018-005/2021 Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu dr. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter Tadeje Pušnar in Nine Velkavrh, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvajanje storitev zasebnega varovanja v devetih sklopih« - sklop 4 (Izvajanje storitev zasebnega varovanja na lokacijah Kranj in Jesenice), na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba G4S d.o.o., Stegne 21, Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Potočnik in Prebil o.p., d.o.o., Ajdovščina 4. Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, Kolodvorska ulica 15, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 27. 1. 2021

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o neoddaji javnega naročila v sklopu 4 (Izvajanje storitev zasebnega varovanja na lokacijah Kranj in Jesenice), kot izhaja iz dokumenta Odločitev o oddaji / neoddaji javnega naročila št. 430-26/2020 (02320), z dne 14. 12. 2020.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške v višini 2.264,16 EUR v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je obvestilo o javnem naročilu dne 20. 10. 2020 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN006534/2020-B01 in dne 21. 10. 2020 v Uradnem listu Evropske unije, pod št. objave 2020/S 205-499449.

Naročnik je z dokumentom Odločitev o oddaji / neoddaji javnega naročila št. 430-26/2020 (02320), z dne 14. 12. 2020, oba ponudnika, ki sta oddala ponudbo v 4. sklopu (Izvajanje storitev zasebnega varovanja na lokacijah Kranj in Jesenice), obvestil, da javnega naročila ne bo oddal, ker sta obe ponudbi nedopustni. Vlagateljeva ponudba je bila izločena iz razloga, ker izvajanje tehnično požarnega varovanja lahko zagotavlja le družba Prosignal d.o.o., ki v ponudbi ni bila priglašena kot podizvajalec, družba Sinet d.o.o., ki je bila v ponudbi priglašena kot podizvajalec za izvajanje tehničnega varovanja, pa skupaj z vlagateljem ni pooblaščena za izvajanje požarnega varovanja. Naročnik je vlagateljevo ponudbo izločil tudi zato, ker naj bi vlagatelj po naročnikovemu pozivu spremenil ponudbo, in sicer je v ponudbi navedel, da bo storitve tehničnega varovanja izvedel podizvajalec Sinet d.o.o., po pozivu naročnika pa je pojasnil, da Sinet d.o.o. ne bo izvajal tehničnega varovanja, temveč le priklop na varnostno nadzorni center (v nadaljevanju: VNC), storitve tehničnega varovanja pa bo opravljal vlagatelj sam. Naročnik je še navedel, da četudi bi sprejel vlagateljevo pojasnilo kot ustrezno, vlagatelj ni sam usposobljen za opravljanje storitev tehničnega varovanja, saj nima licence za upravljanje z VNC.

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 22. 12. 2020 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se izpodbijana odločitev razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov pravnega varstva. Zatrjuje, da je njegova ponudba dopustna. Navaja, da mu naročnik očita, da naj bi tehnično varovanje lahko izvajal le s podizvajalcem Prosignal d.o.o., ki v njegovo ponudbo ni vključen, družba Sinet d.o.o., ki je priglašena kot podizvajalec za izvajanje tehničnega varovanja, pa naj za to ne bi bila pooblaščena. Navaja, da iz tehničnih specifikacij sicer izhaja, da je naročnik tako v okviru fizičnega, kakor tudi v okviru tehničnega varovanja razpisal izvajanje storitev požarnega varovanja, vendar pa naročnik ni določil, da bo preveril, ali je subjekt, ki bo požarno varovanje prevzel v izvajanje, za to ustrezno usposobljen. V naročnikovi dokumentaciji ni nobene določbe, ki bi od ponudnikov zahtevala, da morajo izkazati ustrezno pooblastilo Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje. Naročnik je od ponudnikov zahteval le, da imajo licenco za varovanje ljudi in premoženja ter licenco za upravljanje z VNC, v 2. sklopu pa še, da morajo imeti veljavno licenco za prevoz in varovanje gotovine ter drugih vrednostnih pošiljk. Navedeno sicer ne pomeni, da izbranemu ponudniku razpisanih storitev ne bo treba opravljati v skladu z veljavnimi predpisi, pač pa pomeni, da naročnik dejstva, ali ponudnik z navedenim pooblastilom razpolaga že v fazi oddaje javnega naročila, ne more preveriti oziroma na tej podlagi ponudbe ne sme izločiti (vlagatelj se sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije št. 018-114/2018). Navaja še, da se lahko pooblastilo Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje spremeni, če se spremenijo dejstva, vezana na izdajo pooblastila, zato bi lahko v primeru, če bi bil izbran, na Upravo Republike Slovenije za zaščito in reševanje podal vlogo, da se kot izvajalca, ki za nosilca pooblastila izvaja tehnično požarno varovanje, doda še drugo podjetje. Nenazadnje je potrebno tudi upoštevati, da četudi bi naročnik štel, da podizvajalec Sinet d.o.o. ni usposobljen za izvajanje požarnega varovanja, bi moral vlagatelja pozvati k zamenjavi podizvajalca (vlagatelj se sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije št. 018-152/2019). Vlagatelj se tudi ne strinja z naročnikom, da je spreminjal ponudbo. Zatrjuje, da naročnik izhaja iz zmotnega stališča, da naj bi podizvajalec Sinet d.o.o. prevzel celotno tehnično varovanje, vlagatelj pa naj bi svojo ponudbo spremenil s pojasnilom, da podizvajalec Sinet d.o.o. prevzema le priklop na VNC. Vlagatelj se sicer strinja, da je v Obrazcu 16 za podizvajalca Sinet d.o.o. navedel, da bo v izvajanje prevzel tehnično varovanje, vendar zatrjuje, da to ne pomeni, da je tej družbi tehnično varovanje oddal v celoti. Razlog, da je vlagatelj obkrožil »tehnično varovanje«, je v tem, ker je s strani naročnika pripravljen vzorec Obrazca 16 ponudnikom omogočal le, da pri navedbi del, ki jih prevzemajo podizvajalci, izbirajo med sedmimi vrstami del in ne tudi med posameznimi storitvami znotraj teh vrst. Da podizvajalec Sinet d.o.o. v podizvajanje ni prevzel celotnega tehničnega varovanja, pa izhaja iz vseh drugih elementov ponudbe. Tako je npr. pri navedbi okvirnega deleža v Obrazcu 16 navedeno, da podizvajalec Sinet d.o.o. prevzema le 1,7 % posla. V ponudbi je predložena tudi Pogodba o poslovnem sodelovanju št. SV.P.872/13, ki je bila podlaga za vlagateljevo sodelovanje s podizvajalcem Sinet d.o.o., iz katere je prav tako razviden obseg posla, ki ga prevzema Sinet d.o.o., oziroma iz nje ravno tako izhaja, da bo naveden podizvajalec izvajal le storitve VNC. Tudi v ESPD obrazcu je navedeno, da družba Sinet d.o.o. ni priglašena za izvajanje celotnega tehničnega varovanja. Vlagatelj se tudi ne strinja z naročnikovo ugotovitvijo, da ne razpolaga z licenco za upravljanje z VNC. Iz točke 3.3.1.7 razpisne dokumentacije izhaja, zatrjuje vlagatelj, da morajo licence izkazati subjekti, ki bodo dejansko izvajali storitve, za katere se licenca zahteva. Navedeno je skladno z zahtevami Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 17/2011; v nadaljevanju: ZZasV-1), ki subjektom omogoča, da licenco za izvajanje tehničnega varovanja pridobijo vsi, tudi če nimajo lastnega, temveč le pogodbeno zagotovljen VNC. Zato je v primeru, ko ima določen subjekt VNC zagotovljen s pogodbo, sklenjeno z drugim subjektom (kot jo ima vlagatelj za storitve VNC sklenjeno s podizvajalcem Sinet d.o.o.), logično, da tudi z licenco za upravljanje s tem VNC razpolaga subjekt, ki VNC zagotavlja in je ta dela v ponudbi tudi prevzel. Vlagatelj opozarja, da nominiran podizvajalec Sinet d.o.o. z licenco za upravljanje z VNC razpolaga, v zvezi s čimer je v ponudbi predložil tudi certifikat št. 2511-118/2005/4, ki je bil izdan februarja 2009, kar pomeni, da je pogoj izkazal na način, kot je bil predviden v razpisni dokumentaciji.

Naročnik je z dokumentom št. 430-26/2020 (02320), z dne 5. 1. 2021, zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik se strinja z vlagateljem, da v točki 3.3.1.7 ni zahteval, da morajo izvajalci požarnega zavarovanja razpolagati z ustreznim pooblastilom Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje ter navaja, da je zahteval le licence, katerih imetniki morajo biti tisti gospodarski subjekti, ki opravljajo določeno vrsto storitev varovanja. Zatrjuje, da je potrebno upoštevati povezavo med licenco za upravljanje z VNC in pooblastilom za požarno varovanje ter točko 3.9, v kateri si je pridržal pravico, da zahteva predložitev dodatne dokumentacije, ki prvotno ni bila eksplicitno zahtevana. Navaja tudi, da je v razpisni dokumentaciji zapisal, da izvaja postopek skladno z veljavno zakonodajo, ki ureja področje predmeta javnega naročila, in v točki 2.2.1 natančneje opredelil predpise, med drugim tudi Pravilnik o požarnem varovanju (Uradni list RS, št. 107/2007 s spremembami), ta navedba pa se ne more razumeti na način, da bodo našteti predpisi relevantni šele v fazi izvajanja pogodbe. Zatrjuje, da je vlagatelj s podpisom Obrazca 3 izjavil, da zagotavlja vse zahteve iz tehničnih specifikacij ter da izpolnjuje vse pogoje in ostale zahteve. V točki 3.4.2 je postavil zahtevo, da mora ponudnik v ponudbi navesti vse podizvajalce ter vrste del, ki jih bodo izvedli podizvajalci (Obrazec 16 - Seznam podizvajalcev). Navedeno pomeni, da mora ponudnik (skupaj s sodelujočimi gospodarskimi subjekti) sposobnost za izvedbo posameznih del izkazovati že ob oddaji ponudbe. Nadalje je v točki 2.2.1.2.1 opredelil naloge tehničnega varovanja in navedel, da se storitve tehničnega varovanja izvajajo z usposobljenimi operaterji VNC. Tehnične storitve torej lahko izvaja le gospodarski subjekt, ki ima v trenutku oddaje ponudbe (točka 3.3.1.7.2) veljavno licenco za upravljanje z VNC. Če ponudnik ni imetnik te licence, lahko za izvajanje tehničnih storitev priglasi podizvajalca, ki takšno licenco ima. Del tehničnega varovanja predstavlja tudi izvajanje tehničnega požarnega varovanja. Gospodarski subjekt z lastnim VNC in licenco za upravljanje z VNC lahko samostojno pridobi pooblastilo za izvajanje požarnega varovanja, medtem ko gospodarski subjekt brez lastnega VNC pridobi takšno pooblastilo le, če ima z gospodarskim subjektom, ki ima lasten VNC in licenco za upravljanje z VNC, sklenjen dogovor o operaterjih VNC, ki bodo zanj opravljali naloge tehničnega varovanja. Vlagatelj je v Obrazec 16 za izvajanje tehničnega varovanja navedel podizvajalca Sinet d.o.o., kar je podkrepil s predložitvijo zahtevane licence za opravljanje z VNC, katere imetnik je podizvajalec. Navaja, da se je z vpogledom v evidenco pri Ministrstvu za notranje zadeve tudi prepričal, da vlagatelj nima licence za upravljanje z VNC, kar pomeni, da sam ne more izvajati razpisanega tehničnega varovanja. Vlagatelj ga je torej na podlagi prvotno predložene ponudbe seznanil, da bo storitve fizičnega varovanja v celoti opravljal sam, tehnično varovanje pa bo opravljal priglašeni podizvajalec. Ker je požarno varovanje vključeno tako v naloge fizičnega varovanja iz točke 2.2.1.1.1, kakor tudi v naloge tehničnega varovanja iz točke 2.2.1.2.1, še navaja naročnik, je želel preveriti, ali je vlagatelj v ponudbi priglasil podizvajalca, s katerim ima sklenjen dogovor o operaterjih VNC, zato je vlagatelja pozval na pojasnilo. Vlagatelj je predložil pooblastilo za izvajanje požarnega varovanja, iz katerega izhaja, da fizično požarno varovanje izvaja sam, tehnično požarno varovanje pa zanj po pogodbi izvaja podjetje Prosignal d.o.o.. Vlagatelj je z navedenim pooblastilom izkazal, da ob oddaji ponudbe lahko izvaja požarno varovanje le skupaj z gospodarskim subjektom Prosignal d.o.o. in ne z gospodarskim subjektom Sinet d.o.o., ki ga je priglasil za izvedbo tehničnega varovanja. Da bi vlagatelj izkazal, da je sposoben izvesti tako fizično, kakor tudi tehnično požarno varovanje, bi torej moral za podizvajalca priglasiti podjetje Prosignal d.o.o.. Naročnik še navaja, da v ponudbi priglašen podizvajalec Sinet d.o.o. sicer izpolnjuje vse pogoje za sodelovanje, ravno tako ima pooblastilo za izvajanje požarnega zavarovanja, zato ne držijo vlagateljeve navedbe, da bi ga moral pozvati na zamenjavo podizvajalca. V obravnavanem primeru ni izpostavljena neusposobljenost podizvajalca, temveč je vlagatelj sam v položaju, ko naročniku skupaj z v ponudbi priglašenim podizvajalcem ne more izkazati zagotavljanja izpolnjevanja razpisnih zahtev. Naročnik še navaja, da vlagatelj ne more izvajati tehničnega varovanja iz točke 2.2.1.2.1, saj sam nima licence za upravljanje z VNC. Pojasnjuje, da tehnično varovanje iz razpisne dokumentacije ni deljivo, saj ga izvajajo zgolj in samo operaterji VNC. Naročnik pri tem opozarja, da vlagatelj pri svojih navedbah ni dosleden, saj je v pojasnilu navedel, da bo podizvajalec izvajal zgolj storitev »priklop na VNC«, medtem ko v zahtevku za revizijo naveden izraz zamenjuje z izrazom »upravljanje z VNC«. Naročnik se tudi ne strinja z vlagateljem, da je Obrazec 16 ponudnikom omogočal le izbiro med sedmimi temeljnimi vrstami del. Navaja, da je v obrazcu predvidena tudi postavka »h) drugo:«, kamor bi lahko vlagatelj, če je menil, da vrste del, ki jih bo zanj prevzel podizvajalec, ne more umestiti v nobeno od točk od a) do f), vpisal takšna dela. Prav tako ne drži, da tehnično varovanje pri predmetnem javnem naročilu, kakor tudi v vlagateljevi ponudbi, predstavlja bistveno večji delež celotnega javnega naročila kot le 1,7 %. Naročnik še navaja, da se njegov opis in navedbe v ZZasV-1 in Pravilniku o požarnem delovanju ločijo zgolj po izrazoslovju ne pa po sami funkciji, zato so vlagateljeve navedbe neustrezne tudi s tehničnega vidika. Vlagateljeva navedba, da iz njegove ponudbe izhaja, da podizvajalcu Sinet d.o.o. tehničnega varovanja ni oddal v celoti, je zmotna. Tudi iz podizvajalčevega ESPD obrazca ni razvidnega nobenega podatka, ki bi nakazoval s kom gospodarski subjekt sploh sodeluje, kaj šele katere vrste storitev in v kakšnem obsegu bo prevzel. Naročnik opozarja še na točko 3.3.1.7 in navaja, da je v njej zapisal, da če bosta katero izmed storitev, za katere se zahteva ustrezna licenca, dejansko izvajala dva ali več gospodarskih subjektov, mora imeti ustrezno licenco vsak izmed njih. Naročnik še navaja, da je v ponudbi priglašeni podizvajalec usposobljen za izvajanje tehničnega varovanja, saj je imetnik licence, ki je v ponudbi tudi predložena. Vlagatelj pa je z dodatnim pojasnilom izvajanje tehničnega varovanja dejansko prevzel v izvedbo sam, zato bi moral imeti licenco za upravljanje z VNC. Ker licence nima, ni usposobljen za izvajanje razpisanega tehničnega varovanja.

Vlagatelj se je z vlogo, z dne 8. 1. 2020, izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. Navaja, da mu naročnik v izpodbijani odločitvi očita, da skupaj s podizvajalcem Sinet d.o.o. nima pooblastila za izvajanje požarnega zavarovanja, pri čemer naročnik takšnega pooblastila v razpisni dokumentaciji ni zahteval. Vlagatelj zatrjuje, da ga je naročnik izključil zaradi neizpolnjevanje zahteve, ki v razpisni dokumentaciji ni bila določena. Ugotavlja, da se naročnik sklicuje na povezavo med licenco za upravljanje z VNC in pooblastilom za požarno delovanje, vendar opozarja, da bi moral naročnik takšno povezavo (če obstaja) v razpisni dokumentaciji navesti, a tega ni storil. Drži sicer, da so ponudniki s podpisom Obrazca 3 izjavili, da izpolnjujejo vse pogoje in zahteve iz razpisne dokumentacije, vendar se takšna izjava lahko nanaša izključno na pogoje in zahteve, ki so v razpisni dokumentaciji ustrezno navedeni. Tega ne more spremeniti niti naročnikovo sklicevanje na pravico, da od ponudnikov zahteva dodatno dokumentacijo, saj takšna pravica ne more pomeniti neomejene diskrecije pri določanju pogojev, ki so v razpisni dokumentaciji izostali. Naročnik je v razpisni dokumentaciji od ponudnikov zahteval, da sami ali preko podizvajalcev razpolagajo z veljavno licenco za upravljanje z VNC. Vlagatelj zatrjuje, da je ta pogoj izpolnil, ni pa ob oddaji ponudbe izpolnil pogoja, da je podizvajalec Sinet d.o.o. naveden v njegovem pooblastilu za izvajanje požarnega varovanja, saj naročnik takšne zahteve ni postavil. Tudi določba iz razpisne dokumentacije, v skladu s katero bo moral izbrani ponudnik razpisane storitve izvajati ob upoštevanju veljavnih predpisov, ne pomeni, da bi moral ponudnik že ob oddaji ponudbe izkazati izpolnjevanje pogojev, ki jih naročnik ni določil. Vlagatelj se ne strinja z naročnikom, da bi moral, če bi želel izkazati sposobnost izvedbe javnega naročila, priglasiti gospodarski subjekt Prosignal d.o.o., saj je z vidika razpisne dokumentacije v celoti usposobljen za izvedbo obravnavanega javnega naročila. Vlagatelj nadalje ugotavlja, da je naročnik delitev tehničnega varovanja predvidel v razpisni dokumentaciji, pri čemer je v točki 3.3.1.7 navedel, da v primeru, če bo katero izmed storitev, za katero se zahteva licenca, dejansko izvajalo več subjektov, mora imeti vsak izmed njih ustrezno licenco. Zatrjuje, da je podizvajalca Sinet d.o.o. v ponudbi priglasil za izvajanje tistega dela tehničnega varovanja, za katerega je naročnik zahteval licenco, s katero vlagatelj ne razpolaga (to je licenco za upravljanje z VNC). Vlagatelj še navaja, da pojem tehnično varovanje v ZZasV-1 ni podrobneje definiran, prav tako ga v razpisni dokumentaciji ni opredelil naročnik, v stroki pa je jasno, da tehnično varovanje sestoji vsaj iz dveh delov, in sicer iz upravljanja z VNC ter intervencije (oziroma pripravljenosti na intervencijo). Za pojem »upravljanje z VNC« pa se kot sinonim uporablja tudi pojem »priklop na VNC«. V obeh primerih gre za del tehničnega varovanja, v obravnavanem primeru za del postavk 2.1, 2.2 in 2.3 Ponudbenega predračuna, vendar podizvajalec Sinet d.o.o. teh postavk ne prevzema v celoti, saj prevzema le upravljanje z VNC (priklop na VNC), v navedenih postavkah pa so zajete tudi storitve »pripravljenosti na intervencijo«, ki jih prevzema sam. Zatrjuje, da je z odgovorom zgolj ponovil obseg in vsebino udeležbe podizvajalca Sinet d.o.o., pri čemer je v konkretnem primeru bistveno, da sta vsebina in obseg storitev, za katere je nominiral podizvajalca Sinet d.o.o., razvidna že iz njegove ponudbe. Vsebine in obsega teh storitev z odgovorom, ki ga niti ni mogoče upoštevati, četudi bi dejansko predstavljal spremembo ponudbe (vlagatelj se sklicuje na sklep Državne revizijske komisije št. 018-110/2020), ni spreminjal. Do spremembe ponudbe ni prišlo, saj je bil podizvajalec Sinet d.o.o. že v prvotni ponudbi nominiran za storitve, za katere se zahteva licenca za upravljanje z VNC, za te storitve pa je ostal nominiran tudi po podanem odgovoru.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

V obravnavanem primeru vlagatelj očita naročniku, da je njegova ponudba dopustna, zato je bila nezakonito izločena iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Zatrjuje tudi, da naročnik v okoliščinah konkretnega dejanskega stanja ni imel podlage, da ga je pozval k dopolnitvi ponudbe, posledično pa tudi ne za izključitev njegove ponudbe zaradi predložitve domnevno neustrezne dodatne dokumentacije.

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da je naročnikova obrazložitev izpodbijane odločitve v sklopu 4 zelo obsežna in težko razumljiva, tudi iz razloga, ker so vse naročnikove ugotovitve, ki se nanašajo na nedopustnost vlagateljeve ponudbe oziroma na njeno domnevno spreminjanje, medsebojno prepletene ter izvirajo iz naročnikovega poziva k predložitvi dokumenta, ki v razpisni dokumentaciji ni bil zahtevan. Da naročnikova obrazložitev ni dovolj jasna, je razvidno tudi iz naročnikove odločitve o vlagateljevem zahtevku za revizijo, s katero usmerja na pravilno razumevanje podane obrazložitve. Med naročnikom in vlagateljem tako ni (več) spora o tem, da je bila vlagateljeva ponudba izločena zato, ker naj bi izvajanje tehnično požarnega varovanja lahko zagotavljala le družba Prosignal d.o.o., ki v ponudbi ni bila priglašena kot podizvajalec, saj družba Sinet d.o.o., ki je bila v ponudbi priglašena kot podizvajalec za izvajanje tehničnega varovanja, skupaj z vlagateljem ni pooblaščena za izvajanje požarnega varovanja. Izločena je bila tudi zato, ker naj bi vlagatelj po naročnikovemu pozivu spremenil ponudbo - kot je zapisal naročnik, je vlagatelj v ponudbi navedel, da bo storitve tehničnega varovanja izvedel podizvajalec Sinet d.o.o., po pozivu naročnika pa je pojasnil, da navedena družba ne bo izvajala tehničnega varovanja, temveč le priklop na VNC, storitve samega tehničnega varovanja pa bo opravljal vlagatelj sam. Naročnik je ob tem tudi navedel, da četudi bi sprejel pojasnilo vlagatelja kot ustrezno, vlagatelj sam ni usposobljen za opravljanje storitev tehničnega varovanja, ki se izvajajo z usposobljenimi operaterji VNC, saj nima licence za upravljanje z VNC.

V obravnavanem primeru je jedro spora v naročnikovi ugotovitvi, da vlagatelj skupaj s priglašenim podizvajalcem Sinet d.o.o. nima ustreznega pooblastila za izvajanje požarnega zavarovanja. Kot zatrjuje naročnik, bi vlagatelju izvajanje požarnega varovanja lahko zagotavljala le družba Prosignal d.o.o., ki pa v ponudbi ni bila priglašena kot podizvajalec.

Naročnikovo ravnanje je treba presojati z vidika 29. točke prvega odstavka 2. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-3), skladno s katero je dopustna tista ponudba, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam ter zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega njegovih zagotovljenih sredstev. V skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 naročnik odda javno naročilo na podlagi meril po tem, ko preveri izpolnjevanje naslednjih pogojev: a) ponudba je skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3, in b) ponudbo je oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3, ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter pravila in merila iz 82. ter 83. člena ZJN-3, če so bila določena.

Glede ustreznosti za opravljanje poklicne dejavnosti tretji odstavek 76. člena ZJN-3 določa, da lahko naročnik od gospodarskih subjektov zahteva, da so vpisani v enega od poklicnih ali poslovnih registrov, ki se vodijo v državi članici, v kateri ima gospodarski subjekt sedež. Seznam poklicnih ali poslovnih registrov v državah članicah Evropske unije določa Priloga XI Direktive 2014/24/EU. Četrti odstavek 76. člena ZJN-3 dalje določa, da če morajo imeti gospodarski subjekti določeno dovoljenje ali biti člani določene organizacije, da lahko v svoji matični državi opravljajo določeno storitev, lahko naročnik v postopku za oddajo javnega naročila storitev od njih zahteva, da predložijo dokazilo o tem dovoljenju ali članstvu.

V zvezi s pogoji za opravljanje poklicne dejavnosti ZJN-3 torej ne določa, da mora naročnik iz postopka izločiti ponudnika, ki ne razpolaga z ustreznimi dovoljenji za opravljanje dejavnosti, kot jih določajo veljavni predpisi, temveč naročniku daje možnost, da v razpisni dokumentaciji od ponudnikov zahteva predložitev dokazil, da s takimi dovoljenji, če so zahtevana, dejansko razpolagajo. To pomeni, da šele v primeru, če naročnik pogoje v zvezi s sposobnostjo za opravljanje poklicne dejavnosti določi v razpisni dokumentaciji, postanejo taki pogoji izločilni kriterij, na podlagi katerega je naročnik dolžan izločiti ponudbo ponudnika, če ponudnik z zahtevanimi dovoljenji ne razpolaga. V obravnavanem primeru tako za presojo dopustnosti vlagateljeve ponudbe ni relevantno, ali razpolaga z ustreznimi dovoljenji za opravljanje dejavnosti, ki je predmet naročila, temveč je bistveno, ali vlagatelj razpolaga s tistimi dovoljenji, ki jih je naročnik zahteval v razpisni dokumentaciji.

V prvem odstavkom 3. člena Pravilnika o požarnem varovanju je določeno, da lahko požarno varovanje po tem pravilniku opravljajo pravne osebe, ki imajo licenco za varovanje premoženja skladno z zakonom, ki ureja zasebno varovanje in na podlagi tega pravilnika pridobljeno pooblastilo za izvajanje požarnega varovanja. Pravica za izvajanje požarnega varovanja se pridobi s pooblastilom (prvi odstavek 5. člena Pravilnika o požarnem varovanju), ki ga izda Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje (drugi odstavek 5. člena Pravilnika o požarnem varovanju). Pooblastilo za izvajanje požarnega varovanja lahko pridobi tisti, ki izpolnjuje naslednje pogoje: 1. ima licenco za varovanje premoženja, pridobljeno na podlagi zakona, ki ureja zasebno varovanje, 2. ima zaposlenih najmanj pet varnostnikov, ki izpolnjujejo pogoje določene s tem pravilnikom, 3. zagotavlja opremo, predpisano s tem pravilnikom za vozila, s katerimi se izvaja požarno varovanje ter 4. zagotavlja neposredno in stalno komunikacijo med VNC in varnostniki (prvi odstavek 6. člena Pravilnika o požarnem varovanju).

Državna revizijska komisija se sicer strinja z naročnikom v tem, da je požarno varovanje vključeno tako v naloge fizičnega varovanja iz točke 2.2.1.1.1 razpisne dokumentacije, kakor tudi v naloge tehničnega varovanja iz točke 2.2.1.2.1 razpisne dokumentacije (čemu ne oporeka niti vlagatelj), vendar pa naročnik nikjer v razpisni dokumentaciji ni navedel, na kakšen način naj bi ponudniki izkazali sposobnost za izvajanje požarnega varovanja. V razpisni dokumentaciji namreč ni najti zahteve v zvezi s tem oziroma naročnik v konkretnem primeru ni zahteval od ponudnikov, da morajo izkazati, da razpolagajo z ustreznim pooblastilom za izvajanje požarnega varovanja, ki ga izdaja Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje.

Naročnik je v točki 3.3.1.7 razpisne dokumentacije (Dokumentacija, vezana na usposobljenost ponudnika - opravljanje storitev varovanja, skladno z ZZasV-1), kjer je določil pogoje za ugotavljanje usposobljenosti za opravljanje poklicne dejavnosti, in kamor bi (kot pravilno ugotavlja tudi vlagatelj) smiselno lahko uvrstil tudi zahtevo, ki se nanaša na predložitev pooblastila za izvajanje požarnega varovanja, od ponudnikov zahteval le, da imajo veljavno licenco za varovanje ljudi in premoženja ter veljavno licenco za upravljanje z VNC, v 2. sklopu pa še, da morajo imeti veljavno licenco za prevoz in varovanje gotovine ter drugih vrednostnih pošiljk. Da je vlagatelj predložil veljavno licenco za varovanje ljudi in premoženja med naročnikom in vlagateljem niti ni sporno, vlagatelj pa je (kot bo razvidno tudi iz nadaljnje obrazložitve), v ponudbi predložil tudi veljavno licenco za upravljanje z VNC.

Državna revizijska komisija se strinja z vlagateljem, da zgolj v enega izmed ponudbenih obrazcev vključena (s strani naročnika vnaprej pripravljena) izjava, da ponudniki izpolnjujejo tudi »ostale zahteve« ne more vzpostaviti (konstituirati) zahteve, ki v razpisni dokumentaciji ni bila določena. Tudi sicer se navedena izjava nanaša na že podane zahteve iz razpisne dokumentacije, saj so ponudniki s podpisom Obrazca 3 v zvezi s tem potrdili, »da za izvedbo predmetnega javnega naročila izpolnjujejo in zagotavljajo vse zahteve iz tehničnih specifikacij - Poglavje 2 razpisne dokumentacije« (prva alineja izjave iz Obrazca 3) in »da izpolnjujejo vse pogoje in ostale zahteve iz razpisne dokumentacije ter sprejemajo vsebino osnutka pogodbe« (druga alineja izjave iz Obrazca 3).

Naročnikove navedbe, ki se nanašajo na povezavo med pooblastilom za izvajanje požarnega varovanja in licenco za upravljanje VNC, so sicer smiselne, vendar ostaja dejstvo, da naročnik pooblastila za izvajanje požarnega varovanja v razpisni dokumentaciji ni zahteval, zato ga ponudniki niso bili dolžni predložiti. Kot je zapisala Državna revizijska komisija že v svojih številnih odločitvah, od ponudnikov ni mogoče zahtevati več ali drugače, kot je od njih zahtevala vnaprej pripravljena razpisna dokumentacija. Naročnik mora v fazi pregledovanja in ocenjevanja ponudb presojati dopustnost prejetih ponudb le na podlagi vnaprej jasno in izrecno določenih in objavljenih zahtev, v nasprotnem primeru bi kršil določbo drugega odstavka 67. člena ZJN-3, ki prepoveduje spreminjanje in dopolnjevanje razpisne dokumentacije po poteku rok za prejem ponudb, načelo transparentnosti (6. člen ZJN-3) ter načelo enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3).

Navedenega ne more spremeniti niti naročnikovo sklicevanje na točko 3.9 razpisne dokumentacije (Dopustne dopolnitve, popravki in pojasnila ponudbe), v kateri si je naročnik pridržal pravico, »da za namene preverjanja obstoja in vsebine podatkov oziroma drugih navedb iz ponudbe ponudnika, ali v primeru nejasnosti v zvezi z vsebino predloženih dokumentov v ponudbeni dokumentaciji, od ponudnikov zahteva predložitev dodatne dokumentacije (ki prvotno ni bila eksplicitno zahtevana)«. Vlagatelj namreč v zvezi s tem pravilno opozarja, da pravica do dodatne dokumentacije ne more pomeniti naročnikove diskrecije v zvezi z naknadnim določanjem pogojev in zahtev, ki so v razpisni dokumentaciji izostali. Tudi navedeno pravico bi torej lahko naročnik uporabil le v primeru, če bi se zahtevana dodatna dokumentacija nanašala na že podane zahteve iz razpisne dokumentacije, ne more pa naročnik z njo sanirati pomanjkljive razpisne dokumentacije.

Državna revizijska komisija se strinja z vlagateljem tudi v tem, da zgolj na podlagi splošne zahteve, da se bodo morale razpisane storitve izvajati skladno z relevantno področno zakonodajo (naročnik je v točki 2.2.1 navedel naslednje predpise: ZZasV-1, Pravilnik o izvajanju zakona o zasebnem varovanju - Uradni list RS, št. 100/11, Pravilnik o požarnem varovanju - Uradni list RS, št. 107/07 in Pravilnik o varnosti dvigal - Uradni list RS, št. 25/16), prav tako ni mogoče določati posameznih nezapisanih zahtev (takšno stališče je Državna revizijska komisija sprejela že v več svojih odločitvah, med drugim tudi v odločitvi št. 018-055/2019, na katero opozarja vlagatelj). Poleg tega se navedena zahteva, kot pravilno opozarja vlagatelj, dejansko nanaša (šele) na izvedbeno fazo.

Četudi torej vlagatelj nima ustreznega pooblastila za izvajanje požarnega varovanja, to na presojo dopustnosti njegove ponudbe, glede na določbe razpisne dokumentacije, ne more vplivati. Navedeno seveda ne pomeni, da bi lahko vlagatelj predmetno javno naročilo izvedel, ne da bi pri izvedbi upošteval vsa določila relevantne zakonodaje, temveč pomeni le, da morebitne kršitve v fazi izvajanja predmeta javnega naročila ne morejo vplivati na presojo dopustnosti ponudb. V fazi izvajanja pogodbe bi namreč moral vlagatelj razpisani predmet izvesti v skladu z veljavnimi predpisi, za nadzor nad ustrezno izvedbo predmeta javnega naročila (oziroma s tem v zvezi sklenjene pogodbe) pa bi bil odgovoren tudi naročnik. Očitno se z navedenim strinja tudi vlagatelj, saj je zapisal, da bo moral izbrani izvajalec razpisane storitve izvajati skladno z veljavnimi predpisi in da zato kakršnakoli posebna določba v zvezi s tem v razpisni dokumentaciji niti ni potrebna.

Kot že izhaja iz te obrazložitve in kar med strankama v tem postopku ni sporno, je naročnik v razpisni dokumentaciji (v točki 3.3.1.7.2) od ponudnikov zahteval, da sami ali s pomočjo podizvajalcev razpolagajo z veljavno licenco za upravljanje z VNC. Navedeno zahtevo je vlagatelj izpolnil s pomočjo priglašenega podizvajalca Sinet d.o.o. (v zvezi s tem je vlagatelj v ponudbi predložil tudi certifikat št. 2511-118/2005/4, ki je bil izdan februarja 2009), čemur v sklepu, s katerem je odločil o zahtevku za revizijo, pritrjuje tudi naročnik. Iz vlagateljeve ponudbe je dalje razvidno, da je podizvajalca Sinet d.o.o. imenoval za izvajanje tistega dela razpisanega varovanja, za katerega je naročnik zahteval licenco, s katero vlagatelj ne razpolaga (to je licenco za upravljanje z VNC), zato je vlagatelj vse zahteve v zvezi s tem izpolnil. Da bo v ponudbi priglašeni podizvajalec Sinet d.o.o. opravljal tiste storitve, za katere se zahteva licenca za upravljanje z VNC, pa je razvidno tudi iz v ponudbo predložene Pogodbe o poslovnem sodelovanju št. SV.P.872/13, ki je bila dne 3. 1. 2013 sklenjena med vlagateljem in družbo Sinet d.o.o.. Iz navedene pogodbe je tako med drugim razvidno, da vlagatelj v skladu z 19. členom ZZasV-1 za izvajanje storitev potrebuje lasten ali s pogodbo zagotovljen VNC in da bo nominiran podizvajalec Sinet d.o.o. za vlagatelja izvajal storitve VNC. V konkretnem primeru sta torej vsebina in obseg storitev VNC, za katere je nominiran podizvajalec Sinet d.o.o., razvidna iz predložene ponudbe oziroma je licenco za upravljanje z VNC izkazal tisti subjekt, ki bo dejansko izvajal storitve, za katere se ta licenca zahteva.

Tudi sicer vlagatelj pravilno opozarja, da vsi naročnikovi očitki, ki se nanašajo na nedopustnost in spreminjanje njegove ponudbe, izvirajo iz naročnikovega nedopustnega Poziva na predložitev dokazil št. 430-26/2020 (02320). Naročnik je namreč vlagatelja dne 4. 12. 2020 »na podlagi drugega odstavka 89. člena ZJN-3 in skladno z določilom iz točke 3.9 razpisne dokumentacije pozval k predložitvi pooblastila za izvajanje požarnega varovanja, ki ga skladno s Pravilnikom o požarnem varovanju izdaja Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanja«, torej k predložitvi dokumenta, ki ga, kot že izhaja iz te obrazložitve, v razpisni dokumentaciji sploh ni zahteval. Ker pa je vlagatelj ponudbo pripravil na način in v vsebini, kot je bilo vnaprej določeno z razpisno dokumentacijo, naročnik v okoliščinah konkretnega dejanskega stanja za naveden poziv (niti po drugem odstavku 89. člena niti po petem odstavku 89. člena ZJN-3) ni imel podlage, prav tako pa, kot že izhaja iz te obrazložitve, tega ni bili upravičen storiti v skladu s točko 3.9 razpisne dokumentacije. Navedeno pa posledično pomeni, da naročnik vlagatelja zaradi (domnevno) neustreznega pojasnila, s katerim naj bi vlagatelj spremenil ponudbo, ne bi smel izključiti iz postopka obravnavanega javnega naročila. Tudi navedeno stališče je Državna revizijska komisija zavzela že v več svojih odločitvah, tudi v odločitvi št. 018-110/2020, na katero se sklicuje vlagatelj.

Ker je vlagatelj uspel izkazati, da je bila njegova ponudba neupravičeno izločena iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila, je Državna revizijska komisija, v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila naročnikovo odločitev o neoddaji naročila v sklopu 4 (Izvajanje storitev zasebnega varovanja na lokacijah Kranj in Jesenice), kot izhaja iz dokumenta Odločitev o oddaji / neoddaji javnega naročila št. 430-26/2020 (02320), z dne 14. 12. 2020. Državna revizijska komisija naročnika (z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen), na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje predmetnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN-3. Če se bo naročnik odločil, da bo nadaljeval postopek javnega naročanja s sprejemom odločitve o oddaji javnega naročila, mora ob morebitni ponovni presoji ponudb upoštevati ugotovitve Državne revizijske komisije iz obrazložitve tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN). Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva. Državna revizijska komisija je vlagatelju, skladno s 70. členom ZPVPJN in skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015 s spremembami; v nadaljevanju: OT), kot potrebne priznala naslednje stroške: strošek plačane takse v znesku 1.000,00 EUR, strošek odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo (tarifna številka 40 OT) v priglašeni višini 1.700,00 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22 % DDV znaša 1.244,40 EUR in izdatke po 11. členu OT v višini 27 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22 % DDV znaša 19,76 EUR. Državna revizijska komisija pa vlagatelju ni priznala stroškov za postavki »Sestanek s stranko 2 uri« in »Pregled listin in dokumentacije 2 uri«, saj je upoštevala, da predstavljata storitvi, ki sta zajeti v storitve iz tarifne številke 40/1 OT. Državna revizijska komisija vlagatelju tudi ni priznala priglašenega stroška odvetniške storitve za opredelitev do navedb naročnika, saj je ocenila, da v konkretnem primeru ni bil potreben. Navedbe v vlagateljevi vlogi, z dne 8. 1. 2021, namreč niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

Naročnik je vlagatelju priznane stroške v višini 2.264,16 EUR dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Pravni pouk: Zoper to odločitev je dovoljen upravni spor. Tožba se vloži neposredno pisno pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, ali pa se mu pošlje po pošti. Rok za vložitev tožbe je 30 dni od vročitve odločitve Državne revizijske komisije.

Ljubljani, dne 27. 1. 2021



Predsednica senata:
dr. Mateja Škabar
članica Državne revizijske komisije




Vročiti:

- Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, Kolodvorska ulica 15, Ljubljana,
- Odvetniška družba Potočnik in Prebil o.p., d.o.o., Ajdovščina 4. Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana.


Vložiti:

- v spis zadeve, tu.

Natisni stran