EN

018-185/2021 Splošna bolnišnica dr. Jožeta Potrča Ptuj

Številka: 018-185/2021-6
Datum sprejema: 23. 12. 2021

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Sama Červeka kot predsednika senata ter Marka Medveda in Tadeje Pušnar kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Uvedba novega, v slovenski zdravstveni prostor integriranega informacijskega sistema za podporo zdravstvu«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika PINNA, programske rešitve d.o.o., Geršakova ulica 20, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Splošna bolnišnica dr. Jožeta Potrča Ptuj, Potrčeva cesta 23, Ptuj (v nadaljevanju: naročnik), dne 23. 12. 2021

odločila:


1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila »Uvedba novega, v slovenski zdravstveni prostor integriranega informacijskega sistema za podporo zdravstvu« (objava obvestila o naročilu 8. 10. 2021, pod št. objave JN006936/2021-B01, ter dne 11. 10. 2021 v Uradnem listu EU, pod št. objave 2021/S 197-514283).

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 2.400,00 EUR v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

Obrazložitev:

Obvestilo o naročilu, ki ga naročnik oddaja po odprtem postopku, je bilo objavljeno na portalu javnih naročil dne 8. 10. 2021, pod št. objave JN006936/2021-B01, ter dne 11. 10. 2021 v Uradnem listu EU, pod št. objave 2021/S 197-514283.

Vlagatelj je, pred potekom roka za prejem ponudb, 8. 11. 2021 vložil zahtevek za revizijo zoper vsebino dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (v nadaljevanju tudi: razpisna dokumentacija). Navaja, da zaradi kršitev naročnika ne more oddati dopustne ponudbe oz. se enakopravno potegovati za dodelitev naročila. Predlaga, naj naročnik oz. Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodi ter razveljavi:
- pogoj št. 1 iz poglavja »C: Tehnična in strokovna sposobnost« (Navodila ponudnikom),
- 4. točko pogoja št. 8 iz poglavja »C: Tehnična in strokovna sposobnost« (Navodila ponudnikom),
- pogoj št. 9 iz poglavja »C: Tehnična in strokovna sposobnost« (Navodila ponudnikom),
- merilo »M2: CERTIFIKAT SISTEMA VODENJA KAKOVOSTI« iz točke »8. OCENJEVANJE PONUDB« (Navodila ponudnikom) in
- merilo »M3: IZKUŠNJE KADRA«, ki vključuje merilo »M3.1.lzkušnje vodje projekta« in merilo »M3.2.izkušnje sistemskega analitika«, iz točke »8. OCENJEVANJE PONUDB« (Navodila ponudnikom).
Vlagatelj zahteva tudi povrnitev priglašenih stroškov pravnega varstva.

Naročnik je 18. 11. 2021 z dokumentom »ODLOČITEV« zavrnil zahtevek za revizijo in zahtevo za povrnitev stroškov.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 23. 11. 2021 odstopil dokumentacijo v zvezi s predmetnim javnim naročilom in dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 23. 11. 2021 opredelil do naročnikove odločitve o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Vlagatelj vztraja pri vseh očitkih iz zahtevka za revizijo in se dodatno opredeljuje do posameznih naročnikovih navedb.

Naročnik se je s pripravljalno vlogo z dne 26. 11. 2021 opredelil do vlagateljevih navedb v vlogi z dne 23. 11. 2021.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 1. 12. 2021 opredelil do naročnikovih navedb v vlogi z dne 26. 11. 2021.

Državna revizijska komisija je pred meritorno obravnavo zahtevka za revizijo preverila, ali je bil zahtevek za revizijo vložen pravočasno in pri naročniku; ali vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN; ali ga je vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena ZPVPJN; ali obstajajo omejitve iz 16. člena ZPVPJN in ali je dopusten. Ker je ugotovila, da so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, je zahtevek za revizijo, na podlagi drugega odstavka 31. člena ZPVPJN, sprejela v obravnavo.

Po pregledu dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.


I. Pogoji za sodelovanje

V postopku javnega naročanja lahko naročnik postavi pogoje za sodelovanje z namenom ugotavljanja sposobnosti ponudnikov za izvedbo javnega naročila. Pogoj za sodelovanje je element, ki mora biti v ponudbi v celoti izpolnjen na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji in je izključne narave.

Pogoje za sodelovanje naročnik določi v skladu s 76. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3). Ta v prvem odstavku določa, da lahko naročnik določi objektivna pravila in pogoje za sodelovanje, ki se lahko nanašajo na a) ustreznost za opravljanje poklicne dejavnosti, b) ekonomski in finančni položaj in c) tehnično in strokovno sposobnost.

V skladu z drugim odstavkom 76. člena ZJN-3 lahko naročnik gospodarskim subjektom kot zahtevo za sodelovanje naloži pogoje, ki so določeni v 76. členu. Naročnik v postopek javnega naročanja vključi le tiste zahteve, ki so potrebne za zagotovitev, da ima ponudnik ustrezne pravne in finančne zmogljivosti ter tehnične in strokovne sposobnosti za izvedbo javnega naročila, ki se oddaja. Vse zahteve morajo biti povezane in sorazmerne s predmetom javnega naročila.

Glede tehnične in strokovne sposobnosti deseti odstavek 76. člena ZJN-3 določa, da lahko naročnik določi zahteve, s katerimi zagotovi, da imajo gospodarski subjekti potrebne človeške in tehnične vire ter izkušnje za izvajanje javnega naročila v skladu z ustreznim standardom kakovosti. Naročnik lahko zahteva zlasti, da imajo gospodarski subjekti zadostne izkušnje, ki jih izkažejo z ustreznimi referencami iz prejšnjih naročil. Naročnik lahko domneva, da gospodarski subjekt nima zahtevanih strokovnih sposobnosti, če pri gospodarskem subjektu zasledi nasprotje interesov, ki bi lahko negativno vplivalo na izvedbo javnega naročila.

Dokazila za ugotavljanje sposobnosti gospodarskih subjektov za sodelovanje v javnem naročanju ZJN-3 ureja v 77. členu. Skladno z drugim odstavkom tega člena lahko naročnik zahteva le dokazila, določena v tem in v 78. členu ZJN-3. Tehnične sposobnosti lahko gospodarski subjekt glede na vrsto, količino ali pomen ter uporabo gradenj, blaga ali storitev izkaže na enega ali več načinov iz osmega odstavka 77. člena ZJN-3 – npr. s seznamom najpomembnejših dobav blaga ali opravljenih storitev v zadnjih treh letih skupaj z zneski, datumi in navedbo javnih ali zasebnih naročnikov (točka b), z navedbo tehničnega osebja ali tehničnih organov, ki bodo sodelovali pri izvedbi javnega naročila, zlasti tistih, ki so odgovorni za nadzor kakovosti, v primeru javnih naročil gradenj pa tistih, od katerih lahko izvajalec zahteva, da izvedejo gradnjo, in sicer ne glede na to, ali so zaposleni pri gospodarskem subjektu ali ne (točka c), z dokazilom o izobrazbi in strokovni usposobljenosti izvajalca storitev ali gradenj ali vodstvenih delavcev podjetja pod pogojem, da ne štejejo kot merilo za oddajo javnega naročila (točka f), z izjavo o orodju, obratu ali tehnični opremi, ki je izvajalcu storitev ali gradenj na voljo za izvedbo javnega naročila (točka i) itd.

ZJN-3 v 77. členu določa le posamezna možna dokazila za izkazovanje tehnične in kadrovske sposobnosti, medtem ko mora vsebino pogojev in zahtevano raven usposobljenosti določiti naročnik, upoštevaje pri tem kompleksnost predmeta javnega naročila in njegove značilnosti. Naročnik pri tem ni povsem avtonomen, saj ga omejujejo pravila javnega naročanja, primarno izražena skozi temeljna načela. V skladu z načelom enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila, pri čemer ne sme ustvarjati okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo. Načelo sorazmernosti (8. člen ZJN-3) določa, da se mora javno naročanje izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev, zahtev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila.

Pogoji za sodelovanje morajo biti torej oblikovani na način, ki zagotavlja enakopravno obravnavo vseh ponudnikov in pošteno konkurenco v postopku pridobivanja naročila ter povezani in sorazmerni s predmetom naročila. Kot je Državna revizijska komisija zapisala že v številnih svojih odločitvah, zagotavljanje enakopravne obravnave ne pomeni, da mora naročnik svoje zahteve oblikovati tako, da sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila omogoči prav vsem ponudnikom na relevantnem trgu. Naročnik namreč prav z določanjem posameznih pogojev ponudnike razvrsti na tiste, ki zahteve izpolnjujejo in lahko zato kot usposobljeni ponudniki sodelujejo v postopku, ter tiste, ki ene ali več posameznih zahtev ne izpolnjujejo in zato v postopku ne morejo sodelovati. Naročniki so v postopkih oddaje javnih naročil upravičeni postavljati pogoje, ki imajo za posledico omejevanje kroga potencialnih ponudnikov za izvedbo javnega naročila oz. njihovo razlikovanje. Takšno omejevanje potencialnih ponudnikov pa je dopustno le iz razlogov, ki so za javno naročilo bistveni ter so z njim povezani in sorazmerni, oz. le na podlagi vsebinsko objektivno utemeljenih okoliščin.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji pod razdelkom »C: Tehnična in strokovna sposobnost« tabele »POGOJI ZA SODELOVANJE« (poglavje »7. PREVERJANJE SPOSOBNOSTI«) v dokumentu »NAVODILA PONUDNIKOM« med drugim določil naslednje pogoje za sodelovanje:

- »1. Gospodarski subjekt v letih 2019, 2020 in 2021 uspešno izvaja vsaj dva istovrstna projekta.

Kot istovrstni projekt šteje uvedba, nadgradnja in vzdrževanje ali samo vzdrževanje in nadgradnja informacijskega sistema s področja zdravja na sekundarnem ali tercialnem nivoju, ki podpira samoprijavo in potrjevanje sprejema pacientov, ambulanto zdravljenje, specialistično zdravljenje, bolnišnično zdravljenje, spremljanje in izvedbo zdravljenja in terapij, analize in statistiko, povezavo z zdravstvenim zavarovanjem, obračuni in plačili, povezavo z dokumentarnim informacijskim sistemom in elektronsko pošto, akreditirano elektronsko hrambo dokumentov ter samodejno obračunavanje in izdajanje računov.

(v primeru skupne ponudbe lahko pogoj izpolnjujejo partnerji skupaj; v primeru sklicevanja na zmogljivosti drugih subjektov morajo slednji izvajati storitve v delu za katere se zahtevajo te zmogljivosti. Ponudnik lahko izpolni pogoj tudi s podizvajalci.)

Gospodarski subjekt potrdi izpolnjevanje pogoja s predložitvijo izpolnjenega obrazca ESPD.«,

- »8. Izobrazba in strokovna usposobljenost
Gospodarski subjekt ima na voljo naslednje strokovnjake:
1. vodja projekta s 4 leti delovnih izkušenj na področju vodenja projektov in 3 leti na področju zdravstvenih informacijskih sistemov ter rešitev e-zdravja (e-recept, e-naročanje in registri pacientov);
2. sistemski analitik s 4 leti delovnih izkušenj na področju sistemske analize, od tega 3 leta na področju sistemske analize za zdravstvene informacijske sisteme;
3. 4 programerje s 3 leti delovnih izkušenj iz programiranja v tehnologiji core rešitve;
4. 2 certicirana strokovnjaka za področje varstva podatkov (GDPR certifikat).

(v primeru skupne ponudbe lahko pogoj izpolnjujejo partnerji skupaj; v primeru sklicevanja na zmogljivosti drugih subjektov morajo slednji zagotavljati storitve v delu za katere se zahtevajo te zmogljivosti. Ponudnik lahko izpolni pogoj tudi s podizvajalci.)

Gospodarski subjekt potrdi izpolnjevanje pogoja s predložitvijo izpolnjenega obrazca ESPD ter izpolnjenega obrazca ePro_reference_kadri.« in


- »9. Orodje, obrat ali tehnična oprema
Gospodarski subjekt ima za izvedbo javnega naročila na razpolago naslednje orodje, obrat ali tehnično opremo:
Gospodarski subjekt razpolaga z informacijsko rešitvijo za samoprijavo pacientov, ki ob prijavi samodejno preverja in omogoča:
o preverjanje veljavnosti zdravstvenega zavarovanja,
o povezava s KZZ Online, eRecept, eNaročanje, eRCO,
o vpis pacienta v čakalno vrsto izvajalca zdravstvene dejavnosti na sekundarnem ali tercialnem nivoju.
(v primeru skupne ponudbe lahko pogoj izpolnjujejo partnerji skupaj in drugi gospodarski subjekti. Ponudnik lahko izpolni pogoj tudi s podizvajalci.)

Gospodarski subjekt potrdi izpolnjevanje pogoja s predložitvijo izpolnjenega obrazca ESPD ter izpolnjenega obrazca ePro_reference_kadri.«


I.1 Izobrazba in strokovna usposobljenost

Na vprašanje potencialnega ponudnika, ki se glasi:

»VPRAŠANJE 1
[…]
V obrazcu ePRO_navodila ponudnikom je v točki 7: Preverjanje sposobnosti navedena zahteva, da mora imeti gospodarski subjekt na voljo 2 certificirana strokovnjaka za področje varstva podatkov (GDPR). Predvidevamo, da gre za zahtevo po dveh strokovnjakih za varstvo osebnih podatkov, ki imata opravljeno kvalifikacijo v sklopu Slovenskega ogrodja kvalifikacij (SOK) in Evropskega ogrodja kvalifikacij (EOK)? […]«

je naročnik na portalu javnih naročil 15. 10. 2021 ob 15.00 objavil odgovor:

»ODGOVOR 1
[…]
Tako je. Ker Slovenija še nima svoje zakonodaje na tem področju, velja evropska zakonodaja. Ponudnik bo delal z najbolj občutljivimi osebnimi podatki in naročnik pričakuje, da ima stalno vzpostavljen interni nadzor nad pravilnim ravnanjem s temi podatki skladno s predpisi. Za nadzor nad pravilnim ravnanjem z osebnimi podatki potrebuje stalno prisotnost certificiranega strokovnjaka. […]«

Na opozorilo in poziv potencialnega ponudnika, ki se glasi:

»VPRAŠANJE 20
Naročnik ni opredelil, katere GDPR certifikate bo upošteval za izpolnjevanje kadrovskega pogoja iz točke 8. Izobrazba in strokovna usposobljenost. Prosimo za pojasnilo, ali bodo upoštevani npr. dodatna kvalifikacija priznana s strani pristojnega ministrstva, certifikacija ustreznih hiš npr. Bureau Veritas, ipd. Opozarjamo, da so navedene certifikacije prostovoljne in niso pogoj, zato naj naročnik bistveno razširi možnost strokovnjakov tudi na tiste, ki nastopajo kot Data protection officerji ter univerzitetne diplomirane pravnike oz. magistre prava, s čimer bo vzpostavil sorazmernost pogoja. Prav tako naročnika pozivamo, da zniža število zahtevanih kadrov na enega, saj ni nobene realne potrebe po dveh kadrih.«

je naročnik na portalu javnih naročil 25. 10. 2021 ob 14.23 objavil odgovor:

»ODGOVOR 20
Naročnik bo priznaval vse relevantne certifikate od kvalificiranih in neodvisnih inštitucij, ki izkazuje izpolnjevanje zahtevanega pogoja.
V vprašanju ni nikjer podprta trditev, da naročnik ne potrebuje dveh strokovnjakov za varnost podatkov. Naročnik sam postavlja razpisne pogoje in najbolje ve, kaj potrebuje. V danem primeru zahteva, da izvajalec sam zagotavlja popoln nadzor nad dostopom in uporabo osebnih podatkov, saj gre v tem primeru za najbolj občutljive osebne podatke. Zaradi tega morajo za zaščito podatkov skrbeti strokovnjaki, pri čemer en ni dovolj, saj skladno z delovno zakonodajo in realnimi možnostmi ne more skrbeti za nadzor ves čas možnega dostopa izvajalca do osebnih podatkov. Naročnik naroča obseg storitve in ga tudi plača, saj je dolžan zagotoviti neprebojno zaščito osebnih podatkov po zakonu in uredbi.«

Skladno z drugim odstavkom 67. člena ZJN-3 se informacije, ki jih posreduje naročnik gospodarskim subjektom na portalu javnih naročil ali prek njega, štejejo za spremembo, dopolnitev ali pojasnilo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, če iz vsebine informacij izhaja, da se z njimi spreminja ali dopolnjuje ta dokumentacija ali če se s pojasnilom odpravlja dvoumnost navedbe v tej dokumentaciji. Z objavo citiranih odgovorov št. 1 in 20 je naročnik pojasnil besedilo pogoja za sodelovanje.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da je zahteva po kar dveh certificiranih strokovnjakih za področje varstva podatkov nesorazmerna s predmetom naročila in vlagatelja postavlja v neenakopraven položaj, oblikovana pa da je z namenom preferiranja edinega ponudnika, ki na podlagi teh pogojev lahko odda ponudbo. Zahteva naj bi bila neutemeljena že z vidika kadrovske strukture (od 8 strokovnjakov naj bi bila kar dva certificirana za varstvo osebnih podatkov), pri tem pa v specifikaciji naročila sploh niso omenjene obveznosti v zvezi z varstvom osebnih podatkov. Zahtevo kot nesorazmerno označuje tudi zato, ker bo varstvo osebnih podatkov ustrezno pogodbeno urejeno. Zakonodaja ne določa, da bi morala imeti pooblaščena oseba za varstvo osebnih podatkov pridobljen kakršenkoli certifikat ali potrdilo – ne gre za opravljanje reguliranega poklica; gre zgolj za prostovoljno možnost, kar potrjujejo tudi razlike v možnih usposabljanjih pooblaščenih oseb za varstvo podatkov in pridobitvi potrdil oz. certifikatov, ki so že sama med sabo neprimerljiva glede zahtevnosti in obsega pridobljenega znanja. Po drugi strani zakonodaja določa, da upravljavec in obdelovalec osebnih podatkov imenujeta (eno) pooblaščeno osebo za varstvo podatkov. Zahteva po razpolaganju z dvema certifikatoma že v času oddaje ponudbe naj ne bi bila sorazmerna in objektivno opravičljiva niti zato, ker izbrani ponudnik šele s podpisom pogodbe o izvedbi naročila prevzame predmet javnega naročila v izvedbo in bi moral kvečjemu šele ob sklenitvi pogodbe imeti imenovano pooblaščeno osebo za varstvo podatkov; pridobitev kakršnegakoli certifikata ali potrdila je v času od objave obvestila o javnem naročilu do poteka za prejem ponudb nemogoča.

Naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo poudarja, da sam najbolje pozna svoje potrebe in predmet naročila ter da samostojno odloča, kje bo zagotovil pravilno ravnanje z najbolj občutljivimi osebnimi podatki; v konkretnem primeru se je tako odločil, da bo primarno varstvo podatkov pri obdelavah na svojem informacijskem sistemu zagotavljal ponudnik sam (pojasnjuje tudi razloge zakaj se je tako odločil). Navedbe o preferiranju nekega ponudnika označuje za čisto natolcevanje. Meni, da je takih strokovnjakov v Sloveniji in v EU dovolj. Zaskrbljujoče naj bi bilo, da vlagatelj (ki zatrjuje, da je vzpostavil in upravlja več zdravstvenih informacijskih sistemov) to dela brez strokovnjakov za varstvo podatkov, ki jih zahteva Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov). Nikjer ni zahteval, da je pooblaščena oseba prisotna 24 ur na dan, pač pa da je zagotovljena obveznost iz Uredbe. Zaradi omejitev, omenjenih že v odgovoru na portalu javnih naročil, pa zagotavljanje obveznosti iz Uredbe z enim strokovnjakom ni mogoče. Prisotnost strokovnjaka je namreč zahtevana vedno, ko se izvajajo obdelave, ki vključujejo osebne podatke ter dosegljivost vsem, ki so po GDPR od nje upravičeni zahtevati mnenja ali navodila. Zahteva se tudi njena strokovnost in znanja o zakonodaji in praksi na področju varstva osebnih podatkov. Naročnik s temi zahtevami zgolj izpolnjuje zakonsko obveznost, ravno tako pa mu razsodnost nalaga, da pogodbe ne sklepa s ponudnikom, ki ni sposoben izvesti naročila.

Vlagatelj v vlogi z dne 23. 11. 2021 navaja, da je javno odpiranje ponudbe razkrilo, da je ponudbo v resnici edini oddal ponudnik, v katerem je vodilni partner SRC Infonet d.o.o., katerega rešitev naročnik očitno želi. Vlagatelj nasprotuje očitkom naročnika o nestrokovnosti, pri čemer poudarja, da pogoj izpodbija iz razloga, ker tudi pri razvoju njegove rešitve sodeluje strokovnjak za področje varstva osebnih podatkov, vendar pa je potrebna intenziteta sodelovanja takega strokovnjaka bistveno manjša od 1 človek/dan na teden dni razvoja, zato tudi ne more sprejeti zahteve po dveh strokovnjakih kot racionalne. Utemeljuje še, zakaj je imenovanje dveh oseb za isto funkcijo neracionalno. Vlagatelj meni, da naročnik niti v odločitvi o zahtevku za revizijo ni pojasnil, zakaj točno potrebuje dva strokovnjaka, saj da so njegove navedbe presplošne, očitno pa tudi nima izdelane ocene učinkov v zvezi z varstvom osebnih podatkov, ki bi takšno potrebo izkazala. V prid zatrjevani nesorazmernosti pogoja za sodelovanje še dodaja, da imajo številna druga področja bistveno večji pomen kot GDPR (npr. varnost pred hekerskimi napadi, uporabniška izkušnja).

Kot je razbrati iz zahtevka za revizijo in vloge z dne 23. 11. 2021 vlagatelj kot pretirano izpostavlja zahtevo po dveh certificiranih strokovnjakih – utemeljuje, da bi zadostoval en tak strokovnjak, ne izpodbija pa pogoja za sodelovanje v smislu, da ne bi bil potreben vsaj en tak strokovnjak.

Neizkazana je navedba vlagatelja o preferiranju določenega ponudnika: vlagatelj v zahtevku za revizijo niti ne navede, kateri ponudnik konkretno naj bi bil preferiran (to navaja šele v vlogi z dne 23. 11. 2021, torej po tem, ko se je lahko seznanil z zapisnikom o odpiranju ponudb). Vlagatelj niti ni izkazal, da bi tak pogoj za sodelovanje izpolnjeval zgolj en ponudnik, prav tako pa niti ne pojasni, zakaj sploh bi lahko zgolj en ponudnik izpolnjeval pogoj za sodelovanje.

Iz navedb vlagatelja ni jasno, zakaj naj bi bila zahteva popolnoma neutemeljena že z vidika kadrovske strukture (ker sta od osmih zahtevanih strokovnjakov dva zahtevana za to področje): navedeno po presoji Državne revizijske komisije v nasprotju z navedbami vlagatelja še ne pomeni, da naročnik predvideva ukvarjanje z varovanjem osebnih podatkov v 25% obsegu. Sporna določba predstavlja (minimalni) pogoj, ki ga mora gospodarski subjekt izkazati za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, ne pa določbe, ki bi se nanašala na način izvedbe javnega naročila. Kot utemeljeno opozarja naročnik, lahko gospodarski subjekt angažira toliko drugih kadrov, kolikor želi oz. šteje za potrebno.

S tem povezan argument vlagatelja, da so pomembni tudi drugi kadri oz. druge zahteve in področja, je sicer utemeljen, vendar pa to še ne pomeni, da naročnik ni upravičen dati poudarka (tudi) na vidik varstva osebnih podatkov in s tem povezane kadrovske zasedbe ali da takšen poudarek vzpostavlja nesorazmernost pogojev; vprašanje pomembnosti določenih vidikov izvedbe predmetnih storitev in za to potrebnih kvalifikacij ni na vlagatelju, zato s takim argumentom ne more uspeti. Naročnik je postavil zgolj minimalne pogoje za sodelovanje (kot že pojasnjeno: upoštevajoč tudi svojo percepcijo pomembnosti določenih vidikov izvedbe javnega naročila in s tem povezanih kadrov), kar pa nikakor ne pomeni, da ponudnik (izvajalec) ne sme še dodatno angažirati še drugačnih kadrov ali večjega števila že sicer zahtevanih kadrov.

Sprejeti je treba naročnikovo stališče, da so zdravstveni podatki najbolj občutljivi osebni podatki, v posledici česar in dejstva nepoznavanja informacijskega sistema, ki bo rezultat naročila in ki ga bo upravljal ponudnik, se je odločil, da bo primarno varstvo podatkov pri obdelavah na informacijskem sistemu zagotavljal ponudnik sam.

V zvezi z vlagateljevim pomislekom o tem, da naj bi bila intenziteta sodelovanja takega strokovnjaka bistveno nižja od 1 človek/dan na teden dni razvoja, pa je glede na občutljivost zdravstvenih podatkov upošteven in sprejemljiv tudi naročnikov preudarek, da zahteva prisotnost zadevnega strokovnjaka vedno, ko se izvajajo obdelave, ki vključujejo osebne podatke, ter dosegljivost strokovnjaka vsem, ki so od take osebe upravičene zahtevati mnenje ali navodila. Ob tem je razumljiv in utemeljen naročnikov pomislek, da en tak strokovnjak ni dovolj, ker skladno z delovno zakonodajo in realnimi možnostmi ne more skrbeti za nadzor ves čas možnega dostopa izvajalca do osebnih podatkov.

Glede vlagateljevega zatrjevanja, da v času od objave obvestila o javnem naročilu do poteka roka za prejem ponudb ni (bilo) mogoče pridobiti kakršnegakoli potrdila ali certifikata, ker naj bi bila usposabljanja organizirana ob različnih terminih, ki ne omogočajo pravočasne pridobitve potrdil oz. certifikatov, Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj navedeno dokazuje z izpisom več spletnih strani (SIQ, Uradni list Republike Slovenije d.o.o., Bureau Veritas, TÜV Austria service). Vendar pa izpis vsaj ene od spletnih strani (Bureau Veritas) ne potrjuje navedb vlagatelja, saj je iz izpisa razvidno, da je bilo tudi v vmesnem času mogoče izvesti zadevni e-tečaj in (po opravljenem pisnem preizkusu znanja) pridobiti certifikat.

Vlagatelj opozarja še na razlike v možnih usposabljanjih, ki naj zaradi neprimerljivosti glede zahtevnosti in obsega pridobljenega znanja ne bi zagotavljala enakopravne obravnave ponudnikov in poštene konkurence v postopku pridobivanja naročila. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik (kot izhaja iz odgovora na portalu javnih naročil) kot ustrezne določil (dopustil) »vse relevantne certifikate od kvalificiranih in neodvisnih inštitucij, ki izkazuje izpolnjevanje zahtevanega pogoja«, kar – ob upoštevanju različnih možnih izobraževanj, na katere z izpisom spletnih strani nakazuje že vlagatelj – v bistvu pomeni, da naročnik določa zgolj minimalne kvalifikacije, ki jih je mogoče pridobiti v zvezi z zahtevano tematiko. Iz vlagateljevih navedb ni razvidno, zakaj bi naj bili ponudniki zato v neenakopravnem položaju – zadevna določba enako zavezuje vse ponudnike, vlagatelj pa niti ne trdi, da mu je onemogočeno pridobiti ustrezajoče potrdilo. Če pa je mogoče vlagateljeve navedbe razumeti kot prizadevanje za postavitev strožjega pogoja za sodelovanje (v smislu zahtevnosti in obsega pridobljenega znanja strokovnjakov) pa Državna revizijska komisija pojasnjuje, da škoda, ki bi lahko vlagatelju nastala zato, ker naročnik v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila ne vključi določenega pogoja oz. zahteve in se zaradi tega poveča krog potencialnih ponudnikov, praviloma ne more biti relevantna z vidika ugotavljanja obstoja aktivne legitimacije (prim. odločitve v zadevah št. 018-013/2016, 018-250/2017, 018-060/2019).

Glede navedbe vlagatelja v zahtevku za revizijo, da zahteva po razpolaganju z dvema certificiranima strokovnjakoma za področje varstva podatkov že v času oddaje ponudbe ni sorazmerna in objektivno opravičljiva (po stališču vlagatelja bi moral kvečjemu šele od sklenitve pogodbe dalje imeti imenovano pooblaščeno osebo), Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik prek portala javnih naročil ni bil opozorjen na domnevno nezakonitost pogoja za sodelovanje kot takega (torej v smislu, da ga naročnik sploh ne bi smel določiti), ob čemer je mogoče ugotoviti nastop omejitve zahtevka za revizijo iz tretjega odstavka 16. člena ZPVPJN, skladno s katerim se v predrevizijskem in revizijskem postopku ne presojajo očitane kršitve, ki se nanašajo na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudb ali razpisno dokumentacijo, če bi lahko vlagatelj ali drug morebitni ponudnik prek portala javnih naročil naročnika opozoril na očitano kršitev, pa te možnosti ni uporabil. Ne glede na to Državna revizijska komisija pristavlja, da vlagatelj naročniku zgolj na splošno odreka naročniku uporabo zakonsko predvidene možnosti določanja pogojev za sodelovanje in s tem povezanih dokazil (gl. npr. prvi in deseti odstavek 76. člena ZJN-3 ter osmi odstavek 77. člena ZJN-3), pri čemer pa za svoje navedbe ne podaja nikakršnih argumentov.

Državna revizijska komisija tako ni mogla ugotoviti naročnikovih kršitev ZJN-3 pri oblikovanju obravnavanega pogoja za sodelovanje.


I.2. Izvedba dveh istovrstnih projektov

Na opozorila oz. pozive potencialnega ponudnika, ki se glasijo:

»VPRAŠANJE 9
Prosimo naročnika, da razširi obdobje priznavanja referenčnih poslov in s tem omogoči realno konkurenco v predmetnem postopku javnega naročila. Omejevanje zgolj na 2019, 2020 in 2021 je evidentno nezakonito.
[…]
VPRAŠANJE 12
Prosimo naročnika za pojasnilo, ali mora biti referenčni projekt še zmeraj v izvajanju? Besedilo pogoja št. 1 iz točke C: Tehnična in strokovna sposobnost je zapisan na način, da bi moral biti projekt še v izvajanju. Menimo, da zato ni nobene objektivne potrebe in naj naročnik zahtevo zato umakne, saj je nezakonita.«

je naročnik na portalu javnih naročil 25. 10. 2021 ob 14.23 objavil odgovora:

»ODGOVOR 9
Naročnik je pogoje pripravil skladno s svojimi potrebami. Informacijski sistem, ki ga naroča, je namenjen naslednjemu, razmeroma dolgemu obdobju in zato zahteva reference iz sodobnih sistemov. Zastarele rešitve ga ne zanimajo. Ponudnik ni z ničemer utemeljil, zakaj naj bi bila taka referenca nezakonita, niti ni navedel zakona, s katerim naj bi bila v nasprotju.
[…]
ODGOVOR 12
Referenčni projekt mora biti v izvajanju. Kot je bilo že povedano, naročnik naroča informacijski sistem za daljše bodoče obdobje in ga stare, nedelujoče rešitve ne zanimajo.«

Vlagatelj z zahtevkom za revizijo uveljavlja, da:
- je glede na postavljen rok za prejem ponudb (8. 11. 2021) obdobje izkazovanja referenčnih projektov določeno nezakonito, saj ZJN-3 časovno obdobje za izkazovanje opravljenih storitev omejuje na zadnja tri leta pred rokom za prejem ponudb in bi torej moralo biti upoštevno obdobje vsaj od 9. 11. 2018 do 8. 11. 2021, tako določen pogoj za sodelovanju pa mu onemogoča vključitev poslovnega partnerja, ki ima referenčni posel zaključen v obdobju od 9. 11. 2018 do 31. 12. 2018;
- je nezakonita naročnikova zahteva, da mora biti referenčni projekt v izvajanju, saj naročnik referenčnega pogoja ni določil na način, da je ponudnik istovrstna projekta v preteklosti že uspešno izvedel (torej zaključil).

Naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo meni, da vlagatelj očitno ne razume predmeta javnega naročila ali pa ga hoče na vsak način prikrojiti svojim željam. Poudarja, da kot referenco upošteva informacijska sistema, ki se še izvajata; sklicujoč se na druge navedbe v zavrnitvi zahtevka za revizijo (v tem sklepu povzete pod točko II.2.) pojasnjuje, zakaj ga »zgodovinski informacijski sistemi« ne zanimajo. Pojasnjuje, zakaj naj vlagatelj ne bi mogel zagotoviti reference, s sklicevanjem na nekatere dokumente (pogodbo med vlagateljem in referenčnim naročnikom ter med vlagateljem in naročnikom) pa izpostavlja sum, da je vlagatelj zlorabil institut revizijskega zahtevka z namenom obdržati ali ponovno pridobiti posel na podlagi lažnega prikazovanja dejstev in referenc – programski paket Medis, ki ga vlagatelj v vlogi navaja kot referenco in podlago za aktivno legitimacijo, naj bi razvila Splošna bolnišnica Maribor, ki je tudi izključna lastnica programske kode; Državni revizijski komisiji s tem v zvezi predlaga, naj po uradni dolžnosti razišče možnost zlorabe pravic z lažnim prikazovanjem dejstev s strani vlagatelja in ukrepa skladno z zakonom.

Vlagatelj v vlogi z dne 23. 11. 2021 oporeka navedbam o zavajanju in lažnem prikazovanju dejstev, saj da v zahtevku za revizijo ni trdil, da je razvil sistem Medis, ampak samo to, da mu je bilo dodeljeno javno naročilo, kar pomeni, da je aktiven na področju zagotavljanja informacijskih rešitev. Navaja še, da želi ponuditi informacijski sistem tujega poslovnega partnerja in ne svojega. Argument naročnika razume kot poskus diskreditacije vlagatelja. Ugotavlja, da se naročnik do dela očitka glede triletnega roka za izkazovanje referenc niti ni opredelil.

V zvezi z navedbami in očitki naročnika v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo (s katerimi kot problematično izpostavlja, da vlagatelj niti nima referenc oz. s katerimi vlagatelju očita lažno prikazovanje dejstev in referenc) Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj nikjer v zahtevku za revizijo ne prilaga referenc, zato so te ocene še prezgodnje in dokazno nepodprte. V konkretnem primeru je zahtevek za revizijo vložen zoper določila razpisne dokumentacije, ki naj vlagatelju ne bi omogočala (konkurenčnega) sodelovanja v postopku oddaje javnega naročila, navedbe vlagatelja o preteklih izkušnjah, ki jih je podal v okviru utemeljevanja interesa za dodelitev javnega naročila kot enega od elementov aktivne legitimacije za vložitev zahtevka za revizijo (gl. 1. alinejo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN), pa za presojo zakonitosti pogoja za sodelovanje niti ne morejo biti relevantne.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da ni (bil) povsem jasen pomen določbe »Gospodarski subjekt v letih 2019, 2020 in 2021 uspešno izvaja […]«: ob upoštevanju, da se za ustreznost reference zahteva vsaj izkaz izvajanja vzdrževanja in nadgradnje informacijskega sistema, je citirano določilo razumeti na način, da je za izkaz pogoja za sodelovanje gospodarski subjekt v vseh treh navedenih koledarskih letih izvajal storitve vzdrževanja in nadgradenj primerljivega informacijskega sistema. Iz samega besedila pogoja za sodelovanje tako ni izhajalo, da bi moral gospodarski subjekt za izpolnjevanje pogoja za sodelovanje izkazati, da še vedno izvaja referenčni projekt, izhaja pa to iz odgovora naročnika št. 9 na portalu javnih naročil, ki se skladno z drugim odstavkom 67. člena ZJN-3 šteje za spremembo oz. dopolnitev razpisne dokumentacije v tem delu. Tudi v postopku pravnega varstva naročnik kot razlog za določitev takega pogoja za sodelovanje navaja, da ga »zgodovinski informacijski sistemi« ne zanimajo – navedbo naročnika gre razumeti na način, da torej ne bi sprejel kot ustrezne reference za vzdrževanje in nadgradnje informacijskega sistema, ki v trenutku roka za predložitev ponudb ni več v uporabi.

ZJN-3 v točki b) osmega odstavka 77. člena kot dokazilo za izkazovanje tehnične sposobnosti gospodarskega subjekta določa »seznam opravljenih storitev«, kar torej pomeni (tudi) upoštevanje že izvedenih oz. dokončanih poslov. Pritrditi je treba vlagatelju v tem, da ZJN-3 kot upoštevno obdobje določa (najmanj) zadnja tri leta, naročnik pa je z določitvijo spornega pogoja za sodelovanje v nasprotju z ZJN-3 določil krajše obdobje (glede na rok za predložitev ponudbe je ta rok v obravnavanem primeru pribl. dve leti in deset mesecev).

Iz zgoraj citiranih zahtev razpisne dokumentacije (vključno s pojasnili na portalu javnih naročil) torej izhaja, da naročnik kot ustrezen referenčni posel šteje storitve, opravljene v letih 2019, 2020 in 2021, pri čemer je določil tudi omejitev, da mora biti informacijski sistem, v zvezi s katerim se uveljavlja referenco, še vedno v uporabi. Naročnik s tako zahtevo oži konkurenco, saj pri predmetnem javnem naročilu ne dopušča sodelovanja ponudnikom, ki so vsebinsko primerljive storitve sicer uvedli, nadgrajevali in vzdrževali ali vsaj vzdrževali in nadgrajevali, a se informacijski sistem (neodvisno od njihove volje) ne uporablja več. Za takšno zoževanje konkurence bi naročnik moral izkazati utemeljene razloge.

V zvezi z navedbami naročnika o tem, da rešitev, ki niso več v delovanju, ni mogoče objektivno preveriti, vlagatelj pravilno opozarja, da lahko naročnik ustreznost referenčnih del preverja izključno na podlagi zahtev, ki jih vključi v razpisno dokumentacijo predmetnega javnega naročila, v zvezi z vprašanjem izvedbe referenčnih del, pa je treba oz. mogoče upoštevati tudi referenčnega naročnika. Upoštevaje, da so predmet obravnavanega javnega naročila storitve (5. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3) in ne blago (4. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3), ter da je kot pogoj za sodelovanje določeno uspešno izvajanje določenih storitev, je treba ugotoviti, da iz navedb naročnika niti ne izhaja, kako bi lahko z vpogledom v referenčni informacijski sistem preveril uspešnost izvajanja referenčnih storitev (npr. v smislu zadovoljstva referenčnega naročnika z izvedenimi storitvami, oz. kako je zadevni subjekt opravljal storitve vzdrževanja in nadgradenj tega sistema). Sprejeti stališče, da bi naročnik v predmetnem postopku javnega naročila lahko le z vpogledom v informacijski sistem, na ali v zvezi s katerim so se izvajale referenčne storitve, preverjal ustreznost oziroma kakovost izvedbe referenčnih del brez upoštevanja (stališč, mnenja, zadovoljstva) referenčnega naročnika, bi povsem razvrednotilo pomen referenc, zlasti ob upoštevanju dejstva, da je ravno referenčni naročnik tisti, ki pozna vse vidike izvedbe referenčnega posla.

Iz naročnikovih navedb o tem, da ga »zgodovinski informacijski sistemi« ne zanimajo, je mogoče razbrati, da zahtevo po produkcijskem delovanju rešitve utemeljuje s pavšalnimi navedbami o neaktualnosti rešitev, ki niso več v delovanju. Ob upoštevanju, (1) da naročnik s spornim pogojem za sodelovanje ni zahteval izkazovanja storitev v zvezi oz. na enakem informacijskem sistemu, kot bi ga ponudniki implementirali v izvedbeni fazi tokratnega javnega naročila, ter ob upoštevanju, (2) da je naročnik določil zahtevane lastnosti takega informacijskega sistema (tj. sistema, ki na ali v zvezi s katerim so se opravljale referenčne storitve), pa niti ni razumljivo, zakaj bi bilo za presojo izkušenj in s tem usposobljenosti ponudnikov relevantno, ali je informacijski sistem, ki ga je ponudnik v preteklosti vzdrževal in nadgrajeval, še v uporabi ali ne – razpisna dokumentacija ne daje podlage za zaključek, da ponudnikovo izkazovanje referenc (opravljenih storitev) v zvezi z informacijskim sistemom z določenimi lastnostmi (ki jih zahteva naročnik) pomeni, da bo tak informacijski sistem ponujen tudi v tokratnem postopku oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija sicer kot razumljivo sprejema naročnikovo pojasnilo glede izogibanja pridobitve rešitev, ki bi predstavljale »zgodovinski informacijski sistem«, vendar pa pri tem pristavlja, da je primeren in skladno z ZJN-3 predviden način za izogib implementacije (neustreznih) rešitev določitev ustreznih tehničnih specifikacij, s katerimi naročnik opredeli predmet naročila in torej (v smislu naročnikovih pomislekov) določi specifikacije na način, da pridobi ustrezno rešitev.

Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni uspel utemeljiti in pojasniti razlogov, ki bi utemeljevali takšno oženje konkurence in izkazovali nujnost delovanja informacijskega sistema, v zvezi s katerim bi ponudniki uveljavljali referenco, zaradi česar gre ugotoviti, da tako določena zahteva ni skladna z načelom zagotavljanja konkurence (5. člen ZJN-3) in načelom sorazmernosti (8. člen ZJN-3). Upoštevaje navedeno ter že ugotovljeno neskladnost pogoja za sodelovanje glede časovne komponente, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik obravnavanega pogoja za sodelovanje ni določil skladno z ZJN-3.


I.3. Orodje, obrat ali tehnična oprema

Na opozorila oz. pozive potencialnega ponudnika, ki se glasijo:

»VPRAŠANJE 6
Prosimo naročnika za pojasnilo, ali pogoj št. 11 zahteva, da ima ponudnik vse navedeno že razvito ali zahteva, da bo to razvil v fazi izvajanja pogodbe. V kolikor naročnik zahteva, da ima ponudnik že v fazi oddaje ponudbe karkoli vzpostavljenega, je navedeno ponovno omejevanje konkurence in kot takšno evidentno nezakonito in bomo zahtevi oporekali z zahtevkom za revizijo.
[…]
VPRAŠANJE 8
Naročnika opozarjamo, da zahteve v pogoju št. 9. Orodje, obrat ali tehnična oprema, ki se nanašajo na povezave z KZZ Online, eRecept, eNaročanje, eRCO nezakonite, saj na pretkan način omejujejo javno naročilo samo na ponudnike, ki rešitev ponujajo v Republiki Sloveniji, četudi je Slovenija v enotnem trgu Evropske unije, kjer omejevanje na domače rešitve ni dopustno in za to ni objektivne potrebe.
[…]
VPRAŠANJE 19
Prosimo naročnika za pojasnilo, ali je izpolnjevanje pogoja št. 9. Orodje, obrat ali tehnična oprema omejeno samo na rešitve, ki so že implementirane pri naročnikih s področja zdravstva v Republiki Sloveniji?«

je naročnik na portalu javnih naročil 25. 10. 2021 ob 14.23 objavil odgovore:

»ODGOVOR 6
Prosimo, preberite razpisno dokumentacijo. V razpisni dokumentaciji je natančno navedeno, kaj je predmet javnega naročila in kako bodo stvarno ter časovno potekale predvidene storitve. Sicer pa že iz naslova javnega naročila - Uvedba novega, v slovenski zdravstveni prostor integriranega informacijskega sistema za podporo zdravstvu - izhaja bistvo tega, kar zajema vprašanje.
[…]
ODGOVOR 8
Ta vrstica (prvi odst. tčk. 9, druga alinea) je napačna. Pravilno se glasi: - samoprijavo in potrjevanje sprejema pacientov, spremljanje in izvedbo zdravljenja in terapij, analize in statistiko, povezavo z zdravstvenim zavarovanjem, obračuni in plačili, povezavo z dokumentarnim informacijskim sistemom in elektronsko pošto, akreditirano elektronsko hrambo dokumentov ter samodejno obračunavanje in izdajanje računov.
[…]
ODGOVOR 19
Ne. Gre za vsebinske rešitve, ki so lahko implementirane kjerkoli, lahko pa tudi še niso implementirane, so pa razvite in pripravljene za produkcijo.«

Citirane informacije iz odgovora št. 8 se skladno z drugim odstavkom 67. člena ZJN-3 štejejo za spremembo razpisne dokumentacije, informacije iz odgovora št. 19 pa za pojasnilo razpisne dokumentacije.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da zahteva, da ima ponudnik že v fazi oddaje ponudbe vzpostavljeno oziroma razvito rešitev, prilagojeno specifičnim zahtevam naročnika, neupravičeno omejuje konkurenco na obstoječe rešitve v Republiki Sloveniji; pristavlja, da sam z rešitvijo, ki jo je tuji poslovni partner razvil v okviru dejavnosti pri drugih naročnikih in ki ni popolnoma skladna z natančno naročnikovo specifikacijo rešitve za samoprijavo, ne more oddati ponudbe, konkurenčne drugim ponudnikom. Opozarja, da je zahteva iz točke i) osmega odstavka 77. člena ZJN-3, ki naročniku omogoča, da tehnično sposobnost preverja z izjavo o orodju, obratu ali tehnični opremi, ki je izvajalcu storitev ali gradenj na voljo za izvedbo javnega naročila, namenjena zagotovitvi, da imajo ponudniki potrebne tehnične vire za izvajanje javnega naročila, torej sredstva, s katerimi izvajalec izvaja dela (npr. pri gradnjah dvigalo, tovornjak, valjar ipd., v konkretnem primeru pa osebni računalnik, internetna povezava ipd.) in ne končnemu produktu. Pojasnjuje še, da je samoprijava in njena implementacija dokaj enostavna.

Naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo vlagateljeve navedbe označuje za napačne in zavajajoče; pojasnjuje, da ne zahteva rešitev, ki bi bile že implementirane pri naročnikih s področja zdravstva v Republiki Sloveniji, ampak vsebinske rešitve, ki so lahko implementirane kjerkoli, lahko pa tudi še niso implementirane, so pa razvite in pripravljene za produkcijo.

Vlagatelj v vlogi z dne 23. 11. 2021 opozarja, da so zahtevane funkcionalnosti tako specifične, da jih ponudnik izven Slovenije niti ne more imeti že razvitih. Naročnik naj bi torej zahteval, da ima vlagatelj javno naročilo dejansko že izvedeno, s čimer naj bi se potrjevalo, da kupuje točno določeno, konkretno ciljno rešitev ponudnika SRC Infonet d.o.o.

Državna revizijska komisija sicer pritrjuje naročniku v tem, da je sporni pogoj za sodelovanje z že citirano objavo na portalu javnih naročil (tj. z odgovorom št. 8) spremenil. Ne glede na to, ali je pogoj za sodelovanje v novi vsebini oblikovan tako, da se ne nanaša več izključno na rešitve, ki so ali bi lahko bile implementirane le pri naročnikih s področja zdravstva v Republiki Sloveniji (kar zatrjuje naročnik in čemur v vlogi z dne 23. 11. 2021 oporeka vlagatelj), pa za presojo to niti ni ključno. Vlagatelj namreč (zlasti) opozarja, da je pogoj določen v nasprotju z ZJN-3, ker naročnik v bistvu ne preverja razpolaganja s sredstvi za realizacijo naročila, pač pa to, ali je del predmeta že izveden.

Kot že pojasnjeno, ZJN-3 naročniku omogoča glede tehnične in strokovne sposobnosti določitev zahtev, s katerimi zagotovi, da imajo gospodarski subjekti potrebne človeške in tehnične vire ter izkušnje za izvajanje javnega naročila v skladu z ustreznim standardom kakovosti; v obravnavanem primeru je naročnik za izkazovanje te zahteve predvidel dokazilo iz točke i) osmega odstavka 77. člena ZJN-3.

Naročnik v nobeni od vlog ne oporeka vlagateljevi trditvi, da se sporna zahteva nanaša na del informacijskega sistema, ki ga sicer naroča, in ne za orodje, obrat ali tehnično opremo kot tehnični vir, ki bi šele omogočala implementacijo informacijskega sistema oz. izvedbo predmetnih storitev.

Upoštevaje navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da je obravnavani pogoj za sodelovanje določen v nasprotju z ZJN-3.


II. Merilo za izbiro

ZJN-3 merila za oddajo javnega naročila ureja v 84. členu ZJN-3. Naročnik odda javno naročilo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe (prvi odstavek 84. člena ZJN-3). Skladno z drugim odstavkom 84. člena ZJN-3 se ekonomsko najugodnejša ponudba določi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi, kot ga določa ta zakon, in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila. Takšna merila lahko na primer vključujejo:
a) kakovost, vključno s tehničnimi prednostmi, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in pogoje v zvezi z njim;
b) organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, ki bo izvedlo javno naročilo, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila;
c) poprodajne storitve, tehnično pomoč in pogoje dobave, kot so datum dobave ali dokončanja del, postopek dobave ali izvedbe in trajanje dobav ali del.

Na podlagi meril za oddajo javnega naročila, ki so element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb, naročnik med dopustnimi ponudbami izbere ekonomsko najugodnejšo ponudbo. Iz citirane določbe izhaja, da je naročniku prepuščena izbira meril za oddajo javnega naročila, ki jih namerava uporabiti, pri čemer le-ta niso našteta taksativno, ampak je določen neizčrpen možen seznam meril za oddajo javnega naročila. Vendar pa naročniku ni podeljena neomejena svoboda izbire meril za oddajo javnega naročila (prva poved šestega odstavka 84. člena ZJN-3). Merila (in z njimi povezana metoda vrednotenja ponudb) morajo biti objektivna in zagotavljati skladnost z načelom transparentnosti. Poleg tega morajo merila zagotavljati možnost učinkovite konkurence (druga poved šestega odstavka 84. člena ZJN-3) in morajo biti nediskriminatorna, sorazmerna in povezana s predmetom javnega naročila (peti odstavek 84. člena ZJN-3). Šteje se, da so merila povezana s predmetom javnega naročila, če se nanašajo na gradnje, blago ali storitve, ki jih je treba zagotoviti v skladu z javnim naročilom, in sicer v katerem koli pogledu in na kateri koli stopnji njihove življenjske dobe, vključno z dejavniki, povezanimi s posebnim postopkom proizvodnje, zagotavljanja ali trženja teh gradenj, blaga ali storitev, ali s posebnim postopkom za drugo stopnjo njihove življenjske dobe, tudi če takšni dejavniki vsebinsko niso del njih (peti odstavek 84. člena ZJN-3). Naročnik za oddajo javnega naročila storitve izdelave računalniških programov, arhitekturnih in inženirskih storitev ter prevajalskih in svetovalnih storitev naročnik ne sme uporabiti zgolj cene kot edinega merila za oddajo javnega naročila (prva poved četrtega odstavka 84. člena ZJN-3).

Kot izhaja iz določb poglavja »8. OCENJEVANJE PONUDB« v dokumentu »NAVODILA PONUDNIKOM« je naročnik določil merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe (»Naročnik bo izbral ekonomsko najugodnejšo ponudbo v skladu s spodaj navedenimi merili«), pri čemer je kot merila med drugim opredelil:

- »M2: CERTIFIKAT SISTEMA VODENJA KAKOVOSTI (kot je na primer ISO 9001, EUROREC…): 10 točk, vendar največ 10 točk. […]« in

- »M3: IZKUŠNJE KADRA: skupaj največ 40 točk, od tega:
M3.1.Izkušnje vodje projekta
Navedeni vodja projekta je predhodno uspešno vodil vzdrževanje ali nadgradnjo integracije IS za podporo zdravstvu sekundarne ali terciarne ravni zdravstva
o za vsak uspešno vzpostavljen sistem, ki je v obratovanju 1 točka in največ 5 točk;
o za vsak uspešno vzpostavljen sistem, enak kot je ponujena rešitev, ki je v obratovanju in podpira e-recept, e-naročanje, CRPP, preverjanje obveznega in prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja ter vpis pacienta v čakalno vrsto 4 točke in največ 20 točk.
Pri tem merilu je možnih skupaj doseči največ 20 točk.

M3.2.Izkušnje sistemskega analitika

Navedeni sistemski analitik je predhodno uspešno v tej funkciji sodeloval pri projektih integracije informacijskih sistemov za podporo zdravstvu sekundarne ali terciarne ravni zdravstva
o za vsak uspešno vzpostavljen sistem, ki je v obratovanju 1 točka in največ 5 točk;
o za vsak uspešno vzpostavljen sistem, enak kot je ponujena rešitev, ki je v obratovanju in podpira e-recept, e-naročanje, CRPP, preverjanje obveznega in prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja ter vpis pacienta v čakalno vrsto 4 točke in največ 20 točk.
Pri tem merilu je možno doseči skupaj 20 največ točk.«


II.1. Certifikat sistema vodenja kakovosti

Na opozorilo in poziv potencialnega ponudnika, ki se glasi:

»VPRAŠANJE 4
Naročnika pozivamo, da umakne zahtevo po certifikatu sistema vodenja kakovosti ISO 9001, EUROREC, ipd, saj je za realizacijo predmeta javnega naročila nepotreben in s tem tudi nezakonit.«

je naročnik na portalu javnih naročil 25. 10. 2021 ob 14.23 objavil odgovor:

»ODGOVOR 4
Vprašanje (trditev) je docela špekulativno in z ničemer podprto. Naročnikovo primarno področje dela je skrb za življenje in zdravje pacientov, informacijski sistem pa bo podpiral to dejavnost. Zato je trditev, da je zahteva po kakovosti storitev nepotrebna, absurdna. Predvideva jo tako zakon kot tudi praksa na področju javnih naročil.«

Na vprašanje potencialnega ponudnika, ki se glasi:

»VPRAŠANJE 18
Naročnika prosimo za pojasnilo merila iz točke M2, in sicer, kdaj bo ponudniku dodelil 10 točk. Ali mora imeti certifikat sistema vodenja kakovosti vsak gospodarski subjekt (ponudnik, partner, podizvajalec, drug gospodarski subjekt) ali samo eden od njih in kateri.«

je naročnik na portalu javnih naročil 25. 10. 2021 ob 14.23 objavil odgovor:

»ODGOVOR 18
Naročnik bo ponudniku priznal 10 točk, če bo imel certifikat skladno z merilom. Certifikat mora imeti eden od partnerjev, saj se prijavljajo s skupno ponudbo. Podizvajalec ni pogodbena stranka. Za sklicevanje na kapacitete tretjih veljajo zakonski pogoji.«

Vlagatelj v zahtevku za revizijo meni, da ta certifikat ob realizaciji naročila ne bo ustvarjal nobene dodane vrednosti – trdi, da certifikat ni povezan s predmetom naročila (pač pa na organizacijo poslovanja ponudnika) in ne ustvarja ekonomskih koristi ali boljšega uresničevanja obveznosti glede kakovosti informacijskega sistema oz. njegove integracije, kar je predmet naročila. Naročnik naj z odgovorom na portalu javnih naročil ne bi utemeljil, v čem je zahteva po certifikatu sistema vodenja kakovosti povezana s predmetom naročila. Dodatno kot problematično izpostavlja še, da naročnik z drugim citiranim odgovorom na portalu javnih naročil ni zagotovil, da bi predmetno merilo zagotavljalo dejansko najugodnejšo korist, ampak ponudnike stimulira k zlorabam, saj bodo v okviru merila nagrajeni tisti ponudniki, kjer bo tak certifikat imel en od partnerjev, ne glede na obseg sodelovanja. Naročnikova interpretacija merila naj bi še dodatno potrjevala, da certifikat sistema vodenja kakovosti ni povezan s kakovostjo izvedenih storitev, ki so predmet javnega naročila, kar bi za naročnika predstavljalo večjo ekonomsko vrednost. Takšno merilo, tudi če bi odražalo ekonomsko korist, bi jo odražalo samo v delu storitev, ki jih prevzema partner, ki izkazuje posedovanje certifikata, ne glede na to, pa naročnik ponudniku priznava 10% vpliv takšnega certifikata na celotno konkurentovo ponudbo.

Naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo pojasnjuje, da vključitev spornega certifikata med merila opravičuje sama narava dela, ki je povezana s skrbjo za zdravje in življenje ljudi, informacijski sistem pa to dejavnost podpira. Poslovanje po standardu ISO 9001
zagotavlja sledljivost v procesih in je zato poslovanje z izvajalcem, ki posluje na takšen način, za naročnika prednost, saj v primeru morebitnih odstopanj pri izvedbi, izvajalec hitreje in pregledneje zagotovi ustrezne podatke za odpravo ugotovljenega neskladja, čas pa je za naročnika in izvajanje njegove dejavnosti bistvenega pomena za ohranjanje zdravja oziroma življenja pacientov. Ponudniki oz. izvajalci, ki predmetni certifikat imajo, so skladno s standardom zavezani k obvladovanju in izboljševanju svojega poslovanja, posledično pa se to odraža tudi v večji učinkovitosti pri izvajanju storitev za naročnika, kar naj bi v konkretnem primeru pomenilo, da bo izvajalec, ki certifikat ISO 9001 ima, dosledno in hitreje zagotavljal storitev, zmanjšala se bodo možna tveganja in neželene posledice, kar se bo odražalo tudi v nemotenem delovanju naročnika. Učinkovitost in zanesljivost informacijskega sistema, ki bo podpiral celotno delovanje naročnika, je po oceni naročnika ključnega pomena za nemoteno izvajanje njegovih delovnih obveznosti, pri čemer ponudnik, ki ima ustrezno vzpostavljen sistem vodenja kakovosti, svojo storitev lahko zagotavlja na višjem nivoju, kar se odraža tudi v ekonomski koristi za naročnika, ki mu takšen izvajalec omogoča nemoteno izvajanje dejavnosti. Glede vlagateljeve »špekulacij[e] o fantazijskem partnerju z 0,01% udeležb[o] pri poslu« oz. očitkom o možnosti zlorab s strani ponudnikov naročnik odgovarja, da sta partnerja, ki nastopata v skupni ponudbi, solidarno odgovorna naročniku za izvedbo posla in sta torej enakovredna, ne glede na delež udeležbe v poslu, tako pa tudi kakovost storitev zagotavljata solidarno.

Vlagatelj v vlogi z dne 23. 11. 2021 meni, da se naročnik niti ne zaveda, da s svojo zahtevo dejansko postavlja ponudnike v položaj, ko bodo za pridobitev dodatnih točk morali v ponudbo vključiti partnerja z minimalnim deležem posla, četudi se to v boljši storitvi ne bo odražalo. Dodaja, da naročnikovi argumenti v prid prednosti poslovanja po standardu ISO 9001 veljajo samo za tistega partnerja, ki certifikat ima; zgolj solidarna odgovornost takšnega partnerja v nobenem primeru ne bo vodila v to, da bo naročniku nastala kakršnakoli korist.

Naročnik v vlogi z dne 26. 11. 2021 dodaja, da ga okoliščina, da vlagatelj ne zagotavlja kakovosti svojega poslovanja in da sklepa partnerske ponudbe z namišljenimi partnerji, ki prevzemajo promile posla in odgovornosti pri skupni ponudbi, ne impresionira in take ponudbe vedno izloči.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je standard ISO 9001 mednarodno priznan standard kakovosti, ki ga je izdala organizacija ISO (International Organization of Standardization), uporabljajo ga tako proizvodne kot storitvene organizacije, zagotavlja pa kakovost procesom in storitvam. Standard določa zahteve za sistem vodenja kakovosti, njihova uporaba v praksi pa omogoča organizacijam dokazovanje zmožnosti za dosledno zagotavljanje izdelkov in storitev skladno s postavljenimi zahtevami in izboljševanje zadovoljstva odjemalcev ter s tem daje osnovo za uspešnejše poslovanje.

Kot že pojasnjeno, so merila za oddajo javnega naročila element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb, pri njihovi določitvi pa mora naročnik upoštevati temeljna načela javnega naročanja, saj morajo merila za oddajo javnega naročila zagotoviti možnost učinkovite konkurence (druga poved šestega odstavka 84. člena ZJN-3), biti morajo nediskriminatorna, sorazmerna in povezana s predmetom javnega naročila (prva poved petega odstavka 84. člena ZJN-3).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v obravnavanem primeru navedel utemeljene razloge za določitev spornega merila, pri čemer je tudi argumentirano pojasnil, na kakšen način je sporno merilo povezano s predmetom javnega naročanja, kako naj bi merilo spornega certifikata opredeljevalo ekonomsko ugodnost ponudb in s tem omogočalo izbiro ekonomsko najugodnejše ponudbe, kot izhaja iz 84. člena ZJN-3. Kot je navedel, je njegovo primarno področje dela skrb za življenje in zdravje pacientov, informacijski sistem pa (bo) to dejavnost podpira(l). V primeru, da bi s tem certifikatom razpolagal izvajalec, bi se to posledično odražalo v večji učinkovitosti pri izvajanju storitev za naročnika – tj. v doslednejšem in hitrejšem zagotavljanju storitev, zmanjšanju možnih tveganj in neželenih posledic, kar vpliva tudi na (nemoteno) delovanje naročnika. Ker naročnik tako utemeljeno ugotavlja, da ponudnik z vzpostavljenim sistemom vodenja kakovosti svojo storitev lahko zagotavlja na višjem nivoju, kar se odraža tudi v ekonomski koristi za naročnika, Državna revizijska komisija tako v posledici ugotovljenega navedbe vlagatelja, da sporno merilo ni povezano s predmetom javnega naročanja in da za naročnika ne predstavlja nobene koristi, zavrača kot neutemeljene.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo problematizira tudi naročnikov odgovor št. 4 na portalu javnih naročil glede dodelitve točk v okviru spornega merila v primeru partnerske ponudbe; kot problematično izpostavlja (hipotetično) situacijo, v kateri bi vse točke po tem merilu dobila ponudba, v kateri bi zadevni certifikat imel le partner, ki bi prevzel manjši ali celo zanemarljiv del posla. Strinjati se je sicer treba z vlagateljem v tem, da zgolj solidarna odgovornost partnerjev še ne izkazuje, da bi izvedba storitev s strani tistega od partnerjev, ki ne bi izkazoval spornega certifikata, predstavljala kakršnokoli dodatno korist, vendar po drugi strani predviden način točkovanja oz. ocena naročnika, da mu tudi izvedba dela storitev s strani partnerja, ki bo prevzel manjši del izvedbe, zagotavlja določene prednosti, zaradi česar tako ponudbo v okviru meril dodatno točkuje, še ne pomeni, da certifikat sistema vodenja kakovosti ni povezan s kakovostjo izvedenih storitev, kar s to navedbo uveljavlja vlagatelj.


II.2. Izkušnje kadra

Na opozorilo in poziv potencialnega ponudnika, ki se glasi:

»VPRAŠANJE 16
Naročnika pozivamo, da umakne reference kadrov kot merilo v točkah 3.1 in 3.2, saj so vsebinsko nejasne in ni znano, pri katerih projektih je moral ponudnik sodelovati, točkovno (skupaj 40 točk za dve osebi) nesorazmerne predmetu javnega naročila, dodatno pa tudi nepovezane s predmetom javnega naročila. Hkrati reference kadrov vsebujejo kriterij po tem, da je sistem v obratovanju in da podpira določene rešitve (e-recept, e-naročanje, CRPP, preverjanje obveznega in prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja), ki so uveljavljene samo v Republiki Sloveniji, kar je oboje evidentno nezakonito.
Zapisano je tako omejujoče, da bi naročnik namesto tega lahko zapisal tudi kar imena obeh kadrov, ki jih želi nagraditi z dodatnimi točkami, saj drugih oseb, ki bi to izpolnjevale, ni.«

je naročnik na portalu javnih naročil 25. 10. 2021 ob 14.23 objavil odgovor:

»ODGOVOR 16
V Merilih točka M3.1. je tiskana napaka in se stavek pravilno glasi: Navedeni vodja projekta je predhodno uspešno vodil projekte integracije IS za podporo zdravstvu sekundarne ali terciarne ravni zdravstva.
Na notranjem trgu obstaja veliko strokovnjakov, ki imajo zahtevane izkušnje iz integracije zdravstvenih informacijskih sistemov, več jih je tudi v Sloveniji. Trditev, da sta samo dva, je docela neresnična.
Naročnik je merilo postavil popolnoma skladno s točko b 2. odst. 84. člena ZJN. Naročnik je pri postavljanju meril samostojen, veza na zakon, ne pa na navodila kateregakoli ponudnika. Precej nemogoče je tudi, da bi ponudnik bolje vedel, če je merilo sorazmerno ali povezano s predmetom javnega naročila, kot naročnik, ki je odgovoren za svoje področje. Ta trditev v vprašanju je čista insinuacija, z ničemer izkazana, kdor ga je postavljal, je niti ni skušal z ničemer utemeljiti. Na insinuacije brez podlage je nemogoče določeno odgovoriti.
Prav tako je docela nepodprta trditev, da je nezakonito ocenjevati izkušnje kadra za sisteme v obratovanju in v Sloveniji. Kot je naročnik povedal, ga zanimajo sodobne rešitve za daljše obratovanje novega informacijskega sistema in ne zgodovinski zdravstveni sistemi. In slovenski zdravstveni informacijski sistem je zaradi organizacije zdravstva in zdravstvenega zavarovanja specifičen, zato rešitve, ki ne vsebujejo posebnosti slovenskih rešitev, niso enakovredne izkušnje in usposobljenost ključnega kadra. So pa lahko, če so na področju zdravstvenih informacijskih sistemov, tudi izkušnja, in jo naročnik točkuje. Vendar obstaja ogromna razlika med obema kategorijama glede uporabnosti za izvajanje javnega naročila in se to dejstvo ustrezno odraža v merilu.
Merilo je skladno tako s prakso Evropskega sodišča, kot tudi DKOM.«

Citirane informacije iz prvega odstavka odgovora št. 16 se skladno z drugim odstavkom 67. člena ZJN-3 štejejo za spremembo razpisne dokumentacije.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da so v okviru merila zahtevane izkušnje kadrov določene nejasno, saj ni znano pri katerih projektih je moral kader sodelovati. Kot problematično dalje izpostavlja, da je naročnik z zahtevo po tem, da je sistem še vedno v obratovanju, oblikoval popolnoma nesorazmeren kriterij, ki nima nobene povezave s kakovostjo rešitve; naročnik naj bi samovoljno vzpostavil napačno domnevo, da so popolnoma vse rešitve oz. sistemi, ki so bili implementirani oz. integrirani in nato opuščeni, zgodovinski, torej tehnično zastareli ali vsebinsko neaktualni. S takšno domnevo naročnik izključuje tudi povsem usposobljene ponudnike, kot je vlagatelj, ki želijo priglasiti izkušnje kadra svojega poslovnega partnerja, ki je uspešno vodil oziroma sodeloval pri projektih integracije informacijskih sistemov za podporo zdravstvu, katera je bila v celoti izvedena v skladu s pogodbo, vendar sistem trenutno ni več v produkcijskem delovanju oziroma obratovanju. Z zahtevo, da je sistem iz izkušenj kadra še vedno v obratovanju, naročnik presega meje preverjanja kakovosti izvedenega referenčnega sistema, saj usoda informacijskega sistema ni predmet (pogodbenih) obveznosti nosilca reference (kadra) in torej ni nobenega logičnega zaključka, da referenčna rešitev ni bila izvedena skladno s pogodbenimi obveznostmi. Naročnik ni časovno omejil izkušenj kadra (npr. na največ tri leta pred rokom za oddajo ponudb), zaradi česar lahko ponudnik te izkušnje izkazuje tudi z referenčnim projektom, v okviru katerega je bil sistem uspešno vzpostavljen pred več kot 10 leti, pa je sistem še vedno v uporabi, pa gre vseeno za praktično zgodovinski oz. zastarel sistem. Vlagatelj nadalje še izpostavlja, da je točkovanje v okviru merila nelogično in ne odraža dejanske višine ekonomske vrednosti ponudbe, saj lahko ponudnik z isto referenco pridobi točke tako po prvi kot po drugi alineji merila M3.1. oz. M3.2. – ponudnik je torej z eno referenco nagrajen po obeh kriterijih. Vlagatelj pojasnjuje, zakaj je sam zaradi tega v slabšem položaju. Kot izrazito nesorazmerno vlagatelj označuje podelitev 40 točk v okviru merila izkušnje kadrov za samo dva strokovnjaka.

Naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo meni, da vlagatelj ne pojasni, kako naj bi bilo to merilo nepovezano s predmetom javnega naročila. Meni, da je v merilu tudi natančno določeno, pri katerih projektih bi moral kader sodelovati. ZJN-3 naročniku narekuje, da pri zadevnem predmetu ne sme upoštevati cene kot edinega merila. Tudi sicer je ceneni informacijski sistem, ki povzroča težave namesto rešitev, mora vsakega uporabnika, kar naročnik dobro ve. Pojasnjuje, da je slovenski zdravstveni informacijski sistem zaradi organizacije zdravstva in zdravstvenega zavarovanja specifičen, zato rešitve, ki ne vsebujejo posebnosti slovenskih rešitev, niso enakovredne izkušnje in usposobljenost ključnega kadra, tako pa je povsem upravičeno in sorazmerno s predmetom javnega naročila, da ponudnik, ki ima znanje in izkušnje z informacijskim sistemom, ki vsebuje specifike slovenskega zdravstva, pridobi dodatne točke. Navedeno naj bi predstavljalo tudi ekonomsko korist za naročnika, saj bo izvajalec oz. kader, ki ima izkušnje z vzpostavitvijo informacijskega sistema v slovenskem zdravstvu, zagotovo storitev izvedel hitreje, z manj zapleti in težavami; naročnik bo hitreje prišel do realizacije sistema, ki ga nujno potrebuje za nemoteno delovanje, saj so takšne rešitve tudi predmet predmetnega razpisa in če ima kader izkušnje s takšnimi rešitvami, to zagotovo pripomore k učinkovitejši izvedbi. Pojasnjuje, da v okviru meril dodatno vrednoti izkušnje oseb, za kateri je ocenil, da sta ključni pri realizaciji predmetnega posla. Glede očitka o tem, da mora biti referenčni sistem še v obratovanju, se naročnik sklicuje na odgovor na portalu javnih naročil in pripominja, da rešitev, ki je bila v preteklosti postavljena, pa ni več v uporabi, ni aktualna, ne glede na to, da razlog za neuporabo ni na strani izvajalca, saj je posledično ponudnik ne vzdržuje oz. je ne bo mogel vzdrževati, če se ne uporablja; nedelujoče referenčne rešitve (ne glede na to ali razlog izvira iz sfere ponudnika ali tretjega) ni mogoče objektivno preveriti, zaradi česar je tudi navedel, da takšne reference ne bo upošteval.

Vlagatelj v vlogi z dne 23. 11. 2021 pojasnjuje, da se strinja s tem, da je mogoče izkušenost osebja prepoznati kot zakonito merilo, ne strinja pa se s posameznimi kriteriji znotraj merila, kot tudi ne s kar 40% utežjo tega merila, s čimer se daje prevelik poudarek intelektualnemu znanju teh dveh oseb, četudi je rešitev že razvita in v slovenskem zdravstvenem prostoru že integrirana (kot je to zahteva naročnika). V nadaljevanju še izpostavlja, da se naročnik niti ni opredelil do vseh njegovih argumentov iz zahtevka za revizijo. Dodaja še, da naročnik popolnoma nesorazmerno oblikuje merila za izbor s tem, ko se sklicuje na to, da je preveritev referenčne rešitve, ki je v produkcijskem delovanju oz. uporabi, v živo tako nujna, da ne bi sprejel niti reference, ki jo je vlagatelj oz. njegov poslovni partner izvedel v celoti skladno z natančnimi tehničnimi specifikacijami naročnika, je imel za to sklenjeno pogodbo in prejel celotno plačilo, hkrati pa predloži še referenčno potrdilo referenčnega naročnika, ki lahko vsebuje katerekoli zahtevane podatke o vsebini referenčnega posla.

Ob upoštevanju predstavljenih podlag je mogoče ugotoviti, da lahko naročniki, skladno s točko b) drugega odstavka 84. člena ZJN-3, kot merilo za oddajo javnega naročila določijo organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, zadolženega za izvedbo javnega naročila, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila. Tudi sicer je v obravnavanem primeru mogoče ugotoviti, da je lahko izvedba predmetnega naročila odločilno odvisna tudi od usposobljenosti ključnega kadra, ki ga ponudnik nominira v ponudbi in ki bo dejansko izvedel predmetno naročilo. Usposobljenost osebja, zadolženega za izvedbo predmetnega javnega naročila, ima torej neposreden vpliv na kakovost izvedbe javnega naročila in tako tudi na razmerje med ceno in kakovostjo, kar pa je merilo, ki ga ZJN-3 dopušča. Temu (kot to poudarja v vlogi z dne 23. 11. 2021) ne oporeka niti vlagatelj, oporeka pa posameznim kriterijem znotraj merila in ponderiranju merila.

Pavšalnemu očitku vlagatelja o nejasnosti spornega merila »M3: IZKUŠNJE KADRA« ni mogoče pritrditi, saj so v okviru spornega merila naštete zahtevane lastnosti upoštevnih projektov, vlagatelj pa niti ne zatrjuje, kateri podatki naj bi bili nezadostni oz. naj bi manjkali.

V zvezi z navedbo vlagatelja o nesorazmerno visokem ponderju spornih meril, ki naj ne bi odražal ekonomske koristi naročnika, Državna revizijska komisija pojasnjuje, da ZJN 3 ne določa, kakšno razmerje med ceno in kakovostjo je dopustno ali ustrezno in tudi ne relativnih ponderjev posameznih meril ali načina njihove določitve, zato zatrjevane kršitve 84. člena ZJN-3 same po sebi še ni mogoče ugotoviti. V kolikor vlagatelj z navedbo o tem, da merilo (ponder) ne odraža ekonomske koristi za naročnika (kar utemeljuje zlasti na preračunu, koliko več naj bi bil pripravljen naročnik zaradi tako določenih meril plačati ponudniku, ki bi izkazoval več referenc kadrov), uveljavlja kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti iz 4. člena ZJN-3, pa Državna revizijska komisija pojasnjuje, da je že v več svojih odločitvah zapisala, da omenjeno načelo prvenstveno ni namenjeno zaščiti položaja ponudnikov, temveč zaščiti javnega interesa, ki se kaže v racionalni porabi javnofinančnih sredstev in v zagotavljanju najboljšega razmerja med ceno ter kakovostjo kupljenega blaga oziroma naročenih storitev in/ali gradenj. Posamezen ponudnik se zato že po naravi stvari v revizijskem postopku praviloma ne more uspešno sklicevati na kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, saj ponudnik z zahtevkom za revizijo, vloženim v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, ščiti svoj lastni ekonomski interes, medtem ko lahko pravno varstvo javnega interesa v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN v povezavi s prvim odstavkom 6. člena ZPVPJN uveljavljajo zagovorniki javnega interesa, med katere je na podlagi drugega odstavka 6. člena ZPVPJN šteti Računsko sodišče Republike Slovenije, organ, pristojen za varstvo konkurence, ter organ, pristojen za preprečevanje korupcije.

Ni mogoče ugotoviti nezakonitosti spornih meril niti ob upoštevanju pomisleka vlagatelja o tem, da naj bi bilo mogoče z isto referenco pridobiti točke po obeh kriterijih pod M3.1. oz. M3.2.; predvideni način točkovanja po teh merilih namreč pomeni le to, da naročnik bolj vrednoti izkušnje kadrov z informacijskimi sistemi z določenimi lastnostmi, vendar pa po drugi strani oceni ponudbe (sicer z nižjim številom točk) tudi za izkušnje zadevnih kadrov z uspešno vzpostavljenim sistemom, ki nima lastnosti iz druge alineje pod M3.1. oz. M3.2. Če je navedbe vlagatelja razumeti tudi v smislu oporekanja kriterija za ocenjevanje iz druge alineje M3.1. oz. M3.2., pa Državna revizijska komisija kot utemeljene sprejema naročnikove navedbe o specifičnosti slovenskega zdravstvenega informacijskega sistema (tem navedbam vlagatelj niti ni nasprotoval), v posledici česar je zato razumljivo in utemeljeno višje vrednotenje tistih ponudb, v katerih sodelujejo strokovnjaki z znanjem in izkušnjami s takim informacijskim sistemom.

V zvezi z vlagateljevim razlogovanjem nezakonitosti spornih meril iz vidika določbe, da mora (za priznanje točk v okviru tega merila) biti sistem še vedno v obratovanju, se naročnik sklicuje na to, da nedelujoče referenčne rešitve ni mogoče objektivno preveriti ter (s sklicevanjem na že citirano pojasnilo na portalu javnih naročil), da ga ne zanimajo »zgodovinski zdravstveni sistemi«.

Četudi je določitev konkretnih meril v posameznem postopku oddaje javnega naročila res v pristojnosti naročnika, pa obenem ne gre prezreti, da ZJN-3 določa tudi splošna oziroma načelna izhodišča, ki jih mora naročnik upoštevati pri oblikovanju kateregakoli merila, bodisi cenovnega oziroma stroškovnega bodisi merila, ki se nanaša na kakovostne, tehnične, trajnostne, socialne ali druge necenovne vidike naročila. Med izhodišči, ki jih mora naročnik upoštevati pri oblikovanju slehernega merila, pa je v petem odstavku 84. člena ZJN-3 določeno tudi, da morajo biti merila za oddajo javnega naročila (med drugim) sorazmerna s predmetom javnega naročila.

V zvezi z navedbami naročnika o tem, da rešitev, ki niso več v delovanju, ni mogoče objektivno preveriti, vlagatelj pravilno opozarja, da lahko naročnik ustreznost referenčnih del (kot izkušnje kadra) preverja izključno na podlagi zahtev, ki jih vključi v razpisno dokumentacijo predmetnega javnega naročila, v zvezi z vprašanjem izvedbe referenčnih del (storitev), pa je treba oz. mogoče upoštevati tudi referenčnega naročnika. Upoštevaje, da so predmet obravnavanega javnega naročila storitve (5. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3) in ne blago (4. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3), ter da je kot sporno merilo določeno uspešno izvajanje določenih storitev (sodelovanje pri projektih integracije informacijskih sistemov za podporo zdravstvu sekundarne ali terciarne ravni zdravstva), je treba ugotoviti, da iz navedb naročnika niti ne izhaja, kako bi lahko z vpogledom informacijski sistem, na ali v zvezi s katerim so se izvajale referenčne storitve, preveril uspešnost izvajanja referenčnih storitev (npr. v smislu zadovoljstva referenčnega naročnika z izvedenimi storitvami, oz. o obsegu in uspehu sodelovanja določene osebe pri izvedbi integracije). Sprejeti stališče, da bi naročnik v predmetnem postopku javnega naročila lahko le z vpogledom v informacijski sistem, na ali v zvezi s katerim so se izvajale referenčne storitve, preverjal ustreznost oziroma kakovost izvedbe referenčnih del brez upoštevanja (stališč, mnenja, zadovoljstva) referenčnega naročnika, bi povsem razvrednotilo pomen referenc, zlasti ob upoštevanju dejstva, da je ravno referenčni naročnik tisti, ki pozna vse vidike izvedbe referenčnega posla.

Iz naročnikovih navedb o tem, da ga »zgodovinski informacijski sistemi« ne zanimajo, je mogoče razbrati, da zahtevo po produkcijskem delovanju informacijskega sistema, na ali v zvezi s katerim so se izvajale referenčne storitve, utemeljuje s pavšalnimi navedbami o neaktualnosti rešitev, ki niso več v delovanju, pri čemer se niti ne opredeljuje do navedb vlagatelja o tem, da usoda informacijskega sistema ni predmet (pogodbenih) obveznosti nosilca reference (kadra). Državna revizijska komisija ugotavlja, da ni jasno, kako bi na kakovost ključnega kadra lahko vplivalo samo dejstvo, ali je informacijski sistem, na ali v zvezi s katerim so bile pridobljene izkušnje kadra, še v uporabi ali ne. Drugače povedano, ob upoštevanju, da je mogoče določiti zahtevane lastnosti takega informacijskega sistema (tj. sistema, na ali v zvezi s katerim so se opravljale referenčne storitve), ni razumljivo, zakaj bi bilo za presojo izkušenj in s tem usposobljenosti ključnega kadra relevantno, ali je informacijski sistem, pri implementaciji katerega je sodeloval vodja projekta oz. sistemski analitik, še v obratovanju ali ne. Naročnik namreč v okviru meril lahko določi take lastnosti informacijskega sistema, na ali v zvezi s katerim so se izvajale referenčne storitve, ki izključujejo upoštevnost izkušenj ključnega kadra, pridobljene na neaktualnih oz. zastarelih rešitvah.

Državna revizijska komisija ponovno pojasnjuje, da kot razumljivo sprejema naročnikovo pojasnilo glede izogibanja pridobitve rešitev, ki bi predstavljale »zgodovinski informacijski sistem«, vendar pa pri tem pristavlja, da je primeren in skladno z ZJN-3 predviden način za izogib implementacije (neustreznih) rešitev določitev ustreznih tehničnih specifikacij, s katerimi naročnik opredeli predmet naročila in torej (v smislu naročnikovih pomislekov v tem postopku pravnega varstva) določi specifikacije na način, da pridobi ustrezno rešitev.

Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni uspel utemeljiti in pojasniti razlogov, ki bi utemeljevali nujnost delovanja informacijskega sistema, v zvezi s katerim bi ponudniki uveljavljali reference kadra, zaradi česar gre slediti vlagatelju, ki zatrjuje, da taka določba ni skladna z načelom sorazmernosti (8. člen ZJN-3). Upoštevaje navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da sporno merilo ni določeno skladno z ZJN-3.


III. Sklepno

Ker je Državna revizijska komisija ugotovila kršitve pri oblikovanju razpisne dokumentacije, je – upoštevajoč dejstvo, da je rok za prejem ponudb že potekel, edina prejeta ponudba pa je bila odprta – na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila tako, da je v celoti razveljavila postopek oddaje javnega naročila »Uvedba novega, v slovenski zdravstveni prostor integriranega informacijskega sistema za podporo zdravstvu«.

Skladno z drugo povedjo iz tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN daje Državna revizijska komisija naročniku napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen. Zaradi razveljavitve postopka oddaje javnega naročila v celoti bo moral naročnik pred oddajo predmeta javnega naročila v novem postopku ustrezno uskladiti obstoječo razpisno dokumentacijo, da ne bo v nasprotju z ZJN-3, oz. bo moral pripraviti novo razpisno dokumentacijo. Pri tem naj bo pozoren zlasti na določilo ZJN-3, v skladu s katerim morajo biti pogoji in merila za oddajo javnega naročila (med drugim tudi) sorazmerna s predmetom javnega naročila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v predmetnem postopku pravnega varstva zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku, in sicer v višini plačane takse. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija, na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, vlagatelju kot potrebnega priznala priglašeni strošek takse za predrevizijski in revizijski postopek v višini 4.000,00 EUR. Ker pa je vlagatelj uspel z zahtevkom za revizijo le z izkazom kršitve naročnika glede določitve dveh pogojev za sodelovanje in enega merila (torej v treh od petih očitkov), je Državna revizijska komisija odločila, da se vlagatelju, v skladu z doseženim uspehom v postopku, ki ga glede na postavljeni zahtevek ocenjuje na 3/5, prizna 2.400,00 EUR potrebnih stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva, ki jih je naročnik vlagatelju dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne kot neutemeljena.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Pravni pouk: Zoper to odločitev upravni spor ni dovoljen.


V Ljubljani, 23. 12. 2021



Predsednik senata:
Samo Červek, univ. dipl. prav.,
predsednik Državne revizijske komisije







Vročiti:
– vlagatelj,
– naročnik,
– izbrani ponudnik,
– Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo.

Vložiti:
– v spis zadeve, tu.

Natisni stran