bi pomenilo njegovo diskriminacijo, saj bi bil v tem primeru kaznovan, ker je ponudil več, kot je bilo zahtevano. Tudi sicer, še ugotavlja vlagatelj, njegova ponudba ni bila zavrnjena iz razloga, ker ni ponudil štirih vodij vzdrževalnih enot, pač pa zato, ker ni ponudil vsaj dveh vodij vzdrževalnih enot. Sporno pa je, kako je potrebno interpretirati navedene zahteve. Iz izpodbijane odločitve je namreč razvidno, da bi moral vlagatelj za območje št. 9 ponuditi najmanj dve vzdrževalni enoti, ker območje obsega 278 km, posledično pa tudi najmanj dve vodji vzdrževalnih enot. Vlagatelj se s takšno interpretacijo ne strinja. Navaja, da prva alineja 2. točke prvega odstavka 15. člena koncesijskega akta jasno določa, da mora imeti ponudnik na voljo ustrezno število objektov za izvajanje rednih vzdrževalnih del (vzdrževalna enota), kar pomeni, da se s posamezne vzdrževalne enote izvaja redno vzdrževanje od 100 do 250 km državnih cest. S pomočjo jezikovne razlage je tako mogoče ugotoviti, da v kolikor bi bilo potrebno redno vzdrževanje na območju, ki obsega manj kot 100 km, ponudnik sploh ne bi bil dolžan ponuditi nobene vzdrževalne enote in posledično tudi nobenega vodje vzdrževalne enote. Ker v konkretnem primeru niti eno območje, za katera so bili oddana javna naročila, ne obsega manj kot 100 km, je interpretacija določila, v skladu s katerim je potrebno vzdrževalni objekt in posledično vodjo vzdrževalne enote ponuditi na vsakih »začetih« 250 km, še toliko bolj nelogična in nerazumljiva. V tem primeru bi se namreč morala zahteva glasiti: »Ponudnik mora razpolagati z ustreznim številom objektov za izvajanje vzdrževalnih del (vzdrževalna enota), ki morajo biti locirani, dimenzionirani in tehnično opremljeni tako, da se s posamezne vzdrževalne enote izvaja redno vzdrževanje. Ponudnik mora ponuditi najmanj po eno vzdrževalno enoto na 250 km obsega državnih cest na posameznem območju koncesije«. Poleg tega bi lahko Direkcija za infrastrukturo določila obvezno število vzdrževalnih enot za posamezno območje. Navedeno Direkciji za infrastrukturo ne bi predstavljalo dodatnih težav, kar dokazuje že dejstvo, da preglednica v Prilogi 2 koncesijskega akta vsebuje 225 izrecno (numerično) določenih števil, ki se nanašajo na posamezna območja. Na nezakonito razlago pa kaže tudi sam sistem razpisne dokumentacije - ponudniki morajo ponuditi po enega voznika in cestnega preglednika na vsakih 50 km, zato je povsem nelogično, zakaj ni na isti način določeno tudi število vzdrževalnih enot (in posledično vodij vzdrževalnih enot). Njihovo število je določeno popolnoma drugače: »od 100 km do 250 km državnih cest«. Edina logična in smiselna razlaga določila torej je, da je bila na območju št. 9 zahtevana zgolj ena vzdrževalna enota, saj razpisano območje obsega le 278 km. Vlagatelj zatrjuje, da bi bil dolžan ponuditi drugo vzdrževalno enoto le v primeru, če bi obseg državnih cest znašal najmanj 350 km (to je 250 km + 100 km), saj se po ena vzdrževalna enota zahteva le od 100 km do 250 km. Vlagatelj navaja, da je Državna revizijska komisija že v svojih številnih odločitvah zapisala, da morajo biti, skladno načeloma enakopravne obravnave ponudnikov in transparentnost, zahteve v razpisni dokumentaciji določene jasno in natančno oziroma tako, da lahko vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki razumejo njihov obseg ter jih razlagajo enako. Vlagatelj poudarja, da je v obravnavanem primeru ravnal z vso potrebno skrbnostjo, vendar kot razumno obveščen in skrben ponudnik obsega izpostavljenih določil razpisne dokumentacije ni mogel razlagati na način, kot izhaja iz izpodbijane odločitve. Vlagatelj ob tem opozarja, da je Direkcija za infrastrukturo tista, ki mora svoje potrebe ustrezno prenesti v tehnične specifikacije. Vlagatelj domneva, da je Direkcija za infrastrukturo v spornem delu namerno določila ohlapne tehnične zahteve, s čimer je ponudnikom dopustila, da sami ocenijo, koliko vzdrževalnih enot in vodij le-teh potrebujejo. Vlagatelj na koncu še navaja, da je v zvezi s tem sicer imel možnost postaviti vprašanje, vendar tega ni storil, saj spornih zahtev ni mogoče razlagati drugače, kot jih razlaga sam.

Direkcija za infrastrukturo je s sklepom št. 43001-357/2021/17 z dne 24. 6. 2022 zahtevek za revizijo zavrnila in posledično zavrnila tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov pravnega varstva. Navaja, da so vlagateljevi očitki neprepričljivi in ne upoštevajo jasnih zahtev iz razpisne dokumentacije, nenazadnje pa ne odgovarjajo niti na vprašanje o tem, kako bi en vodja vzdrževalne enote lahko pokril območje 278 km. Direkcija za infrastrukturo se ne strinja z vlagateljem, da je sporni del razpisne dokumentacije interpretirala na način, da je potrebno vodjo vzdrževalne enote ponuditi na vsakih začetih 250 km. Zatrjuje, da gre za izmišljeno trditev, ki nima podlage niti v razpisni dokumentaciji niti v koncesijskem aktu, takšna interpretacija pa ne izhaja niti iz izpodbijane odločitve. Poudarja, da je podala jasno zahtevo, da vzdrževalna enota lahko obsega območje od 100 do 250 km, kar pomeni, da vlagatelj na eno vzdrževalno enoto ni bil dolžan upoštevati obsega 250 km, pač pa obseg med 100 in 250 km. Navedeno pomeni, da bi vlagatelj razpisano območje, ki znaša 278 km, lahko pokril na 178 različnih načinov (npr. s prvo vzdrževalno enoto bi pokril 100 km cest, z drugo vzdrževalno enoto pa 178 km cest ali s prvo vzdrževalno enoto bi pokril 101 km cest, z drugo vzdrževalno enoto pa 177 km cest itd. …). Vlagateljeve interpretacije ne vzdržita niti jezikovna niti teleološka razlaga. Sprejeti vlagateljevo interpretacijo bi pomenilo, da območja, ki ne obsegajo 100 km, ne bi potrebovala vzdrževalne enote, kar bi bilo v nasprotju s Prilogo 1 koncesijskega akta, ki določa vse ceste, ki so predmet vzdrževanja ter tudi zahteva, da se mora ponudba nanašati na celotno območje. Zatrjuje še, da je sporna zahteva oblikovana že v prilogi koncesijskega akta in je ni v ničemer spreminjal. Pojasnjuje, da je področje Republike Slovenije reliefno zelo različno. Navedeno pa pomeni, da je na goratem območju razpisana dela mogoče izvesti z več vzdrževalnimi enotami, ki pokrivajo npr. 100 km ali nekaj več kilometrov cest, na drugem ravninskem delu pa je možno z eno vzdrževalno enoto učinkovito pokriti tudi 250 km cest. Posamezen ponudnik ima morda v goratem delu na voljo lokacijo, ki mu pokriva 200 km, drugi pa bo cesto na vsaki strani prelaza vzdrževal s svojo enoto, od katerih bo vsaka pokrivala 100 km. Če bi Direkcija za infrastrukturo podala točno število zahtevanih enot, bi bila takšna zahteva ne le v nasprotju s koncesijskim aktom, temveč bi na ta način omejila možne pozicije vzdrževalnih enot. Direkcija za infrastrukturo še navaja, da je vzdrževalna enota velik objekt, ki zahteva ustrezna skladišča za posipne materiale, pokrito skladišče prometne opreme, parkirišče za delovne stroje, vsa vozila, pisarniške prostore, manevrski prostor za nakladanje posipnih materialov, itn., takšen objekt pa mora biti lociran na območju, kjer je ustrezna infrastruktura (internet, elektrika, voda …). Takšnih objektov v posameznem kraju sploh ni ali pa je le en, zato bi v primeru, če bi zahtevala fiksno število takšnih objektov, to pomenilo, da bi morala biti vzdrževalna enota locirana v točno določenem kraju. Na ta način pa bi znižala konkurenco na relevantnem trgu potencialnih ponudnikov, poleg tega bi v takšnem primeru lahko potencialni ponudnik na isti parceli zagotovil več vzdrževalnih enot, s čimer bi se izgubil smisel, ki je v tem, da posamezna ustrezno locirana vzdrževalna enota pokriva določen del območja. Direkcija za infrastrukturo zavrača tudi vse očitke, ki se nanašajo na nejasnost razpisne dokumentacije. Zatrjuje, da zgolj iz razloga, ker je vsaka zahteva definirana na drugačen način in ne v razponu kilometrov, to še ne pomeni, da je zahteva nejasna.

Vlagatelj se je s pripravljalno vlogo z dne 29. 6. 2022 opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Vlagatelj vztraja pri pravovarstvenem predlogu in pri vseh očitkih iz zahtevka za revizijo in se dodatno opredeljuje do posameznih navedb. Zatrjuje, da se Direkcija za infrastrukturo ni opredelila do vseh njegovih navedb, zlasti ne do tistih, ki se nanašajo na možnost različne interpretacije oziroma dvoumnosti spornega kadrovskega pogoja. Ponovno zatrjuje, da je ponudil le enega vodjo vzdrževalne enote, saj razpisna dokumentacija na območju 9 zahteva le eno vzdrževalno enoto iz razloga, ker predmetno območje obsega 278 km. Navedeno pomeni, da bi bil dolžan ponuditi drugo vzdrževalno enoto le v primeru, če bi obseg državnih cest znašal najmanj 350 km, saj se vzdrževalna enota zahteva le za območje, ki obsega enako ali več od 100 km cest. Vlagatelj še opozarja, da se Direkcija za infrastrukturo ni opredelila niti do očitkov, ki se nanašajo na nenavadno sistematiko zahtev v razpisni dokumentaciji, pač pa jih je zgolj pavšalno zavrnila z ugotovitvijo o tem, da vseh zahtev ni bila dolžna določiti na enak način. Za sestavo vloge vlagatelj priglaša nadaljnje stroške.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in Direkcije za infrastrukturo, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Ob upoštevanju prvega odstavka 16. člena Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 109/2010 in sprem.; v nadaljevanju: ZCes-1) je redno vzdrževanje javnih cest obvezna gospodarska javna služba, ki obsega vzdrževalna dela za ohranjanje javnih cest v stanju, ki zagotavlja varnost in prevoznost javnih cest, nadzor nad stanjem javnih cest in cestnega sveta ter vzpostavitev prevoznosti cest ob naravnih in drugih nesrečah (v nadaljevanju: redno vzdrževanje javnih cest). Minister, pristojen za promet, predpiše vrsto in način izvedbe rednih vzdrževalnih del na javnih cestah ter nivo rednega vzdrževanja javnih cest (drugi odstavek 16. člena ZCes-1). Način izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest določi vlada, občinskih cest pa občina (tretji odstavek 16. člena ZCes-1).

Način izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest je vlada določila z Uredbo o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest (Uradni list RS, št. 116/2021; v nadaljevanju: Uredba o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest), ki je tudi koncesijski akt za koncesijo za izvajanje rednega vzdrževanja državnih cest (drugi odstavek 1. člena omenjene uredbe). Koncesija gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest je javnonaročniško javno-zasebno partnerstvo po ZJZP (tretji odstavek 1. člena Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe vzdrževanja državnih cest).

Koncesija za opravljanje rednega vzdrževanja državnih cest se po Uredbi o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest podeli v postopku sklenitve javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva po 27. členu ZJZP, in sicer z uporabo odprtega postopka ali konkurenčnega postopka s pogajanji, če v odprtem postopku ni predložena nobena dopustna vloga (prvi odstavek 14. člena Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest), koncesija za posamezno koncesijsko območje pa se podeli v ločenem sklopu javnega razpisa ali na podlagi samostojnega postopka javnega razpisa (četrti odstavek 14. člena Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest).

Javnonaročniško partnerstvo je oblika pogodbenega javno-zasebnega partnerstva, kot je opredeljeno v drugi alinei 26. člena ZJZP (6. točka 5. člena ZJZP), in predstavlja odplačno razmerje med naročnikom in dobaviteljem blaga, izvajalcem gradenj ali izvajalcem storitev, katerega predmet je naročilo blaga, izvedba gradnje ali storitve (druga alinea 26. člena ZJZP). 27. člen ZJZP (v povezavi s 26. členom ter 5. in 6. točko 5. člena ZJZP) določa, da se v primeru, če nosi javni partner večino ali celotno poslovno tveganje izvajanja projekta javno-zasebnega partnerstva, javno-zasebno partnerstvo, ne glede na poimenovanje oziroma ureditev v posebnem zakonu, za namene ZJZP ne šteje za koncesijsko, temveč za javnonaročniško. V teh primerih se namesto določb o javnem razpisu, neposredni podelitvi in pravnem oziroma/ter sodnem varstvu v postopku podelitve koncesije za izbiro izvajalca javno-zasebnega partnerstva in pravnega varstva v tem postopku uporabljajo predpisi o javnih naročilih. Tako razmerje se po ZJZP šteje za javnonaročniško partnerstvo (prvi in drugi odstavek 27. člena ZJZP).

Da se v smislu prvega odstavka 27. člena ZJZP obravnavana koncesija gospodarske javne službe šteje za javnonaročniško javno-zasebno partnerstvo in da se na podlagi drugega odstavka 27. člena ZJZP v postopku podelitve koncesije za izbiro izvajalca javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva in pravnega varstva v tem postopku uporabljajo predpisi o javnih naročilih, pa je razvidno tudi iz 1. točke Povabila k oddaji ponudbe (Poglavje 1).

V primeru, ko se za sklenitev javno-zasebnega partnerstva uporabljajo pravila o javnih naročilih ali koncesijah gradenj, se pravno varstvo zagotavlja v skladu z zakonom, ki ureja revizijo postopkov oddaje javnih naročil (62. člen ZJZP). Ker gre v konkretnem primeru za sklenitev javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva, se torej pravno varstvo zagotavlja skladno z ZPVPJN.

V obravnavanem primeru vlagatelj zatrjuje, da je bila njegova ponudba nezakonito izločena. Zatrjuje, da je z enim ponujenim vodjem vzdrževalne enote v celoti izpolnil kadrovske zahteve iz Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe in koncesijskega akta. Nasprotno, Direkcija za infrastrukturo se z vlagateljem ne strinja in zatrjuje, da je vlagateljeva ponudba nedopustna iz razloga, ker bi moral ponuditi vsaj dve vodji vzdrževalnih enot.

Revizijske navedbe, ki se nanašajo na nedopustnost ponudb, je potrebno presojati z vidika 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki določa, da je ponudba dopustna, kadar ponudnik (med drugim) izpolni pogoje za sodelovanje (76. člen ZJN-3) in kadar ponudba ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. V skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 (pregled in ocenjevanje ponudb ter način oddaje javnega naročila) naročnik odda javno naročilo na podlagi meril, potem ko preveri, da je ponudba skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3, in da je ponudbo oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3 in izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter izpolnjuje pravila in merila iz 82. in 83. člena ZJN-3, če so bila ta določena.

Direkcija za infrastrukturo je v točki a točke 1.3 Tehničnih pogojev Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe (Poglavje 2) postavila naslednjo zahtevo:

»Ponudnik mora razpolagati z ustreznim številom objektov za izvajanje vzdrževalnih del (vzdrževalna enota), ki morajo biti locirani, dimenzionirani in tehnično opremljeni tako, da se s posamezne vzdrževalne enote izvaja redno vzdrževanje od 100 do 250 km državnih cest na posameznem območju koncesije in da je najbolj oddaljena točka državnih cest na območju koncesije od vzdrževalne enote oddaljena manj kot 50 km po državnih cestah v upravljanju direkcije.

Cestne vzdrževalne enote morajo ustrezati minimalnim zahtevam, določenim v točki 2.1 (Oprema cestne vzdrževalne enote) v Prilogi 2 koncesijskega akta.«

Iz točke a točke 1.4 (Kadrovski pogoj) Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe (Poglavje 2) izhaja naslednja zahteva:

»Ponudnik mora imeti glede na število vzdrževalnih enot in dolžino državnih cest na območju koncesije zaposleno določeno število delavcev z določeno izobrazbo in delovnimi izkušnjami, s katerimi bo izvajal dela na koncesijskem območju. Minimalne kadrovske zmogljivosti so določene v točki 1 (kadrovske zmogljivosti), v Prilogi 2 koncesijskega akta.

Šteje se, da ponudnik razpolaga z ustreznimi kadri, če ima zaposlene delavce, ki se jim pogodba izteče po prenehanju trajanja koncesije. Ponudnik mora imeti z delavci sklenjeno pogodbo ob oddaji ponudbe na javni razpis za pridobitev koncesije.

Šteje se, da delavec izpolnjuje zahtevane delovne izkušnje pri podobnih delih in nalogah, če izpolnjuje zahteve iz točke 1.3 Priloge 2 koncesijskega akta, razen v kolikor je drugače določeno v točki 1.2 Priloge 2 koncesijskega akta.«

Enake tehnične in kadrovske zahteve so navedene tudi v Uredbi o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest.

V prvi alineji točke 2 (tehnični pogoji) 15. člena (pogoji za koncesionarja) Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest je navedeno:

»kandidat ima na voljo ustrezno število objektov za izvajanje rednih vzdrževalnih del (vzdrževalna enota), ki morajo biti locirani, dimenzionirani in tehnično opremljeni tako, da se s posamezne vzdrževalne enote izvaja redno vzdrževanje od 100 do 250 km državnih cest na posameznem območju koncesije in da je najbolj oddaljena točka državnih cest na območju koncesije od vzdrževalne enote oddaljena manj kakor 50 km po državnih cestah v upravljanju direkcije. Zahtevana opremljenost vzdrževalnih enot je določena v Prilogi 2, ki je sestavni del te uredbe«

V prvi alineji točke 3 (kadrovski pogoji) 15. člena (pogoji za koncesionarja) Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest, pa je navedeno:

»kandidat ima glede na število vzdrževalnih enot in dolžino državnih cest na območju koncesije zaposleno določeno število delavcev z določeno izobrazbo in delovnimi izkušnjami; kadrovski pogoji so podrobneje določeni v Prilogi 2 te uredbe«

V točki 1.1 (Najmanjše število zaposlenih) Priloge 2 k Uredbi o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest je v tretji alineji postavljena naslednja zahteva:

»1 vodja vzdrževalne enote na vzdrževalno enoto za organizacijo in koordinacijo del na območju vzdrževalne enote«

Vzdrževalna enota je objekt, ki je namenjen za izvajanje vzdrževalnih del na državnih cestah. V skladu s točko 2.1 (Oprema cestne vzdrževalne enote) Priloge 2 k Uredbi o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest mora imeti vzdrževalna enota pokrita skladišča ali silose za sol za posipanje minimalne količine 100 ton, pokrito deponijo za drobljenec za posipanje minimalne zaloge 150 mᵌ, pokrito skladišče za cestnoprometno opremo ter signalizacijo, pokrito skladišče za materiale za interventno krpanje cest ter upravne in dežurne prostore. Na vsaki vzdrževalni enoti mora ponudnik zagotoviti en rovokopač in poltovorno vozilo s kabino za pet oseb.

Kot že izhaja iz te obrazložitve, je bila vlagateljeva ponudba izločena iz razloga, ker je namesto dveh vodij vzdrževalnih enot ponudil le enega. Med vlagateljem in Direkcijo za infrastrukturo ni spora o tem, da so zahteve, ki se nanašajo na število zahtevanih vodij del vzdrževalnih enot ter na število vzdrževalnih enot, povezane tako z dolžino cest, ki jih bo potrebno vzdrževati v okviru razpisanega območja št. 9 (ki obsega 278 km državnih cest), kakor tudi z zahtevo, v skladu s katero se s posamezne vzdrževalne enote izvaja redno vzdrževanje od 100 do 250 km državnih cest. Med vlagateljem in Direkcijo za infrastrukturo tudi ni spora o tem, da je vlagatelj ponudil štiri vzdrževalne enote in enega vodjo vzdrževalne enote in da je bila njegova ponudba izločena (zgolj) iz razloga, ker ni ponudil dveh vodij vzdrževalnih enot. Med strankama v tem postopku pa je spor v tem, kako je potrebno razumeti (zgoraj citirane) zahteve oziroma ali je iz njih razvidno, da je bilo potrebno ponuditi le enega vodjo vzdrževalne enote (kot trdi vlagatelj) ali vsaj dve vodji vzdrževalnih enot (kot trdi Direkcija za infrastrukturo).

Vlagatelj navaja, da je potrebno iz posamezne vzdrževalne enote omogočiti redno vzdrževanje od 100 do 250 km državnih cest, kar pomeni, da v kolikor bi bilo vzdrževanje potrebno na območju, ki obsega manj kot 100 km, ne bi bil dolžan ponuditi nobene vzdrževalne enote in (posledično) nobenega vodje vzdrževalne enote. Zatrjuje, da je bila ob navedenem in ob dejstvu, da območje 9 obsega 278 km, zahtevana le ena vzdrževalna enota (in posledično en vodja vzdrževalne enote) oziroma da bi bil dolžan ponuditi drugo vzdrževalno enoto le v primeru, če bi obseg državnih cest znašal najmanj 350 km (to je 100 km in 250 km).

Nasprotno, Direkcija Republike Slovenije se z vlagateljem ne strinja in zatrjuje, da so postavljene zahteve jasne in nedvoumne. Navaja, da je podana zahteva razumljiva in da iz nje izhaja, da se iz posamezne vzdrževalne enote izvaja redno vzdrževanje od 100 do 250 km cest, kar pomeni, da je bil vlagatelj na eno vzdrževalno enoto dolžan upoštevati obseg med 100 km in 250 km državnih cest. Ker razpisano območje obsega 278 km cest, bi morali biti ponujeni (vsaj) dve vzdrževani enoti in posledično (vsaj) dve vodji vzdrževalnih enot.

Z vlagateljevim stališčem se ni mogoče strinjati. Direkcija za infrastrukturo namreč pravilno opozarja, da so morali ponudniki v ponudbi upoštevati celotno razpisano območje (1. točka Povabila k oddaji ponudbe - Splošni podatki o predmetu javnega razpisa), kar pomeni, da vlagateljeva ugotovitev o tem, da za območja, ki so krajša od 100 km, vzdrževalne enote (in posledično vodje vzdrževalne enote) ni bilo potrebno ponuditi, ni utemeljena. Enake zahteve izhajajo tudi iz prvega odstavka 7. člena iz Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe, ki določa, da je predmet gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest, za katero se podeli koncesija, izvajanje rednega vzdrževanja vseh državnih cest na območju koncesije. Prvi odstavek 11. člena Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe rednega vzdrževanja državnih cest med drugim določa, da se redno vzdrževanje državnih cest izvaja na devetih območjih, ki so grafično prikazana v Prilogi 1, ki je sestavni del te uredbe ter da posamezno območje obsega državne ceste in državne kolesarske povezave, ki so določene v Prilogi 1 te uredbe. Navedena priloga torej določa vse ceste, ki so predmet vzdrževanja na posameznem območju. Razpisano območje 9 obsega 278 km državnih cest. Naročnik zato pravilno opozarja, da Uredba o načinu izvajanja gospodarske javne službe ne obravnava hipotetičnih primerov, v katerih bi imelo posamezno območje koncesije npr. manj kot 100 km cest, saj so v Prilogi 1 vsa območja koncesije natančno določena oziroma navedena priloga določa točne dolžine posameznih cest, ki jih je potrebno redno vzdrževati v okviru posameznega koncesijskega območja. Ker razpisano območje 9 obsega 278 km cest, ponudnika pa so morali na eno vzdrževalno enoto upoštevati obseg od 100 do 250 km, je bilo v obravnavanem primeru potrebno ponuditi (vsaj) dve vzdrževalni enoti in posledično (vsaj) dve vodji vzdrževalnih enot.

Vlagateljeve interpretacije ne vzdrži niti zahteva, v skladu s katero se s posamezne vzdrževalne enote izvaja redno vzdrževanje območja od 100 do 250 km državnih cest. Iz nje je namreč jasno razvidno, da je potrebno iz posamezne vzdrževalne enote omogočiti redno vzdrževanje od 100 do 250 km državnih cest (in torej ne zgolj obsega, ki je, kot napačno navaja vlagatelj, enako ali daljše od 100 km), točno število kilometrov, ki jih bodo ponudniki vzdrževali iz posameznega vzdrževalnega objekta pa je bilo prepuščeno v njihovo domeno (Direkcija za infrastrukturo je navedla številne opcije, ki bi jih ponudniki lahko pokrili z dvema vzdrževalnima enotama). Ena vzdrževalna enota naj bi torej omogočala vzdrževanje od 100 do 250 km državnih cest, zato ni mogoče sprejeti vlagateljevega stališča, da vzdrževalnega objekta (in posledično njegovega vodje) za prvih 100 km sploh ni bilo potrebno ponuditi. Državna revizijska komisija se sicer strinja z Direkcijo za infrastrukturo tudi v tem, da bi bila v primeru, če bi bila podana zahteva po točnem številu vzdrževalnih enot, omejena konkurenca na relevantnem trgu potencialnih ponudnikov oziroma da bi morale biti v tem primeru vzdrževalne enote locirane v točno določenih krajih. Nenazadnje je v obravnavanem primeru tudi vlagatelj ponudil štiri vzdrževalne enote. Zakaj je to storil sicer tekom (pred)revizijskega postopka ni pojasnil, a najverjetneje je ugotovil, da le vse štiri skupaj izpolnjujejo zahtevo, v skladu s katero najbolj oddaljene točke razpisanih cest od vzdrževalnih enot niso oddaljene več kot 50 km. Ker znaša v obravnavanem primeru razpisano območje 278 km, so morali ponudniki ob upoštevanju zgoraj citiranih zahtev ponuditi vsaj dve vzdrževalni enoti in (posledično) vsaj dve vodji vzdrževalnih enot. Ker je vlagatelj ponudil le enega vodjo vzdrževalne enote (osebo T.K.), je bila njegova ponudba zakonito izločena.

Vlagatelj sicer izrecno zatrjuje, da spornih zahtev ni mogoče razlagati drugače, kot jih razlaga sam in da posledično v zvezi s tem tudi ni postavil vprašanja. A vlagatelj po drugi strani opozarja tudi na siceršnjo oblikovanje zahtev iz koncesijskega akta - navaja, da je v koncesijskem aktu izrecno in jasno določeno, da morajo ponudniki npr. ponuditi po enega voznika in cestnega preglednika na vsakih 50 km ter zatrjuje, da bi moralo biti na enak način določeno tudi potrebno število vzdrževalnih enot in vodij vzdrževalnih enot. Ob tem tudi navaja, da preglednica v Prilogi 2 koncesijskega akta vsebuje 225 izrecno (numerično) določenih števil, ki se nanašajo na posamezna območja. Ob navedenem ga je potrebno vendarle opozoriti, da je imel možnost, da bi na Direkcijo za infrastrukturo naslovil zahtevo za dodatno pojasnilo in (v kolikor je menil, da bi morale biti sporne zahteve oblikovane drugače) vložiti zahtevek za revizijo, vendar bi moral to storiti v rokih, ki jih za vložitev zahtevka za revizijo (ki se nanaša na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudbe ali na razpisno dokumentacijo) določa 25. člen ZPVPJN. Po poteku teh rokov vsebinska presoja navodil in zahtev iz razpisne dokumentacije ni več dopustna, zaradi česar lahko Državna revizijska komisija le še preveri, ali ponudba izpolnjuje zahteve na način, kot je določen v razpisni dokumentaciji.

Ker vlagatelju ni uspelo izkazati, da je bila njegova ponudba nezakonito izločena, je Državna revizijska komisija na podlagi 1. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, odločila tako, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj uveljavlja tudi povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov pravnega varstva.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Pravni pouk:
Zoper odločitev o zahtevku za revizijo je dovoljen upravni spor. Tožba se vloži neposredno pisno pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, ali pa se mu pošlje po pošti. Rok za vložitev tožbe je 30 dni od vročitve odločitve Državne revizijske komisije.


Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije







Vročiti (prek portala eRevizija):
- vlagatelj,
- naročnik,
- RS MJU.

Vložiti:
- v spis zadeve.

Natisni stran