EN

018-177/2021 SŽ - Vleka in tehnika, d.o.o.

Številka: 018-177/2021-3
Datum sprejema: 29. 11. 2021

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu dr. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter mag. Gregorja Šebenika in Andraža Žvana, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Gradnja kotlovnice na biomaso v Dobovi«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Biomasa, d.o.o., Luče, Krnica 52, Luče, ki ga po pooblastilu zastopa odvetnica Irena Bezovnik Fale, Savinjska cesta 8, Nazarje (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika SŽ - Vleka in tehnika, d.o.o., Zaloška cesta 217, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 29. 11. 2021

odločila:


1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, da zavrne vse ponudbe in naročila ne odda, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o ne oddaji javnega naročila«, št. 60402-22/2021 z dne 25. 10. 2021.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 2.855,62 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

Obrazložitev:

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu, ki ga naročnik oddaja postopku naročila male vrednosti, je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 16. 8. 2021, pod št. objave JN005598/2021-W01.

Naročnik je z dokumentom »Odločitev o ne oddaji javnega naročila«, št. 60402-22/2021 z dne 25. 10. 2021 (v nadaljevanju: odločitev o (ne)oddaji javnega naročila), sklicujoč se na peti odstavek 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3), zavrnil vse prejete ponudbe in odločil, da predmetnega javnega naročila ne odda. V obrazložitvi je naročnik navedel, da v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni bila jasno in izrecno zahtevana predložitev tehnične dokumentacije za dokazovanje izpolnjevanja vseh tehničnih zahtev glede zahtevanih kotlov (dimenzije, energijska učinkovitost kotla, emisije trdih delcev, emisije ogljikovega monoksida, emisije organskih plinskih mešanic, emisije dušikovih oksidov), hranilnika toplote (dimenzije, debelina izolacije), črpalk (moč, črpalna količina oz. maksimalen pretok, velikost priključkov), varnostnih ventilov (nastavitveni tlak) in toplotnega števca (pretok, dimenzija priključka). Zaradi neustreznega načina dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev (tj. zaradi manjkajoče izrecne zahteve po predložitvi tehnične dokumentacije, ki dokazuje izpolnjevanje vseh zgoraj navedenih tehničnih zahtev), naročnik ni mogel z gotovostjo ugotoviti, ali so vse predložene ponudbe skladne s tehničnimi zahtevami. Naročnik od ponudnikov ne more zahtevati dokumentacije, ki v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni bila zahtevana, poziv na dopolnitev ponudbe v tem delu pa bi bil v nasprotju s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3. Naročnik je še navedel, bo izvedel nov postopek, v katerem bo natančneje in ustrezneje določil tehnično dokumentacijo, ki mora biti predložena v ponudbi.

Vlagatelj je z vlogo z dne 27. 10. 2021 vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga razveljavitev odločitve o (ne)oddaji naročila ter povrnitev stroškov pravnega varstva. Vlagatelj zatrjuje, da so bili ponudniki skladno z dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila dolžni predložiti kataloge oz. tehnično dokumentacijo glede tehničnih podatkov o kotlih, hranilniku toplote, črpalkah, varnostnih ventilih in toplotnem števcu. Tehnične zahteve omenjenih elementov so bile jasno določene, vlagatelj pa jih je izkazal s predloženimi katalogi. Vlagatelj nadalje navaja, da izpodbijana odločitev ni ustrezno obrazložena, saj iz nje ni mogoče razbrati, v katerem delu so bile tehnične specifikacije neustrezne, kakšen bi bil ustrezen način dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev (oz. katera dokumentacija bi bila ustrezna) ter kakšne zahteve bo naročnik določil v ponovljenem razpisu, posledično pa izpodbijane odločitve ni mogoče preizkusiti. Ni jasno, kaj je naročnik mislil v zvezi z energijsko učinkovitostjo kotla 990 kW glede na Uredbo Komisije 2015/1189, ki velja za kotle z nazivno izhodno močjo 500 kW ali manj, kot tudi ne, ali je naročnik mislil sezonsko energijsko učinkovitost pri ogrevanju prostorov ali sezonsko energijsko učinkovitost pri ogrevanju prostorov v načinu aktivnega delovanja. Za izračun parametrov v zvezi s kotlom 990 kW ni ključa. Razlogi za zavrnitev vseh ponudb so navedeni nedoločno ter splošno, zato v ponovljenem postopku ne bo mogoče preveriti obstoja bistveno spremenjenih okoliščin, ki bi upravičevale izvedbo novega postopka. Vlagatelj nadalje navaja, da naročnikove pavšalne navedbe, da ni zahteval dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev, ne držijo. Naročnik je izkoristil institut zavrnitve vseh ponudb, da bi v ponovljenem postopku dal možnost določenemu ponudniku, čeprav bi lahko in moral kot najugodnejšo izbrati vlagateljevo ponudbo. Po odpiranju ponudb so konkurenčne prednosti ponudnikov omejene, saj so tako ostali ponudniki kot tudi drugi subjekti seznanjeni s ponujenimi cenami. Če ima naročnik pravico zavrniti vse ponudbe, ker ni definiral tehnične dokumentacije, namenjene dokazovanju izpolnjevanja tehničnih zahtev, potem bo lahko naročnik v novem postopku ponovno zavrnil vse ponudbe zaradi umanjkanja definiranja nebistvenih lastnosti. Naročnik ni pojasnil, kakšno tveganje obstaja (če sploh), v povezavi z vzrokom, ki je privedel do zavrnitve vseh ponudb. Utemeljeno je zato sklepanje, da je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oz. da je navidezen, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov neupravičeno postavi v boljši oz. slabši položaj z drugimi ponudniki, kar predstavlja kršitev načela enakopravne obravnave ponudnikov. Vlagatelj še dodaja, da je napačno naročnikovo sklicevanje na šesti odstavek 89. člena ZJN-3, saj ne bi šlo za dopolnjevanje ponudb v tehničnem delu, temveč za predložitev dokazil, in da bi lahko naročnik ob uporabi petega odstavka 89. člena ZJN-3 zahteval predložitev dodatnih dokazil.

Naročnik je dne 4. 11. 2021 zavrnil zahtevek za revizijo in zahtevo za vračilo stroškov pravnega varstva. Naročnik navaja, da v izpodbijani odločitvi ni zatrjeval niti neustrezno določenih tehničnih zahtev niti nenatančne opredelitve vrste zahtevane tehnične dokumentacije, pač pa je jasno navedel, da je bila zahteva glede predložitve tehnične dokumentacije določena preveč splošno, saj ni natančno določil, v zvezi s točno katerimi tehničnimi podatki o ponujenih kotlih, hranilniku toplote, črpalkah, varnostnih ventilih in toplotnem števcu morajo ponudniki predložiti tehnično dokumentacijo. Naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni niti definiral, da je potrebno za vsak kotel posebej predložiti tehnično dokumentacijo. Zaradi manjkajoče izrecne zahteve po predložitvi tehnične dokumentacije, ki dokazuje izpolnjevanje natančno opredeljenih tehničnih zahtev, naročnik ni mogel z gotovostjo ugotoviti, ali so vse predložene ponudbe skladne s tehničnimi zahtevami. Naročnik v tem postopku ne more zahtevati predložitve tehnične dokumentacije glede tehničnih podatkov, izpostavljenih v izpodbijani odločitvi, saj je ni zahteval v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, takšen poziv pa bi bil tudi v nasprotju s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3. Naročnik v nadaljevanju navaja, da lahko skladno s prakso Državne revizijske komisije vedno prekine postopek oddaje javnega naročil in da presoja zakonitosti odločitve o zavrnitvi vseh ponudb zajema zlasti preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju. Vlagatelj v konkretnem postopku ni bil obravnavan neenakopravno, saj naročnikovo ravnanje temelji na ugotovitvi o pomanjkljivi dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Vsi ponudniki so v enakem položaju – vsem je bila dostopna neustrezna dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila. Priprava slednje je v sferi naročnika, zato je na naročniku presoja, ali lahko na njeni podlagi odda javno naročilo. Naročnik zavrača očitke vlagatelja, da je izkoristil institut zavrnitve vseh ponudb z namenom, da bi v ponovljenem postopku dal novo možnost določenemu ponudniku. Naročnik še dodaja, da namen obrazložitve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ni v preverbi obstaja bistveno spremenjenih okoliščin v novem postopku oddaje javnega naročila za isti predmet – bistveno spremenjen okoliščine se lahko ugotavljajo šele ob objavi novega postopka, naročnik pa v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb tudi ne more vnaprej obrazložiti in predvideti vseh okoliščin, ki se bodo bistveno spremenile v novem postopku, katerega naročnik še ni začel.

Vlagatelj se do navedb naročnika v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo, ki mu je bila vročena prek portala eRevizija dne 4. 11. 2021, do sprejema predmetne odločitve Državne revizijske komisije ni opredelil.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 5. 11. 2021 odstopil dokumentacijo o postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.
Državna revizijska komisija je pri odločanju o zahtevku za revizijo pregledala dokumentacijo o postopku oddaje predmetnega javnega naročila, pri čemer je vpogledala v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila (Navodila ponudnikom za pripravo ponudbe in excelov dokument »Popis del kotlovnica na biomaso Center Dobova«) in izpodbijano odločitev o (ne)oddaji javnega naročila. Državna revizijska komisija v vlagateljevo ponudbo ni vpogledala, saj, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, razlog za sprejem izpodbijane odločitve ni povezan z vlagateljevo ponudbo, pač pa z navedbami v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu in pregledu dokumentacije, predložene v postopku pravnega varstva, ter po preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med strankama je spor glede zakonitosti naročnikove odločitve o (ne)oddaji naročila, s katero je naročnik zavrnil vse ponudbe iz razlogov na svoji strani in posledično odločil, da javnega naročila ne odda. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik izpodbijane odločitve ni obrazložil v zadostni meri, s čimer je kršil peti odstavek 90. člena ZJN-3 in temeljna načela javnega naročanja, zlasti načelo transparentnosti javnega naročanja, in da razlog za zavrnitev vseh ponudb ni utemeljen oz. je ta navidezen.

Državna revizijska komisija je najprej presojala revizijske navedbe, da naročnik odločitve o (ne)oddaji naročila ni ustrezno obrazložil. Skladno s petim odstavkom 90. člena ZJN-3 mora naročnik o razlogih za odločitev, da zavrne vse ponudbe, obvestiti ponudnike. Dolžnost naročnika torej je, da v primeru zavrnitve vseh ponudb navede razloge za svojo odločitev, ki temeljijo na ustrezni dejanski in pravni podlagi, s čimer ponudnikom zagotovi možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva. Pri tem ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, mora pa odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Razlogi za odločitev morajo biti konkretizirani do takšne mere, da lahko ponudnik v morebitnem postopku uveljavljanja pravnega varstva navede vsa relevantna dejstva in predloži dokaze, s katerimi dokazuje, da razlogi, ki jih je naročnik navedel za svojo odločitev, niso utemeljeni, in da posledično odločitev o (ne)oddaji naročila ni zakonita. Ali je povzetek ustreznih razlogov v odločitvi o (ne)oddaji naročila zadosten, je potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru posebej, in sicer glede na vse okoliščine primera (prim. npr. zadeve Državne revizijske komisije, št. 018-253/2015, 018-61/2017, 018-11/2018, 018-145/2019).

V obravnavanem primeru Državna revizijska komisija po pregledu obrazložitve izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ugotavlja, da je naročnik jasno in obrazloženo navedel razlog za zavrnitev vseh ponudb. Naročnik je v izpodbijani odločitvi navedel, da je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila zahteval zgolj, da ponudniki v ponudbo predložijo kataloge oz. tehnično dokumentacijo s tehničnimi podatki vsaj o ponujenih kotlih, hranilniku toplote, črpalkah, varnostnih ventilih in toplotnem števcu, ni pa izrecno zahteval, da predložena dokumentacija za:
– oba kotla izkazuje izpolnjevanje zahtev glede dimenzij, energijske učinkovitosti, emisije trdih delcev, emisije ogljikovega monoksida, emisije organskih plinskih mešanic in emisije dušikovih oksidov;
– hranilnik toplote izkazuje izpolnjevanje zahtev glede dimenzij in debeline izolacije;
– črpalk izkazuje izpolnjevanje zahtev glede moči, črpalne količine oz. maksimalnega pretoka in velikosti priključkov;
– varnostnih ventilov izkazuje izpolnjevanje zahtev glede nastavitvenega tlaka;
– toplotnega števca izkazuje izpolnjevanje zahtev glede pretoka in dimenzij priključka.
Naročnik je nadalje pojasnil, da zaradi umanjkanja izrecne zahteve, da ponudniki predložijo tehnično dokumentacijo, ki bi dokazovala izpolnjevanje zgoraj navedenih lastnosti ponujene opreme, ne more preveriti, ali so ponudniki ponudili predmet, ki je skladen s temi tehničnimi zahtevami. Iz izpostavljenega dela obrazložitve izpodbijane odločitve nedvoumno izhaja, da je naročnik zavrnil vse ponudbe, ker mu je zaradi umanjkanja izrecne zahteve po predložitvi tehnične dokumentacije, ki bi izkazovala izpolnjevanje v izpodbijani odločitvi navedenih tehničnih lastnosti ponujenih kotlov, hranilnika toplote, črpalk, varnostnih ventilov in toplotnega števca, onemogočena presoja skladnosti ponujene opreme z naročnikovimi zahtevami. Čeprav naročnik v izpodbijani odločitvi ni navedel, kakšno zahtevo glede dokazovanja izpolnjevanja spornih tehničnih zahtev bi moral določiti in tako ni pojasnil, na kakšen način bi morala biti oblikovana »ustrezna« zahteva glede dokazil, pa gre ugotoviti, da je bil razlog za naročnikovo zavrnitev vseh ponudb vlagatelju dan in obrazložen ter da je bilo s tem vlagatelju omogočeno, da njegovo upravičenost preveri v revizijskem postopku, kar je vlagatelj tudi storil, saj v zahtevku za revizijo konkretizirano zatrjuje, da je naročnikov razlog za zavrnitev vseh ponudb navidezen.

Vlagatelj v utemeljitev očitkov o neustrezni obrazložitvi izpodbijane odločitve zatrjuje, da iz nje ne izhaja, v katerem delu so bile tehnične specifikacije neustrezne (in kakšne tehnične specifikacije bo naročnik določil v ponovljenem postopku) in kakšen bi bil ustrezen način dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev (oz. katera dokumentacija bi bila ustrezna). Vendar vlagatelj z izpostavljenimi navedbami ne more uspeti, saj, kot je razvidno iz izpodbijane odločitve, naročnik ni zavrnil ponudb niti iz razloga neustrezno določenih tehničnih specifikacij niti iz razloga, ker bi zahteval neustrezno vrsto tehnične dokumentacije. Na tem mestu Državna revizijska komisija dodaja, da vlagatelj z navedbami, da ni jasno, kaj naročnik misli v zvezi z energijsko učinkovitostjo kotla 900kW glede na Uredbo Komisije 2015/1189, ki se nanaša na kotle z nazivno izhodno toplotno močjo 500 kW ali manj, da se naročnik sklicuje na računske parametre za kotel 990 kW, za izračun katerih ni ključa, in da ni jasno, ali je imel naročnik v mislih sezonsko energijsko učinkovitost pri ogrevanju prostorov ali sezonsko energijsko učinkovitost pri ogrevanju prostorov v načinu aktivnega delovanja, odpira vprašanje določitve in oblikovanja tehničnih specifikacij. To vprašanje se glede na fazo postopka (tj. po poteku roka za predložitev ponudb) in glede na v izpodbijani odločitvi naveden razlog za zavrnitev vseh ponudb (kot že navedeno, iz izpodbijane odločitve ne izhaja, da bi naročnik neustrezno oblikoval tehnične specifikacije, ampak da glede (ustrezno) oblikovanih tehničnih specifikacij ni zahteval predložitve dokazil) ne more odpreti. Če (je) vlagatelj meni(l), da naročnik ni ustrezno oblikoval tehničnih specifikacij oz. da so te nejasne,
bi moral zahtevek za revizijo zoper vsebino dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila vložiti v rokih, kot izhajajo iz prvega in drugega odstavka 25. člena ZPVPJN. Po poteku roka za predložitev ponudb pa vsebinska presoja revizijskih navedb, ki se nanašajo na vsebino dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, upoštevaje tretji odstavek 25. člena ZPVPJN, ni več mogoča.

Ker torej iz izpodbijane odločitve o (ne)oddaji javnega naročila izhaja razlog za zavrnitev vseh ponudb, gre vlagateljeve navedbe o neustrezni obrazložitvi izpodbijane odločitve zavrniti kot neutemeljene. V nadaljevanju je treba glede na navedbe iz zahtevka za revizijo odgovoriti še na vprašanje, ali je razlog, ki ga v izpodbijani odločitvi navaja naročnik, utemeljen.

Pravno podlago za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb predstavlja peti odstavek 90. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar naročnik zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Iz citirane določbe izhaja, da je institut zavrnitve vseh ponudb (zaradi razlogov na strani naročnika) mogoče uporabiti šele po poteku roka za odpiranje ponudb. Odpiranje ponudb je javno (četrti odstavek 88. člena ZJN-3), o odpiranju ponudb pa se vodi zapisnik, ki vključuje vsaj naziv ponudnika in ponudbeno ceno (šesti odstavek 88. člena ZJN-3). Upoštevaje navedeno vlagatelj ne more uspeti z navedbami, da je naročnik »ogrozil« načelo zagotavlja konkurence, ker so bile ponudbe odprte in so se lahko vsi seznanili s ponudbenimi cenami (tudi vlagateljevo ponudbeno ceno). Če bi zavrnitev ponudb (na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3) že zaradi razkritih ponudbenih cen predstavlja kršitev načela zagotavlja konkurence med ponudniki, bi to pomenilo, da naročnik nikoli ne bi mogel uporabiti instituta zavrnitve ponudb zaradi razlogov na njegovi strani, saj je navedeni institut mogoče uporabiti šele po poteku roka za odpiranje ponudb in torej po odpiranju ponudb.

Državna revizijska komisija je že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb (npr. odločitve, št. 018-70/2020, 018-100/2019, 018-120/2018, 018-152/2015), opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih, ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer v zadevah C-27/98, točki 23 in 25 in C-244/02, točka 29). Sodišče Evropske unije je ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (zadeva C-244/02, točka 36).

Kot navaja naročnik in kot je Državna revizijska komisija že večkrat pojasnila (glej zgoraj navedene odločitve Državne revizijske komisije), veljavni predpisi ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost/dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno posledično pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Zato presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku obsega (v obsegu revizijskih navedb) zlasti preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno.

Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Kadar naročnik na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave ponudnikov mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki. V tem kontekstu je treba razumeti tudi določbo petega odstavka 90. člena ZJN-3, v skladu s katero lahko naročnik v primeru, če zavrne vse ponudbe, izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. V primeru, če je razlog za zavrnitev vseh ponudb zgolj formalen oz. navidezen in očitno uporabljen zgolj z namenom favoriziranja ali diskriminacije točno določenega ponudnika, ni mogoče šteti, da bi se v ponovljenem postopku okoliščine bistveno spremenile. V primeru, ko naročnik izkaže, da je razlog za zavrnitev vseh ponudb dejansko podan in objektivno utemeljen, pa je mogoče zaključiti, da bo odprava tega razloga v ponovljenem postopku pomenila tisto bistveno spremenjeno okoliščino, ki bo naročniku omogočila izvedbo novega postopka.

Glede na zgornja izhodišča je torej treba v predmetnem postopku pravnega varstva, ob upoštevanju vlagateljevih revizijskih navedb, ugotoviti, ali razlog, ki ga naročnik navaja za zavrnitev vseh ponudb, dejansko obstaja. Kot že navedeno, iz izpodbijane odločitve kot razlog za njen sprejem izhaja, da je onemogočena presoja skladnosti ponujene opreme z naročnikovimi zahtevami, ker v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila umanjka izrecna zahteva po predložitvi tehnične dokumentacije, ki bi izkazovala izpolnjevanje v izpodbijani odločitvi navedenih tehničnih lastnosti ponujenih kotlov, hranilnika toplote, črpalk, varnostnih ventilov in toplotnega števca,

Naročnik odda javno naročilo ponudniku, ki je oddal ekonomsko najugodnejšo dopustno ponudbo (smis. prvi odstavek 89. člena ZJN-3). Ena od predpostavk dopustne ponudbe je tudi njena skladnost s potrebami in zahtevami naročnika, določenimi v tehničnih specifikacijah (gl. točka 29. drugi odstavek 2. člena ZJN-3). S tehničnimi specifikacijam, ki jih naročnik navede v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, naročnik opiše predmet javnega naročanja oz. točno opredeli zahtevane lastnosti predmeta javnega naročila. Naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določi tudi način izkazovanja tehnične ustreznosti ponujenega blaga (npr. z opisom tehničnih lastnosti, s predložitvijo skic, prospektov, izjav in druge tehnične dokumentacije). Na podlagi predloženih dokazil lahko naročnik v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb preveri, ali je ponujeni predmet skladen z njegovim zahtevami, in posledično tudi, ali bo v postopku javnega naročanja pridobil predmet, ki ustreza njegovim potrebam.

Pregled dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila pokaže, da so v okviru izvedbe predmetnega javnega naročila (tj. gradnja kotlovnice na biomaso) potrebna gradbena dela, elektro dela in strojna dela, v okviru slednjih je potrebna zamenjava vse strojne opreme v (obstoječi) kotlovnici (Obrazec 14 – Tehnične zahteve). Iz popisa del je razvidno, da je za izvedbo del potrebna dobava in montaža različne strojne opreme, med drugim kotla z nazivno izhodno močjo 990 kW, kotla z nazivno izhodno močjo 500 kW, hranilnika toplote, črpalk, varnostnih ventilov in toplotnega števca. Za izvedbo predmetnega javnega naročila je poleg omenjene opreme potrebna tudi dobava in montaža druge opreme, npr. krmilna elektro omarica, vmesni zalogovnik…Tehnične specifikacije glede zahtevane strojne opreme je naročnik opredelil v Obrazcu 14 – Tehnične zahteve in v popisu del.

Glede dokazovanja tehničnih zahtev je naročnik v poglavju 9 Navodil ponudnikom za pripravo ponudbe določil:
»Ponudnik izpolni, podpiše in žigosa Razpisni obrazec št. 14 – Tehnične zahteve.
Ponudnik mora v okviru ponudbe predložiti kataloge oz. tehnično dokumentacijo s tehničnimi podatki vsaj o v ponudbi ponujenih kotlih, hranilniku toplote, črpalkah, varnostnih ventilih in toplotnem števcu.«.

Enako je naročnik določil v obrazcu 14 – Tehnične zahteve (katerega so bili ponudniki dolžni izpolnjenega in podpisanega predložiti v ponudbo), v katerem je zapisal, da ponudniki za tem obrazcem »predložijo kataloge oz. tehnično dokumentacijo s tehničnimi podatki vsaj o v ponudbi ponujenih kotlih, hranilniku toplote, črpalkah, varnostnih ventilih in toplotnem števcu«.

Iz citirane naročnikove zahteve jasno, natančno in nedvoumno izhaja, da so bili ponudniki dolžni predložiti tehnično dokumentacijo glede kotlov, hranilnika toplote, črpalk, varnostnih ventilov in toplotnega števca, medtem ko jim glede ostale zahtevane opreme (npr. krmilna elektro omarica, vmesni zalogovnik) ni bilo potrebno predložiti tehnične dokumentacije.

Državna revizijska komisija ne more pritrditi navedbam naročnika, da iz citirane zahteve ne izhaja zahteva po predložitvi tehnične dokumentacija za oba ponujena kotla. Naročnik sicer ni izrecno zahteval, da morajo ponudniki predložiti tehnično dokumentacijo tako za kotel z nazivno izhodno močjo 990 kW kot tudi za kotel z nazivno izhodno močjo 500 kW, vendar pa je naročnik zahteval predložitev tehnične dokumentacije »o v ponudbi ponujenih kotlih«, torej predložitev tehnične dokumentacije za več kot en kotel oz. za oba kotla, ki sta predmet javnega naročila. Zato četudi naročnik ni izrecno zahteval predložitve tehnične dokumentacije za oba kotla, takšna zahteva izhaja iz zahteve po predložitvi tehnične dokumentacije »o v ponudbi ponujenih kotlih«. Glede na navedeno gre ugotoviti, da je naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila zahteval predložitev tehnične dokumentacije točno za tisto ponujeno opremo, v zvezi s katero v izpodbijani odločitvi zatrjuje, da ne more preveriti njene skladnosti z njegovimi zahtevami.

Pritrditi gre naročniku, da ni izrecno zahteval, da morajo ponudniki predložiti tehnično dokumentacijo, ki bo izkazovala, da sta ponujena kotla skladna z naročnikovimi zahtevami glede dimenzij, energijske učinkovitosti, emisije trdih delcev, emisije ogljikovega monoksida, emisije organskih plinskih mešanic in emisije dušikovih oksidov; da je hranilnik toplote skladen z naročnikovimi zahtevami glede dimenzij in debeline izolacije; da so ponujene črpalke skladne z zahtevami glede moči, črpalne količine oz. maksimalnega pretoka in velikosti priključkov; da je varnostni ventil skladen z zahtevo glede nastavitvenega tlaka in da je toplotni števec skladen z zahtevo glede pretoka in dimenzijami priključka. Vendar pa iz citirane zahteve tudi ne izhaja, da ponudnikom s predloženo tehnično dokumentacijo ne bi bilo potrebno izkazovati izpolnjevanja vseh zahtevanih tehničnih zahtev, povezanih z omenjeno opremo – iz citirane zahteve tako ne izhaja, da bi lahko ponudniki predložili tehnično dokumentacijo, ki bi vsebovala le nekatere relevantne tehnične podatke o ponujeni opremi. Ker naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni izrecno navedel, da ponudnikom ni potrebno izkazovati izpolnjevanja nekaterih tehničnih zahtev, naročnikove zahteve po predložitvi katalogov oz. tehnične dokumentacije s tehničnimi podatki »vsaj o v ponudbi ponujenih kotlih, hranilniku toplote, črpalkah, varnostnih ventilih in toplotnem števcu«, ni mogoče razumeti na drugačen način, kot na način, da so bili ponudniki dolžni s predloženo tehnično dokumentacijo izkazati vse tehnične specifikacije, ki jih je naročnik glede te opreme določil. Naročniku zato v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni bilo potrebno izrecno navesti, da morajo ponudniki s predloženo tehnično dokumentacijo izkazati v izpodbijani odločitvi navedene tehnične lastnosti ponujenih kotlov, hranilnika toplote, črpalk, varnostnih ventilov in toplotnega števca, saj je takšna zahteva zajeta že v zahtevi, da ponudniki predložijo tehnično dokumentacijo s tehničnimi podatki vsaj o v ponudbi ponujenih kotlih, hranilniku toplote, črpalkah, varnostnih ventilih in toplotnem števcu.

Upoštevaje navedeno Državna revizijska komisija ne more slediti navedbam naročnika, da zaradi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila umanjkane izrecne zahteve po predložitvi tehnične dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki bi izkazovala v izpodbijani odločitvi o (ne)oddaji javnega naročila navedene tehnične specifikacije, ni mogoča presoja, ali so ponudbe skladne s temi tehničnimi specifikacijami. Naročnik je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določil tehnične specifikacije za kotla, hranilnik toplote, črpalke, varnostne ventile in toplotni števec, prav tako je naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila zahteval, da ponudniki izkažejo, da je ta ponujena oprema skladna z naročnikovimi zahtevami; ponudniki pa so bili dolžni ravnati v skladu z zahtevami naročnika in v ponudbo predložiti tehnično dokumentacijo, ki izkazuje omenjene tehnične zahteve. Naročnik bi zato lahko na podlagi ponudb (če so ponudniki ravnali skladno z zahtevo naročnika in predložili zahtevano tehnično dokumentacijo) preveril skladnost ponudb s tehničnimi specifikacijami. Pri tem gre poudariti, da morebitna situacija, ko nobeden izmed sodelujočih ponudnikov v ponudbo ne bi predložil tehnične dokumentacije, ki bi izkazovala izpolnjevanje v izpodbijani odločitvi izpostavljenih tehničnih zahtev, ne bi pomenila, da je naročnik neustrezno oblikoval dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, pač pa bi pomenila, da ponudniki niso ravnali skladno z zahtevami naročnika in niso izkazali izpolnjevanja naročnikovih zahtev. Takšna odločitev bi lahko narekovala zavrnitev vseh ponudb kot nedopustnih, kar bi sicer imelo enako posledico kot zavrnitev vseh ponudb iz razlogov na strani naročnika, tj. zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje javnega naročila. Vendar pa sta zavrnitev vseh ponudb iz razlogov na strani ponudnikov in zavrnitev vseh ponudb iz razlogov na strani naročnika dve različni odločitvi, ki ju utemeljujejo različni razlogi in imata tudi različne posledice. Glede na različnost razlogov, ki utemeljujejo omenjeni odločitvi, se razlikuje tudi postopek pravnega varstva, saj mora ponudnik v primeru zavrnitve vseh ponudb iz razlogov na strani ponudnikov izpodbijati ugotovitev o nedopustnosti njegove ponudbe, v primeru zavrnitve vseh ponudb na strani naročnika pa mora izpodbijati utemeljenost razlogov na strani naročnika ali zatrjevati kršitev načela enakopravne obravnave.

Državna revizijska komisija ni presojala vlagateljevih navedb, da je s ponudbo zadostil vsem tehničnim zahtevam in da je izpolnjevanje tehničnih zahtev dokazal s predloženimi katalogi, dokazni predlog vlagatelja z vpogledom v njegovo ponudbo pa je zavrnila kot nepotrebnega. Iz izpodbijane odločitve je namreč razvidno, da naročnik (še) ni pregledal in preveril vlagateljeve ponudbe. V postopku pravnega varstva je predmet presoje lahko le naročnikovo ravnanje v postopku oddaje javnega naročila (prim. prvi odstavek 5. člena ZPVPJN), ne more pa Državna revizijska komisija presojati zakonitosti neobstoječega naročnikovega ravnanja. Pri tem gre poudariti, da Državna revizijska komisija v postopku pravnega varstva tudi ne more (in ne sme) namesto naročnika opravljati nalog, ki jih je ta dolžan opraviti v postopku oddaje javnega naročila. Ker naročnik ponudb še ni pregledal in posledično (še) ni ugotovil, da se v posamezni (ali vseh) ponudbah nahajajo pomanjkljivosti, povezane z dokazovanjem izkazovanja tehničnih zahtev, se tudi (še) ni odprlo vprašanja, ali bi bila odprava takšne pomanjkljivosti (v kolikor bi naročnik dopustil njeno odpravo) skladna z določbami ZJN-3.

Glede na navedeno gre ugotoviti, da je vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo uspel izkazati, da, upoštevajoč konkretne okoliščine zadeve, razlog, ki ga navaja naročnik v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb, ne more utemeljiti zavrnitve vseh ponudb. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb in odločitev, da javnega naročila ne odda, kot izhaja iz dokumenta »Odločitev o ne oddaji javnega naročila«, št. 60402-22/2021 z dne 25. 10. 2021.

Državna revizijska komisija naročnika (z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen), na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN, napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje predmetnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. Pri tem Državna revizijska komisija poudarja, da ima naročnik pravico zaključiti postopek oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejšega ponudnika oz. z zavrnitvijo vseh ponudb, pri čemer ima širok preudarek. Vendar pa mora tudi v tem primeru spoštovati temeljna načela javnega naročanja, predvsem načelo preglednosti in nediskriminatorne obravnave ponudnikov, v skladu s katerimi razlog za zavrnitev ne sme biti navidezen oz. neobstoječ.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj zahteva povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija je vlagatelju, skladno s prvim in tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN in skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015, s sprem.; v nadaljevanju: OT), kot potrebne priznala vse priglašene stroške:
– strošek dolžne vplačane takse za revizijski zahtevek v višini 1.000,00 EUR,
– strošek odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo v višini 2.500 točk (prva točka tar. št. 40 OT, ob upoštevanju višine točk, kot jih je v zahtevku za revizijo (navzgor) zamejil vlagatelj), kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 1.830,00 EUR,
– izdatke v pavšalnem znesku po tretjem odstavku 11. člena OT (in sicer 2 % od skupne vrednosti storitve do 1.000 točk in 1 % od presežka nad 1.000 točk, tj. 1.500 točk) v višini 35 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 25,62 EUR.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne stroške priznala stroške v višini 2.855,62 EUR, ki mu jih je dolžan povrniti naročnik v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Pravni pouk: Upravni spor zoper to odločitev ni dovoljen.


V Ljubljani, 29. 11. 2021

Predsednica senata:
dr. Mateja Škabar
članica Državne revizijske komisije


Vročiti:
– vlagatelj,
– naročnik,
– RS, MJU.

Vložiti:
– v spis zadeve, tu.

Natisni stran