018-112/2025 Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo
Številka: 018-112/2025-6Datum sprejema: 11. 11. 2025
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Aleksandra Petrovčiča, kot predsednika senata, ter Marka Medveda in mag. Zlate Jerman, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvedba RRI aktivnosti: Razvoj radarja za zaznavanje malih letečih objektov (RADAR-MLO)«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Beyond Semiconductor, d.o.o., Brnčičeva ulica 41G, Ljubljana – Črnuče, ki ga po pooblastilu zastopa Odvetniška družba Lukman, o.p., d.o.o., Ameriška ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 11. 11. 2025
odločila:
1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.
2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.
Obrazložitev:
Naročnik je dne 12. 6. 2025 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave na podlagi Zakona o javnem naročanju na področju obrambe in varnosti (Uradni list RS, št. 90/12 s sprem.; v nadaljevanju: ZJNPOV).
Naročnik je dne 21. 8. 2025 na portalu javnih naročil pod št. objave JN006549/2025-EUe27/01 ter v Uradnem listu EU pod št. objave 545371-2025 objavil prostovoljno obvestilo za predhodno transparentnost, iz katerega je razvidno, da naročnik oddaja javno naročilo po postopku s pogajanji brez predhodne objave na podlagi 1. in 2. točke tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV.
Naročnik je na portalu javnih naročil dne 21. 8. 2025 objavil dokument »Odločitev o oddaji naročila«, dne 26. 8. 2025 pa še dokument »Popravek odločitve o oddaji javnega naročila«. Iz slednjega je razvidno, da je naročnik predmetno javno naročilo oddal v izvedbo skupini ponudnikov Guardiaris, d.o.o., Ljubljana (vodilni partner v konzorciju), IMPOL 2000, d.d., Slovenska Bistrica, KEKO – OPREMA, d.o.o., Žužemberk, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za elektrotehniko, Ljubljana, ter Univerza v Mariboru, Fakulteta za elektrotehniko, računalništvo in informatiko, Maribor (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), ki nastopa s podizvajalcema Instrumentation Technologies, d.o.o., Solkan, in CeraSynth, d.o.o., Hinje.
Vlagatelj je dne 2. 9. 2025 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je naročnik v dokumentu »6. javni poziv zainteresiranim subjektom za sodelovanje pri izvajanju raziskovalno-razvojnih in inovacijskih aktivnosti z namenom povečanja tehnično-tehnoloških zmogljivosti obrambnega sistema Republike Slovenije« (v nadaljevanju: Javni poziv), pod zaporedno št. 8 predvidel raziskovalno-razvojni in inovacijski projekt (v nadaljevanju: RRI-aktivnost) »Radar za zaznavanje malih letečih objektov (RADAR-MLO)«. V zvezi s slednjo aktivnostjo je vlagatelj podal prijavo, naročnik pa ga je z dokumentom »Prijava na javni poziv Ministrstva za obrambo - obvestilo« z dne 23. 4. 2025 (v nadaljevanju: Obvestilo) seznanil, da bo razpisna dokumentacija za ta projekt posredovana konzorciju podjetij Guardiaris, d.o.o., Ljubljana (vodilni partner v konzorciju), KEKO – OPREMA, d.o.o., Žužemberk, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za elektrotehniko, Ljubljana, Univerza v Mariboru, Fakulteta za elektrotehniko, računalništvo in informatiko, Maribor, medtem ko je glede vlagatelja naročnik navedel, da bi njegova vključitev v konzorcij pripomogla k uspešni izvedbi projekta. Vlagatelj je komuniciral z družbo Guardiaris, d.o.o., Ljubljana, vendar je bil šele z objavo prostovoljnega obvestila za predhodno transparentnost seznanjen, da ni bil izbran za sodelovanje na projektu in da bo projekt izvedel vodilni partner v konzorciju, ki izključuje vlagatelja. Vlagatelj navaja, da se naročnik v utemeljitev izvedbe postopka s pogajanji brez predhodne objave sklicuje na 1. in 2. točko tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV, vendar v konkretnem primeru ne gre za situacijo, ki bi jo urejal 22. člen ZJNPOV. Naročnikove navedbe, da ne gre za izjemo iz 8. točke prvega odstavka 10. člena ZJNPOV, so v nasprotju s cilji, navedenimi v Javnem pozivu. Naročnik v primerih podeljevanja sredstev za namen RRI izvaja povrnitev stroškov raziskav in razvoja in vzpostavlja pogoje za serijsko proizvodnjo in preživetje izdelkov (konkretno radarja) na trgu – za ta namen in za doseganje ciljev, opredeljenih v Javnem pozivu, postopek s pogajanji brez predhodne objave ne bi smel biti uporabljen. Naročnik, v nasprotju z načeli zagotavljanja konkurence, transparentnosti naročanja in enakopravne obravnave ponudnikov, uporablja ta postopek z namenom ustvarjanja bodočega monopolnega položaja predizbranih »vodilnih konzorcijev«, katerim povrača stroške raziskav in razvoja v nasprotju s točko b) drugega odstavka 28. člena Direktive 2009/81. Z Obvestilom (v tem in v vseh postopkih na področju RRI naročnik nezakonito prenaša pooblastilo do izvedbe javnega naročila na predizbranega ponudnika (vodjo konzorcija), ki v nadaljevanju sam oblikuje merila, kriterije in obseg raziskave in razvoja predmeta javnega naročila ter oblikuje »konzorcij edinega ponudnika«. Obvestilo ne ustreza definiciji upravne odločbe ali sklepa, čeprav se z njim (v vseh postopkih javnih naročil na področju RRI) odloča o pravicah in obveznostih zainteresiranih ponudnikov in predstavlja dokončno izbiro ponudnika in hkrati dokončno odločitev, kdo ne more biti ponudnik. Odločitev o oddaji javnega naročila služi zgolj prikrivanju tega, kar se zgodi že z Obvestilom. Obvestilo je oblikovano v nasprotju z določbami, ki ureja upravni postopek, ne vsebuje pravne podlage, obrazložitve, pravnega pouka in je v nasprotju s petim in šestim odstavkom 22. člena ZJNPOV. Vlagatelj ne ve, zakaj je iz postopka izpadel. Celotno odločanje naročnika od poziva do objave obvestila o oddanem naročilu je arbitrarno. Naročnik z Obvestilom izbere enega ponudnika – bodočega monopolista, ostalo konkurenco pa izloči, s čimer podre edino »nominalno« merilo, tj. cena, saj je vsa konkurenca ukinjena. V Obvestilu ni navedenih nobenih meril in kriterijev za izbiro, obrazložitve, naročnik s ponudniki tudi ne vodi pogajanj. Naročnik je s Popravkom odločitve o oddaji javnega naročila spremenil sestavo konzorcija, kar je sicer utemeljeval z očitno napako, vendar v konkretnem primeru ne gre za očitno napako, ampak zgolj kaže na arbitrarno ravnanje naročnika. Upoštevaje navedeno vlagatelj predlaga razveljavitev celotnega postopka in povrnitev stroškov pravnega varstva.
Naročnik je dne 5. 9. 2025 izbranega ponudnika obvestil o vloženem zahtevku za revizijo in ga seznanil s pravico do izjasnitve o navedbah v zahtevku za revizijo. Izbrani ponudnik se do navedb vlagatelja ni opredelil.
Naročnik je dne 19. 9. 2025 zavrnil zahtevek za revizijo in zahtevo vlagatelja za povrnitev stroškov. Naročnik navaja, da izvaja postopek javnega naročila za raziskovalne in razvojne storitve na podlagi ZJNPOV, upoštevaje določbe Pravilnika o raziskovalno-razvojni in inovacijski dejavnosti na Ministrstvu za obrambo (Pravilnik). Naročnik je s ciljem raziskave trga objavil Javni poziv. Iz vsebine projektov je razvidno, da so takšne narave, da ima od njih korist izključno naročnik, opravljeno storitev pa bo tudi v celoti plačal naročnik, zato gre za situacijo, ki jo ureja 1. in 2. točka tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV. V konkretnem primeru ne gre za situacijo, ki je zajeta v 8. točki 10. člena ZJNPOV, če pa bi šlo, se ZJNPOV ne bi uporabljal. Naročnik je po pregledu prijav v okviru javnega poziva ocenil, da bo najbolj celovito izvedbo projekta dosegel s konzorcijem, v katerem sodelujejo Guardiaris, d.o.o., Ljubljana, KEKO – OPREMA, d.o.o., Žužemberk, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za elektrotehniko, Ljubljana, in Univerza v Mariboru, Fakulteta za elektrotehniko, računalništvo in informatiko, Maribor, zato je to skupino povabil k oddaji ponudbe. Postopek s pogajanji brez predhodne objave lahko naročnik izvede s subjekti po lastni izbiri in se lahko pogaja z enim subjektom o pogojih naročila. Predmet zadevnega javnega naročila je tudi izdelava tehnološkega modela, zato s tem povezani stroški spadajo pod določbo 2. točke tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV. Primarni cilj naročnika je realizacija RRI projekta, v pristojnosti izbranega ponudnika pa je, s katerimi partnerji in podizvajalci bo dosegel cilje projekta. Naročnik zavrača očitke, da je odločitev o oddaji naročila neobrazložena in pojasnjuje, da je vključenost Univerze v Mariboru, Fakulteta za elektrotehniko, računalništvo in informatiko, razvidna iz Obvestila in ponudbe izbranega ponudnika.
Vlagatelj v vlogi z dne 23. 9. 2025, s katero se je opredelil do navedb naročnika, vztraja pri revizijskih navedbah in dodaja da se naročnik ne more sklicavati na Pravilnik, saj ta, kot neobjavljen predpis, ni del pravnega sistema. Neutemeljene so navedbe, da bi imel od javnega naročila izključno korist zgolj naročnik, kar je jasno že na podlagi dejstva, da naročnik ne zahteva prenosa izključnih pravic industrijske lastnine. Koristi, ki bodo v primeru uspešnega projekta nastale, bodo v obliki izključnih pravic ostale na predizbranem ponudniku. Ravnanje naročnika predstavlja prepovedano oblastno omejevalno ravnanje. Naročnik in predizbrani ponudnik vlagatelju protipravno preprečujeta nastop na trgu RRI za obrambne namene. Naročnik je kršil tretji odstavek 5. člena, 6. člen, 28. člen in 39. člen ZJNPOV.
Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 24. 9. 2025 odstopil dokumentacijo v zvezi z javnim pozivom, dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.
Državna revizijska komisija je pri odločanju o zahtevku za revizijo pregledala dokumentacijo v zvezi z javnim pozivom, pri čemer je vpogledala v Javni poziv, elektronsko sporočilo z dne 10. 4. 2025, Obvestilo z dne 23. 4. 2025 in izpis elektronskih sporočil med družbo Guardiaris, d.o.o., Ljubljana in vlagateljem, ter v dokumentacijo o postopku oddaje predmetnega javnega naročila, pri čemer je vpogledala v sklep o začetku postopka z dne 12. 6. 2025, prostovoljno obvestilo za predhodno transparentnost, razpisno dokumentacijo, ponudbo izbranega ponudnika, odločitev o oddaji naročila in popravek odločitve o oddaji naročila. Ostale dokazne predloge z vpogledom v listinsko dokumentacijo vlagatelja je Državna revizijska komisija zavrnila iz razlogov, pojasnjenih v nadaljevanju. Dokazni predlog vlagatelja z zaslišanjem zakonitega zastopnika vlagatelja, naročnika in družbe Guardiaris, d.o.o., Ljubljana, je Državna revizijska komisija zavrnila kot nepotrebnega, saj je dejansko stanje, ki je bistveno za rešitev zadeve, že dovolj razjasnjeno na podlagi listinske dokumentacije, ki sta jo predložila vlagatelj in naročnik.
Po pregledu navedene dokumentacije ter po preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.
Državna revizijska komisija na podlagi spisovne dokumentacije ugotavlja, da je naročnik dne 18. 3. 2025 objavil Javni poziv (zainteresiranim subjektom za sodelovanje pri izvajanju raziskovalno-razvojnih in inovacijskih aktivnosti z namenom povečanja tehnično-tehnoloških zmogljivosti obrambnega sistema Republike Slovenije), med drugim tudi za RRI aktivnost »Radar za zaznavanje malih letečih objektov (RADAR-MLO)«. Naročnik je v Javnem pozivu opredelil cilje izvajanja RRI-aktivnosti in navedel, da bo (skladno z ZJNPOV ter Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.) izvedel postopek javnega naročila in bo razpisno dokumentacijo za oddajo naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave posredoval prijaviteljem, v kolikor bo iz priložene dokumentacije razvidno, da imajo ustrezne reference na raziskovalno-razvojnem in inovacijskem področju, ki je predmet tega poziva, ter morebitnim drugim potencialnim ponudnikom, če imajo ustrezne reference na raziskovalno-razvojnem in inovacijskem področju, ki je predmet tega poziva.
Na javni poziv se je odzvalo več prijaviteljev, med drugim vlagatelj in skupina subjektov Guardiaris, d.o.o., Ljubljana, KEKO – OPREMA, d.o.o., Žužemberk, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za elektrotehniko, Ljubljana in Univerza v Mariboru, Fakulteta za elektrotehniko, računalništvo in informatiko, Maribor (v nadaljevanju: uspešni prijavitelj). Naročnik je z Obvestilom z dne 23. 4. 2025 seznanil prijavitelje, da pri vseh prijaviteljih obstoji verjetnost za morebitni uspešni razvoj projekta, da pa bo razpisna dokumentacija posredovana uspešnemu prijavitelju, da bi lahko vključitev ostalih prijaviteljev pripomogla k uspešni izvedbi projekta. V Obvestilu je naročnik družbo Guardiaris, d.o.o., Ljubljana, pozval, da ga do dne 9. 5. 2025 obvesti o morebitni sestavi konzorcija. Iz dokumentacije je razvidno, da sta vlagatelj in družba Guardiaris, d.o.o., Ljubljana, komunicirala glede možnosti sodelovanja pri projektu.
Naročnik je dne 12. 6. 2025 sprejel sklep o začetku postopka oddaje predmetnega javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave na podlagi ZJNPOV, k oddaji ponudbe pa je povabil uspešnega prijavitelja, dne 21. 8. 2025 je naročnik objavil obvestilo za predhodno transparentnosti in odločitev o oddaji naročila, dne 26. 8. 2025 pa še popravek odločitve o oddaji javnega naročila.
Vlagatelj v zahtevku za revizijo naročniku očita kršitve določb ZJNPOV in Direktive 2009/81. Državna revizijska komisija ni vsebinsko presojala vlagateljevih navedb, vezanih na Pravilnik, saj je sklicevanje naročnika v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo na Pravilnik, ki je interni akt naročnika in ureja določen segment poslovanja naročnika (in kot tak načeloma zavezuje zgolj naročnikovo osebje, zadolženo za izvajanje projektov, ki se nanašajo na raziskovalno-razvojne in inovacijske dejavnosti), pravno nerelevantno. Državna revizijska komisija, ki po svoji funkciji predstavlja organ pravnega varstva, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil v vseh stopnjah postopka javnega naročanja (prvi odstavek 60. člena ZPVPJN), v revizijskem postopku, v katerem je zagotovljeno pravno varstvo zoper kršitve v postopkih javnega naročanja (2. člen ZPVPJN), presoja skladnost ravnanja naročnika s pravili javnega naročanja (prim. npr. odločitve Državne revizijske komisije, št. 018-81/2014, 018-8/2015, 018-65/2015, 018-73/2016). Obvezna ravnanja naročnikov pri javnem naročanju blaga, storitev in gradenj na obrambnem in varnostnem področju določa ZJNPOV (prim. prvi odstavek 1. člena ZJNPOV). Za presojo naročnikovega ravnanja v postopku oddaje javnega naročanja je zato relevantno izključno, ali je ravnanje naročnika skladno z določbami ZJNPOV.
Predmet tega postopka pravnega varstva je lahko le ravnanje naročnika v tem postopku javnega naročanja, medtem ko za presojo zakonitosti naročnikovega ravnanja v tem postopku javnega naročanja ne more biti relevantno naročnikovo ravnanje v drugih postopkih javnega naročanja, kot tudi ne naročnikovo ravnanje v zvezi z drugimi RRI aktivnostmi oz. projekti. Državna revizijska komisija zato obširnih revizijskih navedb, vezanih na naročnikovo ravnanje v zvezi z drugimi RRI aktivnostmi, s katerimi želi vlagatelj v bistvu utemeljiti, da je naročnikovo ravnanje v konkretnem postopku ustaljena praksa naročnika in da naročnik tudi v zvezi z drugimi RRI aktivnostmi ravna v nasprotju z določbami ZJNPOV, vsebinsko ni obravnavala, s tem povezane dokazne predloge (vpogled v dokumentacijo, vezano na projekt »Redundančna zmogljivosti komunikacijsko informacijskega sistema MO (R-KIS MO)« (tj. Obvestilo z dne 23. 11. 2023, dokument »Zahteva za dopolnitev dokumenta« z dne 28. 11. 2023 in odgovor Ministrstva za obrambo z dne 29. 8. 2024), elektronsko sporočilo vlagatelja z dne 14. 6. 2023 in odgovor Ministrstva za obrambo z dne 3. 7. 2023, dokumentacijo, vezano na projekt »Integracija sistema zračne obrambe Iris-T in SHORAD daljinsko vodenih oborožitvenih postaj in simulatorjev Mangart 25 s sistemom poveljevanja in kontrole SV (INTEGRIRIS)« (tj. javni poziv, prijava na javni razpis, Obvestilo z dne 10. 4. 2024, »Povabilna dokumentacija«, Zapisnik prvega kroga ustnih pogajanj z dne 11. 7. 2024, elektronsko sporočilo z dne 18. 7. 2024), dokumentacijo, vezano na projekt »Razvoj in preverjanje postopkov za uporabo orožja za boj proti rojem brezpilotnih letalnih sistemov (BLS-TOČKA)« (tj. Obvestilo z dne 23. 11. 2023 in Obvestilo z dne 4. 10. 2024), pa je zavrnila kot nepotrebne.
Med vlagateljem in naročnikom je najprej spor glede vprašanja, ali so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za uporabo postopka s pogajanji brez predhodne objave.
Za oddajo javnega naročila lahko naročniki na način in pod pogoji, določenimi v ZJNPOV, uporabijo več različnih postopkov (prim. prvi odstavek 19. člena ZJNPOV). Naročniki se lahko vedno prosto odločijo bodisi za uporabo postopka s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti (20. člen ZJNPOV) bodisi postopka s pogajanji po predhodni objavi (21. člen ZJNPOV), medtem, ko so pri uporabi postopka s pogajanji brez predhodne objave (22. člen ZJNPOV), konkurenčnega dialoga (23. člen ZJNPOV) in postopka zbiranja ponudb po predhodni objavi (24. člen ZJNPOV) omejeni na okoliščine, ki so določene z zakonom.
»Postopek s pogajanji brez predhodne objave« je postopek, v katerem naročnik povabi gospodarske subjekte k oddaji ponudbe in se z njimi pogaja o svojih zahtevah glede naročila (23. točka 3. člena ZJNPOV). Iz navedenega, kot tudi iz poimenovanja postopka, izhaja, da postopek s pogajanji brez predhodne objave ne vključuje javne objave obvestila o naročilu, zaradi česar se zainteresirani gospodarski subjekti ne morejo seznaniti s postopkom, pač pa lahko v tem postopku odda prijavo za sodelovanje (le) gospodarski subjekt, ki ga je k sodelovanju povabil naročnik. Ker postopek s pogajanji brez predhodne objave predstavlja skrajni odmik od temeljnih načel javnega naročanja, in sicer načela zagotavljanja konkurence med ponudniki, načela transparentnosti naročanja in načela enakopravne obravnave ponudnikov (prim. 6. člen ZJNPOV), ga naročnik ne more izbrati kadarkoli, temveč le v posebnih primerih, ki so taksativno navedeni v 22. členu ZJNPOV. To izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča Evropske Unije, ki je v posameznih zadevah (npr. C-385/02 Komisija proti Italiji, C-126/03 Komisija proti Nemčiji, C-394/02 Komisija proti Grčiji) izoblikovalo jasno pravilo, da je treba določbe o uporabi postopka s pogajanji brez predhodne objave, kot izjeme od pravil v zvezi s postopki oddaje javnih naročil, razlagati strogo in restriktivno, dokazno breme o obstoju zakonskih pogojev za izvedbo postopka pa nosi stranka, ki se na izjeme sklicuje, torej naročnik.
V obravnavanem primeru je naročnik izbiro postopka s pogajanji brez predhodne objave utemeljil v prostovoljnem obvestilu za predhodno transparentnost, kjer je v oddelku »E Utemeljitev postopka« navedel:
»Razlog oddaje naročila brez predhodne objave: Naročilo se nanaša na raziskovalne in razvojne storitve, ki niso določene v 8. točki prvega odstavka 10. člena ZJNPOV (22(3)(1) ZJNPOV).
Obrazložitev oddaje naročila brez predhodne objave: Naročnik bo za izvedbo raziskovalno-razvojnega in inovacijskega projekta na podlagi 1. in 2. točke tretjega odstavka 22. člena Zakona o javnem naročanju na področju obrambe in varnosti izvedel javno naročilo po postopku s pogajanji brez predhodne objave. K oddaji ponudbe bo naročnik na podlagi prijave na Javni poziv zainteresiranim subjektom za sodelovanje pri izvajanju razvojno-raziskovalnih in inovacijskih projektov z namenom povečanja tehničnih in tehnoloških zmogljivosti obrambnega sistema Republike Slovenije z dne 18. 3. 2025, povabil podjetje Guardiaris, d.o.o., z namenom oblikovanja širšega konzorcija podjetij. Po izvedenem postopku bo z izbranim izvajalcem sklenjena pogodba za izvedbo RRI-projekta »RADARMLO«.
Iz prostovoljnega obvestila za predhodno transparentnost je razvidno, da je naročnik izbiro postopka s pogajanji brez predhodne objave utemeljil v sklicevanjem na razloga, določena v 1. in 2. točki tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV. Ker se torej naročnik ni skliceval na izjemo, določeno v 3. točki prvega odstavka 22. člena ZJNPOV, ki se nanaša na razlog nujnosti, vlagatelj s citiranjem dela obrazložitve 4. člena Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju na področju obrambe in varnosti, ki se nanaša na izvedbo postopka s pogajanji brez predhodne objave iz razloga nujnosti (3. točka prvega odstavka 22. člena ZJNPOV), ne more uspeti.
Skladno s 1. točko tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV lahko naročnik uporabi postopek s pogajanji brez predhodne objave za raziskovalne in razvojne storitve, razen tiste, ki so izjema po 8. točki prvega odstavka 10. člena ZJNPOV, skladno z 2. točko tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV pa lahko naročnik ta postopek uporabi za blago, ki se izdela izključno zaradi raziskovanja, poskusov, študij ali razvoja – slednja določba ne vključuje serijske proizvodnje zaradi preživetja proizvoda na trgu ali zaradi povrnitve stroškov raziskav in razvoja.
ZJNPOV v 10. členu (posebne izjeme, ki niso predmet naročanja) določa izjeme, za katere se pravila javnega naročanja ne uporabljajo, in sicer v 8. točki prvega odstavka določa, da se določbe ZJNPOV ne uporabljajo za raziskovalne in razvojne storitve, razen tistih, od katerih ima koristi izključno naročnik pri opravljanju lastnih dejavnosti, pod pogojem, da opravljeno storitev v celoti plača naročnik.
Iz 8. točke prvega odstavka 10. člena ZJNPOV in 1. točke tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV izhaja, da se v primeru, ko so predmet naročila raziskovalne in razvojne storitve, določbe ZJNPOV ne uporabljajo, razen, če so predmet naročila raziskovalne in razvojne storitve, od katerih ima koristi izključno naročnik pri opravljanju lastnih dejavnosti, in če opravljeno storitev v celoti plača naročnik. V primeru, ko so predmet naročila raziskovalne in razvojne storitve, od katerih ima korist izključno naročnik pri opravljanju lastnih dejavnosti, in če opravljeno storitev v celoti plača naročnik, ne gre za izjemo od javnega naročanja, vendar pa lahko to javno naročilo odda po postopku s pogajanji brez predhodne objave. To pomeni, da lahko naročnik uporabi postopek s pogajanji brez predhodne objave na podlagi 1. točke tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV, (1) če so predmet javnega naročila raziskovalne in razvojne storitve, (2) če ima od njih korist izključno naročnik pri opravljanju lastnih dejavnosti in (3) če opravljeno storitev v celoti plača naročnik.
Naročnik s sklicevanjem na izjemi, določeni v 1. in 2. točki tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV, zatrjuje, da so predmet javnega naročila storitve raziskav in razvoja. Skladno z 10. točko 3. člena ZJNPOV »Raziskave in razvoj« pomenijo vse dejavnosti, ki vključujejo osnovne raziskave, uporabne raziskave in eksperimentalni razvoj. Iz 13 uvodne izjave Direktive 2009/81 izhaja, da eksperimentalni razvoj vključuje delo, ki temelji na obstoječem znanju, pridobljenem z raziskavami in/ali praktičnimi izkušnjami, z namenom, da se začne proizvodnja novih materialov, proizvodov ali naprav, da se vzpostavijo novi postopki, sistemi in storitve ali da se znatno izboljšajo že obstoječi. Eksperimentalni razvoj lahko vključuje izdelavo tehnoloških modelov, to so naprave, ki prikazujejo delovanje nove zamisli ali tehnologije v primernem ali reprezentativnem okolju.
Vlagatelj, ki v zahtevku za revizijo zatrjuje, da ne obstojijo zakonski pogoji za uporabo postopka s pogajanji brez predhodne objave, ne zatrjuje, da predmet javnega naročila, tj. razvoj radarja za zaznavanje malih letečih objektov, po vsebini ne predstavlja raziskovalnih in razvojnih storitev v smislu 10. točke 3. člena ZJNPOV. Nasprotno, s tem ko vlagatelj v zahtevku za revizijo večkrat ponovi, da z izvedbo zadevnega javnega naročila naročnik izvaja »povrnitev stroškov raziskav in razvoja«, v bistvu zatrjuje, da predmet javnega naročila zajema razvojne in raziskovalne storitve. Državna revizijska komisija zato nima podlage za zaključek, da predmet zadevnega javnega naročila, tj. razvoj radarja za zaznavanje malih letečih objektov, ne predstavlja raziskav in razvoja v smislu 10. točke 3. člena ZJNPOV.
Vlagatelj v opredelitvi do navedb naročnika zatrjuje, da izvedba javnega naročila, tj. razvoj radarja za zaznavanje malih letečih objektov, ni namenjena izključno naročniku, ker naročnik ne zahteva prenosa morebitnih izključnih pravic, ki izvirajo iz pravic intelektualne lastnine, saj bo v primeru uspešnega razvoja projekta izključne pravice, ki izvirajo iz pravic intelektualne lastnine, pridobil izbrani ponudnik. Vendar pa vlagatelj s temi navedbami ne more utemeljiti naročnikovih kršitev določb ZJNPOV. Če bi se kot utemeljene izkazale navedbe vlagatelja, da razvojne in raziskovalne storitve (ki so predmet naročila) niso namenjene izključno naročniku, bi to kvečjemu (upoštevaje predstavljeno povezavo med 8. točko prvega odstavka 10. člena ZJNPOV in 1. točko tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV) pomenilo, da je predmet naročila izvzet iz uporabe določb ZJNPOV, naročnik pa bi bil upravičen skleniti pogodbo za razvojne in raziskovalne storitve brez izvedbe postopka javnega naročanja. Vlagatelj si zato z navedbami, da od raziskovalnih in razvojnih storitev, ki so predmet naročila, ne bo imel izključno korist naročnik, ne more izboljšati svojega položaja in s temi navedbami, v primeru njihove utemeljenosti, tudi ne more izkazati naročnikovih kršitev določb ZJNPOV. Državna revizijska komisija zato ni presojala navedb vlagatelja, vezano na vprašanje obsega prenosa izključnih pravic, ki izvirajo iz intelektualne lastnine, na naročnika, kot tudi ni presojala, ali morebitna odsotnost prenosa izključnih pravic, ki izvirajo iz intelektualne lastnine, na naročnika, narekuje že zaključek, da od raziskovalnih in razvojnih storitev nima koristi izključno naročnik pri opravljanju lastnih dejavnosti. Iz istega razloga Državna revizijska komisija tudi ni vsebinsko presojala navedb vlagatelja, da so naročnikove navedbe, da ne gre za izjemo iz 8. točke prvega odstavka 10. člena ZJNPOV, v nasprotju s cilji iz Javnega poziva. Naročniku namreč ne bi bilo mogoče očitati kršitev določb ZJNPOV niti v primeru, če bi bilo treba ugotoviti, da iz ciljev projekta, kot jih je opredelil naročnik v Javnem pozivu, izhaja, da od razvojnih in raziskovalnih storitev, ki so predmet naročila, ne bo imel izključne koristi naročnik, saj bi to pomenilo, da naročnik za oddajo tega predmeta ne bi bil dolžan uporabiti določb ZJNPOV, kot tudi ne v primeru, če bi bilo treba ugotoviti, da iz ciljev projekta, kot jih je opredelil naročnik v Javnem pozivu, izhaja, da bo od razvojnih in raziskovalnih storitev, ki so predmet naročila, imel izključne koristi naročnik, saj bi to pomenilo, da ima naročnik za uporabo postopka s pogajanji brez predhodne objave podlago v 1. točki tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV.
Da v obravnavanem primeru naročnik ne bi v celoti plačal izvedbe raziskovalnih in razvojnih storitev, ki so predmet naročila, vlagatelj v postopku pravnega varstva niti ne zatrjuje.
Upoštevaje navedeno gre ugotoviti, da vlagatelj v zahtevku za revizijo ni navedel dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče zaključiti, da naročnik za oddajo konkretnega predmeta javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne podlage nima podlage v 1. točki tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV. Ker je naročnik upravičen uporabiti postopek s pogajanji brez predhodne objave že v primeru obstoja enega razloga, ki upravičuje uporabo tega postopka, in ker vlagatelj v postopku pravnega varstva ni uspel izkazati, da naročnik za izbiro postopka s pogajanji brez predhodne objave nima podlage v 1. točki tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV, v obravnavanem primeru ni relevantno, ali ima naročnik za izbiro postopka s pogajanji brez predhodne objave (tudi) podlago v 2. točki tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV. Državna revizijska komisija zato navedb vlagatelja, da naročnik izvaja povrnitev stroškov raziskav in razvoja in vzpostavlja pogoje serijske proizvodnje in preživetja proizvoda na trgu, s katerimi želi vlagatelj utemeljiti, da naročnik za uporabo postopka s pogajanji brez predhodne objave nima podlage v 2. točki tretjega odstavka ZJNPOV, ni vsebinsko presojala. Tudi če bi se namreč izkazalo, da naročnik za uporabo postopka s pogajanji brez predhodne objave v konkretnem primeru nima podlage v 2. točki tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV, naročniku, upoštevaje, da vlagatelj ni izkazal, da naročnik za izbiro postopka s pogajanji brez predhodne objave nima podlage v 1. točki tretjega odstavka 22. člena ZJNPOV, ne bi bilo mogoče očitati kršitev pri izbiri postopka. Ob tem pa gre še dodati, da naročnik, v nasprotju z mnenjem vlagatelja, s predmetnim naročilom ne more izvajati »povrnitve« stroškov raziskav in razvoja, saj se bo zahtevani radar šele razvil, prav tako v obravnavanem primeru (v nasprotju z mnenjem vlagatelja) ne gre za serijsko proizvodnjo blaga, saj naročnik zahteva zgolj demonstrator radarskega sistema.
Kot že pojasnjeno, postopek s pogajanji brez predhodne objave odstopa od zahteve po transparentnosti javnega naročanja in ne zagotavlja odprtega konkurenčnega boja ponudnikov. Upoštevaje navedeno in upoštevaje, da naročniku ni mogoče očitati kršitev pri izbiri postopka, vlagatelj ne more uspeti z očitki o naročnikovi kršitvi temeljnih načel javnega naročanja, in sicer kršitev načela zagotavljanja konkurence med ponudniki, načela transparentnosti naročanja in načela enakopravne obravnave ponudnikov (prim. 6. člen ZJNPOV),
Vlagatelj v postopku pravnega varstva naročniku očita tudi, da ni določil meril in kriterijev za izbiro in s ponudniki ne vodi pogajanj, vendar pa je iz zahtevka za revizijo razvidno, da vlagatelj ne očita naročniku, da v razpisni dokumentaciji, ki jo je posredoval izbranemu ponudniku, ni določil meril in kriterijev za izbiro, ampak vlagatelj naročniku očita, da je postopek, vezan na javni poziv, izvedel v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja, in netransparentno, in da v dokumentaciji, vezani na javni poziv, ni določil meril in kriterijev za izbiro gospodarskega subjekta, ki ga bo povabil k oddaji ponudbe.
V zvezi z izpostavljenimi navedbami gre ponoviti, da je v revizijskem postopku zagotovljeno pravno varstvo le zoper kršitve v postopkih javnega naročanja (2. člen ZPVPJN). Postopek, vezan na javni poziv, čeprav ga je izvajal naročnik, ni postopek javnega naročanja, zato ravnanja v tem postopku niso ravnanja v postopku oddaje naročila in kot takšna ne sodijo v pristojnost Državne revizijske komisije. Postopek s pogajanji brez predhodne objave se je začel s sklepom o začetku postopka z dne 12. 6. 2025, medtem ko je predhodna ravnanja naročnika, torej ravnanja naročnika v postopku, vezanem na javni poziv, mogoče opredeliti kot raziskavo trga oz. kot strokovni dialog, kot to zatrjuje tudi naročnik. Skladno s 61. členom ZJNPOV lahko naročnik pred začetkom postopka naročanja izvede strokovni dialog z gospodarskimi subjekti ter v okviru tega zaprosi ali pridobi nasvete in jih uporabi pri pripravi razpisne dokumentacije, če taki nasveti oziroma priporočila ne preprečujejo ali omejujejo konkurence. Naročnik torej strokovni dialog izvede pred začetkom postopka javnega naročanja, posledično pa strokovni dialog ni del postopka javnega naročanja. To pa tudi pomeni, da naročnikovo ravnanje, povezano s strokovnim dialogom, oz. naročnikovo ravnanje, vezano na Javni poziv, ne more biti predmet postopka pravnega varstva (prim. 5. člen ZPVPJN).
Državna revizijska komisija zato ni presojala revizijskih navedb, da naročnik v okviru postopka, vezanega na javni poziv, ni oblikoval meril in kriterijev, na podlagi katerih bo izbral subjekte, ki jih bo povabil v postopek s pogajanji brez predhodne objave, kot tudi ne revizijskih navedb, vezanih na Obvestilo. Za presojo, ali je Obvestilo (sprejeto v okviru postopka, vezanega na Javni poziv) sestavljeno v skladu z določbami upravnega postopka, obrazloženo, ali vsebuje pravni pouk, namreč ni pristojna Državna revizijska komisija, saj sprejem tega Obvestila ne predstavlja ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila.
V kolikor bi bilo treba vlagateljeve navedbe, da je Obvestilo ključnega pomena, ker po vsebini predstavlja odločitev naročnika o tem, kateri gospodarski subjekt bo povabil v postopek s pogajanji brez predhodne objave, da naročnik ukinja konkurenco med ponudniki in ustvarja monopolni položaj izbranega ponudnika in da mu naročnik protipravno omejuje nastop na trgu RRI za obrambne namene, razumeti na način, da vlagatelj očita naročniku, ker ga ni povabil v postopek s pogajanji brez predhodne objave, vlagatelj z njimi ne more uspeti. Zakon namreč naročniku ne nalaga, da v postopek s pogajanji brez predhodne objave, ki ga izvaja na podlagi 1. točke tretjega odstavka 22 člena ZJNPOV, vključi določeno minimalno število gospodarskih subjektov oz. da vključi več kot en gospodarski subjekt ali celo vse usposobljene gospodarske subjekte na trgu. Državna revizijska komisija zato v določbah ZJNPOV nima podlage za zaključek o naročnikovi kršitvi, ko vlagatelja ni povabil v postopek s pogajanji brez predhodne objave.
Spisovna dokumentacija ne potrjuje vlagateljevih navedb, da je naročnik z Obvestilom prenesel pooblastilo za izvedbo postopka javnega naročanja na uspešnega prijavitelja in da uspešni prijavitelj oblikuje merila, kriterije in obseg raziskav in razvoja predmeta javnega naročila. Iz odstopljene dokumentacije namreč izhaja, da je naročnik pripravil razpisno dokumentacijo in v njej določil merilo za izbiro kot tudi predmet naročila. Res je sicer, da je v Obvestilu navedeno, da bi lahko glede na reference vključitev vlagatelja pripomogla k uspešni izvedbi projekta in da je z Obvestilom naročnik vodjo uspešnega prijavitelja pozval, da ga o sestavi morebitnega konzorcija obvesti, vendar pa slednji poziv ne predstavlja prenosa pooblastila za izvedbo postopka javnega naročanja na ponudnika.
Vlagatelj nezakonitosti naročnikovega ravnanja tudi ne more utemeljiti z navedbami, da bo naročnik v prihodnosti javna naročila, vezana na radar za zaznavanje malih letečih objektov, oddal sedanjemu izbranemu ponudniku na podlagi postopka s pogajanji brez predhodne objave, ob čemer se bo skliceval na razloge, ki so povezani z varovanjem izključnih pravic. Vlagatelj namreč izpostavlja bodoča ravnanja naročnika in bodoče hipotetične postopke javnega naročanja, zahtevek za revizijo pa ni namenjen uveljavljanju hipotetičnih kršitev. To jasno izhaja že iz prvega odstavka 5. člena ZPVPJN, ki določa, da se zahteva za pravno varstvo v postopkih javnega naročanja (tj. zahtevek za revizijo) lahko vloži zoper vsako ravnanje naročnika v postopku javnega naročanja, razen če zakon, ki ureja javno naročanje, ali ZPVPJN določa drugače. Šele ko in če bo naročnik začel z novim postopkom javnega naročanja, bo zoper ravnanja naročnika v novem postopku oddaje javnega naročila zagotovljeno pravno varstvo v skladu z določili ZPVPJN in bo, pod pogojem, da bo v novem postopku vložen zahtevek za revizijo s strani aktivno legitimiranega subjekta, mogoče presojati, ali naročnik (nov) postopek javnega naročanja izvaja v skladu z določbami ZJNPOV.
V zvezi z revizijskimi navedbami, da je naročnik s popravkom odločitve o oddaji naročila naknadno (arbitrarno) preoblikoval konzorcij izbranega ponudnika, gre pojasniti, da lahko naročnik skladno s petim odstavkom 75. člena ZJNPOV do pravnomočnosti odločitve o oddaji naročila z namenom odprave nezakonitosti, po predhodni ugotovitvi utemeljenosti, na lastno pobudo spremeni svojo odločitev in sprejme novo, s katero nadomesti prejšnjo. V obravnavanem primeru je naročnik prvotno odločitev o oddaji javnega naročila pred njeno pravnomočnostjo nadomestil z novo, iz katere je jasno razvidno, kdo so gospodarski subjekti, ki jim je oddal naročilo. Ob tem ne gre slediti navedbam vlagatelja, da je naročnik naknadno preoblikoval konzorcij (kateremu je oddal javno naročilo), saj je iz ponudbe, predložene v postopku oddaje javnega naročila, razvidno, da so jo skupaj oddali Guardiaris, d.o.o., Ljubljana (kot vodilni partner), IMPOL 2000, d.d., Slovenska Bistrica, KEKO – OPREMA, d.o.o., Žužemberk, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za elektrotehniko, Ljubljana ter Univerza v Mariboru, Fakulteta za elektrotehniko, računalništvo in informatiko, Maribor. Naročnik torej s popravkom odločitve o oddaji javnega naročila ni »spreminjal konzorcija«, kot to navaja vlagatelj, ampak je odpravil napako, ki jo je napravil pri sprejemu prvotne odločitve o oddaji javnega naročila, v kateri naročnik ni predstavil vseh subjektov, katerim je bilo oddano javno naročilo.
Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, zato je, na podlagi prve alineje prvega odstasvka 39. člena ZPVPJN, vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrnila.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.
Vlagatelj je v zahtevku za revizijo uveljavljal povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija v skladu z določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN njegovo zahtevo za povračilo stroškov zavrnila.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.
Pri predhodnem preizkusu zahtevka za revizijo je Državna revizijska komisija ugotovila, da je vlagatelj preplačal zakonsko določeno višino takse za vložitev zahtevka za revizijo. Iz priloge zahtevka za revizijo je razvidno, da je vlagatelj plačal takso v višini 25.000,00 EUR.
Vlagatelj je zahtevek za revizijo sicer vložil po sprejemu odločitve o oddaji javnega naročila, vendar pa vlagatelj s predmetnim zahtevkom za revizijo naročniku očita nezakonito izbiro postopka s pogajanji brez predhodne objave, saj navaja, da razlogi za izbiro omenjenega postopka, ki jih je naročnik navedel v prostovoljnem obvestilu za predhodno transparentnost, niso podani. Posledično gre ugotoviti, da se zahtevek za revizijo v obravnavani zadevi nanaša na vsebino objave, natančneje na vsebino prostovoljnega obvestila za predhodno transparentnost (46. člen ZJNPOV). To pa pomeni, da je potrebno takso – upoštevaje vrsto postopka, po katerem se oddaja predmetno javno naročilo – odmeriti v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 71. člena ZPVPJN in torej taksa znaša 4.000,00 EUR.
Upoštevajoč navedeno je bil vlagatelj dolžan plačati takso v višini 4.000,00 eurov in ne v višini 25.000,00 eurov, kot jo je dejansko plačal. Zato bo Državna revizijska komisija na podlagi 2. alineje četrtega odstavka 72. člena ZPVPJN ministrstvu, pristojnemu za finance, naložila vračilo preveč plačane takse.
Pravni pouk:
Upravni spor zoper to odločitev ni dovoljen.
Predsednik senata:
Aleksander Petrovčič, univ. dipl. ekon.,
član Državne revizijske komisije
Vročiti:
– Vlagatelj (po pooblaščencu),
– naročnik,
– izbrani ponudnik,
– RS MJU.
V vednost:
– Oddelek za splošne, pravne, finančne in kadrovske zadeve, tu
Vložiti:
– v spis zadeve, tu.