018-121/2021 Elektro Ljubljana, d.d.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Sama Červeka in Marka Medveda, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Nadgradnja poslovnega omrežja«, začetem na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga vložil vlagatelj SMART COM d.o.o., Brnčičeva ulica 45, Ljubljana - Črnuče (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika ELEKTRO LJUBLJANA d.d., Slovenska cesta 56, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 31. 8. 2021

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se razveljavi naslednja določila poglavja »3 TEHNIČNI RAZPISNI POGOJI« v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila:
- »Za vsa stikala, ki so predmet tega razpisa velja, da morajo biti iste družine kot so sedanja stikala. Za drugi nivo je serija 9500, za tretji nivo pa serija 9200.« (pod točko »3.6.2.2 Zahteve za IP/Ethernet omrežje«);
- zahtevana lastnost »Proizvajalec opreme CISCO« (v tabeli pod točko »3.6.6.1.1 Usmerjevalnik«);
- zahtevani lastnosti »Proizvajalec opreme CISCO« in »Tip/model opreme: 9500« (v tabeli pod točko »3.6.6.1.2 Stikala drugega nivoja«) in
- zahtevani lastnosti »Proizvajalec opreme CISCO« in »Tip/model opreme: 9200« (v tabeli pod točko »3.6.6.1.3 Stikala tretjega nivoja«).

V preostalem delu se zahtevek za revizijo zavrne kot neutemeljen.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 1.168,36 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je 22. 6. 2021 sprejel sklep o začetku postopka. Obvestilo o naročilu male vrednosti je bilo na portalu javnih naročil objavljeno 30. 6. 2021, pod št. objave JN004414/2021-W01; 12. 7. 2021 je bil objavljen še popravek objave, s katerim je naročnik objavil popravljen dokument »Tehnični razpisni pogoji«.

Vlagatelj je, pred potekom roka za prejem ponudb, 14. 7. 2021 vložil zahtevek za revizijo zoper vsebino dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (v nadaljevanju tudi: razpisna dokumentacija). Naročniku očita, da z navajanjem blaga določenega proizvajalca komunikacijske opreme »Cisco« (sporne določbe v dokumentu »Tehnični razpisni pogoji« vlagatelj tudi konkretno opredeli) daje prednost ponudnikom oz. zastopnikom tega proizvajalca ter neupravičeno izloča vse ostale svetovno priznane ponudnike in proizvajalce opreme – tudi vlagatelja (z opremo proizvajalca Extreme Networks), ki ne more oddati dopustne ponudbe. Navaja, da je v poslovnem omrežju naročnika poleg opreme Cisco v polni funkciji prisotna tudi oprema drugih proizvajalcev, med drugim tudi oprema Extreme Networks, ki izvaja bistveno večji obseg funkcionalnosti kot sistem Cisco Prime, ki ga je naročnik vzpostavil leta 2020 – stikala Cisco so namreč zaradi zagotavljanja avtentifikacije dostopa z mehanizmom 802.1x vključena v obstoječ nadzorni sistem XMC proizvajalca Extreme Networks. Zatrjuje, da je tudi v bodoče mogoče uporabljati sistem XMC in vanj z vsemi funkcionalnostmi vključiti opremo proizvajalca Extreme Networks ali opremo drugih proizvajalcev. Vlagatelj se zaveda, da je naročnik dolžan razloge za določitev tako diskriminatornih zahtev navesti šele v postopku pravnega varstva, vendar pa je naročnik to storil že v odgovorih na portalu javnih naročil, zato se do teh navedb opredeljuje in pojasnjuje, zakaj ne držijo argumenti naročnika, da:
- je za omrežje z vključenimi stikalo proizvajalca Cisco potrebno bistveno manj virov, tako v investicijski in obratovalni dobi – te navedbe vlagatelj označuje za pavšalne in zavajajoče, saj se navedeno lahko izkaže le ob možnosti konkurenčnih ponudb;
- je obstoječa verzija nadzornega sistema XMC in NSP zastarela in bi ju moral naročnik nadgraditi, saj trenutna verzija sistema XMC 8.3 predstavlja eno od zadnjih verzih sistema XMC ter z vsemi funkcionalnostmi omogoča upravljanje vseh naprav proizvajalca Extreme Networks (vlagatelj se pri tem sklicuje na izjavo proizvajalca);
- bo z naročilom opreme Cisco konsolidiral nadzorni sistem, kar bo predstavljalo lažje obvladovanje in upravljanje s celotnim poslovnim omrežjem in nižje stroške – trditev vlagatelj označuje za neupravičeno pristransko, saj enaka možnost konsolidacije velja tudi za nadzorni sistem Extreme XMC, ki v tem hipu nosi večji del funkcionalnosti nadzornih sistemov, ker vrši funkcijo zagotavljanja avtentifikacije po 802.1x za vsa stikala v poslovnem omrežju naročnika.
Vlagatelj predlaga, naj se v relevantnih delih razveljavi razpisna dokumentacija ter se mu povrne priglašene stroške pravnega varstva.

Naročnik je dne 16. 7. 2021 s sklepom zadržal postopek oddaje javnega naročila, zahtevek za revizijo pa nato zavrnil s sklepom dne 26. 7. 2021 ter istega dne Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo iz postopka oddaje javnega naročila in iz predrevizijskega postopka. Pojasnjuje, da s predmetnim naročilom nadaljuje s prenovo svojega poslovnega omrežja iz leta 2020. Zaradi dosedanjih izkušenj se je odločil, da strmi k poenotenju vse opreme; ker je bila v letu 2020 dobavljena oprema proizvajalca Cisco, s tem razpisom pogojuje dobavo opreme tega proizvajalca. Razlog je izključno tehnične narave, obenem pa oprema istega proizvajalca omogoča zanesljivejše delovanje, lažje in hitrejše diagnosticiranje ter odpravljanje napak, nižje stroške obratovanja in vzdrževanja opreme, manj rezervne opreme, lažje upravljanje, manj za to potrebnih človeških virov itd. Poleg že naštetega oprema istega proizvajalca omogoča večjo možnost integracij in polno funkcionalnost naprav z že obstoječim nadzornim sistemom Prime proizvajalca Cisco.

Naročnik v nadaljevanju opisuje svoje poslovno omrežje in pomen kibernetske varnosti. Navaja, da vlagateljeva oprema Extreme Networks ne ustreza njegovim pričakovanjem, saj ne podpira varnostnega mehanizma po standardu 802.1AE pri prenosni hitrosti 40 Gbit/s, zato ni možna integracija morebitnih novih stikal Extreme Networks z obstoječimi stikali Cisco Catalyst 9500. Zaradi tega vedenja je naročnik zavestno zapisal v tehničnih razpisnih pogojih, da želi opremo proizvajalca Cisco. Kot napačno označuje trditev vlagatelja o vključenosti v letu 2020 dobavljenih stikal v obstoječ nadzorni sistem XMC: v omenjen nadzorni sistem naj bi bila vključena zgolj stara stikala Extreme Networks in dostopovna L2 stikala Cisco – vključena pa so zaradi zagotavljanja povezave z avtentifikacijskim strežnikom EAC, kjer se izvajata avtentifikaciji, skladni s standardoma 802.1X in MAC. Vse ostale funkcionalnosti opravlja nadzorni sistem Cisco Prime, prav tako vsa ostala stikala niso vključena v star XMC. Naročnik poudarja, da je s tem naročilom predviden tudi nakup avtentifikacijskega strežnika, ki bo nadomestil dosedanji mehanizem EAC, s čimer bo dosegel večjo varnosti in manjše stroške vzdrževanja, s tem pa tudi ne bo več potrebe po vključevanju dostopovnih stikal Cisco v nadzorni sistem XMC, ki je do sedaj zagotavljal avtentifikacijo. Ker ima naročnik že obstoječa stikala in nadzorni center Cisco (kupljena v letu 2020), pogojuje nadaljnjo uporabo tega nadzornega sistema. Kot razlog za tako odločitev naročnik navaja, da stikala Cisco Catalyst 9200, ki so zaradi avtentifikacije skladne s standardom 802.1X vključena v nadzorni sistem XMC, ne omogočajo polnih funkcionalnosti in upravljanja iz starega nadzornega sistema XMC. Na podlagi izkušenj še zatrjuje, da je sistem z vključenimi stikali Cisco tudi cenejši, dodatna prednost pa je, da je mogoče usmerjevalnike Cisco vključiti v obstoječ nadzorni sistem Cisco Prime, vlagateljeve opreme pa ni mogoče vključiti, ne da bi oprema pri tem izgubila del svojih funkcionalnosti. Naročnik tudi vztraja glede navedb o zastarelosti nadzornega sistema XMC z verzijo 8.3, kakršnega sam uporablja, saj je trenutna tržno aktualna verzija 8.5 – vlagatelj naj bi ravno z izjavo proizvajalca dokazal navedbe o zastarelosti. Naročnik končno še obširneje pojasnjuje pomen konsolidacije (ki se kaže zlasti v optimizaciji porabe finančnih, organizacijskih in drugih virov ter nižjih stroških vzdrževanja). Ponovno pojasnjuje, da je zahteva za opremo Cisco (Catalyst 9200 in 9500) ter vključitev v obstoječ nadzorni sistem Cisco Prime postavljena namesto navajanja obširnejših tehničnih zahtev po vzpostavitvi varnostnih mehanizmov IEEE 802.1AE.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 29. 7. 2021 opredelil do navedb naročnika. Prereka vse naročnikove obrazložitve. Naročniku očita, da glede vpeljave mehanizma MACsec v skladu s standardom 802.1AE navaja zahteve, ki jih v tehničnih razpisnih pogojih ni nikjer opredelil. Poudarja, da ima proizvajalec Extreme Networks v svojem programu širok nabor stikal, s katerimi lahko zagotovi rešitve za MACsec tudi na povezavah do 40 Gbit/s. Kot zavajajoče označuje naročnikovo zmanjševanje pomena sistemu XMC, ki hkrati zagotavlja preko funkcionalnosti 802.1x tudi eno najvitalnejših funkcij celotnega poslovnega omrežja naročnika, obenem pa naročnik zahteva še vnaprejšnje delovanje brezžičnega omrežja proizvajalca Extreme Networks – ravno zaradi zahteve po ohranitvi vzpostavljenega brezžičnega omrežja tega proizvajalca bi moral naročnik ohraniti tudi sistem XMC. Kot napačne in zavajajoče nadalje označuje navedbe naročnika o zastarelosti sistema XMC: že v (zahtevku za revizijo) priloženi izjavi proizvajalca naj bi namreč bilo navedeno, da verzija 8.3 ni zastarela, ta verzija pa zagotavlja vse v tem razpisu zahtevane funkcionalnosti. Prav tako kot napačno in zavajajočo označuje trditev naročnika, da bi moral dodatno izobraziti svoje sodelavce za opremo proizvajalca Extreme Networks, saj je to v preteklosti že bilo izvedeno, enako pa bi bilo potrebno tudi za opremo Cisco.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V zahtevku za revizijo vlagatelj kot sporna izpostavlja določila dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila v poglavju »3 TEHNIČNI RAZPISNI POGOJI«, vsebovana pod točkami:

- »3.6.1.3 Pristopno IP/Ethernet omrežje
[…]
Naročnik je v letu 2020 postavil nov nadzorni sistem Cisco Prime. Vso opremo, ki se dobavlja s tem naročilom je potrebno vključiti v obstoječi nadzorni sistem Prime proizvajalca Cisco. Obstoječ nadzorni sistem mora omogočati polno funkcionalnost upravljanja z novo dobavljenimi stikali.«;

- »3.6.2.1 Zahteve za usmerjevalnika
[…]
Oba usmerjevalnika je potrebno vključiti v obstoječ nadzorni sistem proizvajalca Cisco Prime.«;

- »3.6.2.2 Zahteve za IP/Ethernet omrežje
[…]
Trenutna značilnost novega IP/Ethernet omrežja je poenotena oprema na vseh treh nivojih. Za vsa stikala, ki so predmet tega razpisa velja, da morajo biti iste družine kot so sedanja stikala. Za drugi nivo je serija 9500, za tretji nivo pa serija 9200. […]«;

- »3.6.6.1 Tabele ustreznosti
3.6.6.1.1 Usmerjevalnik
[…]
Zahteve za usmerjevalnik
Proizvajalec opreme CISCO
Vključitev v obstoječ nadzorni sistem Prime proizvajalca Cisco […]«;

- »3.6.6.1 Tabele ustreznosti
3.6.6.1.2 Stikala drugega nivoja
Zahtevane lastnosti stikal drugega nivoja
Proizvajalec opreme Cisco
Tip/model opreme: 9500 […]«;

- »3.6.6.1 Tabele ustreznosti
3.6.6.1.3 Stikala tretjega nivoja
Zahtevane lastnosti stikal drugega nivoja
Proizvajalec opreme Cisco
Tip/model opreme: 9500 […]«.

Iz pregleda na portalu javnih naročil objavljenih opozoril in vprašanj potencialnih ponudnikov ter naročnikovih odgovorov je razvidno, da je bil naročnik na v zahtevku za revizijo zatrjevane kršitve Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN 3) opozorjen (prim. tretji odstavek 16. člena ZPVPJN):

»Datum objave: 12.07.2021 09:00
VPRAŠANJE
Spoštovani,

Tehnične razpisne zahteve v razpisni dokumentaciji ''Nadgradnja poslovnega omrežja'', Poglavje 3.6.2 Zahteve za prenovo poslovnega omrežja bistveno omejujejo možnosti priprave konkurenčnih ponudb, saj so razpisane na izključno enega proizvajalca usmerjevalnikov in IP/Ethernet stikal, to je Cisco, pri čemer so pri IP/Ethernet stikalih že vnaprej določeni modeli opreme, to je Cisco 9500 in Cisco 9200.

V trenutnem poslovnem omrežju Elektro Ljubljane je v polni funkciji prisotna poleg opreme Cisco tudi oprema drugih proizvajalcev usmerjevalniške opreme in IP/Ethernet stikal, zato menimo, da bi zaradi pridobivanja konkurenčnih ponudb ter hkrati izpolnjevanja določil ZJN-3 bilo potrebno razpisne zahteve zapisati na način, ki bo zagotovil konkurenco med ponudniki.

Prosimo, da se v nadaljevanju navedene tehnične zahteve spremenijo na način, da bodo možne tudi ponudbe na osnovi opreme drugih proizvajalcev usmerjevalnikov in IP/Ethernet stikal, ki imajo ustrezne produkte za izpolnitev funkcionalnih in performančnih zahtev v razpisnih pogojih za Nadgradnjo poslovnega omrežja Elektro Ljubljane.

V izogib revizijskemu postopku vas prosimo, da do 9.7.2021 spremenite spodaj navedene zahteve, ki trenutno omejujejo konkurenco in definirajo izključno opremo proizvajalca Cisco.


1. Poglavje 3.6.1.3 Pristopno IP/Ethernet omrežje:

''Naročnik je v letu 2020 postavil nov nadzorni sistem Cisco Prime. Vso opremo, ki se dobavlja s tem naročilom je potrebno vključiti v obstoječi nadzorni sistem Prime proizvajalca Cisco. Obstoječ nadzorni sistem mora omogočati polno funkcionalnost upravljanja z novo dobavljenimi stikali.''

Izpustiti zahtevo: Vso opremo, ki se dobavlja s tem naročilom je potrebno vključiti v obstoječi nadzorni sistem Prime proizvajalca Cisco.
Dopustiti možnost, da se oprema vključi tudi v obstoječ nadzorni sistem XMC, ki je polno operativen, poleg tega pa v sedanjem stanju zagotavlja širši nabor funkcionalnosti, kot Cisco Prime, saj se 802.1x avtentikacija, ki je eden ključnih mehanizmov v omrežju izvaja preko obstoječega nadzornega sistema XMC, vključno z lani dobavljenimi Cisco stikali.

2. Poglavje 3.6.2.1 Zahteve za usmerjevalnika:

'' Oba usmerjevalnika je potrebno vključiti v obstoječ nadzorni sistem proizvajalca Cisco Prime.''

Izpustiti zahtevo: proizvajalca Cisco Prime.


3. Poglavje 3.6.2.2. Zahteve za IP/Ethernet omrežje

''Trenutna značilnost novega IP/Ethernet omrežja je poenotena oprema na vseh treh nivojih. Za vsa stikala, ki so predmet tega razpisa velja, da morajo biti iste družine kot so sedanja stikala. Za drugi nivo je serija 9500, za tretji nivo pa serija 9200.''

Izpustiti zahtevo: Za drugi nivo je serija 9500, za tretji nivo pa serija 9200.

4. Poglavje 3.6.6.1 Tabele ustreznosti: 3.6.6.1.1 Usmerjevalnik:

Izpustiti zahtevo: Proizvajalec opreme Cisco

Izpustiti zahtevo: Vključitev v obstoječ nadzorni sistem Prime proizvajalca Cisco.
Dopustiti možnost vključitve v obstoječi nadzorni sistem XMC.


5. Poglavje 3.6.6.1 Tabele ustreznosti: 3.6.6.1.2 Stikala drugega nivoja:

Izpustiti zahtevo: Proizvajalec opreme Cisco

Izpustiti zahtevo: Tip/model opreme: 9500

Izpustiti zahtevo: Vključitev v obstoječ nadzorni sistem Prime proizvajalca Cisco.
Dopustiti možnost vključitve v obstoječi nadzorni sistem XMC.

Izpustiti zahtevo: Stikala drugega nivoja je potrebno vključiti v nov sistem vodenja omrežja Ethernet/IP Elektro Ljubljane.
Dopustiti možnost vključitve v obstoječi nadzorni sistem XMC.

6. Poglavje 3.6.6.1 Tabele ustreznosti: 3.6.6.1.3 Stikala tretjega nivoja:

Izpustiti zahtevo: Proizvajalec opreme Cisco

Izpustiti zahtevo: Tip/model opreme: 9200

Izpustiti zahtevo: Vključitev v obstoječ nadzorni sistem Prime proizvajalca Cisco.
Dopustiti možnost vključitve v obstoječi nadzorni sistem XMC.

Izpustiti zahtevo: Stikala drugega nivoja je potrebno vključiti v nov sistem vodenja omrežja Ethernet/IP Elektro Ljubljane.
Dopustiti možnost vključitve v obstoječi nadzorni sistem XMC.

Hvala.

ODGOVOR:

Spoštovani.

Naročnik ne bo spreminjal TRP.

TRP-ji določajo vse integracije in polno funkcionalnost naprav in nadzornega sistema, ki jih v tem JN zahteva naročnik.

Obstoječa verzija nadzornega sistema XMC in NSP sta zastarela in bi ju naročnik moral nadgraditi kar pa pomeni dodatne in nepotrebne stroške. Zaradi predvidene menjave stikal, potreb po XMC nadzornem sistemu v katerega so trenutno vključena stikala ne bo več. Zaradi menjave starih usmerjevalnikov, potreb po NSP nadzornem sistemu ne bo več. Naročnik bo s tem JN konsolidiral nadzorne sisteme kar posledično za naročnika predstavlja lažje obvladovanje in upravljanje s celotnim poslovnim omrežjem ter nižje stroške.«

Sporna določila dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila se nanašajo na tehnične specifikacije predmeta naročila. Skladno s 23. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 tehnične specifikacije pomenijo v primeru javnih naročil blaga ali storitev specifikacijo v dokumentu, ki opredeljuje zahtevane značilnosti proizvoda ali storitve, kot so ravni kakovosti, okoljskih in podnebnih vplivov, zahteve v zvezi z oblikovanjem, prilagojenim vsem uporabnikom (vključno z dostopnostjo za invalide), ter ocenjevanje skladnosti, zahteve v zvezi z delovanjem, uporabo proizvoda, varnostjo ali dimenzijami, vključno z zahtevami v zvezi s proizvodom glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preizkušanjem in preizkusnimi metodami, pakiranjem, označevanjem, uporabo znakov, navodili za uporabnike, proizvodnimi postopki in metodami na posamezni stopnji življenjske dobe blaga ali storitve, ter postopki ocenjevanja skladnosti.

Tehnične specifikacije določajo zahtevane značilnosti gradnje, storitve ali blaga (pri čemer se te značilnosti lahko nanašajo tudi na točno določen postopek ali način proizvodnje ali zagotavljanja zahtevanih gradenj, blaga ali storitev ali na točno določen postopek za kakšno drugo stopnjo v njihovi življenjski dobi, tudi če takšni dejavniki fizično niso del njih, a pod pogojem, da so značilnosti povezane s predmetom javnega naročila ter sorazmerne z vrednostjo in cilji naročila) in se navedejo v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila (prvi odstavek 68. člena ZJN-3).

Naročnik tehnične specifikacije določi ob upoštevanju 68. člena ZJN-3, ki v četrtem odstavku določa, da morajo tehnične specifikacije vsem gospodarskim subjektom zagotavljati enak dostop do postopka javnega naročanja in neupravičeno ne smejo ovirati odpiranja javnih naročil konkurenci. Tehnične specifikacije se lahko določijo na katerega izmed načinov, določnih v petem odstavku 68. člena ZJN-3:
a) v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti, vključno z okoljskimi značilnostmi, če so parametri dovolj natančni, da lahko ponudnik opredeli predmet javnega naročila, naročnik pa odda javno naročilo;
b) s sklicevanjem na tehnične specifikacije in po prednostnem vrstnem redu na nacionalne standarde, ki so prevzeti po evropskih standardih, evropske tehnične ocene oz. evropski ocenjevalni dokument, če se ta uporabi kot podlaga za izdajo evropske tehnične ocene, skupne tehnične specifikacije, mednarodne standarde, druge tehnične referenčne sisteme, ki jih določijo evropski organi za standardizacijo, ali, če teh ni, na nacionalne standarde, nacionalna tehnična soglasja ali nacionalne tehnične specifikacije, povezane s projektiranjem, izračunom in izvedbo gradenj ter uporabo blaga, pri čemer se pri vsakem sklicevanju navede tudi »ali enakovredni«;
c) v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti iz a) točke tega odstavka s sklicevanjem na tehnične specifikacije iz b) točke tega odstavka kot podlago za domnevo skladnosti s temi zahtevami glede delovanja ali funkcionalnosti;
č) s sklicevanjem na tehnične specifikacije iz b) točke tega odstavka za nekatere značilnosti ter s sklicevanjem na zahteve glede delovanja ali funkcionalnosti iz a) točke tega odstavka za druge značilnosti.

Naročnik mora upoštevati tudi omejitve in zahteve iz šestega odstavka 68. člena ZJN-3, v skladu s katerim v tehničnih specifikacijah ne smejo biti navedeni določena izdelava ali izvor ali določen postopek, značilen za proizvode ali storitve določenega gospodarskega subjekta, ali blagovne znamke, patenti, tipi ali določeno poreklo ali proizvodnja, ki dajejo prednost nekaterim podjetjem ali proizvodom ali jih izločajo, razen če tega ne upravičuje predmet javnega naročila. Take navedbe so izjemoma dovoljene, če sicer ni mogoče dovolj natančno in razumljivo opisati predmeta naročila, vsebovati pa morajo tudi besedi »ali enakovredni«.

Državna revizijska komisija pri presoji očitkov vlagatelja glede nezakonitosti izpostavljenih zahtev pojasnjuje, da lahko Državna revizijska komisija, ki po svoji funkciji predstavlja organ pravnega varstva, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil v vseh stopnjah postopka javnega naročanja (prvi odstavek 60. člena ZPVPJN), v revizijskem postopku, v katerem je zagotovljeno pravno varstvo le zoper kršitve v postopkih javnega naročanja (2. člen ZPVPJN), ugotavlja (zgolj) skladnost ravnanja naročnika s pravili javnega naročanja. ZJN-3 določa pravila o postopku oddaje javnega naročila (prim. prvi odstavek 1. člena ZJN-3) in torej določa, kako naj naročnik nabavi blago oz. storitev, ne določa pa, kaj naj naročnik nabavi in torej ne določa, katero blago oz. storitev sme nabaviti. ZJN-3 v določanje in oblikovanje potreb naročnika, na podlagi katerih ta oblikuje predmet javnega naročila, ne posega. Naročnik je pri ugotavljanju svojih potreb in pri postavljanju tehničnih specifikacij načeloma samostojen, kar pomeni, da tehnične zahteve določi ob upoštevanju lastnih potreb in pričakovanj glede na predmet javnega naročila. Pravila javnega naročanja ga pri tem zavezujejo, da tehnične zahteve določi na način, ki zagotavlja konkurenco med ponudniki in njihovo enakopravno obravnavo (5. in 7. člen ZJN-3), hkrati pa mora zahteve določiti v obsegu, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom predmeta naročila (8. člen ZJN-3).

Kot gre razbrati iz navedb strank, je v obstoječem poslovnem omrežju naročnika poleg opreme proizvajalca Cisco prisotna tudi oprema drugih proizvajalcev, med drugim IP/Ethernet stikala Extreme Networks z nadzornim sistemom XMC in integriranim modulom EAC za avtentifikacijo uporabnikov po 802.1x, pri čemer so v nadzorni sistem XMC vključena tudi (nekatera) stikala Cisco, in sicer zaradi zagotavljanja avtentifikacije dostopa z mehanizmom 802.1x. Vezano na vprašanje pogojevanja uporabe nadzornega sistema Cisco Prime naročnik prepričljivo pojasnjuje strukturo poslovnega omrežja, pri čemer naj bi bilo za obravnavan primer zlasti relevantno, da oprema Cisco zagotavlja večji del funkcionalnosti, saj naj bi oprema proizvajalca Extreme Networks zagotavljala le avtentifikacijo, pa še v tem delu naj bi naročnik s predmetnim javnim naročilom nabavil avtentifikacijski strežnik, ki bo nadomestil obstoječo rešitev EAC (česar ne prereka niti vlagatelj) – naročnik pri tem sicer utemeljuje tudi razloge, zakaj se je odločil za opustitev obstoječe rešitve. Ne glede na to, da je med strankama sporen obseg funkcionalnosti, ki jih trenutno v poslovnem omrežju naročnika zagotavlja oprema proizvajalca Extreme Networks (vlagatelj namreč v vlogi z dne 29. 7. 20201 zatrjuje, da so navedbe naročnika zavajajoče, ker naj bi bil zaradi navedenega mehanizma v nadzorni sistem XMC vključen velik delež obstoječih stikal Cisco – šlo naj bi za pretežen del v letu 2020 nabavljenih stikal), pa je glede na vse navedeno ključno to, da se je naročnik odločil prenoviti del svojega poslovnega omrežja in opustiti uporabo nekaterih od obstoječih naprav, kar je odločitev naročnika, vezana na njegove potrebe, v to odločitev pa Državna revizijska komisija ne more posegati – Državna revizijska komisija torej ne more naročniku določati, kateri del omrežja lahko sploh nadgrajuje ali katero opremo sme pri tem opustiti. Državna revizijska komisija se ne opredeljuje niti do razlogov v prid take odločitve in posledično tudi ne do vprašanja, ali je obstoječa oprema morebiti zastarela ali ne. S tem povezana dokazna predloga vlagatelja (vpogled v izjavo proizvajalca o tem, da obstoječa verzija nadzornega sistema XMC ni zastarela, ter pridobitev mnenja izvedenca IT stroke) se zato zavrne kot nepotrebna. Neupoštevne so zato tudi navedbe vlagatelja v vlogi z dne 29. 7. 2021, kjer zatrjuje, da naročnik zahteva še vnaprejšnje delovanje brezžičnega omrežja proizvajalca Extreme Networks, pri čemer naj zgolj z uporabo Cisco Prime ne bi bilo mogoče zagotoviti zahteve po ustreznem delovanju omrežja WiFi, saj naj Cisco Prime ne bi podpiral WiFi gradnikov proizvajalca Extreme Networks s funkcionalnostmi, kot jih sistem XMC in v posledici česar bi moral naročnik po mnenju vlagatelja ohraniti še sistem XMC (»razen v primeru, da se naročnik odreka ključnim funkcionalnostim upravljanja WiFi omrežja in kibernetske varnosti v WiFi delu poslovnega omrežja«). Sporne zahteve, ki jih vlagatelj izpodbija z zahtevkom za revizijo, se namreč nanašajo na način vključevanja novih naprav, ki so predmet tega naročila, v obstoječe omrežje in obstoječ nadzorni center, ne pa na vprašanje nadaljnje uporabe obstoječih naprav oz. na vprašanje, uporabo katerih naprav sme naročnik opustiti. Državna revizijska komisija še pristavlja, da iz navedb vlagatelja niti ni mogoče razbrati, katerih funkcionalnosti oz. WiFi gradnikov naj nadzorni center Cisco Prime ne bi podpiral, teh navedb pa vlagatelj tudi ni izkazal. Če pa vlagatelj z navedeno argumentacijo glede brezžičnega omrežja opozarja na nedoslednosti v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je s temi navedbami prepozen. Skladno s šestim odstavkom 29. člena ZJN-3 se vlagatelj lahko v treh delovnih dneh od prejema odločitve iz prve ali druge alineje prvega odstavka 28. člena tega zakona opredeli do navedb naročnika v tej odločitvi, vendar ne sme navajati novih kršitev, dejstev in predlagati novih dokazov, razen če dokaže, da jih brez svoje krivde ni mogel navesti ali predložiti v predrevizijskem postopku. Vlagatelj v obravnavanem primeru ni niti pojasnil, zakaj na (morebitno) nedoslednost ni mogel opozoriti že v predrevizijskem postopku.

Ob upoštevanju, da naročnik v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ne naroča novega poslovnega omrežja oz. celovite prenove, pač pa opremo, ki naj bi delovala v že obstoječem poslovnem omrežju (in v katerem bo določena oprema ostala, določena oprema pa bo odstranjena), so razumljive in utemeljene naročnike zahteve, da želi uporabljati že obstoječ nadzorni sistem opreme, ki bo ostala tudi po prenovi omrežja. Vlagatelj po drugi strani niti ne zatrjuje, zakaj naj bi bila uporaba tega nadzornega sistema problematična, oz. zakaj naj bi mu bilo zaradi tako oblikovane zahteve onemogočeno ali otežkočeno sodelovanje v predmetnem postopku oddaje naročila male vrednosti. Zaradi načela povezanosti trditvenega in dokaznega bremena [7. in 212. Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 s sprem.; v nadaljevanju: ZPP) v povezavi z drugim odstavkom 15. člena ZPVPJN) manjkajoče trditvene podlage ne more nadomestiti izvedba dokaza s pridobitvijo strokovnega mnenja, kar zgolj na splošno predlaga vlagatelj (izvedenec IT stroke naj bi »glede na strokovno argumentacijo vlagatelja, neodvisno presodil in potrdil dejstva, ki jih prereka vlagatelj«); izvedba dokazov namreč služi dokazovanju zatrjevanih (konkretnih in določnih) pravno relevantnih dejstev, ne pa dopolnjevanju pomanjkljive trditvene podlage. Manjka trditvene podlage torej ne more nadomestiti niti dokaz z izvedencem, zato se ta dokazni predlog (tudi v tem oziru) zavrne.

Državna revizijska komisija tako kot neutemeljene zavrača navedbe vlagatelja o nezakonitosti izpostavljenih določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, s katerimi naročnik zahteva vključitev novodobavljene opreme v obstoječ nadzorni center.

Glede zahtev, s katerimi naročnik pogojuje dobavo opreme proizvajalca Cisco (in v okviru tega celo točno določene tipe teh naprav) naročnik sam priznava, da bi lahko tehnične specifikacije določil drugače (npr. s sklicevanjem na standard ali pa v smislu zahtev glede delovanja in funkcionalnosti), zato v obravnavanem primeru ne gre za to, da v skladu s četrtim odstavkom 68. člena ZJN-3 ne bi bilo mogoče dovolj natančno in razumljivo opisati predmeta naročila, v posledici česar bi bile take navedbe izjemoma dovoljene (prim. z drugo povedjo šestega odstavka 68. člena ZJN-3).

Naročnik s preostalimi navedbami v nadaljevanju v bistvu utemeljuje, da naj bi sklicevanje na določeno blagovno znamko (Cisco) in celo na tip naprave (9200, 9500) upravičeval predmet javnega naročila. Kot že poudarjeno, je iz besedila šestega odstavka 68. člena ZJN-3 jasno razvidno, da se tehnična specifikacija lahko sklicuje na določeno izdelavo ali izvor ali določen postopek, značilen za proizvode ali storitve določenega gospodarskega subjekta, ali blagovne znamke, patenti, tipe poreklo itd., le če to upravičuje predmet javnega naročila.

Vendar pa – kot bo pojasnjeno v nadaljevanju – Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik ni izkazal, da bi predmet konkretnega naročila male vrednosti upravičeval tovrstno sklicevanje na izdelke točno določenega proizvajalca.

Naročnik v sklepu z dne 26. 7. 2021 sicer navaja, da naj bi bil razlog »izključno tehnične narave«, je pa iz nadaljevanja obrazložitve razvidno, da poleg razloga tehnične narave navaja tudi druge razloge (npr. razloge učinkovitosti in gospodarnosti).

Naročnik pri tem zgolj na splošno navaja, da konsolidacija v smislu dobave opreme proizvajalca opreme, s katero naročnik že razpolaga, omogoča zanesljivejše delovanje, lažje in hitrejše diagnosticiranje in odpravljanje napak, nižje stroške obratovanja in vzdrževanja opreme (tudi zaradi izobraževanja kadra za opremo enega samega proizvajalca), manj rezervne opreme, lažje upravljanje ter manj za to potrebnih (finančnih, organizacijskih, človeških in drugih) virov. Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik z izpostavljenimi navedbami ni presegel ravni pavšalnega zatrjevanja in podaja zgolj (svoje) ugotovitve oz. zaključke, pri tem pa ni navedel konkretnega dejanskega stanja (tj. konkretnih dejstev), na podlagi katerih je napravil izpostavljene ugotovitve oz. zaključke. S tem v zvezi naročnik sicer predlaga zaslišanje izvršne direktorice OE IKT ter vodje službe infrastrukture IKT, ki naj bi navedeno lahko potrdila glede na dosedanje izkušnje, vendar pa gre poudariti, da zaradi načela povezanosti trditvenega in dokaznega bremena manjkajoče trditvene podlage ne more nadomestiti izvedba dokaza; izvedba dokazov namreč služi dokazovanju zatrjevanih (konkretnih in določnih) pravno relevantnih dejstev, ne pa dopolnjevanju pomanjkljive trditvene podlage. Državna revizijska komisija je zato ta dokazni predlog zavrnila kot nepotrebnega.

Ne glede na navedeno Državna revizijska komisija še dodaja, da argument naročnika o nižji ceni sistema Cisco (kjer naročnik »iz izkušenj ugotavlja, da je sistem z vključenimi stikali proizvajalca Cisco tudi cenejši«) ne vzdrži presoje, saj se to lahko izkaže šele ob prejetih ponudbah in ne more predstavljati upravičenega razloga za pogojevanje dobave opreme točno določenega proizvajalca. Stroškovne in cenovne elemente (npr. povezane s stroški postavitve, obratovanja in vzdrževanja), s katerimi naročnik zagovarja ekonomičnost in gospodarnost nabave opreme proizvajalca že obstoječe opreme, je mogoče vključiti v merila za oddajo javnega naročila (84. člen ZJN-3) in ne morejo sami po sebi predstavljati argumenta, ki bi upravičeval omejitve javnega naročila na točno določeno opremo.

Če naročnik z navedbami o tem, da oprema istega proizvajalca »omogoča večjo možnost integracij in polno funkcionalnost naprav z že obstoječim nadzornim sistemom Prime proizvajalca Cisco« utemeljuje nezmožnost polne integracije in funkcionalnosti naprav (vseh) drugih proizvajalcev z obstoječimi, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik niti ni opredelil, katere naj bi bile te funkcionalnosti, niti teh navedb ni izkazal; ne glede na to Državna revizijska komisija pristavlja, da bi lahko naročnik zahteve glede funkcionalnosti in integracije opredelil v smislu tehničnih specifikacij (na način iz petega odstavka 68. člena ZJN-3).

Naročnikov argument o nezmožnosti vključevanja vlagateljeve opreme (ali opreme drugih proizvajalcev) v obstoječ nadzorni sistem je pavšalen, saj naročnik niti ne opredeli, katere funkcionalnosti naj ne bi bile zagotovljene; tudi sicer Državna revizijska komisija ponovno opozarja, da bi naročnik lahko tehnične specifikacije v tem delu oblikoval (skladno s petim odstavkom 68. člena ZJN-3) tako, da bi namesto določitve proizvajalca opreme opredelil zahtevane funkcionalnosti, ki jih mora oprema zagotavljati.

Kot tehnično lastnost, zaradi katerih je razpis omejil na stikala Cisco (Catalyst 9200 in 9500), naročnik navaja podporo varnostnemu mehanizmu po standardu IEEE 802.1AE pri prenosni hitrosti 40 Gbit/s. Zahtevek za revizijo je v obravnavanem primeru vložen zoper (po zatrjevanju vlagatelja: nezakonita) določila dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila in ne morebiti zoper odločitev naročnika o oddaji javnega naročila; iz tega razloga in ker naročnik niti ne zatrjuje, da bi na trgu obstajala le dva proizvajalca predmetne opreme, se kot nerelevantne izkažejo (tudi sicer povsem neizkazane) navedbe naročnika, da naj oprema proizvajalca Extreme Networks ne bi bila ustrezna zaradi nepodpore varnostnega mehanizma po standardu IEEE 802.1AE pri prenosni hitrosti 40 Gbit/s. V vsakem primeru bi lahko naročnik tehnične specifikacije oblikoval na način, da bi kot zahtevo določil podporo navedenemu varnostnemu mehanizmu po določenem standardu in pri določeni prenosni hitrosti (ki ga – glede na navedbe v postopku pravnega varstva – želi uporabljati), v posledici česar je treba ugotoviti, da niti s tako navedbo naročnik ni uspel utemeljiti, da predmet javnega naročila opravičuje določitev izključno opreme enega proizvajalca.

Naročnik se tudi sklicuje na sklep Državne revizijske komisije št. 018-118/2019-17, ki naj bi obravnaval podobno dejansko stanje kot v predmetni zadevi, čemur pa ni mogoče pritrditi. V zadevi 018-118/2019 je namreč Državna revizijska komisija obravnavala zahtevek za revizijo, vložen zoper odločitev naročnika o oddaji javnega naročila, kjer je bilo sporno, ali je ponudba izbranega ponudnika skladna z zahtevami naročnika, opredeljenimi v tehničnih specifikacijah, pri čemer pa se ni presojala zakonitost tehničnih specifikacij, kar je predmet spora v obravnavani zadevi.

Glede na predhodno zapisano Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj uspel izkazati, da naročnik pri določitvi tehničnih zahteve neupravičeno in v nasprotju z ZJN-3 omejil ponudnike izključno na opremo proizvajalca Cisco, zato je zahtevku za revizijo ugodila tako, da je razveljavila naročnikovo dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila v delih, kot so navedeni v 1. točki izreka tega sklepa, v preostalem delu (glede zahteve po uporabi obstoječega nadzornega sistema) pa je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega.

Z razveljavitvijo delov dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, kot so navedeni v 1. točki izreka tega sklepa, se postopek oddaje predmetnega javnega naročila pri naročniku vrne v fazo priprave dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen, naročnika na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v primeru nadaljevanja izvedbe postopka oddaje predmetnega javnega naročila tehnične specifikacije določi na način, da upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije iz tega sklepa ter določbe ZJN-3, še zlasti temeljna načela javnega naročanja in določbo 68. člena ZJN-3.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, in sicer za plačano takso za zahtevek za revizijo v višini 2.000,00 EUR ter 360,00 EUR za stroške dela, ki so nastali v postopku.

Vlagatelj je skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN upravičen do povrnitve potrebnih stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Stroški predrevizijskega in revizijskega postopka so taksa in drugi izdatki, vključno s stroški dela, ki nastanejo med predrevizijskim, revizijskim in pritožbenim postopkom ali zaradi teh postopkov (prvi odstavek 70. člena ZPVPJN).

V zvezi s stroški dela, katerih povrnitev zahteva vlagatelj, Državna revizijska komisija ugotavlja, da ne ZPVPJN ne ZPP, ki se uporablja glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja (prvi odstavek 13. člena ZPVPJN), ne določata, kateri stroški so potrebni za pravno varstvo, zato je treba v vsakem posameznem primeru, ob skrbni presoji vseh okoliščin, odločiti, kateri vlagateljevi stroški so bili potrebni ter koliko znašajo (155. člen ZPP v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN).

Zakon o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/1993 s sprem.) v 20. členu določa, da sodišča in drugi organi o določitvi plačila in povračilu stroškov odvetniškega zastopanja v postopkih uporabljajo odvetniško tarifo. Skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015 s sprem.; v nadaljevanju: Odvetniška tarifa) je vlagatelj, ki je zastopan po odvetniku, upravičen do povračila stroškov odvetniških storitev, in sicer do povračila nagrade (oziroma plačila) za sestavo zahtevka za revizijo, ki zajema tudi povračilo nagrade (oziroma plačila) za zastopanje vlagatelja v postopku pravnega varstva. Vlagatelju, ki je imel takega pooblaščenca, gre v primeru uspeha v revizijskem postopku znesek, določen v Odvetniški tarifi, ki zajema oboje, tj. tako plačilo za delo odvetnika za sestavo zahtevka za revizijo kot plačilo za zastopanje. Vlagatelj, ki v postopku pravnega varstva nastopa sam (oziroma ni zastopan po odvetniku), ni upravičen do plačila za zastopanje (vlagatelj že po naravi stvari ne more zastopati samega sebe), niti ni upravičen do plačila (nagrade) za svoje delo (sestavo zahtevka za revizijo), ampak je upravičen zgolj do povračila stroškov, ki jih je imel s sestavo zahtevka za revizijo. Po ustaljeni praksi Državne revizijske komisije je mogoče vlagatelju, ki v postopku pravnega varstva nastopa sam, kot potrebne stroške dela priznati petino zneska, ki bi mu pripadal, če bi bil v postopku pravnega varstva zastopan po odvetniku.

Na podlagi navedenega in ob upoštevanju dejstva, da bi v konkretnem primeru, če bi vlagatelj nastopal z odvetnikom, vrednost odvetniške storitve (ob upoštevanju vrednosti spornega predmeta, prve točke Tarifne številke 40 Odvetniške tarife in vrednosti točke v višini 0,60 EUR, povečano za 22 % DDV) znašala 1.683,60 EUR, je Državna revizijska komisija vlagatelju kot potrebne priznala stroške dela za pripravo zahtevka za revizijo v višini 336,72 EUR. Prav tako je Državna revizijska komisija vlagatelju ob upoštevanju 70. člena ZPVPJN kot potreben strošek priznala strošek vplačane takse v višini 2.000,00 EUR, skupaj torej 2.336,72 EUR.

Državna revizijska komisija je odločila, da se vlagatelju, v skladu z doseženim uspehom v postopku, ki ga glede na zatrjevane kršitve ocenjuje na 1/2 (vlagatelj je z zahtevkom za revizijo uspel v delu, ki se nanaša zahteve po točno določeni opremi proizvajalca Cisco, ne pa tudi v delu, ki se nanaša na zahtevano možnost vključitve v obstoječ nadzorni center), povrne le polovico potrebnih stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva, tj. 1.168,36 EUR (drugi odstavek 154. člena ZPP v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju priznala stroške v višini 1.168,36 EUR, ki mu jih je naročnik dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa. Višjo stroškovno zahtevo vlagatelja je Državna revizijska komisija zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Pravni pouk: Upravni spor zoper to odločitev ni dovoljen.


V Ljubljani, 31. 8. 2021

Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije






Vročiti:
– vlagatelj,
– naročnik,
– RS MJU.

Vložiti:
– v spis zadeve, tu.

Natisni stran