EN

018-061/2021 Arboretum Volčji Potok

Številka: 018-061/2021-9
Datum: 3. 5. 2021

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu dr. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter Tadeje Pušnar in mag. Gregorja Šebenika, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Nakup električnega vlaka v Arboretumu Volčji Potok«, začetem na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik eVersum technologies, d.o.o., Limbuška cesta 2, Limbuš, ki ga po pooblastilu zastopa Odvetniška družba Andrić o.p. - d.o.o., Slovenska cesta 47, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Arboretum Volčji Potok, Volčji Potok 3, Radomlje (v nadaljevanju: naročnik), dne 29. 4. 2021

odločila:



1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 1. 9. 2020 sprejel sklep o pričetku postopka oddaje javnega naročila. Obvestilo o javnem naročilu je bilo objavljeno na portalu javnih naročil dne 22. 9. 2020, pod št. objave JN005847/2020-B01, dne 23. 9. 2020 pa tudi v Dopolnilu k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2020/S 185-446056. Naročnik izvaja odprti postopek za nakup blaga.

Naročnik je na portalu javnih naročil (pod št. objave JN005847/2020-ODL01) dne 24. 12. 2020 objavil »ODLOČITEV O ZAVRNITVI VSEH PONUDB«, s katero je sodelujoče ponudnike obvestil, da v skladu s petim odstavkom 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) zavrača vse ponudbe. Zoper to odločitev je vlagatelj dne 6. 1. 2021 vložil zahtevek za revizijo, ki mu je Državna revizijska komisija ugodila s sklepom št. 018-012/2021-5 z dne 9. 2. 2021 in odločitev naročnika razveljavila.

Naročnik je na portalu javnih naročil (pod št. objave JN005847/2020-ODL02) dne 8. 3. 2021 objavil »SKLEP O ZAVRNITVI VSEH PONUDB«, s katerim je sodelujoče ponudnike obvestil, da v skladu s petim odstavkom 90. člena ZJN-3 ponovno zavrača vse prejete ponudbe. V obrazložitvi odločitve je kot bistveno izpostavil, da je vsem ponudnikom, ki so oddali ponudbe, dne 30. 12. 2020 potekla veljavnost ponudb. Dodatno še navaja, da je po prejemu ponudb ter ob ponovni presoji svojih razpisnih zahtev ugotovil, da ob trenutnih zahtevah ne bo prejel predmeta naročila, kot ga potrebuje, zato mora zavrniti vse ponudbe in javno naročilo oddati v novem postopku s spremenjenimi zahtevami v bistvenih delih. S tem v zvezi navaja, da:
- je bila »možnost stalnega polnjenja pogonskih baterij na prostem, neodvisno od temperature zraka zunanjega okolja« opredeljena kot merilo (za doseganje 15 točk), vendar pa gre za tako pomembno lastnost, da bi morala biti opredeljena kot pogoj in ne kot merilo (pri tem še pojasnjuje, da dejavnost opravlja skozi vse leto in želi svojim obiskovalcem zagotoviti ogled parka skozi celotno leto, v vseh letnih časih in vseh vremenskih pogojih, zato mora zagotoviti možnost stalnega polnjenja pogonskih baterij na prostem v določenem temperaturnem območju, saj ustreznega garažiranja in polnjenja baterij v ogrevanem prostoru ni mogoče zagotoviti);
- je bil »Webasto način ogrevanja« opredeljen kot merilo (za doseganje 5 točk), vendar pa gre za tako pomembno lastnost, da bi to moralo biti opredeljeno kot pogoj in ne kot merilo (pri tem še pojasnjuje, da bo električni vlak uporabljal skozi vse leto v vseh vremenskih razmerah in letnih časih, tudi pri nizkih temperaturah, zato želi vozniku vlaka in obiskovalcem zagotoviti primerno ogrevano okolje, s tem pa izboljšati kvaliteto svoje storitve za obiskovalce in se izogniti pritožbam ter slabemu glasu);
- zahteva »dodatno ogrevanje kabine in vagonov preko električnega omrežja« ni bila (ustrezno) opredeljena (pri tem pojasnjuje, da je pomembno zagotoviti ustrezen doseg vlaka, ki pa je odvisen od porabe ter pogonskih baterij, vsaka dodatna funkcija – kot je npr. ogrevanje kabine in vagonov – pa lahko pomembno vpliva na pospešeno praznjenje baterij in s tem na kapaciteto delovanja oz. doseg; zaradi varovanja pogonskih baterij naročnik tako ocenjuje, da je ugodneje, če ima električni vlak možnost dodatnega ogrevanja kabine in vagonov že takrat, ko je vlak priključen na električni omrežje in se baterije dodatno ne praznijo);
- ni podal realnega obremenitvenega kolektiva oz. podatkov, ki bi kazali na dejansko realno obremenjenost vlaka, ko bo vozil po terenih v Arboretumu;
Poleg navedenega naročnik še pojasnjuje, da bo moral ustrezneje opredeliti pogoje tehnične in kadrovske usposobljenosti v pogledu dosedanjih izkušenj ponudnika pri izvedbi primerljivih javnih naročil (dosedanja zahtevana izkušnja je bila neustrezna, saj ni definirala, na izdelavo oz. dobavo katere kategorije in tipa električnega vozila se mora izkušnja nanašati) ter ustrezno dopolniti zahteve glede pogonskih osi in najmanjše skupne moči elektromotorjev, da bi zagotovil dejansko zanesljivost delovanja električnega vlaka v realnih pogojih vožnje po Arboretumu. Naročnik zaključuje, da bo postopek oddaje javnega naročila – v kolikor bodo za to izpolnjeni pogoji po ZJN-3 – ponovil z bistveno spremenjenimi in jasnimi zahtevami.

Vlagatelj je dne 18. 3. 2021 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga razveljavitev izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb in povrnitev stroškov pravnega varstva. Meni, da bi se moral naročnik po prejemu odločitve Državne revizijske komisije št. 018-012/2021-5 postaviti v čas odpiranja ponudb pred izdajo prvotne odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, ko so bile ponudbe še veljavne; kot absurdno označuje stališče, da se zaradi nezakonitega ravnanja naročnika, ki je bilo ugotovljeno z odločbo Državne revizijske komisije, ponudnikom onemogoči sodelovanje v postopku javnega naročanja iz razloga prenehanja veljavnosti ponudb. V kolikor naročnik ne bi ravnal protipravno in ne bi nezakonito zavrnil vseh ponudb, bi moral kot najugodnejšo sprejeti ponudbo vlagatelja. Kot lažne in zavajajoče označuje navedbe naročnika o datumu poteka veljavnosti ponudb, saj je veljavnost ponudb potekla šele 26. 1. 2021 in ne že 30. 12. 2020, kot to trdi naročnik. Prereka navedbo, da potek veljavnosti ponudb kot razlog za zavrnitev ponudb učinkuje do vseh ponudnikov enako, saj je navedeno v neposredno škodo vlagatelju. Vlagatelj se nadalje sklicuje na določbe Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/2001 s sprem.; v nadaljevanju: OZ), pri čemer meni, da bi moral naročnik za zagotovitev enakopravne obravnave postopek voditi v skladu z načelom gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti ter sanirati povzročeno prenehanje veljavnosti ponudb tako, da bi ponudbo vlagatelja sprejel, posledično pa bi imel zapozneli sprejem take ponudbe enake učinke kot pravočasni sprejem. Preostale naročnikove razloge za zavrnitev vseh ponudb vlagatelj označuje za navidezne in zavajajoče, kar naj bi izhajalo že iz dejstva, da se v ničemer ne skladajo s predhodno podanimi razlogi. Razlogi naj bi bili tudi nekonkretizirani in zmedeni ter kazali na nezakonito postopanje naročnika v nasprotju z načelom gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Vlagatelj očita naročniku, da ni podal nikakršnih pojasnil o tem, kako bi morali biti v ponovljenem postopku konkretneje določeni pogoji tehnične in kadrovske usposobljenosti, brez vsakršne konkretizacije pa so tudi domnevne dodatne zahteve glede pogonskih osi in skupne moči elektromotorjev. Meni in pojasnjuje, da so bili vsi parametri in merila popolnoma zadostno opredeljeni in konkretizirani v okviru prvotne razpisne dokumentacije. Poudarja, da iz sklepa Državne revizijske komisije št. 018-012/2021-5 jasno izhaja, da je bil razlog za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb naveden nedoločno in splošno, zaradi česar v morebitnem ponovljenem postopku ne bo mogoče preveriti, ali so podane bistveno spremenjene okoliščine kot obligatorni pogoj za izvedbo novega postopka. Vlagatelj končno še izpostavlja, da naročnik v izrecnem nasprotju z določbo petega odstavka 90. člena ZJN-3 ponudnikov ni obvestil, ali bo začel nov postopek javnega naročanja za isti predmet, ter da sklep naročnika omogoča široko polje za zlorabe v morebitnem ponovljenem postopku ter s tem krši načelo poštene konkurence, saj so se vsi ponudniki seznanjeni z najugodnejšo ponudbo vlagatelja, posledično pa bodo lahko prilagodili svoje nove ponudbe.

Naročnik je dne 30. 3. 2021 vlagatelju posredoval sklep, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo in zahtevo za povrnitev stroškov. Poudarja, da je v trenutku izdaje izpodbijane odločitve (8. 3. 2021) veljavnost vseh sedmih ponudb dejansko potekla, pri čemer niti ni bistveno, ali jim je potekla 30. 12. 2020 ali 26. 1. 2021 – v vsakem primeru je veljavnost ponudb potekla že pred izdajo sklepa Državne revizijske komisije št. 018-012/2021-5, ki je (prvotno) odločitev razveljavila le zaradi nezadostne obrazloženosti prve odločitve o zavrnitvi vseh ponudbe z dne 21. 12. 2020. Nadalje pojasnjuje, zakaj mu niti pravila obligacijskega prava niti pravila javnega naročaja ne nalagajo obveznosti zaprositi za podaljšanje veljavnosti ponudb oz. izbire neveljavne ponudbe. Prereka tudi preostale revizijske navedbe in pojasnjuje, da so ti razlogi za zavrnitev vseh ponudb enaki že ves čas, razlogi pa so bili (v izpodbijani odločitvi) podani jasno, določno in konkretizirano – v nadaljevanju jih ponovno podrobneje pojasnjuje. Meni, da ni mogoče pričakovati, da bi moral v odločitev o zavrnitvi ponudb že konkretno navesti vsebino spremenjene ali dopolnjene razpisne dokumentacije, saj se nov postopek naročanja še niti začel ni. Naročnik zavrača tudi vlagateljev očitek glede (ne)poštene konkurence, pri čemer izpostavlja, da so se vsi ponudniki in tudi javnost lahko seznanili le z javno objavljenimi ponudbenimi predračuni ponudnikov, kar je povsem skladno s pravili javnega naročanja, vsi pa so bili obravnavani enako.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 30. 3. 2021 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je do navedb naročnika opredelil z vlogo z dne 2. 4. 2021. Meni, da se naročnik do obsežnih in konkretiziranih navedb glede neobrazloženosti izpodbijane odločitve ni zadostno opredelil. Obrazložitev odločitve (o zavrnitvi vseh ponudb) je po oceni vlagatelja tako pomanjkljiva, da ne omogoča učinkovitega pravnega varstva, na kar naj bi kazalo tudi dejstvo, da zavrnitev zahtevka za revizijo obsega kar 18 strani, na katerih skuša naročnik odpraviti nezadostno utemeljenost izpodbijane odločitve. Vztraja sicer pri svojih navedbah iz zahtevka za revizijo in nasprotuje navedbam naročnika. V zvezi s potekom veljavnosti ponudb kot ključno izpostavlja, da je naročnik s prvotno odločitvijo o zavrnitvi ponudb namerno postopal nezakonito, zato posledično sklicevanju naročnika na poteklo veljavnost ponudb ni mogoče nuditi pravnega varstva. Naročnik naj niti ne bi zanikal, da je vlagateljeva ponudba najugodnejša in dopustna. Glede preostalih razlogov za zavrnitev vseh ponudb vlagatelj poudarja, da so vsi ponudniki v okviru ponudbenih predračunov izrecno navedli, da ponujajo električni vlak z »možnost[jo] stalnega polnjenja pogonskih baterij na prostem, neodvisno od temperature zraka zunanjega okolja« ter z »Webasto način[om] ogrevanja«. Dodaja še, da naročnik niti v zavrnitvi zahtevka za revizijo ni zmogel pojasniti, ali bo začel nov postopek, prav tako pa ni podal utemeljenih navedb, ki bi lahko ovrgle navedbe glede kršitve poštene konkurence.

Državna revizijska komisija je dne 15. 4. 2021 prejela še naročnikovo pripravljalno vlogo in jo nato dne 20. 4. 2021 posredovala vlagatelju. Državna revizijska komisija je nato 21. 4. 2021 prejela vlagateljevo pripravljalno vlogo, s katero ta vztraja pri dosedanjih navedbah in meni, da naročnik niti v tej fazi postopka ni uspel izpodbiti navideznosti svojih razlogov za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj naročniku očita, da je v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb navajal navidezne razloge ter da odločitev ni obrazložena.

Pravno podlago za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb predstavlja peti odstavek 90. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar naročnik zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Državna revizijska komisija ne more pritrditi vlagatelju v tem, da naročnik ponudnikov ni obvestil, ali bo začel nov postopek javnega naročanja za isti predmet: kot izhaja iz izpodbijane odločitve, je naročnik jasno navedel, da bo začel nov postopek, v kolikor bodo za to izpolnjeni pogoji po ZJN-3; navedeno je skladno tudi s preostalo vsebino izpodbijane odločitve, kjer naročnik večkrat pojasnjuje, katere določbe dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila bo v novem postopku spremenil. Iz zahtevka za revizijo je mogoče razbrati, da vlagatelj neustreznost obvestila ponudnikov utemeljuje na navedbi »v kolikor bodo za to izpolnjeni pogoji po ZJN-3«, vendar pa je naročnik s tem zgolj poudaril to, da ne bo ravnal v nasprotju z ZJN-3. Navedeno zato po oceni Državne revizijske komisije ne vpliva na jasnost in nedvoumnost naročnikove navedbe o tem, da bo izvedel nov postopek.

Niti ZJN-3 niti drugi predpisi s področja javnega naročanja ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost oziroma dopustnost naročnikovih razlogov za zaključek postopka brez oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija je že večkrat navedla, da tudi iz prakse Sodišča Evropske Unije pri razlagi prava Evropske unije izhaja, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek in da pravo EU o oddaji javnih naročil ne zahteva, da bi jo smeli sprejeti le v izjemnih primerih in/ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (C-27/98, točki 23 in 25; C-244/02, točka 29). Sodišče pa je opozorilo, da morajo naročniki pri tem (kljub temu, da evropske smernice s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za njen sprejem) spoštovati temeljna pravila prava EU, ki zadevajo svobodno ustanavljanje podjetij in svobodo izvajanja storitev na območju EU (C 92/00, točka 42). Naročnik torej lahko vedno zaključi postopek brez izbire najugodnejšega ponudnika – celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi njegove napake – vendar le pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (C-244/02, točka 36).

Presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku tako obsega (v obsegu revizijskih navedb) zlasti preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu le-te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno. Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Kadar naročnik na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave ponudnikov mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki.

Iz predstavljene določbe petega odstavka 90. člena ZJN-3 izhaja naročnikova obveznost, da razloge, s katerimi utemeljuje svojo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, navede že v odločitvi sami (»[...]mora o razlogih za takšno odločitev [...]«), s čemer se zagotovi transparentnost kot minimum uresničitve načela enake obravnave ponudnikov (6. in 7. člen ZJN-3) ter možnost uveljavljanja učinkovitega pravnega varstva (9. člen ZPVPJN).

ZJN-3 ne določa natančnejših kriterijev za ugotavljanje zadostnosti oziroma ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila, je pa slednje skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu s prakso Državne revizijske komisije (prim. npr. odločitve v zadevah št. 018-134/2017, 018-218/2017 in 018-102/2018) mora odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oz. zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice. Četudi ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, pa mora obsegati jasno ter konkretno navedbo odločilnih (pravnih in dejanskih) dejstev, ki tvorijo pravno ter dejansko podlago naročnikove odločitve. Razlogi za odločitev morajo biti konkretizirani do takšne mere, da lahko ponudnik v morebitnem postopku uveljavljanja pravnega varstva navede vsa relevantna dejstva in predloži dokaze, s katerimi dokazuje, da razlogi, ki jih je naročnik navedel v svoji odločitvi, niso utemeljeni, in da posledično odločitev o oddaji naročila ali izključitvi ponudbe ni zakonita.

Naročnik je izpodbijano odločitev utemeljil z dvema sklopoma razlogov, in sicer, (1) da je veljavnost ponudb potekla, in (2) je potrebno merila, tehnične specifikacije in pogoje za sodelovanje oblikovati drugače, da bo lahko pridobil predmet javnega naročila, kot ga potrebuje. Vlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana odločitev naročnika nezadostno obrazložena (utemeljena), s čimer pa ni mogoče soglašati. V obravnavanem primeru Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik dovolj jasno in konkretizirano navedel razloge za zavrnitev vseh ponudb, na podlagi česar je vlagatelj imel možnost preveriti, ali je naročnik pri sprejemu te odločitve ravnal nezakonito, v zahtevku za revizijo pa predstaviti in utemeljiti dejstva in dokaze s tem v zvezi (kar je v nadaljevanju tudi storil, saj se v zahtevku za revizijo opredeljuje do vseh v izpodbijani odločitvi navedenih razlogov). Pri tem Državna revizijska komisija še pojasnjuje, da za presojo izpodbijane odločitve niso relevantne navedbe naročnika, ki naj bi jih podajal v že razveljavljeni odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb z dne 21. 12. 2020 ter v prejšnjem postopku pravnega varstva; predmet tega postopka pravnega varstva je namreč odločitev o zavrnitvi vseh ponudb z dne 8. 3. 2021. V posledici vsega navedenega vlagateljevim revizijskim navedbam o tem, da predmetna odločitev o zavrnitvi vseh ponudb z dne 8. 3. 2021 ni bila obrazložena v skladu z določbami ZJN-3, ni mogoče slediti, prav tako pa tudi ne navedbam o tem, da mu je bilo onemogočeno učinkovito pravno varstvo.

Državna revizijska komisija je najprej presojala revizijske navedbe, ki se nanašajo na prvi razlog za zavrnitev vseh ponudb – tj. potek veljavnosti prejetih ponudb.

Ugotoviti gre, da je naročnik v »Navodil[ih] za pripravo ponudbe« in pod točko IV.2.6 zahteval, da so ponudbe veljavne 90 koledarskih dni od roka za predložitev ponudb; kot rok za predložitev ponudb je naročnik določil 28. 10. 2020 do 10.00 (točka IV.2.2 objave na portalu javnih naročil in »Navodila za pripravo ponudbe«). Z navedenim je skladna tudi navedba pod točko IV.2.6 objave na portalu javnih naročil (»Ponudba mora biti veljavna do 26.01.2021«). Naročnik je nadalje pod točko 2.3.1 »Finančno zavarovanje za resnost ponudbe« v dokumentu »Povabilo k oddaji ponudbe« navedel, da kot finančno zavarovanje za resnost ponudbe zahteva izvršnico v višini 5.000,00 EUR z veljavnostjo do 30. 12. 2020 (pod isto točko še dodatno: »Če gospodarski subjekt v prijavi navede daljši rok veljavnosti prijave in ponudb od zahtevanega, mora le-ta biti pokrit s finančnih zavarovanjem.«).

Državna revizijska komisija kot nebistveno za obravnavani primer označuje naročnikovo (očitno) zmotno oz. napačno navedbo datuma poteka veljavnosti predloženih ponudb. Namreč ne glede na to, ali je veljavnost ponudb potekla 30. 12. 2020 (kot je to navedel naročnik) ali 26. 1. 2021 (kot to trdi vlagatelj), je potrebno kot nesporno med strankama ugotoviti, da je veljavnost ponudb potekla pred sprejemom izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb in celo pred izdajo sklepa Državne revizijske komisije št. 018-012/2021-5 dne 9. 2. 2021 – vlagatelj s tem v zvezi v zahtevku za revizijo izrecno navaja, da je v okviru svoje ponudbe navedel, da je njena veljavnost skladna z razpisno dokumentacijo. Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju, da je naročnik izpodbijano odločitev o zavrnitvi vseh ponudb sprejel dne 8. 3. 2021, razloga, navedenega v izpodbijani odločitvi o oddaji javnega naročila (tj. potek veljavnost ponudb), ni mogoče označiti kot navideznega v smislu petega odstavka 90. člena ZJN-3. Razlog, ki ga je naročnik navedel v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb, učinkuje do vseh ponudnikov enako. Naročniku ni mogoče očitati kršitev, ko je na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 vse prejete ponudbe zavrnil iz razloga, ker je potekla veljavnost ponudb (prim. z odločitvijo Državne revizijske komisije št. 018-100/2019-4).

Vlagatelj v zahtevku za revizijo še zatrjuje, da naročnik glede na okoliščine konkretnega primera (kjer naj bi sam povzročil potek veljavnosti ponudb) ne bi smel zavrniti vseh ponudb iz obravnavanega razloga, pač pa ravnati drugače in sanirati povzročeno prenehanje veljavnosti ponudb (bodisi s sprejemom vlagateljeve ponudbe, kjer bi imel zapozneli sprejem enake učinke kot pravočasni sprejem, bodisi z dopustitvijo oz. zaprosilom na podaljšanje veljavnosti ponudb); pri tem se sklicuje na prakso Državne revizijske komisije in na načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3)

Državna revizijska komisija je že večkrat zapisala, da vprašanj, povezanih z možnostjo podaljšanja ponudb, predpisi o javnem naročanju ne urejajo in da je tovrstna vprašanja treba reševati z uporabo splošnih pravil obligacijskega prava. V skladu z Obligacijskim zakonikom (Uradni list RS, št. 83/2001 s sprem.; v nadaljevanju: OZ) je ponudba enostransko zavezujoče dejanje, ki mu pravo določa pravne posledice ter mu, če ponudnik ni izrazil drugačne volje, v določenem obdobju predpisuje obvezno moč. OZ v prvem odstavku 26. člena načeloma določa, da ponudba, v kateri je določen rok, do katerega mora biti sprejeta, veže ponudnika do izteka tega roka (veže ga obveznost, da v določenem obdobju ne bo odstopil od svoje ponudbe, ne da bi ga zato zadele pravne posledice). Položaj ponudbe, katere rok veljavnosti je pretekel, je urejen v 31. členu OZ (Zapozneli sprejem in zapoznela vročitev izjave o sprejemu), ki v prvem odstavku določa, da se z zamudo sprejeta ponudba šteje za novo ponudbo naslovnika, razen če ponudnik naslovniku takoj sporoči, da velja pogodba za sklenjeno po prvi ponudbi. S tem pravilom je zakon določil poseben pogoj, pod katerim ima lahko zapozneli sprejem enake učinke kot pravočasni sprejem ponudbe. Pogoj za to je, da ponudnik naslovniku izrecno izjavi, da velja pogodba za sklenjeno po njegovi prvotni ponudbi. Na ta način dobi ponudnik, ki je od naslovnika prejel izjavo o sprejemu svoje ponudbe šele potem, ko je ponudbi že potekel rok veljavnosti v smislu prvega odstavka 26. člena OZ, v skladu z določbo prvega odstavka 31. člena OZ možnost sanirati naslovnikovo zamudo in s tem ohraniti svojo ponudbo v veljavi. Ponudnik pa mora zato, da bi saniral naslovnikovo zamudo pri sprejemu njegove ponudbe, naslovniku le izrecno sporočiti, da velja pogodba za sklenjeno po prvi ponudbi.

Iz navedenega je razvidno, da je sprejem ponudbe, katere rok veljavnosti je že potekel, odvisen od ravnanja strank. Na eni strani namreč lahko naročnik zaprosi za podaljšanje veljavnosti ponudb, če pri tem spoštuje načelo enakopravnosti, na drugi strani pa se lahko ponudnik sam odloči, ali bo rok veljavnosti svoje ponudbe podaljšal ali ne. Odločitev naročnika, da v primeru poteka veljavnosti prejetih ponudb ponudnike zaprosi za podaljšanje roka veljavnosti le-teh, je torej v njegovi lastni diskreciji, in to tako v primerih, ko je do poteka veljavnosti ponudb prišlo iz razlogov na njegovi strani, kot tudi v primerih, ko je do poteka veljavnosti ponudb prišlo zaradi razlogov, na katere naročnik ni mogel vplivati. Z drugimi besedami: ne pravila obligacijskega prava ne pravila javnega naročanja naročniku ne nalagajo obveznosti naročniku, da mora v primeru poteka veljavnosti prejetih ponudb ponudnike zaprositi za podaljšanje roka veljavnosti le-teh. Posledično to pomeni, da naročnikove kršitve s tem v zvezi ni mogoče ugotoviti.

Nič drugače ne izhaja niti iz prakse Državne revizijske komisije, na katero se sklicuje vlagatelj. V sklepu št. 018-145/2010-4 je bilo obravnavano bistveno drugačno dejansko stanje, šlo je namreč za vprašanje aktivne legitimacije vlagatelja, ki mu jo je tedanji naročnik odrekel, ker naj bi bila njegova ponudba neveljavna; iz sklepa v relevantnem delu izhaja (zgolj) že zapisano stališče, da ima naročnik možnost odprave neveljavnosti ponudbe zaradi poteka roka. Niti iz nobenega od preostalih sklepom Državne revizijske komisije, na katere se sklicuje vlagatelj (018-219/2012-3, 018-345/2012-3 in 018-177/2020-5) ne izhaja, da bi naročnik imel dolžnost sprejeti ponudbo, ki ji je potekla veljavnost, ali ponudnike pozvati na podaljšanje veljavnosti ponudb.

Vlagatelj se v utemeljevanju trditve po obstoju dolžnostnega ravnanja naročnika ne more uspešno sklicevati na načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti iz 4. člena ZJN-3, saj ponudnik z zahtevkom za revizijo, vloženim v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, ščiti svoj lastni ekonomski interes, medtem ko lahko pravno varstvo javnega interesa v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN v povezavi s prvim odstavkom 6. člena ZPVPJN uveljavljajo zagovorniki javnega interesa, med katere je na podlagi drugega odstavka 6. člena ZPVPJN šteti Računsko sodišče Republike Slovenije, organ, pristojen za varstvo konkurence, ter organ, pristojen za preprečevanje korupcije.

Glede vlagateljeve navedbe o kršitvi načela konkurence oz. o tem, da je postavljen v slabši položaj tudi zato, ker so se drugi ponudniki že seznanili s cenami, ki jih ponuja, je potrebno pojasniti, da je institut zavrnitve vseh ponudb mogoče uporabiti šele po izteku roka za odpiranje ponudb (prim. prvo poved petega odstavka 90. člena ZJN-3). O odpiranju ponudb se vodi zapisnik, ki vključuje vsaj naziv ponudnika in ponudbeno ceno (šesti odstavek 88. člena ZJN 3); zapisnik naročnik bodisi vroči pooblaščenim predstavnikom ponudnika na odpiranju bodisi ga ponudniku posreduje (sedmi odstavek 88. člena ZJN-3), zato se vsi ponudniki seznanijo z vsebino zapisnika. Ob upoštevanju navedenega gre ugotoviti, da seznanitev drugih ponudnikov z vlagateljevo ponudbeno ceno ne predstavlja kršitve ZJN-3. V kolikor bi zaradi že razkritih ponudbenih cen naročnikova zavrnitev vseh ponudb pomenila kršitev ZJN-3, kot to smiselno zatrjuje vlagatelj, bi to pomenilo, da naročnik nikoli ne bi mogel uporabiti instituta zavrnitve ponudb zaradi razlogov na njegovi strani.

Ker je že na podlagi navedenega potrebno ugotoviti neutemeljenost vlagateljeve zahteve za razveljavitev izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni presojala revizijskih navedb, ki se nanašajo na drugi sklop razlogov za zavrnitev vseh ponudb. Vsebinska presoja teh navedb namreč, ob upoštevanju, da za zavrnitev vseh ponudb zadostuje že en razlog, namreč ne bi mogla več vplivati na vsebinsko drugačno odločitev Državne revizijske komisije v tem postopku.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, ko je na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 vse prejete ponudbe zavrnil iz razloga, ker je potekla veljavnost ponudb. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevek za revizijo vlagatelja kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj v zahtevku za revizijo zahteva tudi povračilo stroškov postopka pravnega varstva. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov pravnega varstva.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


PRAVNI POUK:
Zoper to odločitev je dovoljen upravni spor. Tožba se vloži neposredno pisno pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, ali pa se mu pošlje po pošti. Rok za vložitev tožbe je 30 dni od vročitve odločitve Državne revizijske komisije.


V Ljubljani, 29. 4. 2021

Predsednica senata:
dr. Mateja Škabar,
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
– vlagatelj,
– pooblaščenec vlagatelja,
– naročnik
– RS, MJU.

Vložiti:
– v spis zadeve, tu.

Natisni stran