018-002/2021 Okrožno sodišče v Novi Gorici

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Marka Medveda, kot predsednika senata, ter Sama Červeka in mag. Gregorja Šebenika, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Javno naročilo za izvajanje fizičnega in tehničnega varovanja ter prevoza gotovine na Okrožnem sodišču v Novi Gorici ter njegovih notranjih organizacijskih enotah«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba VAROVANJE GALEKOM d.o.o., Podjetniško naselje 1, Kočevje, ki ga zastopa Odvetniška družba Potočnik in Prebil o.p., d.o.o., Ajdovščina 4, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Okrožno sodišče v Novi Gorici, Kidričeva 14, Nova Gorica (v nadaljevanju: naročnik), dne 1. 2. 2021

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o oddaji naročila, kot izhaja iz dokumenta Odločba št. Su 517/2020, z dne 16. 12. 2020.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške v višini 6.624,28 EUR v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je obvestilo o javnem naročilu dne 2. 11. 2020 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN006830/2020 in dne 3. 11. 2020 v Uradnem listu EU, pod številko objave 2020/S 214-524561.

Naročnik je z Odločitvijo o oddaji javnega naročila št. Su 517/2020-17, z dne 16. 12. 2020, oba sodelujoča ponudnika obvestil, da je predmetno javno naročilo oddal v izvedbo skupnima ponudnikoma Sintal d.o.o., Litostrojska cesta 38, Ljubljana in Sintal Maribor d.o.o., Perhavčeva ulica 14, Maribor (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve je razvidno, da je bila vlagateljeva ponudba izločena iz razloga, ker je izpolnjevanje zahteve po 24 urnem varovanju oziroma 24 urni prisotnosti enega varnostnika, ki je ustrezno usposobljen za varnostnika rentgenskega operaterja, izkazal le s priglasitvijo dveh varnostnikov, kar ni ustrezno, saj storitve na ta način ni mogoče izvajati strokovno in v skladu z veljavnimi delovnopravnimi predpisi. Vlagateljeva ponudba je bila izločena tudi zato, ker sta potrdili družbe PAN ELEKTRONIK d.o.o., ki sta bili predloženi za priglašena varnostnika (T.Š. in A.B.), vprašljivi, saj vlagatelj ni izkazal, da ustrezata pogojem iz Odredbe o določitvi programa strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanja ter programa obdobnega strokovnega izpopolnjevanja za varnostnika, ki opravlja dela rentgenskega operaterja (Uradni list RS, št. 69/2013, v nadaljevanju: Odredba69/13), poleg tega potrdilo za varnostnika T.Š. ni časovno ustrezno.

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 29. 12. 2020 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se izpodbijana odločitev razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov pravnega varstva. Zatrjuje, da je njegova ponudba dopustna. Navaja, da bi moral naročnik pri presoji dopustnosti njegove ponudbe upoštevati, da je postavil zahtevo po stalni prisotnosti le za enega varnostnika, ki bo moral biti v času izvajanja naročila stalno prisoten, za le enega varnostnika pa je zahteval tudi izkazovanje pogojev. Da naročnikova dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila dopušča takšno razlago, pa izhaja tudi iz preostalih določil, kjer je naročnik na vseh mestih uporabljal ednino. Kakršnakoli drugačna razlaga bi pomenila nedopustno širjenje oziroma spreminjanje pomena posamezne zahteve iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila po poteku roka za predložitev ponudb. Vsak ponudnik, ki je tej zahtevi sledil, je ravnal skladno z naročnikovo zahtevo, zato ga naročnik s sklicevanjem na pravila delovnopravne zakonodaje ne bi smel izločiti. Vlagatelj ob tem opozarja tudi na drugi odstavek 3. točke poglavja E, kjer je navedeno, da bo moral izvajalec naročniku (šele) pred začetkom izvajanja storitve predložiti seznam delavcev, ki bodo razporejeni na storitve fizičnega varovanja. Vlagatelj še opozarja, da je v postopku pravnega varstva možna le presoja o tem, ali njegova ponudba izpolnjuje zahteve na način, kot izhajajo iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ne more pa biti predmet presoje vprašanje, ali vlagatelj izpolnjuje zahteve, ki jih določa področna zakonodaja, če te zahteve niso bile izrecno določene (vlagatelj se sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije št. 018-055/2019). Vlagatelj nadalje navaja, da je sledil tudi naročnikovi zahtevi, v skladu s katero mora imeti opravljeno usposabljanje po Odredbi 69/13, saj je za priglašenega varnostnika A.B. predložil potrdilo družbe PAN Elektronik d.o.o. št. 16/2018, z dne 30. 3. 2018, iz katerega izhaja, da se je priglašeni kader v obdobju med 19. 3. 2018 in 30. 3. 2018 udeležil programa usposabljanja in opravil preizkus znanja po programu rentgenski operater. Vlagatelj opozarja, da če bi naročnik pravilno uporabil 4. člen Odredbe 69/13, potem predloženo dokazilo ne bi bilo vprašljivo, vlagatelja pa bi lahko pozval tudi k pojasnilu. Vlagatelj navaja, da v izogib kakršnimkoli dvomom prilaga dovoljenje Agencije za civilno letalstvo, ki je bilo dne 31. 1. 2020 podeljeno družbi PAN Elektronik d.o.o. (dokument št. 37284-3/2020/5), Izjavo družbe PAN Elektronik d.o.o. (dokument z dne 17. 12. 2020) in Odgovor Ministrstva za notranje zadeve (dokument z dne 18. 12. 2020), iz katerih je razvidno, da je družba PAN Elektronik d.o.o. usposobljena za izvajanje programov, ki so vsebinsko enakovredni programom po Odredbi 69/13. Vlagatelj opozarja, da navedenih dokazil v fazi oddaje ponudbe sicer ni bil dolžan zagotoviti, saj je naročnik v izkaz izpolnjevanja zadevnega pogoja zahteval le izpolnjen ESPD obrazec, čemur pa je vlagatelj zadostil. Vlagatelj še navaja, da je predložil tudi ustrezno dokazilo za dodatno priglašenega varnostnika T.Š., saj je zanj, kljub temu, da je naročnik zahteval le izpolnjen ESPD obrazec, predložil Dokazilo o usposobljenosti po Odredbi 69/13, izdano dne 14. 3. 2014. Nedvomno tudi navedeno dokazilo, četudi je starejše od petih let, izkazuje, da je oseba T.Š. usposobljena po Odredbi 69/13. Naročnik napačno pojasnjuje, da je dokazilo vezano na 5-letno veljavnost, saj takšne zahteve ni postavil. Poleg tega je naročnik zahteval izkaz usposobljenosti po Odredbi 69/13 le za enega varnostnika, zato njegova ponudba tudi iz navedenega razloga ni nedopustna.

Izbrani ponudnik se je 31. 12. 2020 izjasnil o revizijskih navedbah vlagatelja. Izbrani ponudnik se strinja z naročnikovo ugotovitvijo, da je vlagateljeva ponudba nedopustna. Zatrjuje, da vlagatelj z dvema priglašenima varnostnikoma, četudi bi oba izpolnjevala vse zahteve naročnika, ne more zagotoviti 24 urnega varovanja. Navaja, da temelji vlagateljeva argumentacija le na jezikovni razlagi, smisel jezikovne razlage pa ni v njenem mehaničnem razumevanju, pač pa pomeni zgolj izhodišče in jezikovni okvir, ki ga določa logična razlaga. Po logični razlagi mora biti vsak varnostnik, ki bo opravljal 24 urno varovanje, ustrezno strokovno usposobljen. Izbrani ponudnik navaja, da morata tako naročnik kakor tudi izvajalec spoštovati delovnopravno zakonodajo, v skladu s katero polni delovni čas ne sme biti daljši od 40 ur tedensko, v primeru neenakomerno razporejenega delovnega časa pa 56 ur tedensko. Ob navedenem ter ob upoštevanju zakonsko določenega dnevnega in tedenskega počitka, pravice do izrabe letnega dopusta, bolniške odsotnosti ipd., en varnostnik ne bi mogel zakonito opravljati 24 urnega varovanja. En varnostnik bi namreč v tem primeru delo opravljal 24 ur na dan, vse dni v letu, dva varnostnika (kot jih je priglasil vlagatelj) pa 12 ur na dan, vse dni v letu, brez dnevnih in tedenskih počitkov, brez možnosti koriščenja letnega dopusta in bolniških odsotnosti. Izbrani ponudnik navaja, da je priglasil štiri varnostnike, saj zgolj s takšnim številom varnostnikov lahko opravlja 24 urno službo. Izbrani ponudnik navaja, da mora vsak varnostnik, ki v okviru 24 urne službe opravlja storitve zasebnega varovanja, izpolnjevati pogoje za rentgenskega operaterja. Navaja tudi, da so bile zahteve iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila jasne in različne razlage niso bile možne. Izbrani ponudnik še zatrjuje, da se je vlagatelj izkazal z zgolj dvema varnostnikoma iz razloga, ker na dan oddaje ponudbe z večjim številom varnostnikov (rentgenskih operaterjev) ni razpolagal.

Naročnik je z dokumentom št. Su 517/2020, z dne 5. 1. 2021, zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik pojasnjuje, da je vlagateljevo ponudbo ocenil kot nedopustno, saj vlagatelj razpisanega obsega storitve (24 urnega varovanja s stalno 24 urno prisotnostjo enega varnostnika, ki je ustrezno usposobljen za varnostnika rentgenskega operaterja) z zgolj dvema priglašenima varnostnikoma ne more opraviti strokovno in v skladu z vsemi veljavnimi delovnopravnimi predpisi. Poleg tega je ugotovil, da dokazilo za varnostnika A.B. ni enakovredno zahtevanemu dokazilu, potrdilo za varnostnika T.Š. pa prav tako tudi ni časovno ustrezno. Navaja še, da vlagatelj večji del zahtevka za revizijo posveča razlagi besedila dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jo razume drugače od naročnika in izbranega ponudnika, pri čemer vlagatelj vprašanja v zvezi s tem ni postavil. Bistvo vlagateljevega zahtevka za revizijo je navedba, da je bil zahtevan le en varnostnik, ki je usposobljen za rentgenskega operaterja, zato si vlagatelj prizadeva, da bi izkazal ustrezno strokovno usposobljenost vsaj za enega varnostnika. Naročnik zatrjuje, da so vlagateljeve ugotovitve neutemeljene v več pogledih. Naročnik opozarja, da je vlagatelj za opravljanje fizičnega varovanja v sklopu 1 priglasil dva, izbrani ponudnik pa štiri varnostnike. Dejanja obeh ponudnikov neposredno izkazujejo, kako sta brala in razumela dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, zato vlagateljeve ugotovitve, da sta ponudnika zahtevo po številu varnostnikov razumela različno, ni mogoče označiti drugače kot neposrečen poskus opravičevanja svojih ravnanj. Vlagateljeve ugotovitve so neutemeljene tudi glede na vsebinsko razumevanje predmeta javnega naročila. Naročnik zatrjuje, da je pričakoval in zahteval, da sodelujoči ponudniki izkažejo strokovno in kadrovsko sposobnost za razpisane storitve, poslovni interes ponudnikov pa je, da mu čimbolj prepričljivo izkažejo, da so to sposobni storiti. V konkretnem primeru se lahko izkaže zgolj to, da vlagatelj razpolaga z enim ustrezno usposobljenim varnostnikom, nikakor pa ne, da je sposoben izvesti storitev 24 urnega fizičnega varovanja s stalno prisotnostjo enega varnostnika. Trditve vlagatelja ne potrjuje niti pregled strukture dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Ključni del besedila je vnesen v tabelo za Sklop 1, objekt Okrožnega sodišča v Novi Gorici, pod rubriko »obseg storitve«, ki se glasi »24 urno varovanje: stalna, 24 urna prisotnost enega varnostnika«. Naročnik je prepričan, da bi moralo biti že ob upoštevanju mesta in načina zapisa običajno skrbnemu ponudniku jasno, kaj dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila določa. Naročnik zatrjuje, da je v tem delu navedel, da bo moral ponudnik zagotoviti sočasno prisotnost le enega varnostnika (in ne morda dveh ali več). Naročnik opozarja, da navedene določbe ni spreminjal že vrsto zaporednih postopkov javnih naročil in noben od izbranih in neizbranih ponudnikov z razumevanjem določb ni imel težav. Vlagateljeva stališča pa so neskladna tudi z logično razlago dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, katere bistvo je v tem, da mora biti vsak izmed varnostnikov, ki bo opravljal storitev stalnega 24 urnega varovanja, ustrezno strokovno usposobljen za varnostnika rentgenskega operaterja. Naročnik še navaja, da je v konkretnem primeru ključna izrecna določba četrtega odstavka 1. točke poglavja H, kjer je postavil zahtevo, da morajo dokazila odražati stanje v času oddaje ponudbe. Opozarja tudi, da je v 4. točki poglavja E (Pravne podlage za delovanje ponudnika - zaveze k spoštovanju predpisov) izrecno zapisal, da morajo ponudnik in osebe, ki bodo določene za opravljanje storitev, izpolnjevati vse pogoje, ki jih za razpisano vsebino in obseg storitev predpisuje veljavna zakonodaja. Poleg tega bi lahko vlagatelj v podkrepitev svojih navedb predložil razpored dela za enega oziroma dva varnostnika in s tem prikazal, kako takšen razpored izpolnjuje vse delovnopravne pogoje za pokrivanje 168 ur tedensko. Lahko pa bi vlagatelj predložil dokazila za npr. pet varnostnikov rentgenskih operaterjev ter skušal dokazati, da je presečni datum dokazil razumel drugače od izbranega ponudnika. Naročnik navaja, da je svojo odločitev uspel prepričljivo ubraniti, zato so razlogi, ki se nanašajo na dokazila za varnostnika A.B. in T.Š., subsidiarne narave. Naročnik priznava in potrjuje, da je vlagatelj uspel izkazati, da predloženo potrdilo (družbe PAN Elektronik d.o.o.) št. 6/2019, izdano dne 7. 2. 2019 za varnostnika T.Š., izpolnjuje pogoje oziroma je enakovredno zahtevanemu dokazilu po Odredbi 69/13. Naročnik opozarja na določbo iz 1. točke poglavja H in zatrjuje, da se usposabljanja izvajajo zaradi pridobitve znanja in usposobljenosti. Ker 3. člen Odredbe 69/13 določa, da mora varnostnik, ki opravlja dela rentgenskega operaterja, najmanj vsakih pet let opraviti program obdobnega strokovnega izpopolnjevanja, potrdilo za varnostnika T.Š. (ki je obdobno izpopolnjevanje opravil marca 2014), ne izkazuje varnostnikove strokovne usposobljenosti, kot jo predpisuje Odredba 69/13.

Vlagatelj se je z vlogo, z dne 7. 1. 2021, izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. Zatrjuje, da je bila njegova ponudba ekonomsko najugodnejša, saj je ponudil ceno, ki je nižja od ponudbene cene izbranega ponudnika. Vlagatelj tudi navaja, da v revizijskem postopku ne morejo biti upoštevne naročnikove ugotovitve v zvezi z nedopustnostjo njegove ponudbe, do katerih je (bi) naročnik prišel po sprejemu odločitve o oddaji naročila oziroma šele v predrevizijskem postopku. Postopek pravnega varstva je namenjen preverjanju zakonitosti že sprejetih ravnanj naročnika, zato naročnik v postopku pravnega varstva ne more navajati novih ugotovitev v zvezi z (ne)dopustnostjo ponudb. Navaja še, da za presojo dopustnosti ponudbe zadošča izkaz usposobljenosti in predložitev dokazil za enega varnostnika. Naročnikova ugotovitev, da vlagatelj razpisane storitve fizičnega varovanja s priglasitvijo dveh varnostnikov ne more (ne bo mogel) opraviti strokovno ustrezno ter v skladu z veljavnimi delovnopravnimi predpisi, je napačna. Glede na argumentacijo, ki jo ponuja naročnik v izpodbijani odločitvi in v odločitvi o zahtevku za revizijo, je jasno, da naročnik določil dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ni upošteval. V konkretnem primeru bi moral naročnik upoštevati, da je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila postavil zahtevo po stalni prisotnosti enega varnostnika in je le za enega varnostnika v trenutku oddaje ponudbe zahteval izkazovanje pogojev in predložitev dokazil. Tem zahtevam, zatrjuje vlagatelj, je v celoti sledil. V kolikor bi naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila jasno zahteval, da mora ponudnik predložiti dokazila za vso varnostno osebje oziroma za vse varnostnike rentgenske operaterje, bi vlagatelj takšni zahtevi sledil. Vlagatelj pojasnjuje, da je dokazila za dva varnostnika rentgenska operaterja predložil zgolj iz previdnost, saj pogosto priglasi kakšen kader več od zahtevanega, zato da si na ta način zagotovi, da je ponudba nedvomno dopustna. Vlagatelj opozarja, da je naročnik v izkaz usposobljenosti od ponudnikov zahteval priglasitev in predložitev dokazil izključno za enega varnostnika rentgenskega operaterja in ne česa drugega, kar bi omogočalo drugačno razlago dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Četudi bi bilo mogoče zahtevo razlagati na več načinov, pa naročnik tega ne more šteti v škodo ponudnikov. Vlagatelj še opozarja, da so naročnikove ugotovitve o tem, da so določila dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila enaka že vrsto let in da noben izmed ponudnikov z razumevanjem ni imel težav, nerelevantna. Zatrjuje, da se na razpise naročnika že vsaj od leta 2017 prijavlja izbrani ponudnik, zato ni možno, da bi prišlo do razhajanj v razumevanju določb med različnimi ponudniki. Navaja, da naročnik nikjer v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni določil, da bi morali ponudniki (že) v fazi oddaje ponudbe priglasiti vso varnostno osebje (to je več kot enega varnostnika), ki bo opravljalo storitve, kot tudi ni definiral načina dela priglašenega kadra s ciljem spoštovanja delovnopravne zakonodaje. Naročnik se zato po poteku roka za oddajo ponudb pod pretvezo kršitve delovnopravne zakonodaje ne more sklicevati na domnevno nesposobnost ponudnikov, ki so priglasili vsaj en kader in zanj predložili zahtevana dokazila. Vlagatelj še navaja, da naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo priznava ustreznost potrdila družbe PAN ELEKTRONIK d.o.o. št. 6/19, z dne 7. 2. 2019, za varnostnika T.Š. in potrjuje njegovo enakovrednost zahtevanemu dokazilu po Odredbi 69/13. S naročnikovim priznanjem pa je ustrezno tudi potrdilo, ki ga je navedena družba izdala za varnostnika A.B. dne 30. 3. 2018. Vlagatelj še ugotavlja, da po naročnikovem mnenju, potrdilo, predloženo za varnostnika T.Š., ne izkazuje varnostnikove strokovne usposobljenosti, saj je starejše od pet let. Vlagatelj zatrjuje, da je za varnostnika T.Š. izkazal da je usposobljen po Odredbi 69/13, tega dejstva pa starost potrdila ne more spremeniti, saj naročnik v zvezi s tem ni postavil posebnih zahtev.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavanem primeru vlagatelj očita naročniku, da je njegova ponudba dopustna, zato je bila nezakonito izločena iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila.

Naročnikovo ravnanje je treba presojati z vidika 29. točke prvega odstavka 2. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-3), skladno s katero je dopustna tista ponudba, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam ter zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega njegovih zagotovljenih sredstev. V skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 naročnik odda javno naročilo na podlagi meril po tem, ko preveri izpolnjevanje naslednjih pogojev: a) ponudba je skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3, in b) ponudbo je oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3, ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter pravila in merila iz 82. ter 83. člena ZJN-3, če so bila določena.

V zvezi z določanjem pogojev za priznanje sposobnosti ZJN-3 določa, da lahko naročnik gospodarskim subjektom kot zahtevo za sodelovanje naloži pogoje, ki so določeni v 76. členu ZJN-3. V skladu s prvim odstavkom 76. člena ZJN-3 lahko naročnik določi objektivna pravila in pogoje za sodelovanje, ki se lahko nanašajo na ustreznost za opravljanje poklicne dejavnosti, ekonomski in finančni položaj ter tehnično in strokovno sposobnost. Naročnik lahko v postopek javnega naročanja vključi le tiste zahteve, ki so potrebne za zagotovitev, da ima ponudnik ustrezne pravne in finančne zmogljivosti ter tehnične in strokovne sposobnosti za izvedbo javnega naročila, ki se oddaja. Vse zahteve morajo biti povezane in sorazmerne s predmetom javnega naročila (drugi odstavek 76. člena ZJN-3).

Glede tehnične in strokovne sposobnosti deseti odstavek 76. člena ZJN-3 določa, da lahko naročnik določi zahteve, s katerimi zagotovi, da imajo gospodarski subjekti potrebne človeške in tehnične vire ter izkušnje za izvajanje javnega naročila v skladu z ustreznim standardom kakovosti. Možna dokazila za izkazovanje tehnične sposobnosti so navedena v osmem odstavku 77. člena ZJN-3, v skladu s katerim lahko ponudnik kot dokaz za lastno tehnično usposobljenost med drugim predloži:
- navedbo tehničnega osebja ali tehničnih organov, ki bodo sodelovali pri izvedbi javnega naročila, zlasti tistih, ki so odgovorni za nadzor kakovosti, v primeru javnih naročil gradenj pa tistih, od katerih lahko izvajalec zahteva, da izvedejo gradnjo, in sicer ne glede na to, ali so zaposleni pri gospodarskem subjektu ali ne (točka c) osmega odstavka 77. člena ZJN-3);
- dokazilo o izobrazbi in strokovni usposobljenosti izvajalca storitev ali gradenj ali vodstvenih delavcev podjetja pod pogojem, da ne štejejo kot merilo za oddajo javnega naročila (točka f) osmega odstavka 77. člena ZJN-3).

Predmet obravnavanega javnega naročila je izvajanje fizičnega in tehničnega varovanja ter prevoza gotovine na Okrožnem sodišču v Novi Gorici ter njegovih notranjih organizacijskih enotah. Naročnik je predmetno javno naročilo razpisal v petih sklopih (na petih različnih lokacijah), ponudniki pa so morali oddati ponudbo izključno za vseh pet sklopov skupaj (1. točka točke E - Tehnične specifikacije in vsebina storitev - Razdelitev javnega naročila - sklopi).

Naročnik je zahteve, ki se nanašajo na predmet obravnavanega javnega naročila, navedel v poglavju C (Podatki o predmetu javnega naročila), in sicer je v točki 2.1 predstavil vsebino fizičnega varovanja z receptorskimi deli, v točki 2.2 je navedel vsebino tehničnega varovanja z intervencijskim posredovanjem, v točki 2.3 je ponudnike seznanil s storitvami, ki se nanašajo na prevoz oziroma prenos in varovanja denarja ter drugih vrednostnih pošiljk, v točko 2.4 pa je vključil še storitve, ki se nanašajo na dodatno naročeno varovanje, ki bo izvedeno le v primeru izjemnih situacij.

Specifične zahteve, ki se nanašajo na vsako posamezno lokacijo, izhajajo iz 2. točke (Kraj in vsebina izvajanja storitev) poglavja E (Tehnične specifikacije in vsebina storitev). Naročnik je v tej točki seznanil ponudnike s podatki o vrstah razpisanih storitev, ki bodo potrebe na posameznih lokacijah, poleg tega jih je seznanil tudi z obsegom posamezne vrste storitve ter s podatki o času prevzema gotovine.

Naročnik je za objekt Okrožnega sodišča v Novi Gorici (Sklop 1) v točki 2 (Kraj in vsebina izvajanja storitev) poglavja E (Tehnične specifikacije in vsebina storitev) predvidel fizično in tehnično varovanje ter prevoz gotovine, in sicer:

»Zahtevane storitve:

FIZIČNO VAROVANJE: vsebina storitve je podana pod točko 2.1 poglavja C te razpisne dokumentacije.
obseg storitve: 24 urno varovanje: stalna 24 urna prisotnost enega varnostnika.
posebne zahteve:
- dovoljenje za izvajanje sevalne dejavnosti na rentgenski napravi, ki ga podeli Uprava RS za jedrsko varnost,
- dovoljenje za uporabo vira sevanja za delo na rentgenski napravi, ki podeli Uprava RS za jedrsko varnost,
- varnostnik mora imeti opravljeno usposabljanje v skladu z Odredbo o določitvi programa strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanja ter programa obdobnega strokovnega izpopolnjevanja za varnostnika, ki opravlja dela rentgenskega operaterja (Uradni list RS, št. 69/13),
- varnostnik spremlja živo sliko video nadzornega sistema, ki je nameščen v prostorih, kjer je frekvenca strank največja, zaradi ustrezne reakcije ob kritičnih dogodkih,
- varnostnik upravlja s sistemom javljanja v sili (panik stikala) ter posreduje v primeru sprožitve signala,
- varnostnik upravlja s sistemom javljanja požara in posreduje v primeru sprožitve signala,
- varnostnik oziroma intervent izvaja reševanje iz dvigala.

TEHNIČNO VAROVANJE: vezava signala za reševanje iz dvigala.

PREVOZ GOTOVINE: vsebina storitve je podana v točki 2.3 poglavja C te razpisne dokumentacije.
čas prevzema: od ponedeljka do petka med 8.30 in 9.00 uro.
posebne zahteve: v ceno storitve naj bo vključen tudi strošek vrečk, kuvert oziroma druge vrste sredstev za dnevni prenos gotovine, ki se uporabljajo pri ponudniku.«

Dalje je naročnik v točki 3 (Kadrovske in druge zahteve naročnika) poglavja E dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila tudi navedel:

»Pred začetkom izvajanja storitev fizičnega varovanja iz tega javnega naročila mora ponudnik - izvajalec naročniku predložiti seznam delavcev, ki bodo razporejeni na izvajanje fizičnega varovanja po tem javnem naročilu.«

Kadrovske zahteve so navedene tudi v točki 5 (Tehnični in kadrovski pogoji oziroma sposobnosti) poglavja H (Pogoji za sodelovanje v postopku javnega naročanja), pri čemer je naročnik v tej točki zgolj povzel zgoraj citirano zahtevo iz tretje alineje točke 2 (ki se nanaša na uspešno opravljeno usposabljanje varnostnika, ki opravlja dela rentgenskega operaterja) ter zahteval izjavo o možnosti zamenjave varnostnikov in postavil zahtevo, da mora ponudnik razpolagati z osebjem, ki je usposobljeno za reševanje iz dvigal.

Med strankama ni spora o tem (kar potrjuje tudi odstopljena dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila), da naročnik v obravnavanem primeru ni določil, kolikšno število varnostnikov (rentgenskih operaterjev), ki bodo v 1. sklopu opravljali storitve fizičnega varovanja, morajo priglasiti ponudniki (v zvezi s številom potrebnih kadrov naročnik tudi v preostalih sklopih ni postavil nobenih zahtev, kar pomeni, da je odločitev o tem prepustil ponudnikom), da bodo njihove ponudbe dopustne v smislu 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3. Vlagatelj in naročnik sta si očitno edina tudi v tem, da zgolj z enim ali dvema varnostnikoma fizičnega varovanja iz 1. sklopa ni mogoče opraviti strokovno in v skladu z vsemi veljavnimi delovnopravnimi predpisi. Pregled obeh ponudb pokaže, o čemer med strankama v tem postopku prav tako ni spora, da je vlagatelj za opravljanje fizičnega varovanja iz 1. sklopa priglasil dva, izbrani ponudnik pa štiri varnostnike. Čeprav naročnik niti v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, ni konkretno zapisal, kakšno število (ustrezno usposobljenih) varnostnikov zadošča za opravljanje fizičnega varovanja iz 1. sklopa, pa je z izbiro ponudbe izbranega ponudnika vsaj posredno potrdil, da za uspešno izvajanje razpisanega fizičnega varovanje v 1. sklopu zadostujejo štirje varnostniki (rentgenski operaterji).

Jedro spora med vlagateljem in naročnikom je v tem, da si vsak po svoje razlagata zgoraj citirane dele dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Vlagatelj zatrjuje, da je naročnik postavil zahtevo po stalni prisotnosti (le) enega varnostnika, ki je usposobljen tudi za rentgenskega operaterja, ter da se tudi vse preostale naročnikove zahteve nanašajo le na eno osebo. Vlagatelj opozarja tudi na zgoraj citirano zahtevo iz 3. točke poglavja E, kjer je naročnik navedel, da bo moral izvajalec naročniku šele pred začetkom izvajanja storitve, predložiti seznam delavcev, ki bodo razporejeni na izvajanje fizičnega varovanja. Nasprotno, naročnik zatrjuje, da je z zgoraj citiranim besedilom »24 urno varovanje: stalna 24 urna prisotnost enega varnostnika« navedel, kakšen bo obseg opravljanja storitev oziroma je v tem delu zapisal, da bo moral ponudnik zagotoviti sočasno prisotnost le enega varnostnika, še vedno pa so morali ponudniki (že v ponudbi) priglasiti toliko varnostnikov, da bo fizično varovanje izvedeno strokovno ustrezno in v skladu z vsemi veljavnimi delovnopravnimi predpisi.

Državna revizijska komisija je že večkrat pojasnila, da mora naročnik, skladno z načelom enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) in načelom transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), zahteve v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določiti jasno, natančno in nedvoumno, tako da lahko vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki razumejo njihov natančen obseg in jih razlagajo enako, pri pregledu in ocenjevanju ponudb pa mora ravnati v skladu s pravili, ki jih je sam določil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Naročnik mora torej v fazi pregledovanja in ocenjevanja ponudb presojati dopustnost prejetih ponudb le na podlagi vnaprej jasno in izrecno določenih in objavljenih zahtev, v nasprotnem primeru bi kršil ne le obe navedeni načeli, temveč tudi določbo drugega odstavka 67. člena ZJN-3, ki prepoveduje spreminjanje in dopolnjevanje dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila po poteku rok za prejem ponudb. Zahtevo, ki je jasna, je potrebno razlagati tako, kot je zapisana, nejasnih določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila pa v skladu z ustaljeno prakso Državne revizijske komisije ni mogoče interpretirati v škodo ponudnikov. Če je zahteva zapisana splošno in ohlapno ali na način, da dopušča več možnih razlag, je ni mogoče tolmačiti v škodo ponudnika, ki je zahtevo iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila razumel in izpolnil v tistih okvirih, ki jih razlaga takšne zahteve še dopušča.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da navodila in podatki, s pomočjo katerih bi bilo mogoče ugotoviti, koliko usposobljenih varnostnikov (rentgenskih operaterjev) je bilo potrebno priglasiti (že) v ponudbi, niso tako jasni, kot to želi prikazati naročnik. Kot namreč že izhaja iz te obrazložitve, naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni navedel, kolikšno število usposobljenih varnostnikov je potrebno, da bi bile razpisane storitve fizičnega varovanja v 1. sklopu opravljene »strokovno ustrezno in v skladu z vsemi veljavnimi delovnopravnimi predpisi«, o tem pa se naročnik ni izrekel niti v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo. Naročnik sicer pravilno opozarja, da so bili ponudniki seznanjeni z obsegom razpisanega fizičnega varovanja (»24 urno varovanje: stalna, 24 urna prisotnost enega varnostnika«). Vendar ob dejstvu, da se tudi vse ostale zahteve v zgoraj navedenih delih razpisane dokumentacije nanašajo le na enega varnostnika, je vlagatelj dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila lahko razumel tudi na način, da so morali ponudniki v ponudbi priglasiti le enega usposobljenega varnostnika (rentgenskega operaterja), ostale pa šele pred začetkom izvajanja razpisanega varovanja. Vlagatelj namreč s tem v zvezi upravičeno opozarja na naročnikovo zgoraj citirano zahtevo iz točke 3 poglavja E, v skladu s katero je moral izbrani izvajalec (šele) pred začetkom izvajanja razpisanih storitev naročniku predložiti seznam delavcev, ki bodo opravljali fizično varovanje. Naročnik sicer po drugi strani prepričljivo pojasnjuje, da naj bi bila predmetna zahteva namenjena njegovi seznanitvi s tistimi osebami, ki bodo pri njem vsakodnevno opravljale storitve fizičnega varovanja. A iz razloga, ker so naročnikove zahteve v spornem delu dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ohlapne in nedorečene, je vlagatelj lahko naročnikove zahteve razumel tudi na način, da je potrebno v ponudbi priglasiti le enega ustrezno usposobljenega varnostnika, preostale pa šele pred začetkom opravljanja fizičnega varovanja. Kot pravilno ugotavlja naročnik, dejanja obeh ponudnikov neposredno izkazujejo, kako sta brala in razumela dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila. Naročnik je v obravnavanem primeru prejel le dve ponudbi, pri čemer je (le) izbrani ponudnik dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila razumel na enak način kot naročnik, kar bi bilo mogoče pripisati tudi vlagateljevi ugotovitvi, da na tovrstnih razpisih (v katerih je bila, kot navaja naročnik, dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila v obravnavanem delu vedno enaka) od leta 2017 sodeluje le izbrani ponudnik.

Čeprav naročnik zatrjuje, da so lahko ponudniki zadostne informacije pridobili že iz njegove navedbe, ki se nanaša na obseg razpisane storitve (»24 urno varovanje: stalna, 24 urna prisotnost enega varnostnika«), pa je potrebno v zvezi s tem opozoriti tudi na dva različna podatka, ki izhajata iz poglavja G (Merila za vrednotenje ponudb), kjer je naročnik navedel, da traja 24 urna prisotnost varnostnika v 1. sklopu 5832 ur, vrednost ponudbe pa naj bi bila izračunana ob upoštevanju 8760 ur (predmetno varovanje je razpisano za eno leto). Ponudniki torej ustreznega števila usposobljenih varnostnikov niso mogli ugotoviti (izračunati) niti s pomočjo tega dela dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, saj na podlagi dveh različnih podatkov, ki se nanašata na 24 urno prisotnost varnostnika, ni mogoče ugotoviti, ali se varovanje nanaša na 24 urno varovanje objekta vse dni v letu ali morebiti na 24 urno varovanje z upoštevanjem dela prostih dni. In nenazadnje, vlagateljeva ponudba je bila v obravnavanem primeru prvenstveno izločena iz razloga, »ker s priglasitvijo zgolj dveh varnostnikov storitev iz 1. sklopa ni mogoče izvajati strokovno in v skladu z veljavnimi delovnopravnimi predpisi«, čeprav naročnik, kot pravilno opozarja vlagatelj, v konkretnem primeru ni definiral načina dela priglašenega kadra v smislu spoštovanja delovnopravnih predpisov (naročnik delovnopravnih predpisov v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni niti omenil).

Državna revizijska komisija se strinja z vlagateljem tudi v tem, da zgolj na podlagi splošne zahteve, da se bodo morale razpisane storitve izvajati skladno z relevantno področno zakonodajo (naročnik je v točki 2.1 poglavja C navedel naslednje predpise: 1. Zakon o zasebnem varovanju - Uradni list RS, št. 17/11, 2. Pravilnik o izvajanju Zakona o zasebnem varovanju - Uradni list RS, št. 100/11, 3. Pravilnik o izvajanju strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanja varnostnega osebja - Uradni list RS, št. 24/12, 4. Zakon o varstvu pred požarom - Uradni list RS, št. 3/07, 5. Pravilnik o usposabljanju in pooblastilih za izvajanje ukrepov varstva pred požarom - Uradni list RS, št. 32/2011 s spremembami in 6. Pravilnik o požarnem zavarovanju - Uradni list RS, št. 107/2007 s spremembami), prav tako ni mogoče določati posameznih nezapisanih zahtev (takšno stališče je Državna revizijska komisija sprejela že v več svojih odločitvah, med drugim tudi v odločitvi št. 018-055/2019, na katero opozarja vlagatelj).

Četudi torej vlagatelj v ponudbi ni priglasil toliko varnostnikov - rentgenskih operaterjev, da bi bilo mogoče razpisano storitev v 1. sklopu (kot je navedel naročnik) »opraviti strokovno ustrezno in v skladu z vsemi veljavnimi delovnopravnimi predpisi«, to na presojo dopustnosti njegove ponudbe, glede na določbe dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ne more vplivati. Navedeno seveda ne pomeni, da bi lahko vlagatelj predmetno javno naročilo izvedel, ne da bi pri izvedbi upošteval vsa določila relevantne zakonodaje, temveč pomeni le, da morebitne kršitve v fazi izvajanja predmeta javnega naročila ne morejo vplivati na presojo dopustnosti ponudb. V fazi izvajanja pogodbe bi namreč moral vlagatelj razpisani predmet izvesti v skladu z veljavnimi predpisi (tudi v skladu z veljavnimi delovnopravnimi predpisi), za nadzor nad ustrezno izvedbo predmeta javnega naročila (oziroma s tem v zvezi sklenjene pogodbe) pa bi bil odgovoren tudi naročnik.

Ker med vlagateljem in naročnikom ni več spora o tem, da je s strani vlagatelja (vsaj) eden izmed dveh priglašenih varnostnikov - rentgenskih operaterjev (to je varnostnik A.B.) ustrezno usposobljen, se Državna revizijska komisija do tega očitka ni posebej opredeljevala.

Ker je vlagatelj uspel izkazati, da je bila njegova ponudba neupravičeno izločena iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila, je Državna revizijska komisija, v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev o oddaji naročila, kot izhaja iz dokumenta Odločba št. Su 517/2020. Državna revizijska komisija naročnika (z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen), na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje predmetnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3. Če se bo naročnik odločil, da bo nadaljeval postopek javnega naročanja s sprejemom odločitve o oddaji javnega naročila, mora ob morebitni ponovni presoji ponudb upoštevati ugotovitve Državne revizijske komisije iz obrazložitve tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva. Državna revizijska komisija je vlagatelju, skladno s 70. členom ZPVPJN in skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015 s spremembami; v nadaljevanju: OT), kot potrebne priznala naslednje stroške: strošek plačane takse v znesku 5.063,66 EUR, strošek odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo (tarifna številka 40 OT) v višini 2.100 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22 % DDV znaša 1.537,20 EUR in izdatke po 11. členu OT v višini 32 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22 % DDV znaša 23,42 EUR. Državna revizijska komisija vlagatelju ni priznala presežka priglašenih stroškov za sestavo zahtevka za revizijo in materialne izdatke, saj za to ni podlage v OT. Državna revizijska komisija vlagatelju tudi ni priznala stroškov za postavki »Sestanek s stranko 2 uri« in »Pregled listin in dokumentacije 2 uri«, saj je upoštevala, da predstavljata storitvi, ki sta zajeti v storitve iz tarifne številke 40/1 OT. Državna revizijska komisija vlagatelju ravno tako ni priznala priglašenega stroška odvetniške storitve za opredelitev do navedb naročnika, saj je ocenila, da v konkretnem primeru ni bil potreben. Navedbe v vlagateljevi vlogi, z dne 7. 1. 2021, namreč niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

Naročnik je vlagatelju priznane stroške v višini 6.624,28 EUR dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Pravni pouk: Zoper to odločitev je dovoljen upravni spor. Tožba se vloži neposredno pisno pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, ali pa se mu pošlje po pošti. Rok za vložitev tožbe je 30 dni od vročitve odločitve Državne revizijske komisije.

V Ljubljani, dne 1. 2. 2021


Predsednik senata:
Marko Medved, univ. dipl. prav.
član Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Okrožno sodišče v Novi Gorici, Kidričeva 14, Nova Gorica,
- Odvetniška družba Potočnik in Prebil o.p., d.o.o., Ajdovščina 4, Ljubljana,
- Sintal d.o.o., Litostrojska cesta 38, Ljubljana,
- Sintal Maribor d.o.o., Perhavčeva ulica 14, Maribor,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana.


Vložiti:
- v spis zadeve, tu.

Natisni stran