018-197/2021 Pošta Slovenije d.o.o.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Marka Medveda, kot predsednika senata, Tadeje Pušnar in mag. Gregorja Šebenika, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Nakup skuterjev«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj PVG, trgovina, storitve d.o.o., Šmarska cesta 5A, Koper – Capodistria (v nadaljevanju: vlagatelj), ki ga zastopa Nina Zidar Klemenčič, odvetnica v Ljubljani, zoper ravnanje naročnika POŠTA SLOVENIJE d.o.o., Slomškov trg 10, Maribor (v nadaljevanju: naročnik), 12. 1. 2022

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev št. 0034/2021/0034/JNB/6« z dne 24. 11. 2021.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 2.633,82 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je obvestilo o javnem naročilu po postopku s pogajanji z objavo objavil na portalu javnih naročil 9. 8. 2021, pod št. objave JN005439/2021-E01 (s popravkom pod št. objave JN005439/2021-E01 z dne 17. 8. 2021) in v Uradnem listu Evropske unije 10. 8. 2021, pod št. objave 2021/S 153-407942 (s popravkom pod št. objave 2021/S 159-421249 z dne 18. 8. 2021). Predmet javnega naročila je nakup skuterjev, v dveh sklopih.

Naročnik je 30. 11. 2021 na portalu javnih naročil pod št. objave JN005439/2021-ODL01 objavil »Odločitev št. 0034/2021/0034/JNB/6« z dne 24. 11. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločitev), s katero je odločil, da v obeh sklopih izbora ne opravi, v skladu s petim odstavkom 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) zaradi spremenjenih tehničnih zahtev s strani naročnika in zaradi upoštevanja načela gospodarnosti. Naročnik je v odločitvi še navedel, da bo postopek za predmetno naročilo ponovil, ponovno preveril ustreznost tehničnih zahtev glede na potrebe uporabnikov skuterjev in v skladu z ugotovitvami spremenil tehnične zahteve ter, da pri tem sledi načelu gospodarnosti, da na podlagi analiz trga in testiranj različnih dvokoles omogoči oddajo ponudbe potencialnim možnim ponudnikom za skuterje.

Vlagatelj je zoper izpodbijano odločitev 9. 12. 2021 vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga razveljavitev izpodbijane odločitve ter povrnitev stroškov revizijskega postopka. Vlagatelj navaja, da naročnik za sprejem izpodbijane odločitve ni imel utemeljenih razlogov ter so razlogi navedeni fiktivno, z namenom končanja postopka brez upoštevanja osnovnih pravil javnega naročanja. Navaja, da je naročnik izpodbijano odločitev sprejel arbitrarno in tako ravnanje predstavlja kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) in transparentnosti javnega naročanja (6. člena ZJN-3). Vlagatelj, sklicujoč se na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-107/2021, dalje navaja, da obrazložitev izpodbijane odločitve ni konkretizirana do te mere, da bi bilo mogoče iz nje razbrati razloge, zaradi katerih naročnik ni izbral nobene prijave in da ni mogoče sklepati, katere so sporne tehnične zahteve, kakor tudi kakšne analize in testiranja naj bi izvedel ter kakšna dognanja naj bi naročnik na podlagi teh dosegel. Navaja tudi, da sta obrazložitev in izrek izpodbijane odločitve v nasprotju, saj je iz obeh navedb mogoče ugotoviti, da naročnik do izdaje izpodbijane odločitve ni ugotovil, da obstajajo spremenjene zahteve, niti se ni vedelo, katere so te zahteve in kako naj bi se v primerjavi s tem postopkom v bodoče upoštevalo načelo gospodarnosti. Dokaz, da se je naročnik trudil, da bi javno naročilo bilo na koncu oddano drugemu ponudniku, izhaja iz interne komunikacije pri naročniku. Drugi ponudnik svoje ponudbe namreč ni dopolnjeval v skladu z zakonom, zaradi česar se mu sposobnosti ne bi moglo priznati. Vlagatelj navaja še, da drugi ponudnik ni registriran za dejavnost prodaje in vzdrževanja motornih koles, kar je sicer predmet naročila in zaradi tega razloga ne izpolnjuje pogojev za priznanje sposobnosti po razpisni dokumentaciji.

Naročnik je z Odločitvijo z dne 20. 12. 2021 zavrnil zahtevek za revizijo in zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik navaja, da je izpodbijano odločitev sprejel zato, ker je ugotovil, da je potrebno spremeniti nekatere tehnične zahteve naročila in bo zaradi upoštevanja načela gospodarnosti postopek ponovil; da nabavni trg preverja ves čas, da lahko zagotovi blago in storitve, ki jih potrebuje, prav tako pa mora ves čas spremljati potrebe, da zagotovi zaposlenim ustrezne delovne pogoje in delovna sredstva; da se v konkretnem primeru enega ali več ponudnikov ni postavilo v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi, prav tako pa ni nastala škoda nobenemu ponudniku v tej fazi postopka, saj bo možno oddati ponudbe v ponovljenem postopku; da je bil razlog za zavrnitev vseh ponudb v izpodbijani odločitvi dejansko podan in objektivno utemeljen (sprememba tehničnih zahtev), kar predstavlja bistveno okoliščino, ki bo naročniku omogočila izvedbo novega postopka; da je v konkretnem primeru ocenil, da lahko cilj, ki ga zasleduje z izvedbo javnega naročila, doseže s spremenjeno dokumentacijo - tehničnimi zahtevami v zvezi z oddajo javnega naročila in da bo takšna spremenjena dokumentacija omogočila večjo konkurenco ter posledično pridobitev večjega števila (dopustnih) ponudb; da je v konkretnem postopku prejel zgolj dve prijavi, ponudnikov skuterjev pa je več, v strokovnem dialogu je zaznal vsaj tri; da z izpodbijano odločitvijo ni kršil načela enakopravne obravnave ponudnikov, saj je z obema ponudnikoma ravnal enako oziroma ni izbral nobenega od njiju, zato vsa vlagateljeva navajanja glede nedopustnosti prijave drugega ponudnika in dopolnjevanja prijave niso relevantne; da v izpodbijani odločitvi ni navedel navideznega razloga za zavrnitev vseh ponudb in mu zaradi tega ni mogoče očitati kršitev (sklicuje se na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-039/2021); da je po preučitvi dokumentacije v zvezi s predmetnim naročilom in ob upoštevanju zahtevnosti izvedbe naročila ter stanja na trgu ugotovil, da lahko določila razpisne dokumentacije pripravi na način, da bo zagotovljena večja konkurenca med ponudniki; konkurenčnost ponudb je temeljni interes naročnika, saj zagotovitev le-te omogoča spoštovanje temeljnih načel javnega naročanja in zagotovi, da je poraba sredstev zanj najbolj gospodarna in učinkovita (sklicuje se na odločitev Sodišča EU v zadevi C-440/13). Glede naročnikovega elektronskega sporočila, iz katerega naj bi izhajalo, da preferira drugega ponudnika, navaja, da gre za popolnoma interno komunikacijo, ki ni bila podlaga za sprejem odločitve; podlaga za sprejem izpodbijane odločitve so bile izključno ugotovitve strokovnih služb naročnika, kakor tudi zahteve sindikata, da naj bi skuterji v bodoče imeli nameščene grelne ročke oziroma ogrevane ročke.

Naročnik je 23. 12. 2021 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je 23. 12. 2021 opredelil do navedb naročnika, z dokumentom »Opredelitev do navedb naročnika v Odločitvi z dne 20. 12. 2021«, iz katerega izhaja, da vztraja pri navedbah iz zahtevka za revizijo.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika ter predložene listinske dokumentacije je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je pred meritorno obravnavo zahtevka za revizijo preverila, ali je vložen pravočasno in pri naročniku; ali vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN; ali ga je vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena ZPVPJN; ali obstajajo omejitve iz 16. člena ZPVPJN in ali je dopusten. Ker je ugotovila, da so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, je zahtevek za revizijo, na podlagi drugega odstavka 31. člena ZPVPJN, sprejela v obravnavo.

Med strankama je spor o tem, ali je naročnik pri tem, ko je postopek javnega naročanja zaključil na način, da je zavrnil obe prispeli prijavi, ravnal tako, da je zadostil pogojem, kot izhajajo iz petega odstavka 90. člena ZJN-3. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik izpodbijane odločitve ni ustrezno obrazložil (konkretiziral) ter da je razlog za zavrnitev obeh prijav neutemeljen oziroma navidezen.

Državna revizijska komisija je najprej presojala revizijske navedbe, da naročnik izpodbijane odločitve ni ustrezno obrazložil.

Naročnik odločitev o zavrnitvi vseh ponudb (smiselno tudi: prijav) sprejme na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3. Ta določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe, če to stori, pa mora o razlogih za takšno odločitev in ali bo začel nov postopek obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Iz določbe petega odstavka 90. člena ZJN-3 izhaja naročnikova obveznost, da razlog, s katerim utemeljuje svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, navede že v odločitvi sami (»[...] mora o razlogih za takšno odločitev [...]«), s čemer se zagotovi transparentnost kot minimum uresničitve načela enake obravnave ponudnikov (6. in 7. člen ZJN-3) ter možnost uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva (9. člen ZPVPJN).

ZJN-3 ne določa natančnejših kriterijev za ugotavljanje zadostnosti oziroma ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila (s tem pa tudi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb oziroma prijav). Je pa slednje skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija (glej npr. odločitev v zadevi št. 018-218/2017, 018-150/2018, 018-021/2019, 018-179/2019, 018-053/2020, 018-012/2021, 018-107/2021, 018-177/2021). Odločitev naročnika mora vsebovati jasne ter nedvoumne razloge, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Čeprav ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o oddaji naročila, pa mora vsebovati jasno ter konkretno navedbo odločilnih (pravnih in dejanskih) dejstev, ki tvorijo pravno ter dejansko podlago naročnikove odločitve. Razlogi za odločitev morajo biti konkretizirani do takšne mere, da lahko ponudnik v morebitnem postopku uveljavljanja pravnega varstva navede vsa relevantna dejstva in predloži dokaze, s katerimi dokazuje, da razlogi, ki jih je naročnik navedel v svoji odločitvi, niso utemeljeni, in da posledično naročnikova odločitev ni zakonita. Ali je povzetek ustreznih razlogov v odločitvi o oddaji naročila zadosten, je treba presojati v vsakem konkretnem primeru posebej, glede na vse okoliščine primera.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da naročnik v odločitvi, s katero je zavrnil zahtevek za revizijo, navaja argumente, ki jih v postopku javnega naročila (v izpodbijani odločitvi) ni navedel. V izpodbijani odločitvi je naročnik namreč navedel, da izbora ne opravi v skladu s petim odstavkom 90. člena ZJN-3 zaradi spremenjenih tehničnih zahtev s strani naročnika in zaradi upoštevanja načela gospodarnosti ter, da bo postopek za predmetno naročilo ponovil, ponovno preveril ustreznost tehničnih zahtev glede na potrebe uporabnikov skuterjev in v skladu z ugotovitvami spremenil tehnične zahteve, pri tem pa sledi načelu gospodarnosti, da na podlagi analiz trga in testiranj različnih dvokoles omogoči oddajo ponudbe potencialnim možnim ponudnikom za skuterje. V odločitvi, s katero je zavrnil zahtevek za revizijo, pa je naročnik dodatno navedel, da je po preučitvi dokumentacije v zvezi s predmetnim javnim naročilom in ob upoštevanju zahtevnosti izvedbe naročila ter stanja na trgu ugotovil, da lahko določila razpisne dokumentacije pripravi na način, da bo zagotovljena večja konkurenca med ponudniki ter, da je bila podlaga za sprejem izpodbijane odločitve ugotovitev strokovnih služb naročnika, kakor tudi zahteve sindikata, da naj bi skuterji v bodoče imeli nameščene grelne ročke oz. ogrevane ročke.

Pojasniti gre, da razlogov za sprejem izpodbijane odločitve, ki jih naročnik prvič navaja v odločitvi, s katero je zavrnil zahtevek za revizijo (prizadevanje za večjo konkurenco oziroma za pridobitev več kot dveh ponudb, grelne ročke na skuterjih), pri odločanju ni mogoče upoštevati. Tako kot vlagatelj v postopku pravnega varstva po tem, ko naročnik že odloči o njegovem zahtevku za revizijo, praviloma ne sme navajati novih kršitev, dejstev in predlagati novih dokazov (prim. šesti odstavek 29. člena ZPVPJN), tudi naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo ne sme navajati novih razlogov za utemeljitev odločitve o oddaji javnega naročila, saj bi bil vlagatelj s tem onemogočen v možnosti uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva. Ključna za presojo skladnosti ravnanja naročnika z določbo petega odstavka 90. člena ZJN-3 je torej (le) vsebina izpodbijane odločitve.

Državna revizijska komisija po pregledu obrazložitve izpodbijane odločitve ugotavlja, da naročnik razlogov za zavrnitev obeh prijav ni ustrezno konkretiziral oziroma obrazložil. Iz izpodbijane odločitve namreč ni mogoče razbrati, katere so tiste tehnične zahteve, ki so za naročnika problematične oziroma jih je neustrezno določil in jih je treba v ponovljenem postopku oddaje javnega naročila spremeniti. Naročnik se v izpodbijani odločitvi na spremenjene tehnične zahteve in načelo gospodarnosti sklicuje nedoločno in na splošno. Iz izpodbijane odločitve ni nedvoumno razvidno niti, ali je naročnik (zanj problematične) tehnične zahteve do sprejema izpodbijane odločitve že ugotovil oziroma definiral - naročnik namreč v izreku izpodbijane odločitve navaja, da postopek zaključuje brez izbora zaradi spremenjenih tehničnih zahtev (kar gre razumeti v smislu, da so mu problematične tehnične zahteve vsaj znane), v nadaljevanju pa v obrazložitvi izpodbijane odločitve navaja, da bo (torej po sprejemu izpodbijane odločitve) ponovno preveril ustreznost tehničnih zahtev glede na potrebe uporabnikov in bo v skladu z ugotovitvami tehnične zahteve spremenil. V tem smislu gre pritrditi vlagateljevi navedbi, da sta si izrek in obrazložitev izpodbijane odločitve v nasprotju. Iz izpodbijane odločitve prav tako ni razvidno, kako bo naročnik upošteval načelo gospodarnosti oziroma zakaj slednje že v tem postopku ni bilo ustrezno upoštevano. Ker je razlog za sprejem izpodbijane odločitve v sami odločitvi naveden nedoločno ter splošno, v ponovljenem postopku oddaje javnega naročila tudi ne bo mogoče preveriti, ali so v konkretnem primeru podane bistveno spremenjene okoliščine kot obligatorni pogoj, ki bo moral biti izpolnjen, da bo naročnik za isti predmet lahko izvedel nov postopek javnega naročanja.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da gre slediti vlagateljevi navedbi, da naročnik v izpodbijani odločitvi ni dosegel zahtevanega standarda konkretizacije oziroma obrazloženosti odločitve o zavrnitvi vseh prijav. Kot že pojasnjeno, iz izpodbijane odločitve ni mogoče razbrati določnih, jasnih in konkretnih razlogov oziroma dejstev, zaradi katerih je naročnik obe prijavi zavrnil, zato Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik kršil peti odstavek 90. člena ZJN-3 in načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), kot eno izmed temeljnih načel javnega naročanja, s katerim se zagotavlja preglednost oddaje javnih naročil.

Ker je že navedena ugotovitev nezakonitega ravnanja naročnika v zvezi z neobrazloženostjo izpodbijane odločitve narekovala njeno razveljavitev in ugoditev vlagateljevemu pravovarstvenemu predlogu, se Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni opredeljevala do ostalih navedb vlagatelja in s tem povezanih dokaznih predlogov glede arbitrarnega ravnanja naročnika in neregistrirane dejavnosti drugega ponudnika, saj njihova obravnava ne bi mogla v ničemer vplivati na presojo že ugotovljene kršitve in na položaj vlagatelja v predmetnem postopku ter na (drugačno) odločitev Državne revizijske komisije.

Upoštevaje vse navedeno je Državna revizijska komisija na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN vlagateljevemu zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev št. 0034/2021/0034/JNB/6« z dne 24. 11. 2021.

Državna revizijska komisija naročnika, z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen, na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN, napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje predmetnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. Če se bo naročnik (ponovno) odločil za sprejem odločitve na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3, mora razloge za zavrnitev vseh ponudb oziroma prijav v odločitvi konkretno navesti, izpolniti pa mora tudi ostale zahteve, opredeljene v petem odstavku 90. člena in drugih določbah ZJN-3.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj zahteva povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva.

Državna revizijska komisija je vlagatelju, skladno s 70. členom ZPVPJN in skladno z OT, kot potrebne priznala naslednje priglašene stroške:
- strošek dolžne vplačane takse za revizijski zahtevek v višini 1.000,00 EUR;
- strošek odvetniške storitve za zahtevek za revizijo v višini 2.200 točk (prva točka tarifne številke 40 OT), kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22 % DDV znaša 1.610,40 EUR;
- izdatke v pavšalnem znesku po tretjem odstavku 11. člena OT (in sicer 2 % od skupne vrednosti storitve do 1.000 točk in 1 % od presežka nad 1.000 točk, tj. 1.200 točk) v višini 32 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 23,42 EUR.

Državna revizijska komisija vlagatelju ni priznala priglašenega stroška za sestavo vloge z dne 23. 12. 2021, saj ta v konkretnem primeru ni bil potreben (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena OT). Navedbe v vlogi, s katero se je vlagatelj opredelil do navedb naročnika, niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve. Državna revizijska komisija vlagatelju tudi ni priznala priglašenega presežka nad priznanimi stroški za izdatke v pavšalnem znesku po 11. členu OT, saj upoštevajoč skupno priznano vrednost storitve za njegovo priznanje ni pravne podlage.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne stroške priznala stroške v višini 2.633,82 EUR, ki mu jih je dolžan naročnik povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa. Višjo stroškovno zahtevo je Državna revizijska komisija zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Pravni pouk: Zoper to odločitev je dovoljen upravni spor. Tožba se vloži neposredno pisno pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, ali pa se mu pošlje po pošti. Rok za vložitev tožbe je 30 dni od vročitve odločitve Državne revizijske komisije.

V Ljubljani, 12. 1. 2022


Predsednik senata
Marko Medved, univ. dipl. prav.,
član Državne revizijske komisije

Vročiti (prek portala eRevizija):
– naročnik,
– vlagatelj, po pooblaščencu
– RS MJU.

Vložiti:
– v spis zadeve, tu.

Natisni stran