EN

018-051/2021 Republika Slovenija, Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport

Številka: 018-051/2021-13
Datum: 26. 4. 2021

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata, ter Tadeje Pušnar in Sama Červeka, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Analiza, načrtovanje, razvoj, vpeljava in vzdrževanje informacijskega sistema za projekt Posodobitev organizacije vodenja in upravljanja s podatki v inovativnih učnih okoljih«, na podlagi zahtevkov za revizijo, ki sta ju vložili družba eŠola prenova in informatizacija poslovanja d.o.o., Cerkvena ulica 11, Tržič, ki jo zastopa Odvetniška družba Zupančič o.p., d.o.o., Nazorjeva 6a, Ljubljana (v nadaljevanju: prvi vlagatelj) in družba ServiceOS Plc, Slivnitsa 201, Varna, Bolgarija, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o., Brdnikova ulica 44, Ljubljana (v nadaljevanju: drugi vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, Masarykova cesta 16, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 26. 4. 2021

odločila:

1. Obravnavanje zahtevkov za revizijo prvega in drugega vlagatelja se združi v en revizijski postopek.

2. Zahtevkoma za revizijo prvega in drugega vlagatelja se ugodi tako, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila »Analiza, načrtovanje, razvoj, vpeljava in vzdrževanje informacijskega sistema za projekt Posodobitev organizacije vodenja in upravljanja s podatki v inovativnih učnih okoljih«.
3. Naročnik je dolžan prvemu vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v višini 6.225,28 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva prvega vlagatelja se zavrne.

4. Naročnik je dolžan drugemu vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v višini 3.112.64 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva drugega vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je obvestilo o javnem naročilu dne 19. 2. 2021 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN000958/2021-B01 ter dne 22. 2. 2021 v Uradnem listu Evropske unije, pod številko objave 2021/S 036-090375.

Zoper razpisno dokumentacijo je prvi vlagatelj dne 5. 3. 2021 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, naj se razveljavi vsebina dokumenta Specifikacije in dokumenta Izhodiščne specifikacije za oddajo javnega naročila, januar 2021, vključno s prilogami 1, 2, 2.1, 2.2, 3, 4, 4.1, 4.2, 4.3 in 4.4. Zahteva tudi povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Navaja, da v zvezi z isto problematiko že drugič vlaga zahtevek za revizijo ter da je Državna revizijska (s sklepom št. 018-167/2020 z dne 30. 11. 2020) njegovemu predhodno vloženemu zahtevku za revizijo ugodila in v celoti razveljavila postopek oddaje javnega naročila. Zatrjuje, da je naročnik v konkretnem javnem naročilu spremenil samo način obračunavanja storitev, zato je večina očitkov iz predhodnega zahtevka za revizijo še vedno povsem aplikativnih. V prvotno objavljenem naročilu je naročnik zahteval skupno ceno za nedefinirano storitev, v tem javnem naročilu pa je naročnik predvidel obračun na podlagi delovnih ur, sklicujoč se na okvirni sporazum, ki naj bi mu dajal pravico, da tehničnih specifikacij ne določi. Prvi vlagatelj opozarja, da Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-3) okvirnih sporazumov ne uvršča med posamezne vrste postopkov za oddajo javnih naročil, saj gre pri okvirnem sporazumu le za tehniko naročanja. Navaja, da naročnik ni odpravil osnovne kršitve, ki je v tem, da je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila zopet navedel le informativne specifikacije, samo določitev zavezujočih tehničnih specifikacij pa je ponovno prenesel na izbranega ponudnika ter tako ponudnikom onemogočil, da bi oddali primerljive ponudbe. Tehnične specifikacije v dokumentu ePRO_Specifikacije_K v minimalnem delu vključujejo dosedanje poznavanje naročnikovih potreb in zahtev, v pretežnem delu pa predstavljajo opise institutov s področja šolstva ter njihovo delovanje. Iz dokumentacije je razvidno, da naročnik nima niti okvirne predstave o tem, kakšno rešitev pričakuje in to odločitev prelaga na izbranega ponudnika. Predmetno javno naročilo je namreč predvideno na način, da naročnikove potrebe in zahteve dejansko oblikuje šele ponudnik z izvedeno poslovno analizo, ki zajema pregled obstoječega stanja ter na podlagi tega izdela strateški načrt razvoja informacijskega načrta. Prvi vlagatelj zatrjuje, da bi moral naročnik poslovno analizo izvesti sam oziroma bi morala biti razpisana v okviru ločenega postopka. Ob navedenem bodo rešitve, ki jih bodo ponudniki upoštevali v svoji ceni, lahko na ravni običajne spletni strani, ki omogoča določene vnose in obdelavo in jo zna razviti vsak amaterski programer ali pa na ravni kompleksne množice baz podatkov, ki se navzkrižno sklicujejo druga na drugo in predvidevajo elemente strojnega učenja ali celo elemente globokega učenja, ki bi rešitev naredila zares uporabno. Prvi vlagatelj zatrjuje, da bo imelo njegovo prizadevanje za čim boljšo rešitev nasprotni učinek, saj si bo s tem dražil ceno urne postavke, s čimer bo nekonkurenčen. Zatrjuje, da lahko naročniki tehnične specifikacije opredelijo tudi v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti, vendar le, če se parametri dovolj natančni, da lahko ponudnik opredeli predmet javnega naročila. Prvi vlagatelj v zvezi s tem navaja nekaj primerov in opozarja, da samo dnevnik po veljavnih predpisih vsebuje 29 sklopov, ki jih je treba voditi po zakonu. Vodenje teh sklopov pa se lahko izvaja v minimalnem obsegu ali pa v naprednem obsegu. Naročnik ni oblikoval nobenih zahtev, iz katerih bi bilo razvidno, na kateri stopnji sta zahtevani analiza in izvedba. Glede na dejstvo, da naročnik pričakuje analizo praktično celotnega informacijskega sistema za šole je tovrstnih nejasnosti še veliko. Naročnik se pri tem sicer sklicuje na zakonsko regulativo, ki pa ne predstavlja tehničnih specifikacij, temveč le predpise, ki določajo obveznost vodenja določene dokumentacije in nekatere šolske procese. Ob navedenem pa ponudbe niti teoretično ne morejo biti primerljive. Objektivne primerljivosti ponudb ni mogoče zagotoviti, če vsak ponudnik izdela svojo poslovno analizo, v okviru katere ugotovi potrebe naročnika. Poslovna analiza lahko torej pokaže, da se šolsko dokumentacijo lahko implementira v obliki enostavnih tabel ali visokonaprednih informacijskih rešitev. Tudi sicer je iz navedenega dokumenta razvidno, da je naročnik razpisal izvedbo rešitve za najmanj osem modulov, upoštevajoč vse nadgradnje pa še potencialnih 17 dodatnih modulov in to brez predhodno izdelane poslovne analize. Tudi sicer naročnik za tehnične specifikacije izrecno uporablja izraz izhodiščne specifikacije, v katerih naj bi bile predvidene naloge zgolj informativne. Iz navedenega izhaja, da namerava naročnik izvesti javno naročilo na način, da ima vnaprej določen znesek zagotovljenih evropskih sredstev, ki jih lahko potroši in pri tem upa, da bo skupaj z izbranim ponudnikom določil, kakšen standard rešitve potrebuje ter hkrati izvedel vsaj osem modulov, morda pa še kakšnega. Že sam razpon možnih modulov (od 8 do 25) dodatno govori o nedorečenosti zahtev. Pri tem je naročnik spregledal, da je zaradi preohlapnih zahtev, ki se nanašajo na poslovno analizo, omogočil arbitrarno presojo o ustrezno izdelani poslovni analizi in o tem, kaj bo sploh lahko podlaga za nadaljnji razvoj informacijske rešitve. Opozarja še, da naročnik predmetno javno naročilo oddaja po odprtem postopku, ki ga je dolžan izvesti v skladu s temeljnimi načeli in pravili ZJN-3, kar vključuje tudi določitev tehničnih specifikacij. Naročnik pa je v razpisni dokumentaciji sam navedel, da bo tehnične specifikacije pripravil izbrani ponudnik na podlagi potrjenega Strateškega načrta razvoja informacijskega sistema, ki se izdela na podlagi poslovne analize. Pri tem način obračunavanja po ceni na enoto delovne ure ne more spremeniti dejstva, da prvi vlagatelj ni seznanjen z zahtevnostjo nameravane rešitve, ki bo s strani naročnika določena šele naknadno v fazi izvajanja pogodbe. Ker so vse izhodiščne specifikacije informativne narave ni jasno, na podlagi česa je naročnik sploh določil količino 20.000 delovnih ur za izvedbo javnega naročila. Naročnik torej naroča za 1.304.098,36 EUR delovnih ur računalniškega podjetja, pri čemer ponudnik ne more oceniti, kakšna je zahtevnost storitev oziroma naročnik ne naroča opredeljenega predmeta javnega naročila, ampak 20.000 delovnih ur, ponudniki pa ne vedo, katere storitve bodo morali zagotoviti. Poleg tega je naročnik tudi navedel, da ni dolžan naročiti vseh predvidenih storitev, prav tako lahko prilagaja časovnico posameznih naročil glede na njegove potrebe, razpoložljive resurse in zagotovljena finančna sredstva. Dejanska realizacija javnega naročila torej ni odvisna od objektivnih dejavnikov, ampak od subjektivne volje naročnika, s katero želi nadomestiti obveznosti priprave tehničnih specifikacij. Prvi vlagatelj še navaja, da ne more določiti cene urne postavke tudi zaradi nepregledne in nedoločene obdelave osebnih podatkov. Ni namreč jasno, kdo je upravljalec osebnih podatkov, katerih avtomatizirana obdelava se naroča in kakšen bo v zvezi s tem položaj, s tem pa tudi obveznost in odgovornost ponudnika. Prvi vlagatelj ob tem izrecno poudarja, da ne izpodbija kršitev naročnika v delu obdelave osebnih podatkov, pač pa v delu tehničnih specifikacij, v katerih ni opredeljeno, kako naj bo izvedena analiza naročnikovih potreb. V dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila proces obdelave osebnih podatkov ni določen, saj niso znane vloge naročnika in izvajalca, še manj so znani drugi podatki - manjkajo namreč osnovni podatki o upravljalcih, zbirkah, o njihovem številu, ali se zbirke združujejo v celoto, ali je upravljalec tudi naročnik ipd.. Navaja še, da je zaradi informativne narave izhodiščnih specifikacij ni mogoče ugotavljati povezanost in sorazmernost pogojev za priznanje usposobljenosti, saj so lahko fiktivni in zato sodelovanje določenega strokovnjaka niti ne bo niti potrebno. Pogojev za priznanje sposobnosti tako ne izpodbija, saj jih zaradi odsotnosti tehničnih specifikacij ni mogoče preveriti. Navaja, da se morajo v primeru sklenitve okvirnega sporazuma z zgolj enim ponudnikom posamična naročila vedno oddati v skladu s pogoji iz okvirnega sporazuma, predmet naročila pa mora biti vnaprej opredeljen. Naročnik z oblikovanjem potreb šele po oddaji javnega naročila ne zagotavlja enakopravne obravnave ponudnikov, saj se bo okvirni sporazum sklenil le z enim ponudnikom. Predvsem pa tudi ni mogoče zagotoviti enakopravne obravnave ponudnikov v delu določanja količine delovnih ur, ki jih bo izbrani ponudnik predvidel za posamezno nalogo. Naročnik je sicer navedel, da lahko v primeru nesoglasja določi zunanjega strokovnjaka, ki bo določil zavezujočo oceno ur, vendar pri tem objektivnosti ni mogoče zagotoviti. Naročnik je v dokumentu Izhodiščne specifikacije za oddajo JN omenja tudi Smernice za razvoj informacijskih rešitev, ki poslovno analizo predvidevajo kot dejanje naročnika v fazi pred objavo naročila (ko mora naročnik izračunati ocenjeno vrednost naročila), poleg tega smernice poudarjajo, da je poslovna analiza pomembna faza v življenjskem ciklu informacijskega sistema, brez katere projekta ni priporočljivo začeti, določajo pa tudi pripravo vsebinskih in tehničnih specifikacij za izvedbo naročila.

Drugi vlagatelj je zahtevek za revizijo vložil dne 18. 3. 2012. Predlaga, da naj se postopek oddaje predmetnega javnega naročila razveljavi v celoti oziroma (podredno) da se razveljavijo vsi sporni deli razpisne dokumentacije. V obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Drugi vlagatelj najprej oporeka zahtevani referenci iz točke C Poglavja 7. Zatrjuje, da je bil naročnik že na Portalu javnih naročil opozorjen, da je znesek reference v višini 1 MIO EUR previsok in nesorazmeren, pri čemer je nesorazmerno tudi dejstvo, da naročnik ne dovoli seštevanja manjših referenc. Navaja, da naročnik nima nikakršnega dodatnega zagotovila ali koristi od tega, da je gospodarski subjekt na enem referenčnem projektu, vrednem 1 milijon EUR (v primerjavi z referenčnim projektom manjše vrednosti), izdelal, vzdrževal oziroma nadgrajeval spletno aplikacijo podobnega velikostnega razreda aplikacije, kot je razpisana storitev. Zahtevana referenca se namreč ne nanaša zgolj na razvoj aplikacije ali na njeno nadgrajevanje, temveč tudi na vzdrževanje, kar pa predstavlja skupek ponavljajočih se aktivnosti, ki po določeni osnovni količini z večjo, to je dodatno količino in vrednostjo ne pridobijo na zahtevnosti ali kompleksnosti. Skladno s tem tudi večja referenca ne predstavlja nikakršnega dodatnega, večjega ali boljšega izkaza sposobnosti ponudnika, kot bi to predstavljala referenca manjše vrednosti ali več referenc manjše vrednosti. Očitno so torej razpisane aktivnosti z vidika izkazovanja usposobljenosti med seboj povsem nadomestljive, kar pomeni, da tudi vrednost posamezne vrste aktivnosti ni ključna za izkazovanje referenčne sposobnosti. Drugi vlagatelj navaja, da bi že referenca v vrednosti 400.000,00 EUR enako izkazovala sposobnost in kakovost ponudnika oziroma bi seštevanje manjših referenc v vrednosti vsaj 400.000,00 EUR enakovredno oziroma celo bolje izkazovalo sposobnost in kakovost ponudnika. Predlaga imenovanje strokovnjaka ali izvedenca računalniške stroke, ki naj potrdi dejstvo, da predstavlja vzdrževanje opreme skupek ponavljajočih aktivnosti, ki z večjo količino ne pridobijo na zahtevnosti ali kompleksnosti. Poudarja še, da bi se z zmanjšanjem zahtevane referenčne vrednosti znatno odprla konkurenca, in opozarja, da tudi Državna revizijska komisija dopušča seštevanje več referenc. Naslednji očitek se nanaša na kadrovske zahteve iz točke C Poglavja 7. Drugi vlagatelj zatrjuje, da so kadrovske zahteve pretirane in nesorazmerne z razpisanim predmetom, v posledici česar nesorazmerno omejujejo konkurenco med ponudniki. Navaja, da bi bile kadrovske zahteve sorazmerne, če bi se glasile: za vodjo projekta 3 leta delovnih izkušenj in pol leta sodelovanja pri zahtevanem projektu, za poslovnega analitika 3 leta delovnih izkušenj in dva meseca sodelovanja pri zahtevanem projektu, za arhitekta informacijskega sistema 2 leti delovnih izkušenj in pol leta sodelovanja pri zahtevanem projektu, za strokovnjaka za Oracle podatkovno bazo 2 leti delovnih izkušenj in pol leta sodelovanja pri zahtevanem projektu in za strokovnjaka za implementacijo tehnologije Microsoft.NET ali Java 2 leti delovnih izkušenj in pol leta sodelovanja pri zahtevanem projektu. Drugi vlagatelj zatrjuje, da zahtevane daljše dobe delovnih izkušenj in trajanja sodelovanja na referenčnih projektih naročniku ne dajejo nikakršnega dodatnega zagotovila, prednosti ali koristi v smislu izkazovanja boljše usposobljenosti. Delovne izkušnje, ki jih zahteva naročnik, so namreč splošne - naročnik jih zahteva zgolj za posamezna splošna in ne za specialna področja, kar pomeni, da sploh ni nujno, da kadri z njimi pridobijo konkretna relevantna znanja in izkušnje, potrebne za izvajanje razpisanih storitev. Drugi vlagatelj se sicer strinja, da splošno udejstvovanje kadra na področju njegovega delovanja kadru zagotovi določeno splošno razgledanost in vpetost v posamezno področje, vendar pa take splošne delovne izkušnje po nekaj letih ne zagotavljajo več dodatne prednosti za kakršnekoli specifične delovne naloge, saj splošno področje svojega delovanja kader hitro obvlada. Vse navedeno, predlaga drugi vlagatelj, naj potrdijo tudi ustrezni strokovnjaki oziroma izvedenci ustreznih računalniških strok. Drugi vlagatelj še navaja, da je tudi referenčno obdobje iz osmega odstavka 77. člena ZJN-3 omejeno na krajše obdobje, zato naročnik še toliko bolj ne more zahtevati 5 let delovnih izkušenj. Nesorazmerno strogo so določena tudi obdobja sodelovanja na referenčnih projektih, saj zahtevana obdobja naročniku ne dajejo boljšega ali dodatnega zagotovila o izkušnjah oziroma kakovosti kadra. Na konkretnih projektih se namreč zaradi zamejenosti in osredotočenosti okolja, parametrov, problematike in nalog, izkušnje pridobijo le v določenem segmentu, zato kader takšno področje obvlada relativno hitro. Najdaljše takšno obdobje za vse sporne kadre (razen za poslovnega analitika) znaša pol leta, za poslovnega analitika pa dva meseca. Nesorazmerna je tudi zahteva, da morajo biti vsi zahtevani ključni kadri različne osebe. Kadri, ki jih je zahteval naročnik, ne predstavljajo delovne sile, ampak nosilce znanja in izkušenj, s tega vidika pa lahko opravljajo več vlog hkrati. Gre torej za kadre, ki bodo pretežno vodili in organizirali delovni proces, zato z vidika njihove obremenitve ni ključno, za koliko področij so pristojni, temveč je pomembno, kolikšnemu številu delavcev so neposredno nadrejeni. Ker naročnik tega edinega relevantnega vidika vodenja ni predpisal, ne more utemeljeno omejevati števila področij, za katera so kadri pristojni, zlasti tudi zato, ker lahko posamezen ključen kader izpolnjuje zahteve, ki se nanašajo na več ključnih kadrov. Poleg tega je nesorazmerna in čezmerno omejujoča tudi zahteva, da morajo imeti posamezni ključni kadri izkušnje z opravljanjem delovnih nalog za zunanje naročnike. Razvoj je razvoj, analiza je analiza, ključna je torej vsebina, obseg in kakovost aktivnosti in ne naročnik (uporabnik, investitor). Drugi vlagatelj predlaga, naj v primeru dvoma tudi ta dejstva potrdi ustrezen strokovnjak ali izvedenec. Drugi vlagatelj v nadaljevanju oporeka dvema meriloma za ocenjevanje ponudb (Strokovnjak za področje varstva osebnih podatkov in Poslovni analitik). Navedenima meriloma nasprotuje iz razloga, ker morata tudi navedena strokovnjaka izkazati informacijske rešitve za zunanjega naročnika (drugi vlagatelj se v tem delu sklicuje na svoje navedbe iz predhodno navedenega očitka). Nasprotuje tudi meriloma Vodja projekta in Arhitekt informacijskega sistema, in sicer zato, ker je naročnik določil, da morata imeti navedena ključna strokovnjaka drugo referenco pridobljeno pri drugem naročniku. Zatrjuje, da ne razume naročnikove ideje, da so reference določenih subjektov vredne več, čeprav so vse reference vsebinsko povsem primerljive oziroma celo enake. Drugi vlagatelj še navaja, da je naročnik v obrazcu Predračun določil dve postavki, pri čemer je naročnik za določitev cene na enoto mere vzdrževanja določil formulo, s čimer je ponudnikom odvzel pravico svobodnega oblikovanja ponudbene cene. Drugi vlagatelj še očita naročniku, da je razpisna dokumentacija v delu, ki se nanaša na možnost podaljšanja operacije, nejasna. Navaja, da sicer razume, da se lahko operacija časovno podaljša, ne razume pa, kaj to pomeni za izvajanje pogodbe. Zatrjuje, da so manjkajoči podatki za pripravo dopustne in konkurenčne ponudbe ter za medsebojno primerljivost ponudb ključni oziroma bi moral naročnik navesti, katere storitve se bodo izvajale dlje, koliko časa, v kakšnem obsegu in zlasti po kakšni ceni..

Naročnik je z dokumentom št. 430-50/2021-6 z dne 16. 3. 2021 zahtevek za revizijo prvega vlagatelja zavrnil in posledično zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Uvodoma ugotavlja, da prvi vlagatelj ne zatrjuje, da ponudbe ne more oddati ali da mu je kako drugače oteženo sodelovanje v postopku, zato meni da prvi vlagatelj ni izkazal možnosti nastanke škode iz 14. člena ZPVPJN. Kljub temu, navaja naročnik, je zahtevek za revizijo iz previdnosti obravnaval po vsebini. Zatrjuje, da je ravnal v skladu s predhodno odločitvijo Državne revizijske komisije. Iz razloga, ker ne more natančneje specificirati predmeta javnega naročila, je tokrat predvidel, da ima pogodba naravo okvirnega sporazuma, skladno s šestim odstavkom 48. člena ZJN-3, ki mu omogoča, da lahko naročila odda ponudniku, s katerim ima sklenjen okvirni sporazum, pri oddaji posameznega naročila pa se lahko pisno posvetuje z gospodarskim subjektom in zahteva, da po potrebi dopolni svojo ponudbo. Navaja, da z zakonodajo ni prepovedano, da ne bi smel oddati analize kot dela projekta, poleg tega predstavlja analiza eno izmed faz izgradnje informacijskega sistema in je praviloma ni smiselno razpisati v samostojen sklop. Iz 5. člena dokumenta ePRO Ponudba - Pogodba tudi izhaja, da se izvajalec zavezuje, da bo po vsakokratnem predhodnem naročilu naročnika, kot je to definirano v 7. členu te pogodbe, izvedel storitve analize in programiranja informacijske rešitve. Iz navedenega dokumenta je tudi razvidno, da bo glede na potrebe določil vrsto in obseg nalog iz projektne naloge, ki jih bo obračunal na podlagi v ponudbi podane cene za delovno uro strokovnjaka, pri čemer je predvidel tudi obseg predvidenih storitev, in sicer okvirno 25 % planiranih storitev predstavlja analiza, 75 % pa programiranje, kar morajo ponudniki upoštevati. Naročnik še navaja, da predviden način obračunavanja (na podlagi delovnih ur) ni nezakonit in je pri javnih naročilih, katerih predmet so informacijske rešitve, celo pogost. Zatrjuje, da je oblikoval tehnične specifikacije na način, ki ponudnikom omogočajo opredelitev predmeta javnega naročila in oblikovanje ponudbene cene, vendar se lahko posamezne naloge spremenijo, opustijo ali se spremeni vrstni red izvajanja, glede na njegove potrebe v času potrditve posameznega naročila. Takšen pristop predstavlja optimizacijo izbire rešitve, za katero osnovo predstavlja zakonodajni okvir, ki ga mora izvajalec upoštevati pri analizi, rezultate analize pa pri programiranju. Zato je razumljivo, da v fazi oddaje ponudb ne more natančneje specificirati javnega naročila, saj bo izvedba posameznih storitev predmet posameznih naročil na podlagi sklenjenega okvirnega sporazuma. Prvi vlagatelj zato zavajajoče navaja, da so opisi zahtev tako splošni, da omogočajo popolnoma različne rešitve. Različna je lahko samo izvedba, ki je odvisna od posameznih konkretnih naročil naročnika ter od poslovne analize, ne pa tudi končni rezultat - informacijska rešitev, ki bo vključevala zakonske zahteve, kot so opredeljene v specifikacijah. Vse navedeno je skladno z 68. členom ZJN-3, ki v a) točki petega odstavka izrecno omogoča, da se tehnične specifikacije lahko določijo v smislu delovanja ali funkcionalnosti, pri čemer so parametri dovolj natančni, da lahko ponudniki opredelijo predmet javnega naročila. Naročnik še navaja, da o manj ali bolj sposobnih ponudnikih ni mogoče govoriti, saj se sposobnost ponudnikov presoja na podlagi pogojev iz razpisne dokumentacije. Poleg tega je neupravičeno pričakovati, da bi opredelil tehnične specifikacije na način, ki bo vključeval vse neomejene možnosti, zato je zahteve glede analize in s tem tudi same informacijske rešitve smiselno omejil na upoštevanje veljavne zakonodaje za celovito in standardizirano informatizacijo procesov vodenja in upravljanja za osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje. Naročnik je prepričan, da so vsi ponudniki enakopravno obravnavani, imajo enaka izhodišča, enak obseg podatkov, s katerimi razpolagajo, seznanjeni so s podatki o funkcionalnostih in procesih, potrebnih za informatizacijo procesov vodenja in upravljanja, na podlagi česar lahko izvedejo ustrezno poslovno analizo, od katere je odvisen pristop k rešitvi cilja posameznega modula. Naročnik ponovno opozarja, da ima v obravnavanem primeru pogodba naravo okvirnega sporazuma z enim gospodarskim subjektom, saj je točna dinamika naročila posameznih storitev vnaprej objektivno neznana, ni pa neznan tudi predviden končni obseg storitev, ki je ocenjen na 20.000 delovnih ur, v okviru katerih določen odstotek odpade na analizo, določen pa na programiranje. Naročnik zavrača tudi očitke, ki se nanašajo na obdelavo osebnih podatkov. Navaja, da se navedeni očitki nanašajo na izvedbeno fazo, zato do kršitve sploh še ni moglo priti, kar pomeni, da prvi vlagatelj v tem delu ni aktivno legitimiran. Tudi sicer so navedbe v tem delu v nasprotju same s seboj, saj prvi vlagatelj na eni strani trdi, da tehnične specifikacije v tem delu niso jasne, po drugi strani pa trdi, da so nezakonite. Naročnik še opozarja, da v zvezi z izbiro postopka in Smernicami za razvoj informacijskih rešitev ni bilo postavljeno nobeno vprašanje, zato so te navedbe brezpredmetne. Navaja še, da smernice tudi sicer niso zavezujoče.

Naročnik je z dokumentom št. 430-50/2021-16 z dne 26. 3. 2021 zahtevek za revizijo drugega vlagatelja zavrnil in posledično zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Navaja, da je zahtevana referenca sorazmerna z ocenjeno vrednostjo javnega naročila ter vsebinsko povezana s predmetom javnega naročila. Referenca je oblikovana dovolj široko in na način, da jo lahko izkaže takšen ponudnik, ki je (za poljubnega naročnika) izdelal in/ali vzdrževal/nadgrajeval spletno aplikacijo, pri čemer mora znašati seštevek vseh storitev v zahtevanem obdobju najmanj 1 MIO EUR brez DDV. Prav tako je dopustil možnost, da v primeru, če spletna aplikacija ni izdelana za posameznega naročnika, lahko ponudnik izkaže promet iz naslova trženja te aplikacije. Navaja, da ni dolžan dopustiti, da ponudniki z več manjšimi referencami izkažejo izpolnjevanje referenčne zahteve, saj več manjših referenc ne izkazuje sposobnosti realizacije večjega kompleksnega projekta, kakšen je predmetni. Ker gre pri razpisanem poslu za obsežen in kompleksen projekt, katerega posledično tudi vzdrževanje ne more biti enako kot pri informacijskih sistemih, kjer je udeleženih manj uporabnikov, se tudi v primeru vzdrževanja, zahtevnost in obseg le-tega odraža v višji vrednosti. Naročnik zatrjuje, da je ključnega pomena dejstvo, da je ponudnik (tako s tehničnega in organizacijskega, kakor tudi iz kadrovskega vidika) zmožen obvladovati projekt v razpisanem obsegu. Naročnik se ne strinja s postavitvijo ustreznega strokovnjaka ali izvedenca, saj meni, da je že brez takšnega mnenja mogoče zaključiti, da je referenčni pogoj sorazmeren in povezan z razpisanim predmetom. Poleg tega drugi vlagatelj ni niti pojasnil, na kakšni osnovi ocenjuje, da bi bil ravno 400.00,00 EUR primeren vrednostni mejnik. Naročnik še navaja, da ni dolžan prilagajati zahtev posameznim ponudnikom (naročnik se sklicuje na odločitve Državne revizijske komisije št. 018-063/2016, 018-212/2017, 018-213/2018 in 018-148/2019). Naročnik zavrača tudi očitke, ki se nanašajo na kadre. Navaja, da gre pri teh očitkih zgolj za oceno o tem, kakšno je primerno število let delovnih izkušenj in trajanje sodelovanja določenega kadra na referenčnem projektu. Drugi vlagatelj v zvezi s tem ni podal nikakršnih prepričljivih dokazov, ki bi potrjevali njegove domneve, saj gre pri njih zgolj za ugibanje. Navedbam, iz katerih ni mogoče razbrati kršitev naročnika oziroma katerih namen je zgolj ugibanje o določenih dejstvih, pa ni mogoče slediti (naročnik se sklicuje na odločitve Državne revizijske komisije št. 018-138/2007). Naročnik zatrjuje, da je zahtevana strokovno usposobljenost kadra sorazmerna s trajanjem in obsegom projekta, pri čemer je prepričan, da le kader z zahtevanim številom let delovnih izkušenj izkazuje zadostno usposobljenost za izvedbo storitev, ki jih bo prevzel v okviru razpisanega posla. Strokovne usposobljenosti in delovnih izkušenj ni mogoče obravnavati le z vidika obvladovanja področja delovanja posameznega strokovnjaka, pač pa je za naročnika ključnega pomena tudi sposobnost vodenja celotnega projekta oziroma posameznih nalog in samostojnega dela, ki se zahteva od ključnih kadrov. Ocene drugega vlagatelja o potrebnem številu let delovnih izkušenj so brez osnove in niso podprte z dokazi ter predstavljajo zgolj ugibanja. Poleg tega se referenčno obdobje nanaša na tisti čas, v katerem je ponudnik oziroma kader izvedel določene referenčne posle, kar pa še ne pomeni, da naročnik ne sme zahtevati kadra z večletnimi izkušnjami. Naročnik se tudi v tem delu ne strinja s postavitvijo strokovnjaka, saj meni, da postavitev izvedenca ne more nadomestiti umanjkanja dokaznega bremena drugega vlagatelja. Naročnik se tudi ne strinja z očitki, ki se nanašajo na obdobja sodelovanja kadra na referenčnih projektih. Navaja, da se strokovnost posameznega strokovnjaka ne presoja le na podlagi dejstva, kdaj posamezni strokovnjak določeno področje obvlada, saj je pomembno tudi trajanje sodelovanja kadra pri določenem projektu, kar kaže na kontinuiranost, zanesljivost in uspešnost pri izvajanju določenih nalog ter pripravljenost kadra na sodelovanje pri dolgoročnejših in zahtevnejših projektih (naročnik pri tem opozarja, da je trajanje predmetnega javnega naročila predvideno do 30. 11. 2022). Naročnik se iz enakih razlogov, kot jih je navedel pri predhodnih očitkih, tudi v tem delu ne strinja s postavitvijo strokovnjaka ali izvedenca. Naročnik zavrača tudi očitke, ki se nanašajo na zahtevo, v skladu s katero morajo biti vsi ključni kadri različne osebe. Navaja, da je glede na zahtevnost in obseg projekta nemogoče pričakovati, da bi ena oseba organizirala, vodila in nudila strokovno podporo za več področij hkrati, četudi zanje izpolnjuje pogoje. Zatrjuje, da je zahteval minimalno število ključnih kadrov, za katere je ocenil, da so potrebni. Naročnik tudi meni, da številčna določitev oseb, ki jim bo posamezen kader nadrejen, ni potrebna, saj je organizacija in razporeditev dela prepuščena ponudnikom. Navaja, da je pomembna organizacija dela na način, da vsak ključni kader pokriva svoje strokovno področje. Na ta način bo izvedba storitev izvedena v predvidenem obsegu in časovnem okviru, poskrbljeno pa bo tudi za lažjo koordinacijo dela med naročnikom in izvajalcem ter tudi med končnimi uporabniki, ki bodo vključeni v proces izdelave informacijske rešitve. Naročnik še navaja, da zahteva objektivno preverljive izkušnje kadra, ki jih lahko potrdi le takšen naročnik, ki ni hkrati tudi delodajalec kadra. Zahtevan ključni kader bo izvajal strokovne naloge na projektu za zunanjega naročnika, zato je zahteva, ki se nanaša na izkušnje sodelovanja z zunanjimi naročniki, bistvena. Sposobnost sodelovanja kadra z osebami izven kroga delodajalca je ključna tudi zato, ker bo moral izbrani izvajalec in ključni kader izbranega izvajalca sodelovati z različnimi skupinami deležnikov na strani naročnika. Sposobnost kadra in njegove izkušnje je potrebno gledati širše, torej tako z vidika vodenja in izvajanja storitev, kakor tudi komuniciranja z osebami in skupinami različnih oseb, ki niso zaposlene pri delodajalcu kadra. Naročnik se tudi v tem delu ne strinja s postavitvijo strokovnjaka ali izvedenca, saj, kot zatrjuje, drugi vlagatelj ni navedel, katere dejstva naj izvedenec s svojim mnenjem dokaže. Naročnik zavrača tudi očitke, ki se nanašajo na merila. Navaja, da zahteva objektivno preverljive izkušnje, saj je od kadra, ki ima izkušnje s področja sodelovanja z drugimi naročniki (in ne le s sodelavci), mogoče pričakovati hitrejšo in kakovostnejšo izvedbo predmetnega projekta ter učinkovitejše sodelovanje z različnimi deležniki. Navaja še, da z merilom ocenjuje zgolj tiste reference kadra, ki jih je kader pridobil pri različnih naročnikih, saj imajo različni naročniki različne in specifične pristope in načine dela, zato so izkušnje in prilagodljivost/sposobnost kadra izvajati storitve v različnih okoljih za različne naročnike, izjemnega pomena in predstavljajo dodano vrednost, ki se vrednoti v okviru meril. Naročnik se tudi ne strinja z očitki, ki se nanašajo na oblikovanje ponudbene cene. Navaja, da imajo ponudniki možnost, da prosto oblikujejo ceno za postavko 1, kar pomeni, da imajo možnost oblikovanja in vplivanja tudi na postavko 2. Namen izračuna pa je v tem, da se prepreči avansiranje plačila vzdrževanja skozi izdelavo, saj avansna plačila po veljavni zakonodaji niso predvidena. Naročnik zavrača tudi očitek, ki se nanaša na nejasno razpisno dokumentacijo. Zatrjuje, da tako iz razpisne dokumentacije, kakor tudi iz pojasnila na Portalu javnih naročil, izhaja, da se lahko podaljša izvedba operacije in s tem le izvedba projekta, torej končni izvedbeni rok, pri čemer pa obseg in cena ostaneta nespremenjena.

Prvi vlagatelj se je z vlogama z dne 19. 3. 2021 in 26. 3. 2021 opredelil do naročnikovega sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Prvi vlagatelj vztraja pri pravovarstvenem predlogu in pri vseh očitkih iz zahtevka za revizijo ter se dodatno opredeljuje do posameznih naročnikovih navedb.

Drugi vlagatelj se je z vlogo z dne 26. 3. 2021 opredelil do naročnikovega sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Drugi vlagatelj vztraja pri pravovarstvenem predlogu in pri vseh očitkih iz zahtevka za revizijo ter se dodatno opredeljuje do posameznih naročnikovih navedb.

Naročnik se je z vlogo z dne 31. 3. 2021 opredelil do vloge prvega vlagatelja in dne 1. 4. 2021 do vloge drugega vlagatelja. Prvi vlagatelj in drugi vlagatelj sta se na naročnikovi vlogi odzvala z vlogama z dne 6. 4. 2021.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb obeh vlagateljev in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

V skladu s prvim odstavkom 300. člena ZPP, katerega določbe se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN glede vprašanj, ki jih ta zakon ne ureja, uporabljajo v revizijskem postopku, se lahko v primeru, kadar teče pred istim sodiščem več pravd med istimi osebami ali več pravd, v katerih je ista oseba nasprotnik raznih tožnikov ali raznih tožencev, vse te pravde s sklepom senata združijo za skupno obravnavanje, če se s tem pospeši obravnavanje ali zmanjšajo stroški. O vseh združenih pravdah lahko izda sodišče skupno sodbo.

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da sta vlagatelja vložila zahtevka za revizijo v istem postopku oddaje javnega naročila, zato je zaradi pospešitve postopka obravnavanje zahtevkov za revizijo obeh vlagateljev združila v en revizijski postopek, v katerem je odločila z enim sklepom.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je naročnik kljub dvomu v aktivno legitimacijo prvega vlagatelja, kot jo določa prva alinea prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, sprejel zahtevek za revizijo v (vsebinsko, meritorno) obravnavo in ga zavrnil.

Državna revizijska komisija skladno z 31. členom ZPVPJN pred meritorno obravnavo opravi predhodni preizkus zahtevka za revizijo ter po uradni dolžnosti preveri, ali so izpolnjeni procesni pogoji za njegovo obravnavo, in sicer, ali je bil vložen pravočasno in pri naročniku, ali vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN, ali ga je vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena tega zakona, ali obstajajo omejitve iz 16. člena ZPVPJN in ali je revizijski zahtevek dopusten. Eden izmed procesnih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da je ponudnik v postopku javnega naročanja upravičen do pravnega varstva, je torej tudi aktivna legitimacija. Če Državna revizijska komisija ugotovi, da vlagatelj ne izkazuje aktivne legitimacije za vložitev zahtevka za revizijo, ga s sklepom (če tega ni storil že naročnik) zavrže (tretji odstavek 31. člena ZPVPJN).

Aktivna legitimacija se prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes (med drugim) za dodelitev javnega naročila in ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda, ter zagovorniku javnega interesa (prvi odstavek 14. člena ZPVPJN). Prvi vlagatelj v skladu z določbo 6. člena ZPVPJN ni zagovornik javnega interesa, zato morata biti v obravnavanem primeru za priznanje aktivne legitimacije kumulativno podana dva elementa: 1. obstoj interesa za dodelitev javnega naročila in 2. nastanek ali možnost nastanka škode zaradi očitane kršitve naročnika (prva alineja prvega odstavka 14. člena ZPVPJN).

Vlagatelj v predmetnem postopku nedvomno izkazuje interes za dodelitev naročila (interes za dodelitev naročila mu je priznal tudi naročnik), saj se ukvarja s pridobitno dejavnostjo s področja predmeta javnega naročila. Državna revizijska komisija je preizkusila še drugi pogoj iz prve alinee prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, ki se nanaša na (vsaj) možnost nastanka škode. Državna revizijska komisija je že večkrat zavzela stališče (tudi v svoji predhodni odločitvi št. 018-167/2020), da ni nujno, da je gospodarski subjekt oškodovan le v primeru, če zaradi naročnikovih ravnanj ne more sodelovati v postopku javnega naročanja. Gospodarski subjekt je lahko oškodovan tudi v primeru, če mu naročnikova ravnanja sicer ne preprečujejo sodelovanja v postopku javnega naročanja, vendar pa mu nalagajo obveznosti, zaradi katerih meni, da mu npr. neupravičeno zmanjšujejo možnost pridobitve javnega naročila ali pa imajo zahteve odvračilno naravo.

Četudi bi vlagatelj zaradi sporno določenih tehničnih specifikacij lahko sodeloval v postopku oddaje javnega naročila, kot je to navedel naročnik, pa je iz vlagateljevih obsežnih navedb o neskladnosti tehničnih specifikacij z nekaterimi temeljnimi načeli in 68. členom ZJN-3, razvidno, da mu tehnične specifikacije zaradi nedorečenosti, ki bi naročniku omogočila neupravičeno diskrecijo pri odločanju o izbiri (medsebojno neprimerljivih) ponudb, zmanjšujejo možnost pridobitve javnega naročila. Državna revizijska komisija je zato že na podlagi navedenega upoštevala, da vlagatelju lahko nastane škoda v smislu prve alinee prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, zato je zahtevek za revizijo sprejela v vsebinsko obravnavo.

Prvi vlagatelj očita naročniku, da glede na predhodni postopek oddaje javnega naročila (ki ga je Državna revizijska komisija razveljavila z odločitvijo št. 018-167/2020) ni odpravil poglavitne kršitve, ki je v tem, da je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila zopet navedel le informativne tehnične specifikacije, samo določitev zavezujočih tehničnih specifikacij pa je ponovno prenesel na izbranega ponudnika ter tako ponudnikom onemogočil, da bi oddali primerljive ponudbe. Zatrjuje še, da je naročnik v predhodno izvedenem postopku oddaje javnega naročila zahteval skupno ceno za nedefinirano storitev, v tem javnem naročilu pa je naročnik predvidel obračun na podlagi delovnih ur, sklicujoč se na okvirni sporazum, ki naj bi mu dajal pravico, da tehničnih specifikacij ne določi.

V skladu s 23. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 pomenijo tehnične zahteve specifikacijo v dokumentu, ki opredeljuje zahtevane značilnosti proizvoda ali storitve, kot so ravni kakovosti, okoljskih in podnebnih vplivov, zahteve v zvezi z oblikovanjem, prilagojenim vsem uporabnikom, ter ocenjevanje skladnosti, zahteve v zvezi z delovanjem, uporabo proizvoda, varnostjo ali dimenzijami, vključno z zahtevami v zvezi s proizvodom glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preizkušanjem in preizkusnimi metodami, pakiranjem, označevanjem, uporabo znakov, navodili za uporabnike, proizvodnimi postopki in metodami na posamezni stopnji življenjske dobe blaga ali storitve, ter postopki ocenjevanja skladnosti. S tehničnimi specifikacijami naročnik v skladu z 68. členom ZJN-3 opredeli oziroma opiše predmet naročila. Z njimi točno opredeli lastnosti predmeta javnega naročila oziroma specificira zahtevane značilnosti predmeta, kot npr. stopnjo kakovosti, uporabljene materiale, dimenzije, tehnične parametre, proizvodne postopke, okoljske lastnosti, stopnjo varnosti itd. Gre za zahtevane značilnosti predmeta javnega naročila, ki naj bi izražale pričakovanja naročnika glede namena, ki ga želi doseči z izvedbo javnega naročila. Od natančno pripravljenih tehničnih specifikacij pa sta odvisna tako rezultat javnega naročila, kakor tudi uspeh same izvedbe.

Tehnične specifikacije lahko naročnik določi bodisi v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti bodisi s sklicevanjem na tehnične specifikacije in različne standarde oziroma tehnične ocene bodisi s kombinacijo navedenih načinov. Kot je zapisala Državna revizijska komisija že v svoji predhodni odločitvi (št. 018-167/2020), je iz petega odstavka 68. člena ZJN-3 razvidno, da se v primeru določitve tehničnih specifikacij na način iz točke a (nanjo pa se sklicujeta tudi načina določitve tehničnih specifikacij iz točk c in č) tehnične specifikacije lahko določijo v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti, vključno z okoljskimi značilnostmi, pri čemer mora biti izpolnjen tudi pogoj: »če so parametri dovolj natančni, da lahko ponudnik opredeli predmet javnega naročila, naročnik pa odda javno naročilo«. Iz navedenega zakonskega določila je razvidno, da ne zadošča, če naročnik določi tehnične specifikacije v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti, temveč morajo biti parametri, ki se nanašajo nanje, dovolj natančni oziroma takšni, da ponudnik lahko opredeli predmet javnega naročila in da naročnik lahko odda javno naročilo.

Iz 68. člena ZJN-3 je razvidno, da tehnične specifikacije določi naročnik in ne ponudniki, čeprav tudi ti lahko na načine, določene v ZJN-3, vplivajo na njihovo določitev (npr. v postopku konkurenčnega dialoga iz 42. člena ZJN-3 ali postopku partnerstva za inovacije iz 43. člena ZJN-3, predhodno preverjanje trga iz 64. člen ZJN-3 in s pomočjo zastavljanja vprašanj na Portalu javnih naročil …). Naročnik torej opredeli predmet in tehnične specifikacije, pri presoji ponudb pa ugotavlja, ali ponudba »ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila« (del opisa dopustne ponudbe iz 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik tudi v postopku oddaje predmetnega javnega naročila pripravil enako strukturo razpisne dokumentacije kot v predhodno razveljavljenem postopku. Naročnik je tako tudi v tem postopku oddaje predmetnega javnega naročila tehnične specifikacije navedel v poglavju Izhodiščne specifikacije za oddajo javnega naročila (Analiza, načrtovanje, razvoj, vpeljava in vzdrževanje informacijskega sistema za projekt »Posodobitev organizacije vodenja in upravljanja s podatki v inovativnih učnih okoljih«), h kateremu so predložene štiri priloge (1–4), pri čemer je priloga 4 razčlenjena še na štiri priloge:
- priloga 1: Opis projekta Posodobitev organizacije vodenja in upravljanja s podatki v inovativnih učnih okoljih ter procesov vodenja in upravljanja šol,
- priloga 2: Popis zbirk osebnih podatkov s področja osnovnošolskega in srednješolskega izobraževanja ter centralnih zbirk podatkov MIZŠ,
- priloga 3: Centralne zbirke podatkov in aplikacije IS MIZŠ za VIZ,
- priloga 4: Arhitektura informacijskega sistema na MIZŠ, zahteve za vpeljavo, delovanje in vzdrževanje informacijskih rešitev:
- priloga 4.1: Standard za dokumentacijo - Standard dokumentiranja,
- priloga 4.2: Standard poročila o napredku (za poročanje) - Vzorec mesečnega poročila MIZŠ,
- priloga 4.3: Naročanje - Zahtevek za nadgradnjo/dopolnitev/ premembo informacijske rešitve
in
- priloga 4.4: Testiranje - Poročilo o testiranju.

Naročnik je v točki 3 Izhodiščnih specifikacij za oddajo javnega naročila navedel, da so predmet javnega naročila storitve izdelave analize in načrtovanja ter razvoja, vpeljave in vzdrževanja informacijskega sistema za razpisan projekt, pri čemer bo izvajalec v okviru poslovne analize na krovnem nivoju izdelal pregled obstoječega stanja, in sicer za razvoj, povezovanje oziroma pridobivanje in posredovanje podatkov z upoštevanjem veljavne zakonodaje za celovito in standardizirano informatizacijo procesov vodenja in upravljanja za osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje, kot jih popisuje projekt. Naročnik je v nadaljevanju naštel 25 procesov, od katerih je prvih osem prioritetnih iz razloga, ker so predmet razvoja jedra informatizacijske rešitve. Iz navedene točke tudi izhaja, da izvajalec na podlagi izvedenega pregleda obstoječega stanja izdela predlog Strateškega načrta razvoja informacijskega sistema, ki ga potrdi naročnik. Analiza stanja s projektom za izvedbo (PZI) se izdela sprva za jedra hitro odzivnega in agilnega informacijskega sistema, ki bo omogočal integracijo drugih, naknadno razvitih informacijskih rešitev ter v nadaljevanju tehnične specifikacije za preostale procese projekta. Izdelan PZI mora definirati vse potrebne parametre za izdelavo informacijske rešitve v tistih delih, ki jih naročnik predvidi za razvoj, v ostalih delih pa na način, da so definirane glavne potrebe naročnika in da je na njihovi podlagi (do nivoja, ki predstavlja opis tehničnih specifikacij za javno naročilo) mogoče izvajati nova naročila. Iz točke 4 Izhodiščnih specifikacij za oddajo javnega naročila tudi izhaja, da izvajalec izdela PZI za module, ki so predmet razvoja jedra informacijske rešitve, oziroma končni načrt rešitve z idejno zasnovo, ki vsebuje vsebinske, funkcionalne in tehnične specifikacije, strukturirane in definirane do te mere, da se lahko prične z izvedbo jedra informacijske rešitve. V drugi fazi pa se za module, ki niso predmet razvoja, izdela tehnične specifikacije na način, da so definirane glavne potrebe naročnika in do nivoja, na podlagi katerih bo mogoče izvajati nova naročila. Naročnik je v 5. točki Izhodiščnih specifikacij za oddajo javnega naročila navedel postopek, po katerem bo izvajal naročanje storitev analize in programiranja: 1. Izvajalec po prejemu zahtevka, skupaj z naročnikom oceni zapletenost posamezne zahtev. 2. izvajalec v dogovorjenem roku naročniku posreduje ponudbo, ki vsebuje: potrditev razumevanja zahtev, načrt rešitve, vključno z navedbami končnih izdelkov, dokumentov, rezultatov oziroma v primeru nadgradenj, spremembe informacijske rešitve, predvidene stroške naročenih storitev (v delovnih urah po posamezni vrsti storitve) in preliminarni terminski načrt, vključno s predvidenim datumom začetka in konca del.

Tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije je bilo na Portalu postavljeno naslednje vprašanje:

»Naročnika po podrobnem pregledu celotne dokumentacije pozivamo, da poda konkretne tehnične zahteve tako za izvedbo analize in načrtovanja sistema, kot tudi za kasnejšo izvedbo. Koncept javnega naročila, kot si ga je zamislil naročnik, je neskladen s temeljnimi načeli javnega naročanja. Z vrsto nalog in obsegom naročila je lahko seznanjen samo ponudnik, ki je v dobrem odnosu z osebjem naročnika, vsi ostali pa tipamo, kaj sploh je predmet naročila v konkretnem primeru, kakšna bo zahtevnost nalog, kako dolgo naročilo sploh traja ter kakšen je sploh njegov celoten obseg. Posledično je nemogoče opredeliti, kakšna bo naša stroškovna cena za izvajanje teh nalog. Naročnik ponavlja kršitev, ki jo je ugotovila že Državna revizijska komisija, zato predlagamo naročniku, da nemudoma objavi zavezujoče tehnične specifikacije ter opredeli jasne roke za izvajanje del. Tudi sodelovanje zunanjega strokovnjaka, ki ga je naročnik predvidel v vzorcu pogodbe, ne zagotavlja, da bo ponudnikom vsakič priznano objektivno število ur, potrebnih za izvedbo naročila.«

Naročnik je podal naslednji odgovor (vprašanje in naročnikov odgovor nanj sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 4. 3. 2021):

»Kar navajate ne drži. Obdobje pogodbe je v celoti opredeljeno. Vsebinska področja predmeta javnega naročila in tehnološke zahteve so v celoti opredeljene. Naročnik bo sklenil okvirni sporazum, po katerem lahko glede na potrebe določa vrsto in obseg nalog glede na jasen in nedvoumen opis predvidenih storitev. Naročnik ni dolžan naročiti polnega obsega, saj glede na naravo predmeta naročila tega ne more vnaprej predvideti. Navedena možnost je predvidena v 48. členu ZJN-3, torej tak način oddaje naročniku omogoča veljavna zakonodaja, ki tak način ureja z okvirnim sporazumom. Ne gre torej za ponovitev kakršnekoli kršitve, saj naročnik za razliko od prejšnjega javnega naročila, kjer predmet pa presoji DKOM ni bil ustrezno definiran glede na zahteve po fiksnosti cen, v tem javnem naročilu na podlagi mer na enoto sukcesivno naroča vrsto in obseg storitev, ki je vnaprej opredeljena po dejanskih potrebah. Naročnik torej ne bo podajal zahtev na način kot predlagate, saj je razpisan koncept načina oddaje v nasprotju z vašim predlogom, takšen način oddaje javnega naročila pa je zakonodajno gledano možen, zato o kršitvi zakonodaje ne moremo govoriti.«

Državna revizijska komisija se strinja s prvim vlagateljem, da je edina razlika med obema razpisnima dokumentacijama v tem, da je naročnik v obravnavanem javnem naročilu predvidel obračun na podlagi delovnih ur (naročnik je določil 20.000 delovnih ur), pri čemer se naročnik tokrat sklicuje še na okvirni sporazum, ki naj bi mu omogočal, da točnejših tehničnih specifikacij ne določi. Prvi vlagatelj zato pravilno opozarja, da ZJN-3 okvirnih sporazumov ne uvršča med posamezne vrste postopkov za oddajo javnih naročil pač pa gre pri okvirnem sporazumu le za tehniko naročanja in da bi moral naročnik v predmetnem odprtem postopku določiti natančne tehnične specifikacije. Poleg tega prvi vlagatelj tudi pravilno opozarja, da je Državna revizijska komisija v predhodnem revizijskem postopku napotila naročnika, naj v primeru, če se bo odločil izvesti nov postopek oddaje javnega naročila, preuči, ali bi bila pridobitev razpisane informacijske rešitve po drugem postopku (npr. po postopku konkurenčnega dialoga iz 42. člena ZJN-3), primernejša. Postopek konkurenčnega dialoga, ki je urejen v 42. členu ZJN-3, je namreč mogoče uporabiti v primerih, ko naročnikovih potreb ni mogoče zadovoljiti z enostavnim in standardiziranim predmetom, ki ga na trgu ponujajo številni ponudniki, ampak dane okoliščine konkretnega naročila zahtevajo, da se predmet nabave, ki bo zadovoljil naročnikove (vnaprej opredeljene) potrebe, postopoma in dokončno oblikuje šele z razpravo (dialogom) s ponudniki (na primer zaradi zasnovne in inovativne rešitve, zaradi posebnih okoliščin, povezanih z vrsto, kompleksnostjo ali pravno ali finančno strukturo ali zaradi z njimi povezanih tveganj ali pa zato, ker naročnik ne more dovolj natančno določiti tehničnih specifikacij s sklicevanjem na obstoječe standarde ipd.).

Državna revizijska komisija se ob navedenem strinja s prvim vlagateljem, da naročnik ni odpravil osnovne kršitve iz predhodnega (prav tako odprtega) postopka oddaje javnega naročila. V dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila je zopet navedel le informativne specifikacije, samo določitev tehničnih specifikacij pa je ponovno prenesel na izbranega ponudnika ter na ta način onemogočil, da bi ponudniki lahko oddali medsebojno primerljive ponudbe. Tehnične specifikacije zgolj v minimalnem obsegu vključujejo dosedanje poznavanje naročnikovih potreb in zahtev, v pretežnem delu pa predstavljajo opise institutov s področja šolstva ter njihovo delovanje. Naročnik je predmetno javno naročilo oblikoval na način, da njegove potrebe in zahteve dejansko oblikuje šele (izbrani) ponudnik s tem, ko izvede poslovno analizo, ki zajema pregled obstoječega stanja in na podlagi tega izdela strateški načrt razvoja informacijskega načrta. Ob navedenem zato prvi vlagatelj upravičeno zatrjuje, da bodo rešitve, ki jih bodo ponudniki upoštevali v svoji ceni, »lahko na ravni običajne spletne strani ali pa na ravni kompleksne množice baz podatkov« oziroma da se »šolsko dokumentacijo lahko implementira v obliki enostavnih tabel ali visokonaprednih informacijskih rešitev«. Prvi vlagatelj zato tudi upravičeno opozarja, da bi lahko imelo njegovo prizadevanje za čim boljšo rešitev nasprotni učinek, saj bi si na ta način dražil ceno urne postavke, s čimer pa bi postal nekonkurenčen Poleg tega naročnik tudi ni oblikoval nobenih zahtev, iz katerih bi bilo razvidno, na kateri stopnji sta zahtevani analiza in izvedba. Naročnik se sicer pri tem sklicuje na zakonsko regulativo, ki pa ne predstavlja tehničnih specifikacij, temveč le predpise, ki določajo obveznost vodenja določene dokumentacije in različne šolske procese (sisteme). Objektivne primerljivosti ponudb namreč ni mogoče zagotoviti, če ima vsak ponudnik drugačno predstavo o tem, kaj vse naj bi vsebovala poslovna analiza, v okviru katere naj bi bile šele identificirane naročnikove potrebe. Tudi sicer je iz zgoraj predstavljene razpisne dokumentacije razvidno, da je naročnik (kot pravilno ugotavlja tudi prvi vlagatelj) razpisal izvedbo rešitve za 8 modulov, upoštevajoč vse nadgradnje pa še potencialnih 17 dodatnih modulov in to brez predhodno izdelane poslovne analize. Naročnik pa za tehnične specifikacije izrecno uporablja izraz »izhodiščne specifikacije«, v katerih naj bi bile predvidene naloge zgolj informativne. Ob navedenem se je potrebno strinjati z prvim vlagateljem, da ima naročnik vnaprej določen znesek evropskih sredstev, pri čemer bo skupaj z izbranim ponudnikom šele določil, kaj potrebuje. Ker so torej vse izhodiščne specifikacije informativne narave tudi ni jasno, na podlagi česa je naročnik sploh lahko določil količino 20.000 delovnih ur za izvedbo predmetnega javnega naročila. Zato se je potrebno strinjati s prvim vlagateljem tudi v tem, da naročnik naroča za 1.304.098,36 EUR delovnih ur računalniškega podjetja, pri čemer ponudniki ne morejo oceniti, kakšna je zahtevnost storitev oziroma naročnik ne naroča opredeljenega predmeta javnega naročila temveč 20.000 delovnih ur (kot pravilno ugotavlja prvi vlagatelj, se navedene delovne ure glede na nedorečenost razpisne dokumentacije lahko nanašajo na poljubnega oziroma kateregakoli računalniškega strokovnjaka), pri čemer ponudniki ne vedo, katere storitve bodo morali zagotoviti. S strani naročnika določen način obračunavanja storitev po ceni na enoto delovne ure torej ne more spremeniti dejstva, da prvi vlagatelj in ostali potencialni ponudniki niso seznanjeni z zahtevnostjo nameravane rešitve, ki bo določena šele v fazi izvajanja pogodbe. Poleg tega je naročnik tudi navedel, da ni dolžan naročiti vseh predvidenih storitev, prav tako je zapisal tudi, da lahko prilagaja časovnico posameznih naročil glede na njegove potrebe, razpoložljive resurse in zagotovljena finančna sredstva.

Dejanska realizacija predmetnega javnega naročila tako ni odvisna od vnaprej določenih jasnih in objektivnih dejavnikov, pač pa od različnih predstav ponudnikov na eni strani in od subjektivne volje naročnika na drugi strani.. Ob upoštevanju vsega navedenega je potrebno ugotoviti, da zgolj cilj projekta in funkcionalnosti, ki naj bi izhajale iz zakonodaje, ne predstavljajo tehničnih specifikacij v smislu določil ZJN-3, na podlagi katerih bi ponudniki lahko predelili predmet javnega naročila in oblikovali primerljive ponudbe in ponudbene cene. Nenazadnje prvi vlagatelj prav tako tudi pravilno opozarja, da naročnik v razpisni dokumentaciji omenja tudi Smernice Ministrstva za javno upravo za razvoj informacijskih sistemov, ki jih mora izvajalec upoštevati pri izvedbi javnega naročila. Izvajalec mora torej upoštevati navedene smernice, ki jih naročnik po drugi strani ne upošteva, saj bi moral naročnik ob upoštevanju smernic, poslovno analizo izdelati sam.

Poleg tega se Državna revizijska komisija ne strinja z naročnikom v tem, da je bil predhodni postopek za oddajo identičnega predmeta razveljavljen iz razloga, ker »predmet ni bil ustrezno definiran glede na zahteve po fiksnosti cen«. Iz predhodne odločitve Državne revizijske komisije je namreč, kot že izhaja iz te obrazložitve, razvidno, da predmet javnega naročila ni bil definiran, saj naročnik ni določil tehničnih specifikacij, s katerimi bi opisal predmet javnega naročila, temveč je določitev tehničnih specifikacij (tako kot v tem postopku) prepustil ponudnikom oziroma izvajalcu (izbranemu ponudniku), s čimer se je določanje tehničnih specifikacij iz sfere naročnika premaknilo v sfero izbranega ponudnika. Naročnik pa s samo spremembo načina obračunavanja (oziroma z določitvijo 20.000 delovnih ur poljubnega računalniškega strokovnjaka) ni v ničemer definiral predmeta naročila ali kakorkoli določil tehnične specifikacije.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju obravnavala še zahtevek za revizijo drugega vlagatelja. Drugi vlagatelj zahtevek za revizijo vlaga zoper referenčno zahtevo, ki jo mora izpolniti gospodarski subjekt, zoper več kadrovskih zahtev, ki so določene bodisi kot pogoj bodisi kot merilo, zoper naročnikovo oblikovanje ponudbene cene v delu, ki se nanaša na vzdrževanje in zoper zahtevo, s katero je naročnik predvidel možnost podaljšanja razpisanega javnega naročila.

V postopku javnega naročanja lahko naročnik določi pogoje za sodelovanje, ki se (lahko) nanašajo na ustreznost za opravljanje poklicne dejavnosti, ekonomski in finančni položaj ter tehnično in strokovno sposobnost (prim. prvi in drugi odstavek 76. člena ZJN-3). Glede tehnične in strokovne sposobnosti lahko naročnik določi zahteve, s katerimi zagotovi, da imajo gospodarski subjekti potrebne človeške in tehnične vire ter izkušnje za izvajanje javnega naročila (deseti odstavek 76. člena ZJN-3). Naročnik lahko v postopek javnega naročanja vključi le tiste zahteve, ki so potrebne za zagotovitev, da ima ponudnik ustrezne pravne in finančne zmogljivosti ter tehnične in strokovne sposobnosti za izvedbo javnega naročila, ki se oddaja. Vse zahteve morajo biti povezane in sorazmerne s predmetom javnega naročila.

ZJN-3 določa le posamezna možna dokazila za izkazovanje tehnične in strokovne sposobnosti, medtem ko mora vsebino pogojev in zahtevano raven usposobljenosti določiti naročnik, upoštevaje pri tem kompleksnost predmeta javnega naročila in njegove značilnosti. Naročnik pri tem ni povsem avtonomen, saj ga omejujejo pravila javnega naročanja, primarno izražena skozi temeljna načela. V skladu z načelom enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila, pri čemer ne sme ustvarjati okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo. 8. člen ZJN-3 (načelo sorazmernosti) določa, da se mora javno naročanje izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezani s predmetom javnega naročila.

Kot je Državna revizijska komisija zapisala že v svojih številnih odločitvah, zagotavljanje enakopravne obravnave ne pomeni, da mora naročnik svoje zahteve oblikovati tako, da sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila omogoči prav vsem ponudnikom na relevantnem trgu. Naročnik namreč prav z določanjem posameznih pogojev ponudnike razvrsti na tiste, ki zahteve izpolnjujejo in lahko zato kot usposobljeni ponudniki sodelujejo v postopku, ter tiste, ki ene ali več posameznih zahtev ne izpolnjujejo in zato v postopku ne morejo sodelovati. Naročniki so v postopkih oddaje javnih naročil upravičeni postavljati pogoje, ki imajo za posledico omejevanje kroga potencialnih ponudnikov za izvedbo javnega naročila oziroma njihovo razlikovanje. Takšno omejevanje potencialnih ponudnikov pa je dopustno le iz razlogov, ki so za javno naročilo bistveni ter so z njim povezani in sorazmerni, oziroma le na podlagi okoliščin, ki jih je mogoče vsebinsko objektivno utemeljiti.

Drugi vlagatelj pravilno navaja, da je referenca (ob upoštevanju ustaljenega stališča Državne revizijske komisije) po svoji naravi dokazilo, da je ponudnik sposoben izvesti javno naročilo v zahtevanem obsegu in kvaliteti, saj z njo dokazuje, da je v preteklosti primerljiva dela že uspešno opravil. Na podlagi dejstva, da je ponudnik že uspešno izvedel primerljivo naročilo, je mogoče sklepati, da ima ustrezno znanje, opremo in izkušnje, potrebne za izvedbo javnega naročila. Ponudnik tehnično usposobljenost za izvedbo naročila torej praviloma izkazuje s takšnim referenčnim poslom, ki ga je mogoče po obsegu, zahtevnosti in kvaliteti primerjati s predmetom naročila. Le v primeru, če ponudnik izkaže, da je že uspešno izvedel primerljiv predmet, kot ga naroča naročnik, je mogoče sklepati, da je ustrezno usposobljen oziroma da bo uspešno izvedel tudi razpisano javno naročilo.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala očitek, ki se nanaša na zahtevano referenco iz točke C.1 Navodila ponudnikom, in sicer:

»Referenca podobnega velikostnega razreda aplikacije kot je razpisana storitev:

Gospodarski subjekt je v zadnjih štirih letih (od 1. 1. 2017 dalje) za poljubnega naročnika izdelal in/ali najmanj 24 mesecev kontinuirano vzdrževal/nadgrajeval spletno aplikacijo, pri čemer je znašala vrednost storitev v tem obdobju (lahko seštevek izdelave in vzdrževanja/nadgrajevanja) najmanj 1 MIO EUR brez DDV, aplikacija pa mora biti na dan roka za oddajo ponudb v produkcijskem delovanju. V primeru, da spletna aplikacija ni izdelana za posameznega naročnika, mora ponudnik izkazati promet iz naslova trženja te aplikacije (ne glede na število naročnikov pod trženje ne šteje npr. promet prodaje izdelkov preko te aplikacije, ampak promet iz naslova najema/licenciranja te spletne aplikacije, npr. po modelu SaaS ali podobno) v zahtevani realizaciji ali obdobju.

Dokazilo: potrjeno referenčno potrdilo naročnika na podlagi vzorca iz obrazca ePRO Specifikacije ali lastno referenčno potrdilo, iz katerega so razvidni podatki glede izpolnjevanja vseh zahtevanih elementov pogoja.«

Tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije je bilo na Portalu javnih naročil postavljeno naslednje vprašanje:

»Pozivamo vas, da znižate referenčno zahtevo za referenco podobnega velikostnega razreda aplikacije za gospodarski subjekt. Zahtevani znesek 1 MIO EUR je previsok oziroma je pri tem nesorazmerno tudi, da naročnik ne dovoli seštevanja manjših referenc. Z več manjšimi referencami, ki skupaj presegajo 1 MIO EUR, lahko objektivno dokažemo, da smo isto, če ne še bolj usposobljeni kot ponudniki, ki imajo referenco za 1 MIO EUR. Če bo naročnik ugodil našemu predlogu, bo prejel vsaj eno kvalitetno ponudbo več, kar je zagotovo naročnikov cilj.«

Naročnik je podal naslednji odgovor (vprašanje in naročnikov odgovor nanj sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 2. 3. 2021):

»Referenca, kot je postavljena, je sorazmerna in vsebinsko povezana s predmetom javnega naročila. Več manjših referenc namreč ne izkazuje sposobnosti realizacije večjega kompleksnega projekta, zato naročnik vztraja pri navedeni referenčni zahtevi«.

Iz zgoraj citirane referenčne zahteve je razvidno, da morajo ponudniki izkazati, da so v zadnjih štirih letih (od 1. 1. 2017 dalje) izdelali in/ali najmanj 24 mesecev kontinuirano vzdrževali in/ali nadgrajevali spletno aplikacijo, pri čemer je vrednost storitev (ki je lahko seštevek vseh navedenih treh storitev, dveh storitev ali pa le ene izmed njih) v tem obdobju znašala najmanj 1 MIO EUR brez DDV, referenčna aplikacija pa je morala biti na dan roka za oddajo ponudb v produkcijskem delovanju. V primeru, če spletna aplikacija ni izdelana za posameznega naročnika, so lahko ponudniki izkazati promet iz naslova trženja te aplikacije v zahtevani realizaciji ali obdobju.

Državna revizijska komisija se sicer strinja z naročnikom v tem, da vrednost referenčnega posla kaže tudi na obseg in zahtevnost samih storitev, ki jih je ponudnik izvajal v okviru referenčnega projekta ter da je za naročnika ključnega pomena, da je ponudnik zmožen (tako s tehničnega in organizacijskega, kakor tudi iz kadrovskega vidika) obvladovati projekt v obsegu, kot je razpisan. Vendar drugi vlagatelj po drugi strani upravičeno opozarja, da je naročnik dopustil, da se referenca v zahtevani vrednosti lahko nanaša tudi zgolj na vzdrževanje aplikacije. V obravnavanem primeru se torej referenčne storitve (ki se lahko nanašajo bodisi na izdelavo, nadgrajevanja ali na vzdrževanje) med seboj razlikujejo, vendar se je naročnik kljub temu odločil, da so z vidika izkazovanja tehnične usposobljenosti izenačene. Vzdrževanje aplikacije pa pomeni, kot pravilno navaja tudi drugi vlagatelj, (le) skrb za njeno pravilno obratovanje, ko je ta že vzpostavljena in funkcionalna, to pa je aktivnost, ki izkazuje svojo finančno vrednost ne le z zahtevnostjo in obsežnostjo vzdrževane aplikacije, pač pa na vrednosti pridobiva zlasti tudi s časom. Višja vrednost storitve vzdrževanja tako lahko pomeni, da se je ta storitev izvajala dlje oziroma da je gospodarski subjekt dlje časa vzdrževal aplikacijo poljubne velikosti, vsebine, zahtevnosti in kompleksnosti, v ničemer pa v tem primeru takšna referenca ne zagotavlja, da je aplikacija po obsegu in zahtevnosti (za kar se zavzema naročnik) primerljiva s predmetom javnega naročila. Navedeno pa izkazuje neutemeljenost naročnikovih zahtev, saj tako postavljena referenčna zahteva ne izkazuje, da je ponudnik zmožen (tako s tehničnega in organizacijskega, kakor tudi iz kadrovskega vidika) obvladovati projekt v obsegu, kot je razpisan. Ob navedenem oziroma iz razloga, ker se razpisan projekt nanaša zlasti na vzpostavitev informacijskega sistema (ki zajema analizo, načrtovanje in razvoj), zgolj manjši del razpisanega projekta pa predstavlja tudi vzdrževanje informacijskega sistema, iz same referenčne zahteve pa je po drugi strani razvidno, da se lahko nanaša tudi zgolj na (štiriletno) vzdrževanje kakršnekoli spletne aplikacije v vrednosti 1 MIO EUR, je Državna revizijska komisija predmetnemu očitku drugega vlagatelja sledila.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala tiste očitke drugega vlagatelja, ki se nanašajo na kadrovske zahteve.

Naročnik je zahteve, ki se nanašajo na kader, postavil v točki C.3 Navodila ponudnikom. Naročnik je zahteval, da ponudnik razpolaga s šestimi ključnimi kadri, ki imajo naslednja znanja in izkušnje (Državna revizijska komisija povzema le tiste zahteve za posamezne strokovnjake, ki so med drugim vlagateljem in naročnikom sporne):

»Izobrazba in Strokovna usposobljenost

A. Vodja projekta:
- ima najmanj 5 let izkušenj z razvojem informacijskih sistemov za zunanje naročnike,
- je kot vodja projekta najmanj eno leto uspešno sodeloval pri projektu, ki izpolnjuje zahteve referenčnega pogoja iz točke 7.C.1.

B. Poslovni analitik:
- ima najmanj 5 let izkušenj s področja izvajanja poslovne analize v okviru projektov za zunanje naročnike,
- je kot poslovni analitik (izvajal naloge izrisov poslovnih procesov in priprave funkcionalnih zahtev za razvoj ali nakup sistema) najmanj tri mesece uspešno sodeloval pri projektu, ki izpolnjuje zahteve referenčnega pogoja iz točke 7.C.1.«

C. Arhitekt informacijskega sistema:
- ima najmanj 3 leta izkušenj z razvojem informacijskih sistemov za zunanje naročnike.
- je kot arhitekt informacijskega sistema najmanj eno leto uspešno sodeloval pri projektu, ki izpolnjuje zahteve referenčnega pogoja iz točke 7.C.1.

D. Strokovnjak za Oracle podatkovno bazo:
- ima najmanj 3 leta delovnih izkušenj na Oracle podatkovnih bazah,
- je v vlogi strokovnjaka za podatkovne baze najmanj eno leto uspešno sodeloval pri projektu, ki izpolnjuje zahteve referenčnega pogoja iz točke 7.C.2

E. Strokovnjak za implementacijo tehnologije Microsoft.NET ali Java:
- ima najmanj 3 leta delovnih izkušenj na eni od tehnologij (microsoft.NET ali Java),
- je v vlogi strokovnjaka za implementacijo tehnologije Microsoft.NET ali Java najmanj eno leto uspešno sodeloval pri projektu, ki izpolnjuje zahteve referenčnega pogoja iz točke 7.C.2.
F. Strokovnjak za informacijsko varnost:
- ima najmanj 3 leta delovnih izkušenj s področja informacijske varnosti,
- je v vlogi strokovnjaka za informacijsko varnost najmanj eno leto uspešno sodeloval pri projektu, ki izpolnjuje zahteve referenčnega pogoja iz točke 7.C.1.

Opomba: kadri A, B, C, D, E in F morajo biti različne osebe (naročnik zahteva, da gospodarski subjekt izkaže razpoložljivost najmanj šestih različnih naštetih ključnih kadrov), lahko pa katerikoli od teh kadrov (ali pa drugi) izpolnjuje(jo) tudi kriterije za doseganje točk pri merilih za kader G.«

Tudi v zvezi z očitki, ki se nanašajo na kadrovske zahteve, so bila (kar med naročnikom in drugim vlagateljem niti ni sporno) na Portalu javnih naročil postavljena vprašanja. A ker so vprašanja enaka navedbam drugega vlagatelja iz zahtevka za revizijo, jih Državna revizijska komisija v izogib ponavljanju ne navaja ponovno.

Drugi vlagatelj v tem delu zahtevka za revizijo navaja, da bi bile sorazmerne še največ sledeče zahteve: za vodjo projekta 3 leta delovnih izkušenj in pol leta sodelovanja pri zahtevanem projektu, za poslovnega analitika 3 leta delovnih izkušenj in dva meseca sodelovanja pri zahtevanem projektu, za arhitekta informacijskega sistema 2 leti delovnih izkušenj in pol leta sodelovanja pri zahtevanem projektu, za strokovnjaka za Oracle podatkovno bazo 2 leti delovnih izkušenj in pol leta sodelovanja pri zahtevanem projektu in za strokovnjaka za implementacijo tehnologije Microsoft.NET ali Java 2 leti delovnih izkušenj in pol leta sodelovanja pri zahtevanem projektu. Drugi vlagatelj zatrjuje, da zahtevane dobe delovnih izkušenj in trajanja sodelovanja na referenčnih projektih naročniku ne dajejo nikakršnega dodatnega zagotovila, prednosti ali koristi v smislu, da bi ponudnik z njimi izkazoval boljšo ali kakovostnejšo kadrovsko usposobljenost. Kot navaja, naročnik delovne izkušnje zahteva zgolj za posamezna splošna in ne specialna področja, zato takšne delovne izkušnje po nekaj letih ne zagotavljajo več dodatne prednosti za kakršnekoli specifične delovne naloge, saj splošno področje svojega delovanje kader obvlada relativno hitro. Prav tako je drugi vlagatelj prepričan, da predolgo določena obdobja sodelovanja na referenčnih projektih naročniku ne dajejo večjega, boljšega ali dodatnega zagotovila o izkušnjah kadra, saj kader določeno omejeno področje projekta obvlada relativno hitro. Drugi vlagatelj izpodbija tudi naročnikovo zahtevo, v skladu s katero morajo biti vsi ključni kadri različne osebe. Kot namreč navaja, kadri, ki jih je zahteval naročnik, ne predstavljajo delovne sile, ampak nosilce znanja in izkušenj, s tega vidika pa lahko opravljajo več vlog hkrati. Drugi vlagatelj tudi navaja, da bodo zahtevani kadri pretežno vodili in organizirali delovni proces, zato je zlasti pomembno, kolikšnemu številu delavcev so neposredno nadrejeni, torej kako velike skupine delavcev bodo neposredno vodili. Ker naročnik tega vidika vodenja ni predpisal, po mnenju drugega vlagatelja ne more utemeljeno omejevati števila področij, za katere so pristojni posamezni kadri.

Z navedbami drugega vlagatelja se ni mogoče strinjati. Naročnik namreč utemeljeno navaja, da strokovne usposobljenosti in delovnih izkušenj ni mogoče obravnavati le z vidika obvladovanja področja delovanja posameznega strokovnjaka, ampak je pri tem ključnega pomena tudi sposobnost vodenja celotnega projekta oziroma posameznih nalog in samostojnega dela, ki se zahteva od ključnih kadrov. Zato v konkretnem primeru ne zadostuje le obvladovanje določenega področja, temveč sta pomembni tudi izkušenost in strokovna usposobljenost kadra z vidika same organizacije dela. Naročnik sicer delovne izkušnje res zahteva le za posamezna splošna in ne specialna področja, a kljub temu za vsakega izmed ključnih kadrov zahteva delovne izkušnje s tistih področij del, za katerega bodo kadri nominirani tudi v razpisanem poslu, zlasti pa od vsakega izmed njih zahteva, da izkaže sodelovanje pri takšnem projektu, ki je primerljiv razpisanemu poslu. Drugi vlagatelj sicer pravilno ugotavlja, da osmi odstavek 77. člena ZJN-3 referenčno obdobje omejuje na zadnja tri leta, a navedeno še ne pomeni, da naročnik ne bi smel zahtevati daljšega obdobja delovnih izkušenj. Referenčno obdobje se nanaša na tisti čas, v katerem je posamezen kader izvedel določene referenčne posle, kar pa še ne pomeni, da naročnik ne bi smel zahtevati kadra z večletnimi delovnimi izkušnjami. Takšne izkušnje izkazujejo ne le dejstvo, da kader obvlada določeno področje in je sodeloval kot strokovnjak pri določenem projektu, pač pa tudi, da je sposoben samostojnega, zahtevnega in vodstvenega dela. Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom tudi v tem, da se sposobnost posameznega strokovnjaka ne presoja le na podlagi dejstva, kdaj posamezni strokovnjak obvlada določeno področje, temveč je pomembno tudi trajanje sodelovanja kadra pri določenem projektu, kar kaže na kontinuiranost, zanesljivost in uspešnost pri izvajanju določenih nalog ter po drugi strani na pripravljenost kadra za sodelovanje pri dolgoročnejših in zahtevnejših projektih (tudi trajanje razpisanega projekta je predvideno do 30. 11. 2022, pri čemer je naročnik, kot bo razvidno iz nadaljnje obrazložitve, predvidel tudi njegovo podaljšanje). V obravnavanem primeru je torej naročnik predvidel, da bo vsak izmed zahtevanih strokovnjakov pokrival točno določeno področje na projektu, za vsakega izmed njih je zahteval izkušnje s področja sodelovanja na podobnih projektih, pri čemer je ob upoštevanju razpisanega projekta razumljivo in upravičeno, da naročnik od vsakega izmed ključnih strokovnjakov pričakuje samostojnost s prevzetega področja, navedeno pa se lahko odraža zgolj v dovolj dolgih delovnih izkušnjah in dovolj dolgem trajanju sodelovanja kadra na takšnih projektih, ki so primerljivi z nalogami, ki naj bi jih prevzeli v okviru razpisanega javnega naročila. Zato naročnik utemeljeno opozarja, da ni mogoče pričakovati, da bi en strokovnjak organiziral, vodil in nudil strokovno podporo hkrati na več področjih, saj se lahko posamezne naloge prekrivajo, poleg tega so ključni kadri odgovorni za usklajevanje dela vseh udeležencev na projektu, vsak izmed njih pa še za usklajevanje dela znotraj svojega področja. Vse navedeno velja še toliko bolj v obravnavanem primeru, saj naročnik v postopku oddaje predmetnega javnega naročila očitno stavi na ključne kadre. Drugi vlagatelj sicer ne oporeka pomanjkljivo določenih tehničnim specifikacijam, a v konkretnem primeru je naročnik očitno prav zaradi nedefiniranih tehničnih specifikacij, ključno nalogo pripisal zahtevanim šestim strokovnjakom, ki naj bi bili odgovorni tudi za njihovo pripravo. Naročnik se je v obravnavanem primeru torej odločil, da bo zahteval zgolj šest ključnih strokovnjakov, ponudniki pa lahko v izvajanje razpisanih storitev vključijo tudi dodatni kader. Sama organizacija in razporeditev dela je torej v celoti prepuščena ponudnikom, ki pa morajo nominirati vsaj šest izkušenih ključnih strokovnjakov.

Državna revizijska komisija je ob navedenem zavrnila tudi tiste očitke drugega vlagatelja, ki se nanašajo na zahtevane delovne izkušnje, pridobljene za zunanje naročnike (naročnik je za tri ključne kadre - za vodjo projekta, poslovnega analitika in arhitekta informacijskega sistema zahteval, da so bile njihove zahtevane delovne izkušnje pridobljene v okviru projektov za zunanje naročnike). V obravnavanem primeru bodo morali vsi trije sporni strokovnjaki sodelovati z različnimi akterji na strani naročnika, kakor tudi s končnimi uporabniki, ki se bodo vključevali v proces izdelave informacijske rešitve. Ob predstavljeni razpisni dokumentaciji (ki določitev tehničnih specifikacij prelaga na ponudnike) naročnik tako utemeljeno ugotavlja, da je potrebno usposobljenost navedenih treh strokovnjakov obravnavati tako s stališča vodenja in izvajanja storitev, kakor tudi z vidika komuniciranja in usklajevanja del z osebami in skupinami različnih deležnikov na njegovi strani.

Iz enakih razlogov je Državna revizijska komisija v konkretnem primeru zavrnila tudi tiste očitke drugega vlagatelja, ki se nanašajo na merila. Naročnik je namreč v konkretnem primeru, poleg merila skupna ponudbena cena, ki ga je ovrednotil s 75 % ponderjem, določil še štiri necenovna merila, ki jih je (vse štiri skupaj) utežil s 25 % ponderjem, in sicer:

»G. Strokovnjak za področje varstva osebnih podatkov:
Če gospodarski subjekt razpolaga s kadrom, ki ima:
1. najmanj univerzitetno izobrazbo pravne smeri (raven 8 SOK),
2. in je kadarkoli v zadnjih štirih letih (od 1. 1. 2017 dalje) sodeloval pri načrtovanju informacijske rešitve za zunanjega naročnika v smislu priprave izhodišč za organizacijske ukrepe za izpolnitev zahtev iz Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov in zanj velja obveznost upoštevanja strožjih določil predpisov s področja varovanja osebnih podatkov, prejme 5 točk.

H. Če je prijavljen poslovni analitik kadarkoli v zadnjih štirih letih (od 1. 1. 2017 dalje) najmanj 3 mesece izvajal naloge analize in načrtovanja informacijskega sistema, katerega končni izdelek je bila priprava tehničnih specifikacij projekta v vrednosti 50.000 EUR brez DDV, pri čemer je dela izvajal v vlogi svetovalca naročnika pri projektu, ki ga je naročniku implementiral tretji izvajalec (s čimer izkazuje neodvisnost od implementirane tehnologije in sposobnost koordinacije dela z več strankami), prejme 10 točk.

I. Če ima vodja projekta drugo referenco (za drugo referenco šteje referenca drugega informacijskega sistema pri drugem naročniku), ki je zanj zahtevana v točki 7.C.3.A, prejme 5 točk.

J. Če ima arhitekt informacijskega sistema drugo referenco (za drugo referenco šteje referenca drugega informacijskega sistema pri drugem naročniku), ki je zanj zahtevana v točki 7.C.3.C, prejme 5 točk.«

Tudi v zvezi z izpodbijanimi merili, kar med naročnikom in drugim vlagateljem ni sporno, je bilo na Portalu javnih naročil postavljeno vprašanje, ki je podobno navedbam drugega vlagatelja.

Drugi vlagatelj očita naročniku, da se merili iz točk G in H nezakonito nanašata na zunanjega naročnika oziroma na tretjega izvajalca. Tudi v tem delu zahtevka za revizijo navaja vsebinsko enake očitke, kot jih je navedel pri predhodno izpodbijanih kadrovskih pogojih. Zatrjuje, da bi moral naročnik v obeh primerih priznati delovne izkušnje, ki so bile pridobljene na projektih svojega delodajalca, saj se, kot navaja, te izkušnje prav v ničemer ne razlikujejo od izkušenj, ki so bile pridobljene za zunanjega naročnika. Drugi vlagatelj iz enakih razlogov izpodbija tudi referenci iz točk I in J, saj, kot zatrjuje, se z referenco izkazujejo izkušnje in ne razpršenost poslovanja.

Državna revizijska komisija se sicer strinja z drugim vlagateljem v tem, da so lahko reference, pridobljene pri delodajalcih, kakor tudi reference, ki so opravljene za zunanje naročnike vsebinsko povsem primerljive in celo enake. A ob upoštevanju, da gre v obravnavanem primeru za specifično situacijo, v kateri je naročnik določitev tehničnih specifikacij prenesel na ponudnike (izbranega ponudnika) oziroma iz razloga, ker bo moral ponudnikov ključni kader pri pripravi tehničnih specifikacij sodelovati z različnimi osebami na strani naročnika, je naročnik upravičeno predvidel, da bodo nagrajeni tisti ponudniki, ki lahko ponudijo strokovnjake z izkušnjami, ki so jih pridobili izven svojega delodajalca oziroma v sodelovanju z zunanjimi in več različnimi naročniki. Ob upoštevanju navedenega zato naročnik pravilno navaja, da je od kadra, ki ima več izkušenj s sodelovanjem z drugimi naročniki (in ne le s sodelavci), mogoče pričakovati zlasti hitrejšo in s tem učinkovitejšo izvedbo razpisanih storitev ter uspešnejše sodelovanje z različnim deležniki na njegovi strani.

Državna revizijska komisija pa v obravnavanem primeru ni sledila dokaznemu predlogu drugega vlagatelja, ki je predlagal, naj vse izpodbijane zahteve preverijo strokovnjaki oziroma izvedenci ustrezne stroke, saj je ob upoštevanju razpisne dokumentacije ter navedb drugega vlagatelja in naročnika, izpodbijane pogoje in merila preverila sama.

Eden izmed očitkov drugega vlagatelja se nanaša na naročnikov poseg v oblikovanje ponudbene cene v delu, ki se nanaša na vzdrževanje razpisanega informacijskega sistema.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji predložil obrazec Predračun, ki ga je razdelil na dve vrsti storitev. Ponudniki so morali v postavko št. 1 predračunskega obrazca vpisati ceno za delovno uro strokovnjaka za storitev analize, načrtovanja, razvoja in vpeljave razpisanega informacijskega projekta. Naročnik je vnaprej predvidel 20.000 delovnih ur strokovnjaka, ponudniki pa so morali v obrazec vpisati ceno za eno strokovnjakovo uro brez DDV, skupno ceno za 20.000 ur brez DDV in skupno ceno z DDV. Drugi del predračunskega obrazca (postavka št. 2) je namenjen vpisu cene za šestmesečno vzdrževanje razpisane aplikacije. Ponudniki morajo sicer tudi te cene (na enoto brez DDV, skupno ceno brez DDV in skupno ceno z DDV) vpisati sami, vendar je naročnik v predračunskem obrazcu vnaprej predvidel, da ta cena znaša 0,50 % zmnožka postavke št. 1. Povedano drugače. Ponudnik lahko za šestmesečno vzdrževanje razpisanega informacijskega sistema ponudi (in iztrži) 0,50 % od skupne cene, ki jo bo ponudil za storitev analize, načrtovanja, razvoja in vpeljave razpisanega informacijskega projekta oziroma za 20.000 delovnih ur strokovnjaka. Navedeno pa pomeni, da če ima ponudnik možnost prostega oblikovanja cene za postavko 1, na ceno v postavki 2 ne more več vplivati, saj se ta izračuna avtomatično in izključno na podlagi naročnikovih vnaprej določenih pravil (in obratno, če želi ponudnik svobodno oblikovati ceno v postavki 2, potem ne more več vplivati na postavko št. 1).

V zvezi s citiranim delom razpisne dokumentacije je bilo postavljeno naslednje vprašanje:

»Naročnika pozivamo, da nam dopusti svobodno oblikovanje ponudbene cene, skladno z našo cenovno politiko tako, da črta formulo za oblikovanje cene vzdrževanja v obrazcu predračuna. Neustrezno se nam zdi, da nam naročnik oblikuje ponudbeno ceno in prepričani smo, da bi bila taka sprememba za naročnika tudi gospodarna in z vidika porabe javnih sredstev varčna.«

Naročnik je podal naslednji odgovor (vprašanje in naročnikov odgovor nanj sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 2. 3. 2021):

»Naročnik vztraja pri navedeni opredelitvi. Formula je narejena z namenom, da se prepreči avansiranje plačila vzdrževanja skozi izdelavo, avansna plačila po veljavni zakonodaji niso predvidena.«

Naročnik je tako s podanim odgovorom, kakor tudi v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, navedel, da je namen postavljenega izračuna v tem, da se prepreči avansiranje plačila vzdrževanja aplikacije skozi njeno izdelavo oziroma da želi na ta način preprečiti, da bi ponudniki stroške vzdrževanja prevalili v faze, ki so bile izvedene prej (torej v faze izdelave analize, načrtovanja, razvoja in vpeljave razpisanega informacijskega projekta). Državna revizijska komisija sicer razume naročnika, da želi preprečiti vnaprejšnja plačila za storitve, ki še niso bile izvedene. Prav tako naročnik upravičeno opozarja tudi, da ima za razpisan projekt na razpolago omejena finančna sredstva, da lahko v okviru veljavne zakonodaje vedno predpiše dinamiko plačil ter da je sporni izračun enak za vse ponudnike. A omejena finančna sredstva imajo vsi naročniki, poleg tega v obravnavanem primeru tudi ne gre za »dinamiko plačil« pač pa za naročnikovo odločitev o tem, da lahko ponudniki za šestmesečno vzdrževanje razpisanega informacijskega sistema ponudijo 0,50 % od skupne cene, ki jo bodo ponudili za storitev analize, načrtovanja, razvoja in vpeljave razpisanega informacijskega projekta (oziroma za 20.000 delovnih ur strokovnjaka). Ob navedenem in zlasti iz razloga, ker ponudniki lahko še vedno in kljub navedeni omejitvi stroške vzdrževanja upoštevajo v fazah izdelave projekta oziroma jih prenesejo v faze, ki bodo izvedene pred vzdrževanjem (z višjo ceno strokovnjakove ure v postavki 1), kar pomeni, da naročnik z navedeno omejitvijo ni dosegel željenega namena, je Državna revizijska komisija predmetnemu očitku drugega vlagatelja v tem delu zahtevka za revizijo sledila.

Zadnji očitek drugega vlagatelja se nanaša na nejasno oblikovano razpisno dokumentacijo v točki 1 Navodila ponudnikom, kjer je naročnik v rubriki Opis (potek) postopka in trajanje naročila navedel:

»Javno naročilo se sklepa predvidoma do 30. 11. 2022. Naročnik navaja možnost podaljšanja operacije, v kolikor se bo projekt v delu, ki se nanaša na sofinanciranje, podaljšal.«

Tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije je bilo v zvezi s citiranim delom razpisne dokumentacije postavljeno naslednje vprašanje:

»Na prvi strani navodil ponudnikom naročnik navaja možnost podaljšanja operacije, v kolikor se bo podaljšal projekt v delu, ki se nanaša na sofinanciranje. Prosimo za pojasnilo, ali je ta določba mišljena v smislu sklenitve aneksa k okvirnem sporazumu ali v smislu obsega, ki je že del pogodbe. V obeh primerih prosimo za dodatno informacijo glede obsega, vsebine in vrednosti storitev, ki se izvedejo v okviru podaljšanja operacije, skladno s četrtim odstavkom 67. člena ZJN-3 (v primeru, da so storitve že del pogodbe) oziroma skladno s 1. točko prvega odstavka 95. člena ZJN-3.«

Naročnik je podal naslednji odgovor (vprašanje in naročnikov odgovor nanj sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 12. 3. 2021):

»Zgolj v smislu časovnega podaljšanja operacije.«

Državna revizijska komisija se tudi v tem delu zahtevka za revizijo strinja z drugim vlagateljem v tem, da je naročnikov odgovor na zastavljeno vprašanje vsebinsko prazen in ne izpolnjuje zahteve iz četrtega odstavka 61. člena ZJN-3. Naročnik je namreč s podanim odgovorom zgolj ponovil nejasno in nekonsistentno določilo razpisne dokumentacije. Drugi vlagatelj zato pravilno navaja, da je razumel, da se lahko operacija časovno podaljša, kot je to tudi zapisano v predmetnem delu razpisne dokumentacije, kljub podanemu odgovoru pa ni mogoče tudi ugotoviti, kaj to pomeni za samo izvedbo javnega naročila oziroma izvajanje pogodbe. Časovno podaljšanje operacije namreč po naravi stvari pomeni, da se bodo storitve izvajale dlje, pri čemer pa ob odsotnosti natančnejšega odgovora ni mogoče ugotoviti, katere storitve se bodo izvajale dlje, koliko časa, v kakšnem obsegu in po kakšni ceni. Očitno se z navedenim očitkom strinja tudi naročnik, saj je (šele) v odločitvi (in zato prepozno), s katerim je zahtevek za revizijo drugega vlagatelja zavrnil, pojasnil, da se lahko podaljša izvedba operacije in s tem le izvedba projekta, torej končni izvedbeni rok, pri čemer pa obseg in cena projekta ostaneta nespremenjena.

Ker je Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ugotovila kršitev pri oblikovanje tehničnih specifikacij (68. člen ZJN-3 v zvezi s 5., 6. in 7. členom ZJN-3), je na podlagi druge alineje prvega odstavka ZPVPJN zahtevku za revizijo prvega vlagatelja ugodila in njegov predlog (za razveljavitev dokumenta Specifikacije in dokumenta Izhodiščne specifikacije za oddajo javnega naročila, januar 2021, vključno s prilogami 1, 2, 2.1, 2.2, 3, 4, 4.1, 4.2, 4.3 in 4.4., torej vsega, kar se nanaša na tehnične specifikacije), tudi ob upoštevanju, da so tehnične specifikacije pomemben del razpisne dokumentacije, ker je od njih odvisno, kaj naročnik nabavlja (tako kot je to storila tudi v predhodnem revizijskem postopku), upoštevala kot predlog za razveljavitev postopka oddaje javnega naročila v celoti. Državna revizijska komisija je zato postopek oddaje predmetnega javnega naročila v celoti razveljavila, s čimer pa je sledila tudi primarnemu revizijskemu predlogu drugega vlagatelja.

Na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN Državna revizijska komisija naročnika, z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen, napotuje, naj v primeru, če se bo odločil izvesti nov postopek oddaje javnega naročila, pri pripravi nove razpisne dokumentacije upošteva ugotovitve iz te odločitve.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Prvi vlagatelj je uspel z zahtevkom za revizijo, zato mu Državna revizijska komisija upoštevajoč prvi, drugi in tretji odstavek 70. člena ZPVPJN ter skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015; v nadaljevanju: OT) in Sklepom o spremembi vrednosti točke (Uradni list RS, št. 22/2019), ob upoštevanju okoliščin primera, kot potrebne priznava stroške takse v višini 4.000 eurov, stroške za sestavo zahtevka za revizijo (tarifna številka 40 OT) v višini 1.800 eurov (3.000 točk), povečani za 22 % DDV, kar znese 2.196 eurov, in izdatke (11. člen OT) v višini 24 eurov (40 točk), povečani za 22 % DDV, kar znese 29,28 eurov. Državna revizijska komisija pa prvemu vlagatelju ni priznala priglašenega stroška odvetniških storitev za pripravo vlog, s katerimi se je (dne 19. 3. 2021, 26. 3. 2021 in 6. 4. 2021) opredelil do navedb naročnika. Državna revizijska komisija je ocenila, da navedene vloge, posledično pa tudi z njimi povezani stroški, niso bili potrebni (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena Odvetniške tarife), saj navedbe v vlogah niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

Naročnik je dolžan prvemu vlagatelju povrniti stroške v višini 6.225,28 eurov v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva prvega vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija je drugemu vlagatelju kot potrebne priznala stroške takse v višini 4.000 eurov, stroške za sestavo zahtevka za revizijo (tarifna številka 40 OT) v višini 1.800 eurov (3.000 točk), povečani za 22 % DDV, kar znese 2.196 eurov, in izdatke (11. člen OT) v višini 24 eurov (40 točk), povečani za 22 % DDV, kar znese 29,28 eurov. Državna revizijska komisija pa drugemu vlagatelju ni priznala priglašenega stroška odvetniških storitev za pripravo vlog, s katerima se je (dne 30. 3. 2021 in 6. 4. 2021) opredelil do navedb naročnika. Državna revizijska komisija je ocenila, da navedene vloge, posledično pa tudi z njimi povezani stroški, niso bili potrebni (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena Odvetniške tarife), saj navedbe v vlogah niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

Ker je drugi vlagatelj z zahtevkom za revizijo uspel le delno (tj. v delu, ki se nanaša na referenco za gospodarski subjekt ter v delih, ki se nanaša na naročnikovo oblikovanje ponudbene cene in na naročnikov nejasen odgovor, ne pa tudi v delih, ki se nanašajo na kadrovske zahteve in na merila), je Državna revizijska komisija odločila, da se drugemu vlagatelju, v skladu z doseženim uspehom v postopku, ki ga glede na postavljeni zahtevek ocenjuje na eno polovico, povrne polovica potrebnih stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva, tj. 3.112.64 EUR (drugi odstavek 154. člena ZPP v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN).

Naročnik je dolžan drugemu vlagatelju povrniti stroške v višini 3.112.64 eurov v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva drugega vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 4. točke izreka tega sklepa.


Pravni pouk: Zoper to odločitev upravni spor ni dovoljen.
V Ljubljani, dne 26. 4. 2021






Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, Masarykova cesta 16, Ljubljana,
- Odvetniška družba Zupančič o.p., d.o.o., Nazorjeva 6a, Ljubljana,
- Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o., Brdnikova ulica 44, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.












Natisni stran