018-200/2021 Univerza v Ljubljani, Fakulteta za računalništvo in informatiko

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Aleksandra Petrovčiča kot predsednika senata ter Sama Červeka in Marka Medveda kot članov senata v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Okoljsko manj obremenjujoče storitve čiščenja prostorov UL FRI in objekta X z okolico«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika CLEANING, d.o.o., Ljubljana, Cesta 24. junija 25, Ljubljana - Črnuče (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Univerza v Ljubljani, Fakulteta za računalništvo in informatiko, Večna pot 113, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 25. 1. 2022

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je 12. 10. 2021 sprejel sklep o začetku postopka. Obvestilo o naročilu male vrednosti je bilo na portalu javnih naročil objavljeno 22. 10. 2021, pod št. objave JN007234/2021-W01. Naročnik izvaja postopek naročila male vrednosti za sklenitev okvirnega sporazuma z enim gospodarskim subjektom v svojem imenu in za svoj račun ter v imenu in za račun naročnika Univerza v Ljubljani, Fakulteta za kemijo in kemijsko tehnologijo, Večna pot 113, Ljubljana.

Naročnik je 8. 12. 2021 sprejel in istega dne na portalu javnih naročil (pod št. objave JN007234/2021-ODL01) objavil »ODLOČITEV o oddaji javnega naročila«, št. 402-1/2021-7, s katero je kot ekonomsko najugodnejšo dopustno ponudbo izbral ponudbo ponudnika ACOLAV d.o.o., Prešernova ulica 4, Kamnik (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), katere skupna ponudba vrednost znaša 41.724,00 EUR z DDV za izhodiščni obseg čiščenja oz. 81.894,00 EUR z DDV za maksimalni obseg čiščenja.

Glede po merilih ugodnejše vlagateljeve ponudbe je naročnik navedel, da je vlagatelj v ponudbi za celoten izhodiščni obseg storitev za oba objekta podal ceno 0,12 EUR brez DDV za 12 mesecev. Glede na navedeno je naročnik menil, da je ponudba neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, zato je ponudnika s pozivom št. 402-1/2021-
3 z dne 17. 11. 2021, skladno z drugim odstavkom 86. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) pozval, da navede podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe za izhodiščni obseg storitev, kot to zahteva drugi odstavek 86.
člena ZJN-3. Naročnik pojasnjuje, da je bilo iz odgovora ponudnika z dne 24. 11. 2021 razvidno, da ponudnikova cena ne temelji na okoliščinah, kot jih opredeljuje drugi odstavek 86. člena ZJN-3 in jih je naročnik navedel v pozivu ponudniku, temveč njegova cena temelji na predvidevanju, da naročnik ne bo potreboval izhodiščnega obsega storitev, oziroma, da se bo ponudnik o zmanjšanju obsega storitev z naročnikom ustrezno dogovoril. Naročnik je skladno s tretjim odstavkom 86. člena ZJN-3 prejeta pojasnila ocenil tako, da se je s ponudnikom posvetoval na videokonferenci z dne 29. 11. 2021. Naročnik na podlagi posvetovanja s ponudnikom ni napravil drugačnih zaključkov od že navedenih, zato je vlagateljevo ponudbo opredelil kot neobičajno nizko, saj ponudnik ne more ustrezno izvesti izhodiščnega obsega storitev po ponujeni ceni, in jo zavrnil kot nedopustno.

Vlagatelj je 15. 12. 2021 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga, naj se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila, naj naročnik predmetno javno naročilo odda vlagatelju ter mu povrne priglašene stroške pravnega varstva. Naročnikove zaključke o nezmožnosti izvesti javno naročilo po v ponudbi navedeni ceni označuje za napačne. Ugotavlja, da naročnikova odločitev v tem delu ni ustrezno obrazložena; zgolj dejstvo, da ponudnikova cena ne temelji na okoliščinah, ki jih našteva naročnik v pozivu (glede izbrane tehnične rešitve, izvirnosti storitev, itd.) še ne zadostuje za zaključek, da je vlagateljeva cena neobičajno nizka. Poudarja, da je kot strokovnjak na razpisanem področju ocenil, da bo glede na obstoječe stanje treba zagotoviti maksimalni obseg storitev čiščenja, kot ga je naročnik opredelil v tehničnih specifikacijah, zato je razumljivo ponudil tržno ceno za maksimalni obseg storitev. Z namenom oddati kar naj ugodnejšo ponudbo, pa je za izhodiščni obseg storitev, za katerega je ocenil, da ga bo naročnik naročil le izjemoma (npr. v primeru t. i. popolnega »lock-down-a«), določil ceno, kot izhaja iz vlagateljeve ponudbe, s čimer je nase prevzel poslovno tveganje, da bo v primeru, da bo naročnik dejansko naročil izhodiščni obseg storitev, posloval tudi z izgubo, z namenom obdržati obseg poslovanja s predmetnim naročnikom (ki pa si jo bo pokril v primeru naročila maksimalnega obsega storitev čiščenja s strani naročnika). Naročniku še očita, da njegovi zaključki temeljijo le na oceni ene postavke ponudbenega predračuna (ki je naročnik morda niti ne bo naročal), kar pa ne zadostuje za zaključek, da je ponudba kot celota neobičajno nizka. Dodaja, da je naročnik celo sam v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila (v nadaljevanju tudi: razpisna dokumentacija) predvidel, da lahko ponudniki za posamezno postavko ponudijo ceno 0 in bo v tem primeru štel, da ponudniki takšno postavko ponujajo brezplačno oz. je cena zanje vključena v druge postavke ponudbe. Naročniku očita tudi kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov, saj njegove ponudbe ni obravnaval enakopravno glede na ponudbo izbranega ponudnika, katerega cena naj bi bila prav tako neobičajno nizka – glede zahteve po minimalni prisotnosti treh čistilk namreč cena izbranega ponudnika ne pokrije niti stroškov plač in regresov treh delavk (upoštevaje še ostale stroške, kot tudi dvig minimalne bruto plače v letu 2022). Vlagatelj v celoti zanika naročnikove navedbe iz odgovora na predlog k spremembi odločitve glede nezmožnosti izvedbe javnega naročila, ki naj bi jih vlagatelj podal na videokonferenci, saj so vzete iz konteksta in opozarja, da so za presojo upravičenosti ocene vlagateljeve ponudbe kot neobičajno nizke, relevantna izključno dokazljiva dejstva, tj. podano pisno pojasnilo vlagatelja, v katerem je zagotovil, da bo vse storitve, vključno z izhodiščnim obsegom čiščenja, izvajal po v ponudbi navedeni ceni, kar bi moral naročnik upoštevati.

Izbrani ponudnik se je o zahtevku za revizijo izjasnil z vlogo z dne 21. 12. 2021. Prereka vse navedbe vlagatelja in meni, da je odločitev naročnika pravilna in skladna z veljavno zakonodajo; dodaja, da je vlagatelj predložil špekulativno ponudbo, ki ne odraža realne ekonomske oz. poslovne logike.

Naročnik je 27. 12. 2021 sprejel »SKLEP«, št. 402-1/2021-11, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega. Sklicujoč se na obrazložitev izpodbijane odločitve meni, da je bil vlagatelj ustrezno seznanjen z razlogi, ki jih je naročnik štel za ključne za opredelitev ponudbe kot neobičajno nizke. Navaja, da ne drži vlagateljeva navedba, da je nase prevzel poslovno tveganje, da bo v primeru naročila izhodiščnega obsega storitev posloval z izgubo, saj da je iz pojasnila neobičajno nizke cene z dne 24. 11. 2021 jasno razvidno, da je vlagatelj ponudbeno ceno podal ob predvidevanju, da se bo z naročnikom v primeru izvajanja izhodiščnega obsega storitev »ustrezno dogovoril«. Iz navedenega naj tako ne bi izhajalo, da je vlagatelj podal tako nizko ceno za izhodiščni obseg storitev čiščenja iz razloga, ker zaradi obstoječega sodelovanja z naročnikom dobro (tj. bolje, kot naročnik sam) pozna naročnikove potrebe, pač pa to, da je vlagatelj podal neobičajno nizko ceno ob špekulaciji oziroma predvidevanju, da se bo v primeru, da bo naročnik dejansko potreboval čiščenje v izhodiščnem obsegu, z naročnikom, s katerim že sodeluje in ima z njim že vzpostavljen poslovni odnos, »ustrezno dogovoril« o višji ceni, ki bo za vlagatelja vzdržna. Naročnik takim mahinacijam ostro nasprotuje in se od njih v največji možni meri distancira. Pojasnjuje, da je na posvetovanju z vlagateljem o njegovih pisnih pojasnilih ponudbene cene vlagatelja izrecno vprašal, ali lahko zagotavlja izhodiščni obseg storitev po ponujenih cenah, pri čemer je vlagatelj odgovoril, da lahko, če bi izvedel te storitve v pol ure dnevno, na naročnikovo vprašanje, ali je izvajanje teh storitev mogoče ustrezno zagotoviti v pol ure dnevno, pa je vlagatelj odgovoril, da je v primeru, da bo naročnik vztrajal pri vlagateljevih ponudbenih cenah bolje, da naročnik in vlagatelj pogodbe ne skleneta. Naročnik pojasnjuje, da je v obeh režimih čiščenja zahtevana dnevna prisotnost čistilnega osebja od 6. do 21. ure, kar potrjuje, da vlagatelj po ponujenih cenah izhodiščnega obsega storitev ne le, da ne more, temveč tudi nima nikakršnega namena izvajati. Enako naj bi potrjeval tudi vpogled v opis izhodiščnega obsega čiščenja v tehnični specifikaciji javnega naročila, iz katerega naj bi bilo vsakomur že na prvi pogled razvidno, da navedenega obsega čiščenja ni mogoče izvajati niti v pol ure dnevno niti po ceni, ki jo je ponudil vlagatelj. Čeprav naročnik v organizacijo delovnega procesa s strani ponudnikov ne posega, naj bi bilo tudi logično, da bi moral vlagatelj glede na zahtevani čas prisotnosti čistilnega osebja organizirati dve izmeni, pri čemer plačilo en cent na mesec niti približno ne pokrije dveh plač (četudi minimalnih, pri čemer minimalna plača trenutno znaša 1.024,24 EUR), niti ostalih stroškov čiščenja. Navedeno naj bi bilo logično, splošno znano in razumljivo dejstvo. Naročnik poudarja, da je vlagatelj imel možnost, da bi na naročnikov poziv na pojasnilo neobičajno nizke ponudbe odgovoril vsebinsko tako, kot je to zahtevano skladno z ZJN-3 in kot je bilo jasno navedeno v pozivu [še zlasti glede (ne)skladnosti z obveznostmi iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3] – naročnik je jasno in enoznačno navedel, kateri vidiki so pomembni za presojo neobičajno nizke ponudbe ter vlagatelja pozval, da ponudbo pojasni v luči teh vidikov. Vendar pa je vlagatelj tisti, ki je povzročil stanje, da naročnik ni mogel ravnati drugače, kot da njegovo ponudbo zavrne kot neobičajno nizko, saj vlagatelj na nobeno od točk naročnikovega poziva ni odgovoril. Naročnik še dodaja, da ni dvomil v vzdržnost preostalih vlagateljevih cen, zato je na vlagatelja naslovil zgolj poziv za pojasnilo cen za izhodiščni obseg čiščenja, saj te cene močno vplivajo na rentabilnost izvajanja storitev in možnost izpolnitve naročila kot celote. Glede ponudbe izbranega ponudnika naročnik navaja, da upoštevajoč cene za izhodiščni in maksimalni obseg čiščenja pri temu ponudniku niso obstajali razlogi za obligatorno preverjanje neobičajno nizke ponudbe, v vzdržnost cen izbranega ponudnika pa naročnik tudi ni podvomil. Poudarja, da ni nikjer zahteval, da mora ponudnik storitve opravljati s tremi delavci, ter posledično zavrača očitke vlagatelja, da izbrani ponudnik s ponudbeno ceno ne more pokriti zahteve po prisotnosti najmanj treh čistilk. Naročnik se opredeljuje tudi do navedb vlagatelja glede neupoštevnosti posvetovanja (ki je predvideno že z ZJN-3) o prejetih pojasnilih glede neobičajno nizke ponudbe: pojasnjuje, zakaj posvetovanja ni pisno dokumentiral ter izpostavlja, da vlagatelj ne zanika, da bi te besede izjavil; trdi le, da so vzete iz konteksta, pri čemer pa ne navede, kaj naj bi bilo dejansko mišljeno, niti na kakšen način naj bi bile vzete iz konteksta.

Naročnik je Državni revizijski komisiji 27. 12. 2021 odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in dokumentacijo o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se do navedb naročnika ni opredelil.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.


1. Obrazloženost odločitve o oddaji javnega naročila

Vlagatelj v zahtevku za revizijo najprej uveljavlja, da naročnik odločitve o zavrnitvi (po merilih najugodnejše) vlagateljeve ponudbe kot nedopustne ni obrazložil skladno z ZJN-3.

»Dopustna ponudba« je skladno z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 ponudba, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika.

Naročnik skladno s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 odda javno naročilo na podlagi meril ob upoštevanju določb 84., 85. in 86. člena ZJN-3 po tem, ko preveri, da so izpolnjeni pogoji iz točk a (tj. ponudba je skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3) in b (tj. ponudbo je oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3 in izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter izpolnjuje pravila in merila iz 82. in 83. člena ZJN-3, če so bila določena).

Naročnik skladno z drugo povedjo iz desetega odstavka 90. člena ZJN-3 odločitev (npr. odločitev o oddaji javnega naročila v smislu drugega odstavka 90. člena ZJN-3, kot je to v obravnavanem primeru) obrazloži v skladu z določbami 90. člena ZJN-3, pri čemer mora razloge v primeru odločitve o oddaji javnega naročila navesti v obsegu, ki ga določa tretji odstavek 90. člena ZJN-3, in sicer le glede na alineje, ki so lahko relevantne za položaj konkretnega javnega naročila. Skladno s tretjim odstavkom 90. člena ZJN-3 mora odločitev o oddaji javnega naročila vsebovati:
- razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran, in v primeru iz sedmega, osmega in devetega odstavka 68. ZJN-3 tudi razloge za odločitev o neenakovrednosti oziroma da gradnje, blago ali storitve ne izpolnjujejo zahtev v zvezi z delovanjem ali funkcionalnostjo;
- značilnosti in prednosti izbrane ponudbe ter ime uspešnega ponudnika ali podpisnikov okvirnega sporazuma;
- razloge za zavrnitev prijave vsakega neuspešnega kandidata k sodelovanju;
- v primeru izvedbe pogajanj ali dialoga, kratek opis poteka pogajanj in dialoga s ponudniki.

ZJN-3 ne določa natančnejših kriterijev za ugotavljanje zadostnosti oziroma ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila, je pa slednje skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu s prakso Državne revizijske komisije (prim. npr. odločitve v zadevah št. 018-134/2017, 018-218/2017 in 018-102/2018) mora odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oz. zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Četudi ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, pa mora obsegati jasno ter konkretno navedbo odločilnih (pravnih in dejanskih) dejstev, ki tvorijo pravno ter dejansko podlago naročnikove odločitve. Razlogi za odločitev morajo biti konkretizirani do takšne mere, da lahko ponudnik v morebitnem postopku uveljavljanja pravnega varstva navede vsa relevantna dejstva in predloži dokaze, s katerimi dokazuje, da razlogi, ki jih je naročnik navedel v svoji odločitvi, niso utemeljeni, in da posledično odločitev o oddaji naročila ali izključitvi ponudbe ni zakonita.

Vlagatelj obrazložitev izpodbijane odločitve problematizira z zatrjevanjem, da naročnik ni navedel razlogov, zaradi katerih domneva, da vlagatelj ni sposoben izvesti predmetnega javnega naročila (s tem pa tudi zakaj ponudba ni dopustna v smislu 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3). Vlagatelj torej smiselno uveljavlja, da je odločitev o oddaji javnega naročila pripravljena v nasprotju s prvo alinejo tretjega odstavka 90. člena ZJN-3, skladno s katero mora vsebovati »razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran«.

Upoštevajoč že predstavljeno vsebino dokumenta »ODLOČITEV o oddaji javnega naročila«, št. 402-1/2021-7, z dne 8. 12. 2021, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik odločitev pojasnil zlasti s tem, da vlagatelj na pisno zahtevo v zvezi s sumom na neobičajno nizko ponudbo v smislu prvega in drugega odstavka 86. člena ZJN-3 oz. niti po kasnejšem posvetovanju z vlagateljem (v smislu tretjega odstavka 86. člena ZJN-3) ni prejel zadovoljivih pojasnil glede na poziv; iz odločitve je (iz navedbe, da ponudbena cena vlagatelja »temelji na predvidevanju, da naročnik ne bo potreboval izhodiščnega obsega storitev oziroma, da se bo ponudnik o zmanjšanju obsega storitev z naročnikom ustrezno dogovoril«) mogoče razbrati celo, da iz prejetih pojasnil ni (bilo) razvidno, ali vlagatelj sploh ponuja tudi izhodiščni obseg storitev ali pa ponuja le maksimalni obseg čiščenja. Glede na vse navedeno je iz izpodbijane odločitve po presoji Državne revizijske komisije jasno razvidno, da je naročnik zavrnitev vlagateljeve ponudbe (po vsebini) utemeljil s tem, da predložena dokazila niso pojasnila nizke ravni predlagane cene ali stroškov (druga poved tretjega odstavka 86. člena ZJN-3), zato očitku o neobrazloženosti odločitve ni mogoče pritrditi.


2. Neobičajno nizka ponudba

Ravnanje z neobičajno nizko ponudbo je določeno v 86. členu ZJN-3, ki določa, da mora naročnik v primeru, če meni, da je pri določenem naročilu glede na njegove zahteve ponudba neobičajno nizka glede na cene na trgu ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, preveriti, ali je neobičajno nizka in od ponudnika zahtevati, da pojasni ceno ali stroške v ponudbi. Takšno preverjanje mora naročnik izvesti v primeru, kadar ponudbo kot neobičajno nizko oceni sam ali kadar je vrednost ponudbe za več kot 50 odstotkov nižja od povprečne vrednosti pravočasnih ponudb in za več kot 20 odstotkov nižja od naslednje uvrščene ponudbe, vendar le, če je prejel vsaj štiri pravočasne ponudbe.

Drugi odstavek 86. člena ZJN-3 določa, da mora naročnik, preden zavrne neobičajno nizko ponudbo, od ponudnika pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti na:
a) ekonomiko proizvodnega postopka, storitev, ki se zagotavljajo, ali metode gradnje;
b) izbrane tehnične rešitve ali izjemno ugodne pogoje, ki so na voljo ponudniku za dobavo blaga, izvajanje storitev ali izvedbo gradenj;
c) izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih ponuja ponudnik;
č) izpolnjevanje obveznosti iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3;
d) izpolnjevanje zahtev glede podizvajalcev;
e) možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč.

V skladu s tretjim odstavkom 86. člena ZJN-3 naročnik oceni pojasnila tako, da se posvetuje s ponudnikom. Ponudbo lahko zavrne le, če predložena dokazila zadostno ne pojasnijo nizke ravni predlagane cene ali stroškov, pri čemer se upoštevajo elementi iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3. Če naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, ker ni skladna z veljavnimi obveznostmi iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3, jo mora zavrniti (četrti odstavek 86. člena ZJN-3).

Glede vprašanja presoje neobičajno nizke ponudbe je treba pojasniti, da nizka ponudbena cena sama po sebi ni prepovedana. Pravila javnega naročanja ponudbeno ceno določajo kot pomembno merilo za izbor najugodnejše ponudbe. V interesu naročnika je, da dobi ustrezno blago, storitev ali gradnjo po najugodnejših pogojih, predvsem po čim nižji ceni. Prav konkurenčnost ponudb je temeljni interes naročnika in smisel javnega naročanja, saj zagotovitev te omogoča tudi spoštovanje načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3), ki naročnika zavezujejo, da z izvedbo javnega naročila zagotovi, da je poraba sredstev zanj kar najbolj gospodarna in učinkovita. Svobodno določanje cen je ena temeljnih značilnosti konkurence na prostem trgu, kjer praviloma velja, da lahko ponudnik ponudi poljubno visoko ceno, če jo trg le sprejme, lahko pa tudi poljubno nizko, če mu takšna cena zagotavlja obstoj na trgu (prinaša dobiček ali pa vsaj zmanjšuje izgubo). Načelo o svobodnem oblikovanju cene velja tudi za zniževanje cen. Pravni predpisi načeloma ne prepovedujejo, da bi bila prodajna cena nižja kot lastna proizvodna ali nabavna cena. V praksi je veliko okoliščin, zaradi katerih podjetje prodaja blago ali izvaja storitve oziroma gradnje pod lastno ceno (proizvodno, nabavno oziroma drugo). Načelo svobodnega oblikovanja cen vključuje tudi možnost njihovega diferenciranja (podjetje lahko isti izdelek, storitev oziroma gradnjo ponudi po različnih cenah glede na vrsto kupcev, čas prodaje, območje, količino in druge tržno pomembne okoliščine).

Navedeno pomeni, da je pri vprašanjih oblikovanja ponudbene cene potrebno izhajati iz stališča, da gre za eno od poslovnih odločitev ponudnika na podjetniški ravni, v katero praviloma ni mogoče posegati oziroma je to mogoče le toliko, kolikor to izrecno dopuščajo zakoni in na njihovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi. ZJN-3, kot je bilo že zapisano, nizko ceno določa kot element neobičajno nizke ponudbe, ki lahko pri naročniku vzbudi (ali celo mora vzbuditi) dvom o tem, ali je ponudnik pravilno razumel dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila oz. obseg predmeta naročila in posledično, ali lahko ob nizki ceni sploh zagotovi izvedbo naročila na način, kot je določen oziroma zahtevan s strani naročnika. V primeru, kadar se pri naročniku zaradi nizke cene pojavi dvom o možnosti izpolnitve naročila oz. kadar so podana v prvem odstavku 86. člena ZJN-3 določena matematična razmerja med ponudbenimi cenami, ima naročnik pravico, da takšno ponudbo oceni kot nedopustno in jo zavrne, vendar šele potem, ko ponudnika pozove k pojasnilom ponudbe in mu s tem omogoči, da svojo ponudbo ustrezno obrazloži, navede podatke in utemelji posamezne elemente ponudbe. Določba 86. člena ZJN-3 je torej primarno namenjena varstvu ponudnika, ki je predložil ponudbo z nizko ceno in za katero je naročnik ocenil, da je neobičajno nizka ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, ter jo zato želi zavrniti, zavrne pa jo le v primeru, če na podlagi pridobljenih pojasnil ugotovi, da ponudnik, upoštevajoč ekonomiko poslovanja, izbrane tehnične rešitve, posebne pogoje izvedbe ali izvirnost rešitev, ne more pojasniti nizke cene. Naročnik ponudbo zavrne tudi v primeru, če ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, ker ni skladna z veljavnimi obveznostmi iz drugega odstavka 3. člena ZJN-3 (obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava).

Skladno z razpisno dokumentacijo so morali ponudniki v ponudbi podati cene v EUR:
- za izhodiščni obseg storitev,
- za maksimalni obseg storitev,
- mesečnega čiščenja dodatnega delavca.
Navedene cene je naročnik upošteval v okviru meril (dodatno je sicer ponudbe točkoval še po merilu »Status invalidskega podjetja oziroma zaposlitvenega centra – največ 5 točk«). Oba obsega storitev sta opredeljena v poglavju »TEHNIČNA SPECIFIKACIJA«. Pregled specifikacije potrjuje, da je izhodiščni obseg storitev manjši od maksimalnega (kar med strankama niti ni sporno), pri čemer pa še vedno vključuje dnevno, tedensko in mesečno čiščenje določenih prostorov.

Kot izhaja iz tretjega odstavka poglavja »3. PREDMET JAVNEGA NAROČILA« in iz 5. člena vzorca okvirnega sporazuma (kot dela razpisne dokumentacije), je naročnik predvidel, da ob sklenitvi okvirnega sporazuma ob odsotnosti drugačnega dogovora med strankami velja in izvajalca zavezuje eden od obeh obsegov storitev, obseg storitev pa se lahko v odvisnosti od potreb naročnika spreminja v kateremkoli obsegu med tehnično specifikacijo izhodiščnega obsega in tehnično specifikacijo maksimalnega obsega storitev. Isti člen okvirnega sporazuma določa tudi način obračunavanja storitev za primer obsega čiščenja, ki odstopa od izhodiščnega oziroma maksimalnega obsega storitev: za obdobje spremenjenega režima čiščenja je tako predvideno sorazmerna prilagoditev obračunavanja storitev, upoštevajoč spremenjene količine, mesečno ceno čiščenja za izhodiščni obseg storitev ter mesečno postavko storitev čiščenja dodatnega delavca. Še posebej pa je poudarjeno, da v primeru spremembe režima čiščenja na izhodiščni ali na maksimalni obseg storitev, izvajalec prilagodi obračunavanje storitev na pogodbeno ceno, določeno za tak obseg čiščenja.

Med strankama ni sporno, da v obravnavanem primeru niso bili izpolnjeni pogoji za obligatorno preverjanje neobičajno nizke ponudbe (bodisi vlagateljeve bodisi katerekoli od preostalih prejetih ponudb); naročnik se je za takšno preverjanje odločil sam, za kar je imel podlago v prvem odstavku 86. člena ZJN-3.

Med strankama tudi ni sporno, da je naročnik na vlagatelja 17. 11. 2021 naslovil »POZIV k pojasnilu neobičajno nizke ponudbe in k dopolnitvi ponudbe«, na kar je vlagatelj odgovoril z dopisom z dne 24. 11. 2021, ter da se je o tem dopisu z vlagateljem dne 29. 11. 2021 prek videokonference še dodatno posvetoval (gl. prvo poved tretjega odstavka 86. člena ZJN-3). V zvezi s slednjim vlagatelj izpostavlja, da naročnik posveta ni dokumentiral, kot to narekuje šesti odstavek 37. člena ZJN-3. Državna revizijska komisija sicer pritrjuje vlagatelju v tem, da so za presojo upravičenosti ocene njegove ponudbe kot neobičajno nizke relevantna (izključno) dokazljiva dejstva – vlagatelj v tem primeru kot edino dokazljivo dejstvo izpostavlja pisno pojasnilo neobičajno nizke ponudbe z dne 24. 11. 2021 in po drugi strani zaradi neustrezne dokumentiranosti kot povsem neupoštevno označuje vsebino ustne komunikacije v teku posvetovanja s ponudnikom v smislu tretjega odstavka 86. člena ZJN-3. Vendar pa, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, Državna revizijska komisija ob upoštevanju pisne komunikacije ni mogla napraviti drugačnih zaključkov, kot jih je napravil naročnik. Upoštevaje navedeno Državna revizijska komisija tudi ni sledila dokaznemu predlogu naročnika po zaslišanju oseb dr. K. P. in U. Ž., ki naj bi izpovedala o izjavah vlagatelja na posvetovanju z naročnikom.

V zahtevku za revizijo vlagatelj trdi, da je v pisnem pojasnilu zagotovil, da bo vse storitve (vključno z izhodiščnim obsegom čiščenja) izvajal po v ponudbi navedeni ceni, čemur pa glede na vsebino pisnega pojasnila ni mogoče pritrditi. Vlagatelj namreč tega v pojasnilu ni zapisal, prav tako pa v pojasnilu ni navedel ničesar o tem, da je ceno za izhodiščni obseg čiščenja »[…] vključil v ceno za postavko maksimalnega obsega čiščenja, s čimer bi si vlagatelj pokril tudi morebitno kratkotrajno izgubo na račun izvedbe izhodiščnega obsega čiščenja, če bi do njega prišlo«, kot to dodatno zatrjuje v zahtevku za revizijo.

Vlagatelj se sklicuje na prvi odstavek poglavja »12.2. Ponudba – ponudbeni predračun« v razpisni dokumentaciji, skladno s katerim se v primeru, če ponudnik za posamezno postavko ne vpiše posamezne cene ali uporabi znak »/« ali podobno, šteje, da je cena za tako postavko nič (0) EUR, torej, da ponuja postavko, kjer ni vpisane cene, brezplačno oziroma, da je cena zanjo vključena v druge postavke ponudbe oziroma ponudbenega predračuna. Vendar pa dejstvo, da je naročnik v razpisni dokumentaciji predvidel, kako bo interpretiral določene vpise v ponudbenem predračunu, še v ničemer ne pomeni, da naročnik zaradi tega ne bi smel meniti, da je ponudba neobičajno nizka in ravnati skladno s 86. členom ZJN-3.

Glede očitka vlagatelja o tem, da naj bi naročnikovi zaključki temeljili le na oceni ene postavke ponudbenega predračuna Državna revizijska komisija pojasnjuje, da tudi če bi bilo mogoče ponudbeno ceno za izhodiščni obseg storitev sploh šteti zgolj za eno od postavk ponudbenega predračuna (ne pa za ceno izvedbe predmeta naročila na enega od možnih načinov), pa je treba tudi ob upoštevanju seštevkov cen za izhodiščni in za maksimalni obseg storitev (za kar si smiselno prizadeva vlagatelj) ugotoviti, da je seštevek teh dveh cen najnižji v primeru vlagateljeve ponudbe – tj. 103.313,75 EUR z DDV, v primeru preostalih štirih prejetih ponudb pa v razponu med 123.708,00 EUR z DDV in 262.129,20 EUR z DDV. Kot je bilo že zapisano, nizka cena sama po sebi ni prepovedana, njeno oblikovanje pa je stvar avtonomne poslovne odločitve vsakega posameznega ponudnika. Ne glede na navedeno ima naročnik podlago v ZJN-3, da nizko ceno kot element neobičajno nizke ponudbe preveri, če ta tako odstopa od siceršnjih cen oz. cen na trgu, da pri njem vzbudi dvom o tem, ali je ponudnik pravilno razumel razpisno dokumentacijo oz. obseg predmeta naročila in posledično ali lahko ob nizki ceni sploh zagotovi izvedbo naročila na način, kot je določen v razpisni dokumentaciji. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila se je naročniku glede na dejstvo, da je vlagatelj podal najnižji seštevek cen za izhodiščni in maksimalni obseg čiščenja ter ponudbeno ceno 0,15 EUR z DDV za izhodiščni obseg čiščenja na letni ravni, utemeljeno pojavil dvom v izvedbo predmetnega naročila. Naročniku zato ni mogoče očitati kršitve določb 86. člena ZJN-3, saj je vlagatelju dal možnost, da pojasni svojo ponudbo; naročnikov poziv k pojasnilu neobičajno nizke ponudbe je bil podan v obsegu, kot ga predvideva drugi odstavek 86. člena ZJN-3, saj se je nanašal na v zakonu določene elemente oz. na tiste elemente, za katere je menil, da so odločilni za izpolnitev naročila.

Vlagatelj ni sledil jasnim navodilom iz poziva za pojasnilo neobičajno nizke ponudbe in ni navedel ničesar glede (načina) izvajanja izhodiščnega obsega storitev, na kar se je nanašal naročnikov poziv; vlagatelj je navedel, da je ponudbeno ceno oblikoval skladno z dolgoletnim sodelovanjem z naročnikom in izkušnjami, zaradi česar naj bi vedel, da je treba zagotoviti maksimalni obseg storitev – »[…] t.j. najmanj 3 delavke za kvalitetno izvedbo storitev glede na kvadraturo in obseg čiščenja«. Navedeno se tudi po presoji Državne revizijske komisije v ničemer ne nanaša na izvajanje izhodiščnega obsega storitev, ki ga je naročnik nedvoumno opredelil kot del predmeta tega javnega naročila, ponudbeno ceno za tak obseg storitev pa vključil med merila za oddajo javnega naročila za sklenitev okvirnega sporazuma. Vlagatelj v pojasnilu navaja med drugim še: »V primeru, da za izvedbo storitev čiščenja ne bo potrebno zagotoviti treh (3) delavk, se bomo o zmanjšanju ustrezno dogovorili. V ponudbi smo ponudniki morali navesti tudi ceno za dodatno delavko, da se v primeru zmanjšanja ali povečanja potrebe po čiščenju, ponudbena cena ustrezno prilagodi«. Iz citiranega ni mogoče razbrati, ali vlagatelj sploh ponuja oz. zagotavlja izvedbo storitev v izhodiščnem obsegu. Tudi če je mogoče citirano razumeti na način, da vlagatelj s tem zgolj povzema določbo 5. člena vzorca okvirnega sporazuma (ki določa način obračunavanja storitev itd.), pa je treba ugotoviti, da z navedenim vlagatelj ni v ničemer odgovoril na vprašanje glede izvajanja storitev v izhodiščnem obsegu – upoštevaje določbo 5. člena vzorca okvirnega sporazuma se namreč tak način obračunavanja storitev (z upoštevanjem cene mesečnega čiščenja dodatnega delavca) nanaša le na obseg čiščenja, ki odstopa od izhodiščnega oziroma maksimalnega obsega storitev.

Sledeč ustaljeni praksi Državne revizijske komisije (npr. v zadevah št. 018-083/2011, 018-318/2011, 018-130/2013, 018-356/2013, 018-200/2017, 018-256/2017…) je treba presojo, ali je ponudnik, katerega ponudbo je naročnik identificiral kot neobičajno nizko, v postopku pojasnjevanja ponudbe dvom o možnosti izpolnitve naročila ovrgel ali ne, šteti kot naročnikovo avtonomno odločitev. Kot takšno je treba šteti tudi končno presojo naročnika, ali bo ponudbo zavrnil kot neobičajno nizko ali ne, saj gre za odločitev, ki sodi v sfero njegove odgovornosti za lastno poslovanje. Glede na vse že navedeno pa lahko Državna revizijska komisija v predmetnem postopku pravnega varstva ugotovi le, da je naročnik na podlagi prejetega vlagateljevega pojasnila utemeljeno zaključil, da vlagatelj elementov ponudbene cene, na katere se je nanašal poziv (oz. naročnikov dvom o možnosti izpolnitve naročila) ni v ničemer pojasnil. Na tej podlagi je naročnik utemeljeno ugotovil, da dvom o možnosti izpolnitve naročila v skladu z zahtevami iz razpisne dokumentacije ni bil odpravljen in ponudbo obravnaval kot neobičajno nizko ter posledično nedopustno.


3. Neenakopravna obravnava

Vlagatelj naročniku očita tudi kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN 3), saj naj tudi cena izbranega ponudnika ne bi pokrila stroškov plač in regresov zahtevanih treh čistilk. Državna revizijska komisija najprej poudarja, da naročnik vlagateljeve ponudbe glede na obrazložitev v izpodbijani odločitvi ni zavrnil kot neobičajno nizke in s tem nedopustne iz razloga, ker ponudbena cena ne bi pokrivala stroškov delavcev (to naročnik navaja šele v odločitvi o zahtevku za revizijo), pač pa – kot že pojasnjeno – zato, ker vlagatelj sploh ni podal vsebinskih pojasnil glede na naročnikov poziv, s katerim je naročnik želel od vlagatelja pridobiti podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb – v konkretnem primeru za del ponudbe, ki se nanaša na izvedbo izhodiščnega obsega storitev, ki ga je naročnik nedvomno opredelil kot del predmeta tega javnega naročila. Ne glede na to pa Državna revizijska komisija ugotavlja še, da vlagatelj trditev o neobičajno nizki ponudbi izbranega ponudnika utemeljuje (zgolj) s tem, da naj bi bila zahtevana prisotnost minimalno treh čistilk (katerih stroška ponudba izbranega ponudnika naj ne bi pokrivala), čemur pa ni mogoče pritrditi – iz razpisne dokumentacije ali odgovorov na portalu javnih naročil namreč ne izhaja, da bi naročnik določil zahtevano število delavcev. Celo nasprotno: kot izhaja iz naročnikovega odgovora na portalu javnih naročil (objavljenega dne 5. 11. 2021 ob 18.23), je »organizacija delovnega procesa […] v domeni izvajalca in naročnik vanjo ne posega«; naročnik je še navedel: »Stvar izvajalca, kot strokovnjaka na področju predmeta naročila bo, koliko delavcev bo potreboval za ustrezno in kakovostno izvajanje izhodiščnega oziroma maksimalnega obsega storitev, saj v organizacijo dela s strani ponudnikov naročnik ne posega.« Tudi če bi držala navedba vlagatelja o tem, da naročnik z razpisno dokumentacijo zahteva minimalno prisotnost treh čistilk, pa iz zahtevka za revizijo ni razvidna podrobnejša utemeljitev, zakaj naj ponudba izbranega ponudnika ne bi pokrivala takega stroška (vlagatelj opredelitve teh stroškov ali s tem povezanih izračunov namreč ne podaja).

Ob upoštevanju, da drugih razlogov v prid zatrjevane kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov vlagatelj ni navedel, Državna revizijska komisija ob podani trditveni podlagi ne more ugotoviti, da je naročnik ravnal v nasprotju z ZJN-3 s tem, ko tudi ponudbe izbranega ponudnika ni obravnaval kot neobičajno nizke.


4. Zaključno

Na podlagi vsega navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, zato je, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj ni uspel z zahtevkom za revizijo, zato je Državna revizijska komisija zavrnila njegovo zahtevo za povrnitev stroškov (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Pravni pouk: Upravni spor zoper to odločitev ni dovoljen.


V Ljubljani, dne 25. 1. 2022

Predsednik senata:
Aleksander Petrovčič, univ. dipl. ekon.,
član Državne revizijske komisije






Vročiti (prek portala e-Revizija):
- vlagatelj,
- naročnik,
- izbrani ponudnik,
- RS, MJU.

Vložiti:
- v spis zadeve.

Natisni stran