Na vsebino
EN
  • O DKOM
  • REVIZIJSKE ZADEVE
  • PREKRŠKOVNE ZADEVE
  • JAVNOST IN MEDIJI

    • 018-167/2020 Republika Slovenija, Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport

    Številka: 018-167/2020-7
    Datum sprejema: 30. 11. 2020

    Sklep

    Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Marka Medveda kot predsednika senata, Sama Červeka kot člana senata in Tadeje Pušnar kot članice senata v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Analiza, razvoj, vpeljava in vzdrževanje informacijskega sistema za projekt "Posodobitev organizacije vodenja in upravljanja s podatki v inovativnih učnih okoljih"« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj eŠola, d. o. o., Cerkvena ulica 11, Tržič (v nadaljevanju: vlagatelj), ki ga zastopa Odvetniška družba Zupančič, o. p., d. o. o., Ljubljana, zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, Masarykova cesta 16, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), 30. 11. 2020

    odločila:

    1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila »Analiza, razvoj, vpeljava in vzdrževanje informacijskega sistema za projekt "Posodobitev organizacije vodenja in upravljanja s podatki v inovativnih učnih okoljih"« (objava 8. 9. 2020 na portalu javnih naročil, pod št. objave JN005567/2020-B01, in 9. 9. 2020 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2020/S 175-423034).

    2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške v višini 6.225,28 eurov v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva se zavrne.

    Obrazložitev:

    Vlagatelj je v zvezi z javnim naročilom (objava 8. 9. 2020 na portalu javnih naročil, pod št. objave JN005567/2020-B01, in 9. 9. 2020 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2020/S 175-423034) po pošti priporočeno 8. 10. 2020 ob 11.48, kar je pred potekom roka za prejem ponudb (8. 10. 2020 do 13. ure; točka IV.2.2 objav), vložil zahtevek za revizijo z dne 8. 10. 2020 in predlagal, da »se razveljavi vsebina dokumenta IZHODIŠČNE SPECIFIKACIJE ZA ODDAJO JAVNEGA NAROČILA, Avgust 2020, vključno s prilogami 1, 2, 3, 4, 4.1, 4.2, 4.3 in 4.4«, uveljavljal pa je tudi povrnitev stroškov. Vlagatelj je navedel, da:
    - naročnik ni zadostno definiral zahtev za izvedbo poslovne analize potreb, a bi moral, zaradi česar si bo vsak ponudnik predmet javnega naročila definiral sam in s tem pretežni del sicer možnih in pričakovanih (ne pa zavezujočih) storitev prenesel v dodatno plačane nadgradnje sistema, kar tudi pomeni, da si bo vsak ponudnik na podlagi tako ohlapnih zahtev za poslovno analizo sam oblikoval predmet javnega naročila in zanj podal ceno, ki bo neprimerljiva vlagateljevi rešitvi,
    - bi moral naročnik zahteve za vsebino poslovne analize opredeliti bistveno bolj natančno, opredeliti pa bi moral tudi kriterije, na podlagi katerih bo štel, da je poslovna analiza skladna z njegovimi zahtevami, oziroma bi bilo primerneje, da poslovno analizo izvede sam ali v ločenem postopku javnega naročanja,
    - je namen analize, kot jo je določil naročnik, šele oblikovanje naročnikovih potreb, kar je v nasprotju z 68. členom Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3), saj peti odstavek 68. člena ZJN-3 določa možnost opredelitve tehničnih specifikacij na štiri načine, pri čemer noben način ne predvideva, da ponudnik sam pripravi zahteve o delovanju in funkcionalnosti sistema,
    - je razpon možnih rešitev odvisen od kreativnosti, izkušenj in sposobnosti ponudnika, ki bo analizo izvajal,
    - bo manj sposoben ponudnik pri analizi izdelal osnovno poslovno analizo in v okviru te osnovni »Strateški načrt razvoja informacijske rešitve«, sposobnejši ponudnik pa bo izdelal naprednejše rešitve, ki jih bo moral tudi implementirati, kar mu bo povzročilo višji strošek,
    - je naročnik v pojasnilu št. 5, objavljenem 2. 10. 2020 ob 10.15 na portalu javnih naročil, poudaril, da bo razvoj nadaljnjih funkcionalnosti predmet morebitnih nadgradenj, zaradi česar bo prizadevanje vlagatelja za čim boljšo rešitev imelo nasprotni učinek, saj, če bo korektno upošteval vse njemu znane potrebe šol in funkcionalnosti, bo imel z implementacijo bistveno več dela in bo cenovno manj ugoden,
    - so naročnikove opredelitve tako ohlapne, da ne določajo niti, kakšen tip rešitve se bo uporabljal (spletna, namizna ali mobilna aplikacija), jasno pa je, da ponudnik ne bo dolžan izdelati analize za vsako od teh aplikacij, ki se v praksi uporabljajo različno, saj ga naročnikove zahteve ne zavezujejo k temu, če pa bo izkušen ponudnik opozoril naročnika na izjemno koristnost razvoja več tipov rešitev, pa si bo s tem povzročil bistveno večje stroške razvoja, saj bo moral v izvedbeni fazi izvesti vse predlagane tipe rešitve za različne platforme,
    - nikjer ni opredeljeno, kaj pomeni vpeljava in namestitev informacijske rešitve, saj se bo namestitev izvajala za šole in uporabnike,
    - naročnik v pojasnilu št. 5, objavljenem 2. 10. 2020 ob 10.15 na portalu javnih naročil, ni odgovoril nič v zvezi s konkretnima primeroma, navedenima v vprašanju, takih nejasnosti pa je še veliko,
    - se naročnik sklicuje na zakonsko regulativo, ki ne predstavlja tehničnih specifikacij za razvoj informacijskega sistema, temveč le obvezne predpise, ki določajo obveznost vodenja določene dokumentacije in nekatere šolske procese, veljavni predpisi pa tudi ne morejo ustvarjati podlage za to, da ponudniki enako razumejo zahteve za informacijski sistem,
    - je iz pojasnila, objavljenega 23. 9. 2020 ob 15.07 na portalu javnih naročil, razvidno, da je naročnik napačno zastavil javno naročilo ter so zahteve za poslovno analizo strateški načrt preohlapne in neprimerne za izvajanje javnega naročila priprave PZI, saj je naročnik potrdil, da mora izbrani ponudnik zahteve iz poglavja 1.1.1 »Poslovna analiza (PA)« izvesti podrobno in natančno le za module in procese, ki spadajo v jedrno informacijsko rešitev in so predmet razvoja, za druge module in procese, ki niso predmet razvoja, pa manj podrobno, in sicer skladno z namenom, »da bo naročnik na njihovi podlagi (predstavljajo opis tehničnih specifikacij za javno naročilo) lahko izvajala nova naročila in njihov razvoj«, s čimer priznava, da brez poslovne analize ni mogoče govoriti o tehničnih specifikacijah in izvajati javnega naročila,
    - je opredelitev zahtev za poslovno analizo tako splošna in nekonkretizirana, da naročnik ne bo mogel nadzirati kakovosti kasnejše izvedbe izvajalca, čemur pritrjuje določba na str. 11/22 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, skladno s katerim izvajalec sam sebi predlaga merila za zagotavljanje kakovosti razvoja storitev in opozori na tveganja pri izvajanju projekta,
    - že splošna poimenovanja dokumentov in pričakovanih izdelkov jasno povedo, da obstoječe zahteve za poslovno analizo ne pomenijo konkretnih zahtev, ki bi izpolnjevale katerokoli zahtevo iz 68. člena ZJN-3,
    - je naročnik zaradi preohlapnih zahtev za poslovno analizo omogočil arbitrarno presojo, kdaj bo poslovna analiza izvedena ustrezno in kdaj bo podlaga za nadaljnji razvoj informacijske rešitve, saj bo izbrani izvajalec vse morebitne pomanjkljivosti poslovne analize lahko korigiral celo tako, da bo pri naknadno plačanih nadgradnjah izvedel vse naprednejše funkcije, ki bi jih sicer drugi ponudniki že vključili v poslovno analizo,
    - naročnik se z navedbami v zadnjem odstavku točke 1 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila o prednosti razvoja rešitve v enem naročilu sklicuje na Smernice za razvoj informacijskih sistemov, ki jih je izdalo Ministrstvo za javno upravo, v katerih ni predvidena poslovna analiza, če pa jo je naročnik že vključil v to javno naročilo, pa bi moral zagotoviti natančne zahteve za izdelavo poslovne analize,
    - je treba upoštevati načelo transparentnosti, kot je navedla Državna revizijska komisija v zadevah št. 018-040/2019 in 018-172/2019,
    - je obravnavani zadevi primerljiva zadeva št. 018-089/2020, v kateri je Državna revizijska komisija ugotovila kršitve 68. člena ZJN-3 ter temeljnih načel iz 5., 6. in 7. člena ZJN-3, pri čemer je naročnik pri tem javnem naročilu še manj podrobno določil dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila,
    - sta zahteva za poslovno analizo in izvedba strateškega načrta razvoja informacijske rešitve tudi pri drugih gospodarskih subjektih povzročila očitno nerazumevanje, saj je naročnik prejel več kot deset zahtev za dodatna pojasnila v zvezi s tem,
    - prejete ponudbe ne bodo primerljive ne po ceni ne po predvidenih rešitvah,
    - je tej zadevi primerljiva tudi zadeva št. 018-095/2018.

    Naročnik je z dokumentom »Odločitev« št. 430-184/2020-8 z dne 16. 10. 2020 kljub pomisleku, da ima vlagatelj aktivno legitimacijo, in ob pripombi, da za vse očitane kršitve ni bil opozorjen na portalu javnih naročil, zahtevek za revizijo in zahtevo za povrnitev stroškov zavrnil. Naročnik je navedel, da:
    - ni nezakonito, da analizo in izdelavo informacijske rešitve odda kot eno javno naročilo, pri čemer vlagatelj niti ni pojasnil, zakaj kot najbolj primerno ocenjuje izvedbo ločenega javnega naročila na analizo, saj tudi v takem primeru naročnik ne bi mogel drugače oblikovati tehničnih specifikacij, saj razpolaga z enakimi podatki in zahtevami, ki omogočajo dosego cilja, ki ga naročnik zasleduje z izvedbo javnega naročila,
    - je naročnik na podlagi analize zaključil, da ni smiselna razdelitev javnega naročila na več javnih naročil ali več sklopov, saj to ne bi pripomoglo ne k večji gospodarnosti ne učinkovitosti izvedbe javnega naročila,
    - je javno naročilo razdeljeno na več dejavnosti, ki se časovno vsaj delno prekrivajo: prva dejavnost je analiza postopkov ter priprava tehničnih specifikacij za izvedbo projekta in tehničnih specifikacij za druge podsisteme (module), ki bodo predstavljale izhodišča (tehnične specifikacije za druga javna naročila), druga dejavnost pa spada med storitve programiranja (izdelava informacijskega sistema in njegovo vzdrževanje v času pogodbe),
    - je te dejavnosti sicer mogoče vsebinsko in časovno ločiti, vendar pa tipično navedeni dejavnosti spadata v t. i. cikel izgradnje informacijskega sistema,
    - različni avtorji sicer različno delijo faze življenjske dobe informacijskega sistema (4–7 faz),
    - je analiza le ena izmed faz življenjskega cikla informacijskega sistema,
    - se analiza kot ločen sklop ali ločeno javno naročilo izvaja le izjemoma,
    - je v praksi veliko primerov javnih naročil, pri katerih je bila analiza prvi korak enotnega javnega naročila,
    - gre tudi praksa Državne revizijske komisije v smeri, da je v osnovi naročniku prepuščena delitev javnega naročila na več javnih naročil oziroma več sklopov, izjema pa je takrat, ko naročnik zaradi združitev sicer različnih sklopov nedopustno »zapre« javno naročilo na enega ponudnika oziroma neupravičeno zoži konkurenco z nedopustnim združevanjem javnega naročila, ki bi lahko bilo razdeljeno na sklope,
    - vlagatelj niti ni navedel, da zaradi tega, ker je naročnik razpisal analizo kot del posla, ne bi mogel oddati ponudbe,
    - je treba opozoriti na mnenje Informacijske pooblaščenke št. 0611-128/2020/1 z dne 9. 3. 2020, naslovljeno na Računsko sodišče Republike Slovenije, da bi morda moral naročnik za vodenje in upravljanje informacijskih procesov v vzgojno-izobraževalnih zavodih izvesti skupno javno naročilo, kar bi omogočalo transparentno izvedbo postopka,
    - zahteve za poslovno analizo niso opisane presplošno in preohlapno,
    - ni možnosti manipulacij naročanja dodatnih storitev, kar izhaja s str. 5 in 6 dokumenta »Izhodiščne_specifikacije_za_oddajo_JN_010920_K.docx«, saj popolnoma jasno izhaja, da je predmet javnega naročila analiza vseh opisanih procesov (modulov), ki so podrobno opredeljeni v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila in modulov iz točk 01–08, drugih (09–25) pa ne,
    - bodo predmet nadgradenj izključno izdelani moduli, saj v času od vzpostavitve jedrnega modula do zaključka vzdrževanja lahko pride do sprememb potreb, tudi zaradi morebitne spremembe zakonodaje, ki jih bo naročnik pokrival v okviru predvidenih nadgradenj,
    - ima tudi vlagatelj možnost, da ponudi enostavnejšo rešitev, ki bo še vedno skladna z zahtevami in izvedeno analizo ter tako odda konkurenčno ponudbo, hkrati pa rešitev po potrebi nadgradi v predvidenem obsegu, zaradi česar vlagatelj ni v slabšem položaju od drugih ponudnikov,
    - bi s podrobnim opisom ravnal ravno nasprotno, saj bi zožil nabor ponudnikov, kar ni njegov cilj, če lahko namen javnega naročila doseže tudi z manj kompleksnimi rešitvami, s katerimi bo še vedno dosežen namen javnega naročila, kot je opisan v tehničnih specifikacijah,
    - je že vlagatelj navedel, da so možnosti glede informatizacije in poenostavitve poslovanja neomejene, zato je še toliko bolj neupravičeno pričakovati, da naročnik pripravi vseobsežne tehnične specifikacije, ki bi vključevale vse možnosti, temveč je naročnik prepričan, da morajo ponudniki sami biti sposobni oceniti obseg optimizacije na podlagi izvedene analize, ki je ravno s tem namenom vključena v javno naročilo,
    - so nadgradnje opredeljene v 8. členu, način naročanja pa v 14. členu vzorca pogodbe,
    - se nadgradnje izvajajo le na razvitih modulih po njihovi produkciji, izjemoma po končni potrditvi analize, če bi med analizo med programiranjem prišlo do spremenjenih potreb na že potrjenih modulih tudi zaradi spremembe zakonodaje,
    - bojazen manipuliranja zaradi naročanja drugih modulov odpade, saj v pogodbi ni predvidena,
    - vlagatelj ni uspel dokazati, da bi ga možnost obračuna 1.500 ur za nadgradnjo modulov, ki so že sprogramirani, postavila v neenakopraven položaj, če želi naročniku ponuditi rešitev, ki bo bistveno bolj napredna, kot si naročnik v tem trenutku lahko predstavlja,
    - so take vlagateljeve navedbe tudi same s seboj v nasprotju, saj vlagatelj po eni strani zahteva, da naročnik natančno specificira zahteve, po drugi strani pa navaja, da si tako napredne rešitve, kot jo ponuja vlagatelj, naročnik ne more niti predstavljati,
    - je prepričan, da so vsi ponudniki enakopravno obravnavani, saj imajo enaka izhodišča, enak obseg podatkov, s katerimi razpolagajo, pri čemer je naročnik predvidel tudi možnost ogleda, seznanjeni so s podatki o funkcionalnostih in procesih, potrebnih za nadgradnjo oziroma popolno informatizacijo procesov vodenja in upravljanja za osnovno- in srednješolsko izobraževanje, na podlagi česar lahko ponudniki kot strokovnjaki izvedejo ustrezno poslovno analizo,
    - ni smiselno, da bi moral na proces natančno definirati predmet, saj se v ta namen izdela analiza, od katere je odvisen pristop k rešitvi cilja posameznega modula, kar je definirano,
    - je opredelil ključne zahteve za upoštevanje veljavnih predpisov pri načrtovanju rešitve za vodenje in upravljanje procesov in predpisane šolske dokumentacije ter zbirk podatkov, ki se nanašajo na predmet javnega naročila,
    - je napisal »Izgradnja učinkovitega in uporabniku prijaznega IS poteka z namenom skrajšanja časa izmenjave podatkov, odprave napak ročnega dela, omogočiti izmenjavo podatkov in standardizirati postopke« (Izhodiščne specifikacije za oddajo javnega naročila, str. 3/22) in za doseganje teh ciljev med drugim predvidel analizo učinkovitosti zakonodaje (Izhodiščne specifikacije za oddajo javnega naročila, str. 8/22)
    - četudi naročnik ne bi opredelil minimalne zahtevane vsebine poslovne analize, je to le subjektivna vlagateljeva stvar, saj so trije renomirani ponudniki prepoznali tako naročnikove zahteve in tudi izračunali obseg potrebnih storitev ter za to podali cene,
    - so morali ponudniki v ponudbi dati ceno za analizo in načrtovanje, izvedbo informacijske rešitve, vpeljavo in namestitev, vzdrževanje in tudi nadgradnjo, zato lahko ponudniki sami prerazporedijo svoje stroške, če ocenjujejo, da bodo ponudili bolj napredno in s tem dražjo rešitev, ki ne bo potrebovala bistvenih nadgradenj, bodo dali nižjo urno postavko za nadgradnje in s tem znižali ponudbeno ceno, in obratno, zaradi česar jih ni neenakopravno obravnaval,
    - je določil minimalne tehnične zahteve (okolje Microsoft.NET ali Java v kombinaciji s podatkovno bazo Oracle, ki jih naročnik uporablja (naročnik je na teh platformah zahteval tudi reference), druge zahteve pa so prepuščene presoji ponudnikov in le dejstvo, da bi morda vlagatelj želel ponuditi »več«, ne pomeni, da je to optimalnejše za naročnika,
    - ni bil na portalu javnih naročil opozorjen, da v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni opredeljeno, kaj pomenita vpeljava in namestitev informacijske rešitve, kljub temu pa pojasnjuje, da je v tehničnih specifikacijah, točki 1.2.2 in 2 iz dokumenta »Izhodiščne_specifikacije_za_oddajo_JN_010920_K.docx«, jasno zapisal, kaj pomenita ta pojma, pa tudi, pri koliko testnih uporabnikih se namesti in nadalje vzdržuje,
    - je odgovoril tudi na vprašanje št. 5, pri čemer se smiselno ni opredeljeval do primera Šolska knjižnica, saj ta ni predmet izvedbe jedra informacijske rešitve,
    - se ne strinja, da je javno naročilo napačno zastavljeno, to pa tudi ne more biti predmet kršitev, saj vlagatelj ni varuh javnega interesa,
    - je v zvezi z vlagateljevo navedbo o tem, da izvajalec sam predlaga merila za zagotavljanje kakovosti razvoja sistema, vlagateljevo opozarjanje na nezmožnost ugotovitve kršitve pogodbe, če bodo ponujene enostavne rešitve, skrb varstvo naročnikovega interesa,
    - ne držijo vlagateljeve navedbe o omogočitvi arbitrarne presoje, kdaj bo poslovna analiza izvedena ustrezno in kdaj bo podlaga za nadaljnji razvoj informacijske rešitve, so pa tudi v nasprotju z vlagateljevimi navedbami o nezmožnosti ugotovitve kršitve pogodbe, zato tudi ni jasno, kaj pomeni »arbitrarna presoja«,
    - je analiza odvisna od rešitve, ki jo ponuja posamezni ponudnik, in se med ponudniki razlikuje, kar je sprejemljivo, dokler so dosežene vse zakonske zahteve za vodenje in upravljanje predpisane šolske dokumentacije, na ta način pa se omogoča tudi optimizacija same rešitve, če se ta upošteva že v fazi analize,
    - so zahteve iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila določene jasno, natančno in nedvoumno, zato je neutemeljeno vlagateljevo sklicevanje na posamezne odločitve Državne revizijske komisije, ki se sicer nanašajo na obravnavo zahtevkov za revizijo zoper odločitev o oddaji javnega naročila in nejasne pogoje za sodelovanje, ki so jih morali izpolnjevati ponudniki,
    - je v zadevi št. 018-089/2020 šlo za drugačno dejansko stanje, pri čemer je Državna revizijska komisija ugodila zahtevku za revizijo, ker je tisti naročnik predvidel, da bo faza analize namenjena temu, da se naročnik in izbrani ponudnik dogovorita o za naročnika ustreznem in v celoti opredeljenem načinu, na katerega bo ponujena rešitev izpolnjevala zahtevane funkcionalnosti, v tem primeru pa ni predvideno nikakršno dogovarjanje med naročnikom in izbranim ponudnikom, temveč je analiza, kot tudi izvedba, prepuščena ponudniku, ki mora izpolnjevati zahteve, ki jih je naročnik že navedel v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila in veljajo za vse ponudnike enako, vsebina nalog pa je v celoti definirana (dokument »Izhodiščne_specifikacije_za_oddajo_JN_010920_K.docx«),
    - je predmet javnega naročila v celoti definiran,
    - je navedba Državne revizijske komisije iz zadeve št. 018-095/2018 vzeta iz konteksta in ni uporabljiva za obravnavani primer javnega naročila, ker so naloge, ki jih morajo izvesti ponudniki, v celoti definirane,
    - število vprašanj na portalu javnih naročil ni relevantno,
    - so ponudbo predložili trije ponudniki,
    - cena ni edino merilo, saj je kot merilo določena tudi usposobljenost in izkušenost kadrov, zato je naročnik že vnaprej dal določeno težo usposobljenosti ponudnika, od katerega lahko domnevno pričakuje bolj napredno rešitev, zato so vlagateljevi očitki še toliko bolj neutemeljeni.

    Državna revizijska komisija je po pošti 21. 10. 2020 in elektronski pošti 22. 10. 2020 od naročnika prejela zahtevek za revizijo in dokumentacijo.

    Vlagatelj se je z vlogo z dne 26. 10. 2020 opredelil do naročnikovih navedb v dokumentu »Odločitev« št. 430-184/2020-8 z dne 16. 10. 2020 in jim nasprotoval. Vlagatelj je navedel stroškovnik.

    Naročnik je kljub dvomu v vlagateljevo aktivno legitimacijo, kot jo določa prva alinea prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, sprejel zahtevek za revizijo v (vsebinsko, meritorno) obravnavo in ga zavrnil.

    Da bi naročnik sprejel zahtevek za revizijo v (vsebinsko, meritorno) obravnavo, morajo biti skladno z drugim odstavkom 26. člena ZPVPJN (skupaj, kumulativno) izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 26. člena ZPVPJN, in sicer je to odvisno od tega, ali je bil vložen pravočasno (prva alinea prvega odstavka 26. člena ZPVPJN), ali vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN (druga alinea prvega odstavka 26. člena ZPVPJN), ali ga je vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena ZPVPJN (tretja alinea prvega odstavka 26. člena ZPVPJN), ali ne obstajajo omejitve iz 16. člena ZPVPJN (četrta alinea prvega odstavka 26. člena ZPVPJN) in ali je dopusten (peta alinea prvega odstavka 26. člena ZPVPJN). Enaki pogoji, kot so določeni v prvem odstavku 26. člena ZPVPJN, so določeni v prvem odstavku 31. člena ZPVPJN (v prvi alinei prvega odstavka 31. člena ZPVPJN je sicer dodatno še pogoj, da mora vlagatelj zahtevek za revizijo vložiti pri naročniku), pri čemer mora tudi Državna revizijska komisija pred sprejemom zahtevka za revizijo v (vsebinsko, meritorno) obravnavo, tako kot naročnik, preveriti, ali so izpolnjeni (skupaj, kumulativno) (drugi odstavek 31. člena ZPVPJN v zvezi s prvim odstavkom 31. člena ZPVPJN).

    Vlagatelj ni eden izmed zagovornikov javnega interesa, ki so določeni v drugem odstavku 6. člena ZPVPJN, zato je treba njegovo aktivno legitimacijo preveriti v obsegu iz prve alinee prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, skladno s katero se aktivna legitimacija prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za (med drugim) dodelitev javnega naročila in ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda. V prvi alinei prvega odstavka 14. člena ZPVPJN sta skupaj (kumulativno) določena dva pogoja za priznanje aktivne legitimacije. Vlagatelj se ukvarja s pridobitno dejavnostjo in predmet javnega naročila je povezan z njo, zato je treba vlagatelju priznati interes za dodelitev javnega naročila, tega pa mu je priznal tudi naročnik (dokument »Odločitev« št. 430-184/2020-8 z dne 16. 10. 2020, str. 2). Državna revizijska komisija je preizkusila še drugi pogoj iz prve alinee prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, ki se nanaša na vsaj možnost nastanka škode, v obstoj katerega je naročnik dvomil. Državna revizijska komisija se je že izrekla (prim. npr. zadeve št. 018-113/2016, 018-058/2018 ali 018-119/2019), da ni nujno, da je gospodarski subjekt oškodovan le v primeru, če zaradi naročnikovih ravnanj ne more sodelovati v postopku javnega naročanja. Gospodarski subjekt bi bil lahko oškodovan tudi v primeru, če mu naročnikova ravnanja sicer ne preprečujejo sodelovanja v postopku javnega naročanja, vendar pa mu nalagajo obveznosti, zaradi katerih meni, da mu npr. neupravičeno manjšajo možnost pridobitve javnega naročila ali pa imajo zahteve odvračilno naravo. Že iz prve predpostavke aktivne legitimacije iz prve alinee prvega odstavka 14. člena ZPVPJN je mogoče razbrati, da je interes gospodarskega subjekta v dodelitvi javnega naročila, ne pa le v sodelovanju v postopku javna naročanja. Tako je treba upoštevati, da lahko škodo izkaže tudi gospodarski subjekt, ki ima neupravičeno otežen položaj za pridobitev javnega naročila. Zahtevek za revizijo pa tudi ni izredno pravno sredstvo. Državna revizijska komisija zato poudarja, da ni primerno tako tolmačenje aktivne legitimacije kot ene izmed procesnih predpostavk, ki bi v razpisni fazi nesorazmerno ožilo možnost uveljavljanja pravnega varstva (npr. zadeva št. 018-113/2016).

    Četudi bi vlagatelj zaradi sporno določenih tehničnih specifikacij lahko sodeloval v postopku oddaje javnega naročila, kot je to navedel naročnik (prim. dokument »Odločitev« št. 430-184/2020-8 z dne 16. 10. 2020, str. 2), pa je iz vlagateljevih obsežnih navedb o neskladnosti tehničnih specifikacij z nekaterimi temeljnimi načeli in 68. členom ZJN-3, razvidno, da je vlagatelj uveljavljal, da tako določene tehnične specifikacije delujejo nanj odvračilno, saj mu zaradi nedorečenosti, ki bi naročniku omogočila neupravičeno diskrecijo pri odločanju o izbiri ponudb, ki bi bile medsebojno neprimerljive, zmanjšujejo uspeh za pridobitev javnega naročila. Državna revizijska komisija je zato že na podlagi navedenega lahko štela, da vlagatelju lahko nastane škoda v smislu prve alinee prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, zato je zaključila, da je podan tudi drugi kumulativni element aktivne legitimacije iz prve alinee prvega odstavka 14. člena ZPVPJN.

    Ker je Državna revizijska komisija ugotovila, da je zahtevek za revizijo vložila aktivno legitimirana oseba iz prve alinee 14. člena ZPVPJN (pogoj iz tretje alinee prvega odstavka 31. člena ZPVPJN) pri naročniku, da niti naročniku ni sporno, da je bil na vsaj nekatere kršitve opozorjen na portalu javnih naročil (dokument »Odločitev« št. 430-184/2020-8 z dne 16. 10. 2020, str. 2–3), izpolnjeni pa so tudi drugi pogoji iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN (kar tudi pomeni prvega odstavka 26. člena ZPVPJN), je Državna revizijska komisija sprejela zahtevek za revizijo v (vsebinsko, meritorno) obravnavo (drugi odstavek 31. člena ZPVPJN). Pri tem je Državna revizijska komisija upoštevala vlagateljeve navedbe le v obsegu, kolikor je iz njih mogoče razbrati, da vlagatelj brani svoj položaj pri pridobivanju javnega naročila, ne pa v bran javnega interesa, pa tudi položaja drugih (z vlagateljem nepovezanih) gospodarskih subjektov.

    Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija na podlagi razlogov, navedenih v nadaljevanju, odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

    Naročnik oddaja javno naročilo po odprtem postopku (točka IV.1.1 objav; 40. člen ZJN-3). Skladno s prvim odstavkom 40. člena ZJN-3, lahko v odprtem postopku vsak zainteresirani gospodarski subjekt odda ponudbo na podlagi objavljenega povabila k sodelovanju, pri čemer se ponudbi priložijo informacije za ugotavljanje sposobnosti, ki jih zahteva naročnik. Odprti postopek je običajen postopek, ki ne predstavlja nobene izjeme, zato ga naročnik lahko prosto izbere za oddajo javnega naročila. Zaradi zagotovitve objave obvestila o javnem naročilu na portalu javnih naročil, če ocenjena vrednost javnega naročila brez DDV vsaj dosega t. i. evropski vrednostni prag, kot je to v obravnavanem primeru oddaje javnega naročila, pa tudi v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije (drugi odstavek 22. člena ZJN-3), ta postopek zagotavlja tudi transparentnost (gl. drugi odstavek 6. člena ZJN-3). Naročnik z izbiro odprtega postopka torej že zaradi narave tega postopka ne ravna v nasprotju z ZJN-3, četudi bi lahko izbral kakšen drug postopek, ki bi bil zaradi kake specifičnosti morebiti tudi (bolj) uporaben za oddajo javnega naročila (npr. konkurenčni dialog iz 42. člena ZJN-3). Vendar Državna revizijska komisija ne odloča o primernosti izbire odprtega postopka, temveč le o zakonitosti izbire odprtega postopka, izbira odprtega postopka pa je glede na njegovo naravo zakonita (npr. zadeva št. 018-220/2010). Je pa lahko v primeru izbire odprtega postopka vprašljivo, ali je naročnik zagotovil izvedbo odprtega postopka skladno s temeljnimi načeli in pravili ZJN-3, kar vključuje tudi tista pravila, ki se nanašajo na določanje tehničnih specifikacij, katerih kršitev je uveljavljal vlagatelj, ki je vložil zahtevek za revizijo pred potekom roka za prejem ponudb (8. 10. 2020 do 13. ure; točka IV.2.2 objav). Naročnik je z dokumentom »Odločitev« št. 430-184/2020-8 z dne 16. 10. 2020 pojasnil, zakaj se ne strinja z vlagateljem, da je kršil ZJN-3 pri določitvi tehničnih specifikacij. Pri tem pa Državna revizijska komisija dodaja, da glede na pristojnost, ki ji jo določa prvi odstavek 60. člena ZPVPJN, saj je organ, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil, v postopku pravnega varstva lahko odloči le o zakonitosti oddaje javnega naročila in torej o zakonitosti naročnikovega ravnanja, ne more pa odločati o primernosti naročnikovega ravnanja, zato za rešitev zadeve ni relevantno vlagateljevo stališče (zahtevek za revizijo, str. 8), da bi bilo »še bolj primerno«, če bi naročnik izvedel poslovno analizo sam ali v ločenem (torej drugem, samostojnem) postopku oddaje javnega naročila.

    Javno naročilo blaga skladno s 4. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 pomeni javno naročilo, katerega predmet je nakup, zakup, najem ali nakup blaga s pridržanim lastništvom z nakupno pravico ali brez nje, pri čemer javno naročilo blaga lahko vključuje tudi povezana namestitvena in inštalacijska dela. Javno naročilo storitev skladno s 5. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 pomeni javno naročilo, katerega predmet je izvajanje storitev, razen tistih iz 2. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3 (tj. javnih naročil gradenj).

    Iz točke II.1.3 objav je razvidno, da je naročnik označil, da oddaja javno naročilo storitev, v točki II.2.2 objav pa so navedene kode CPV 72200000, 72230000, 72240000 in 72262000, ki so vključene v kategorijo 7 (Računalniške storitve in s tem povezane storitve). Te kode CPV so vključene v kategorijo, ki se nanaša na storitve in ne blago. Tudi iz tehničnih specifikacij (in dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila sicer) izhaja, da naročnik z izvedbo postopka oddaje javnega naročila ne pridobiva že izdelane (informacijske) rešitve, temveč pridobiva storitve izdelave (informacijske) rešitve. Sicer niti vlagatelju ni sporno, da naročnik oddaja javno naročilo storitev.

    Skladno z alineo b 23. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3 tehnične specifikacije v primeru javnih naročil storitev, ki so opisane v isti točki prvega odstavka 2. člena ZJN-3 kot tehnične specifikacije v primeru javnih naročil blaga, pomenijo specifikacijo v dokumentu, ki opredeljuje zahtevane značilnosti proizvoda ali storitve, kot so ravni kakovosti, okoljskih in podnebnih vplivov, zahteve v zvezi z oblikovanjem, prilagojenim vsem uporabnikom (vključno z dostopnostjo za invalide), ter ocenjevanje skladnosti, zahteve v zvezi z delovanjem, uporabo proizvoda, varnostjo ali dimenzijami, vključno z zahtevami v zvezi s proizvodom glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preizkušanjem in preizkusnimi metodami, pakiranjem, označevanjem, uporabo znakov, navodili za uporabnike, proizvodnimi postopki in metodami na posamezni stopnji življenjske dobe blaga ali storitve, ter postopki ocenjevanja skladnosti. Tehnične specifikacije tako določajo zahtevane značilnosti storitve (druga poved iz prvega odstavka 68. člena ZJN-3). Naročnik z njimi torej opiše predmet javnega naročila.

    Tehnične specifikacije iz alinee b 23. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3 se skladno s prvo povedjo iz prvega odstavka 68. člena ZJN-3 navedejo v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Naročnik je tehnične specifikacije določil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, poglavje »Izhodiščne specifikacije za oddajo javnega naročila«, h kateremu so predložene še štiri priloge (1–4), pri čemer je priloga 4 še nadalje členjena na 4 podpriloge:
    - priloga 1: Opis projekta Posodobitev organizacije vodenja in upravljanja s podatki v inovativnih učnih okoljih in procesov vodenja ter upravljanja šol,
    - priloga 2: Popis zbirk osebnih podatkov s področja osnovnošolskega in srednješolskega izobraževanja ter centralnih zbirk podatkov MIZŠ,
    - priloga 3: Centralne zbirke podatkov, aplikacije in arhitektura IS MIZŠ za VIZ,
    - priloga 4: Zahteve za delovanje in vzdrževanje IS:
    • priloga 4.1: Standard za dokumentacijo – Standard dokumentiranja,
    • priloga 4.2: Standard poročila o napredku (za poročanje) – Vzorec mesečnega poročila MIZŠ,
    • priloga 4.3: Naročanje – Zahtevek za izdelavo/dopolnitev/spremembo programske opreme
    in
    • priloga 4.4: Testiranje – Poročilo o testiranju programske opreme.

    Naročnik je v točki 3 poglavja »Izhodiščne specifikacije za oddajo javnega naročila« med drugim navedel, da:
    • je predmet javnega naročila analiza, razvoj, vpeljava in vzdrževanje informacijskega sistema za projekt »Posodobitev organizacije vodenja in upravljanja s podatki v inovativnih učnih okoljih«, pri čemer bo »izvajalec« »v okviru tega javnega naročila v sodelovanju z naročnikom izvedel naslednje storitve:
    1. Analiza, načrtovanje, izvedba, vpeljava in namestitev informacijske rešitve
    1.1 Analiza in načrtovanje informacijske rešitve
    - Poslovna analiza (PA)
    - Specifikacije in projekt za izvedbo (PZI)
    1.2 Izvedba, vpeljava in namestitev jedra informacijske rešitve
    - Izvedba informacijske rešitve in testiranje
    - Vpeljava in namestitev informacijske rešitve
    2. Vzdrževanje
    3. Nadgradnje«,
    • »V okviru poslovne analize (PA) izvajalec na krovnem nivoju izdela pregled obstoječega stanja, in sicer za razvoj in nadgradnjo informacijskih procesov vodenja in upravljanja za osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje kot jih popisuje projekt«, pri čemer je v nadaljevanju naštel 25 procesov, od katerih je prvih osem prioritetnih, saj »so predmet razvoja jedra informacijske rešitve«,
    • »Na podlagi izvedenega pregleda obstoječega stanja izvajalec izdela načrt razvoja informacijske rešitve, ki ga potrdi naročnik. Analiza stanja s specifikacijami in projektom za izvedbo (PZI) oz. blueprint se izdela za izgradnjo jedra hitro odzivnega in agilnega IS s predvidenimi prioritetnimi procesi, ki bo omogočal integracijo drugih, naknadno razvitih informacijskih rešitev, v nadaljevanju pa za ostale procese projekta. Izdelan blueprint mora definirati vse potrebne parametre za izdelavo informacijske rešitve v tistih delih, ki jih naročnik v specifikacijah predvideva za razvoj (označeni z *), v ostalih delih pa na način, da so definirane glavne potrebe naročnika in da je na njihovi podlagi (do nivoja, ki predstavlja opis tehničnih specifikacij za javno naročilo) mogoče izvajati nova naročila za njihov razvoj.«

    Naročnik je v točki 4 poglavja »Izhodiščne specifikacije za oddajo javnega naročila«, naslovljeno »Opis storitev«, med drugim opisal »[a]nalizo in načrtovanje informacijske rešitve« (točka 1.1), ki vključuje tudi točko 1.1.1 »Poslovna analiza (PA)«:
    »V okviru poslovne analize se izvede pregled obstoječega stanja za procese vodenja in upravljanja v VIZ za osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje in izdela strateški načrt razvoja informacijske rešitve. Na podlagi potrjenega načrta se izdela analiza stanja s pripravo funkcionalnih in tehničnih specifikacij, opredelitvijo standardov, metodologij, orodij in postopkov. Izvajalec lahko analizo izdela fazno na način, da se prioritetno definira naročnikove potrebe v delu, ki je predviden za razvoj jedra informacijske rešitve, v ostalih delih, ki ne bodo predmet razvoja informacijske rešitve tega javnega naročila pa se lahko izvaja vzporedno z razvojem.
    Načrtuje se arhitektura storitveno usmerjenega IS za nadgradnjo oziroma popolno informatizacijo procesov in podatkovnega modela za baze ter enotni uporabniški vmesnik s poenoteno uporabniško izkušnjo. Izvajalec v sodelovanju z naročnikom načrtuje tudi izhodišča za tehnične in organizacijske ukrepe za izpolnitev zahtev iz Splošne redite o varstvu osebnih podatkov ter ob upoštevanju najnovejšega tehnološkega razvoja za upravljavce in obdelovalce izpolnjevanje obveznosti varstva podatkov«,
    vključuje pa tudi točko 1.1.2 »Specifikacije in projekt za izvedbo (PZI)«:
    »Izvajalec na podlagi potrjene poslovne analize v prvi fazi izdela funkcionalne in tehnične specifikacije za module, ki so predmet razvoja jedra informacijske rešitve. Izdela se projekt za izvedbo (PZI) t.i. blueprint, oziroma končni načrt rešitve z idejno zasnovo, ki vsebuje vsebinske, funkcionalne in tehnične specifikacije strukturirane in definirane do te mere, da se lahko prične z izvedbo jedra informacijske rešitve. V drugi fazi pa se za module, ki niso predmet razvoja izdela specifikacija na način, da so definirane glavne potrebe naročnika in do nivoja, ki predstavlja opis tehničnih specifikacij na podlagi katerih bo mogoče izvajati nova naročila za razvoj.
    Iz dokumenta morajo biti jasni struktura in arhitektura sistema, notranje in zunanje povezave sistema, tehnologija, arhitektura in metodologije razvoja, ki bodo uporabljen. Izdelava funkcionalnih in tehničnih specifikacij zajema vsaj: […]«

    Naročnik je tehnične specifikacije torej (skladno s prvo povedjo iz prvega odstavka 68. člena ZJN-3) navedel v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Naročnik je v zvezi s tehničnimi specifikacijami na portalu javnih naročil zagotovil objavo dodatnih informacij kot odgovore na vprašanja, in sicer so bile te objavljene na portalu javnih naročil med 22. 9. 2020 in 2. 10. 2020, postale pa so del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (tretja poved iz prvega odstavka 67. člena ZJN-3).

    V četrtem odstavku 61. člena ZJN-3 je določeno, da če naročnik pravočasno prejme zahtevo, mora vsem gospodarskim subjektom, ki sodelujejo v postopku javnega naročanja, najpozneje šest dni pred iztekom roka za oddajo ponudb zagotoviti dodatne informacije v zvezi s specifikacijami in vse dodatne dokumente, pri čemer ta rok znaša štiri dni pred iztekom roka za oddajo ponudb, če naročnik v odprtem postopku, za javna naročila na splošnem področju pa tudi v omejenem postopku, skrajša rok za oddajo ponudb iz razloga nujnosti. Pravila za določanje rokov za prejem ponudb določa 74. člen ZJN-3. Namen dodatnih informacij je omogočiti ponudnikom seznanitev s podatki, ki so lahko pomembni za pripravo ponudbe, kar je mogoče razbrati iz pravil o podaljševanju roka za predložitev ponudb (gl. 74. člen ZJN-3). Ne glede na odgovor, ali je vlagatelj z izpostavljanjem vprašanja, na katerega naj bi naročnik 2. 10. 2020 ob 10.15 na portalu javnih naročil podal nepopoln odgovor (gl. navedbo »Pri tem se naročnik v ničemer ne opredeljuje do primera konkretnih zahtev niti ne daje nobenega konkretnega odgovora.«; zahtevek za revizijo, str. 10–11) uveljavljal kot samostojno kršitev pravil o zagotavljanju dodatnih informacij ali pa le kot utemeljitev o nejasni določitvi dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila in s tem tehničnih specifikacij, kot njenega dela (gl. nadaljnjo navedbo »Tovrstnih primerov nejasnosti je še vsaj 1000, glede na to, da naročnik pričakuje …«; zahtevek za revizijo, str. 11), je obema možnima kršitvama skupno to, da se obe nanašata na vprašanje zagotavljanja informacij o tehničnih specifikacijah (bodisi že od priprave tehničnih specifikacij bodisi od prejema zahteve za dodatne informacije o njih). Ker se zahtevek za revizijo zlasti nanaša na naročnikovo pomanjkljivo zagotovitev informacij o tehničnih specifikacijah, je Državna revizijska komisija vlagateljevo opozarjanje oziroma sklicevanje na odgovor, objavljen 2. 10. 2020 ob 10.15 na portalu javnih naročil, obravnavala v kontekstu bistva, ki izhaja iz zahtevka za revizijo: da so tehnične specifikacije določene v nasprotju z 68. členom ZJN-3, saj iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (tudi upoštevajoč odgovore, objavljene na portalu javnih naročil) ne izhajajo potrebne informacije, kar predstavlja kršitev načela iz 6. člena ZJN-3, zaradi česar naročnik ne more zagotoviti obravnave ponudb skladno z načelom iz 7. člena ZJN-3, ker bodo ponudniki različno razumeli tehnične specifikacije in pripravili neprimerljive ponudbe, zaradi tega pa tudi ne bo zagotovil konkurence med ponudniki skladno s 5. členom ZJN-3.

    Naročnik je pri oblikovanju tehničnih specifikacij načeloma samostojen in jih določi ob upoštevanju lastnih potreb in pričakovanj glede na predmet javnega naročila, pri čemer mora upoštevati pravila, ki jih določa 68. člen ZJN-3. Četrti odstavek 68. člena ZJN-3 določa, da morajo tehnične specifikacije vsem gospodarskim subjektom zagotavljati enak dostop do postopka javnega naročanja in neupravičeno ne smejo ovirati odpiranja javnih naročil konkurenci. Pravila javnega naročanja torej naročnika pri določanju tehničnih specifikacij zavezujejo, da tehnične specifikacije določi na način, ki zagotavlja konkurenco med ponudniki in njihovo enako obravnavo (5. in 7. člen ZJN-3). Tehnične specifikacije se lahko določijo na katerega izmed načinov, določenih v petem odstavku 68. člena ZJN-3. Pri tem je treba upoštevati, da iz petega odstavka 68. člena ZJN-3 ne izhaja, da bi imel kateri izmed načinov določanja tehničnih specifikacij prednost pred drugim. Hkrati je iz petega odstavka 68. člena ZJN-3 razvidno, da se v primeru določitve tehničnih specifikacij na način iz točke a (nanjo pa se sklicujeta tudi načina določitve tehničnih specifikacij iz točk c in č) tehnične specifikacije lahko določijo v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti, vključno z okoljskimi značilnostmi, pri čemer mora biti izpolnjen tudi pogoj: »če so parametri dovolj natančni, da lahko ponudnik opredeli predmet javnega naročila, naročnik pa odda javno naročilo«. Citirani pogoj sporoča, da ne zadošča, če naročnik določi tehnične specifikacije v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti, temveč morajo biti parametri, ki se nanašajo nanje, dovolj natančni zaradi zadostitve dvojnemu namenu: 1. da lahko ponudnik opredeli predmet javnega naročila in 2. da naročnik lahko odda javno naročilo. Ti parametri morajo biti, tako kot drugi deli dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (in s tem deli tehničnih specifikacij) v odprtem postopku, predmet seznanitve gospodarskih subjektov (6. člen ZJN-3) na portalu javnih naročil ali prek njega (prva poved iz prvega odstavka 67. člena ZJN-3 v zvezi s prvo povedjo iz prvega odstavka 68. člena ZJN-3).

    Iz 68. člena ZJN-3 izhaja, da je naročnik tisti subjekt, ki določi tehnične specifikacije, niso pa to ponudniki, čeprav ti lahko na načine, določene v ZJN-3, vplivajo na njihovo določitev (npr. v konkurenčnem dialogu iz 42. člena ZJN-3 ali partnerstvu za inovacije iz 43. člena ZJN-3, predhodno preverjanje trga iz 64. člen ZJN-3, s pomočjo zastavljanja vprašanj na portalu javnih naročil, na katera naročnik odgovori v mejah iz četrtega odstavka 61. člena ZJN-3). Naročnik je torej tisti subjekt, ki v postopku oddaje javnega naročila, in sicer še pred potekom roka za prejem ponudb (6. člen ZJN-3; prim. prvo poved iz drugega odstavka 67. člena ZJN-3, ki naročniku onemogoča spreminjati ali dopolnjevati dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila po poteku roka za prejem ponudb), določi, kaj nabavlja, pri pregledu ponudb pa ugotavlja, ali ponudba »ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila« (del opisa dopustne ponudbe iz 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3). Državna revizijska komisija sicer ugotavlja, da je naročnik pripravil tehnične specifikacije, saj je pripravil poglavje »Izhodiščne specifikacije za oddajo javnega naročila«, h kateremu so predložene še štiri priloge (1–4), pri čemer je priloga 4 še nadalje členjena na štiri podpriloge, vendar se ne strinja z naročnikom, da jih je pripravil skladno z ZJN-3, saj je iz njih razvidno, da je naročnik sicer navedel procese (module), vendar je določitev tehničnih specifikacij prepustil ponudnikom oziroma, kot izhaja iz točk 3 in 4 poglavja »Izhodiščne specifikacije za oddajo javnega naročila«, izvajalcu (izbranemu ponudniku). Določanje tehničnih specifikacij se je torej iz sfere naročnika (in časa pred potekom roka za prejem ponudb) premaknilo v sfero (izbranega) ponudnika (in čas po poteku roka za prejem ponudb), zato vlagatelj kljub obsežnemu naročnikovemu nasprotovanju utemeljeno uveljavlja, da tak način določanja tehničnih specifikacij ni skladen ne z 68. členom ZJN-3 ne s temeljnimi načeli iz 5., 6. in 7. člena ZJN-3.

    Če naročnik opusti dovolj natančno določitev parametrov v smislu točke a petega odstavka 68. člena ZJN-3, ima to po naravi stvari za posledico, da je na portalu javnih naročil ali prek njega gospodarskim subjektom zagotovil manj informacij od tistega obsega, ki ga določa ZJN-3, da jim ga mora zagotoviti. To pa v končnem vpliva na različno razumevanje tehničnih specifikacij in s tem pripravo ponudb, kar, kot je opozoril vlagatelj (zahtevek za revizijo, str. 8), vpliva na njihovo primerljivost. Na to ugotovitev ne vplivajo naročnikova stališča, ki jih je mogoče povzeti, da vlagatelj lahko sam določi vrsto (informacijske) rešitve (tudi kot enostavnejšo rešitev) in da tudi zanj enako veljajo zahteve iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (tudi tehničnih specifikacij), saj je treba tudi upoštevati, da mora naročnik ves čas postopka oddaje javnega naročila zagotavljati enako obravnavo ponudnikov (7. člen ZJN-3), tako pred potekom roka za prejem ponudb s pripravo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila kot po poteku roka za prejem ponudb pri pregledu in ocenjevanju ponudb, česar zaradi neprimerljivosti ponudb ne more zagotoviti, niti naročnik ne more vplivati na vlagateljevo pripravo ponudbe izven tega, s čimer mu ZJN-3 omogoča zakonito omejevanje vlagateljevega sodelovanja (npr. skladno z 68. členom ZJN-3 določene tehnične specifikacije, ki vlagatelju upravičeno onemogočajo uspešno pridobitev javnega naročila). Dejstvo, da je naročnik do poteka roka za prejem ponudb prejel tri ponudbe in da je celo opravil izbiro (gl. dokument »Odločitev o izidu javnega naročila« št. 430-184/2020-43 z dne 20. 11. 2020, ki je bil 20. 11. 2020 objavljen na portalu javnih naročil, pod št. objave JN005567/2020-ODL01), ne spremeni predstavljenih izhodišč ureditve iz ZJN-3.

    Že upoštevajoč navedeno je Državna revizijska komisija ugotovila kršitev pri oblikovanju tehničnih specifikacij (68. člen ZJN-3 v zvezi z 5., 6. in 7. členom ZJN-3), zato je na podlagi druge alinee prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila in vlagateljev predlog za razveljavitev »vsebine dokumenta IZHODIŠČNE SPECIFIKACIJE ZA ODDAJO JAVNEGA NAROČILA, Avgust 2020, vključno s prilogami 1, 2, 3, 4, 4.1, 4.2, 4.3 in 4.4«, torej vsega, kar se nanaša na tehnične specifikacije, tudi ob upoštevanju, da so tehnične specifikacije pomemben del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ker je od njih odvisno, kaj naročnik nabavlja, da je rok za prejem ponudb že potekel, po poteku roka za prejem ponudb pa naročnik glede na prvo poved iz drugega odstavka 67. člena ZJN-3 ne sme več spreminjati in dopolnjevati dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, pri čemer je naročnik tri prejete ponudbe tudi že odprl in z dokumentom »Odločitev o izidu javnega naročila« št. 430-184/2020-43 z dne 20. 11. 2020, ki je bil 20. 11. 2020 objavljen na portalu javnih naročil, pod št. objave JN005567/2020-ODL01, obvestil, da je izbral najugodnejšo ponudbo, upoštevala kot predlog za razveljavitev postopka oddaje javnega naročila v celoti. Državna revizijska komisija je zato razveljavila postopek oddaje javnega naročila v celoti.

    Skladno z drugo povedjo iz tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN daje Državna revizijska komisija naročniku napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen.

    Če se bo naročnik odločil izvesti nov postopek oddaje javnega naročila, mora upoštevati, da je on tisti subjekt, ki določi tehnične specifikacije, pri njihovi določitvi pa mora upoštevati 68. člen ZJN-3 in ravnati skladno s temeljnimi načeli. Naročnik lahko pri tem preuči, ali bi bila pridobitev (informacijske) rešitve po drugem postopku iz ZJN-3 primernejša.

    S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

    Vlagatelj je uspel z zahtevkom za revizijo, zato mu Državna revizijska komisija upoštevajoč prvi, drugi in tretji odstavek 70. člena ZPVPJN ter skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015; v nadaljevanju: OT) in Sklepom o spremembi vrednosti točke (Uradni list RS, št. 22/2019), ob upoštevanju okoliščin primera, kot potrebne priznava stroške takse v višini 4.000 eurov, stroške za sestavo zahtevka za revizijo (tarifna številka 40 OT) v višini 1.800 eurov (3.000 točk), povečani za 22 % DDV, kar znese 2.196 eurov, in izdatke (11. člen OT) v višini 24 eurov (40 točk), povečani za 22 % DDV, kar znese 29,28 eurov.

    Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške v višini 6.225,28 eurov v 15 dneh po vročitvi tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

    Vlagatelj je povrnitev stroškov priglasil tudi v vlogi z dne 26. 10. 2020, vendar mu jih Državna revizijska komisija ni priznala, saj je bilo vse, kar je bistveno za rešitev zadeve, razvidno že iz zahtevka za revizijo.

    Državna revizijska komisija je zato kot neutemeljeno zavrnila višjo stroškovno zahtevo od priznanih 6.225,28 eurov.

    S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


    V Ljubljani, 30. 11. 2020

    Predsednik senata:
    Marko Medved, univ. dipl. prav.
    član Državne revizijske komisije































    Vročiti:
    - Republika Slovenija, Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, Masarykova cesta 16, 1000 Ljubljana,
    - Odvetniška družba Zupančič, o. p., d. o. o., Nazorjeva ulica 6a, 1000 Ljubljana,
    - Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

    Vložiti:
    - v spis zadeve, tu.

    Natisni stran