018-125/2020 Dars, d.d.
Številka: 018-125/2020-5Datum sprejema: 25. 8. 2020
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Marka Medveda, kot predsednika senata, ter Sama Červeka in Tadeje Pušnar, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvedba podatkovnega omrežja MPLS«, na podlagi zahtevkov za revizijo, ki sta ju vložila vlagatelja SMART COM d.o.o., Brnčičeva ulica 45, Ljubljana - Črnuče (v nadaljevanju: prvi vlagatelj), ter ISKRATEL, d.o.o., Kranj, Ljubljanska cesta 24A, Kranj (v nadaljevanju: drugi vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Družba za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., Ulica XIV. Divizije 4, 3000 Celje (v nadaljevanju: naročnik), dne 25. 8. 2020
odločila:
1. Obravnavanje zahtevkov za revizijo prvega vlagatelja (vloga z dne 19. 7. 2020) in drugega vlagatelja (vloga z dne 20. 7. 2020) se združi v en revizijski postopek.
2. Zahtevkoma za revizijo prvega in drugega vlagatelja se ugodi tako, da se v zvezi z oddajo javnega naročila »Izvedba podatkovnega omrežja MPLS«, objavljenem na Portalu javnih naročil dne 8. 6. 2020 pod oznako JN003610/2020-B01, v dokumentu »PN Izvedba podatkovnega omrežja MPLS« (junij 2020) v poglavju 1 »Tehnične zahteve in pogoji« in njegovi prilogi »Tabela ustreznosti« razveljavijo naslednje zahteve:
– »8.000 stikalnih domen« in »8.000 EoMPLS tunelov« iz točke 1.4.5 Zmogljivost in priloge »Tabela ustreznosti« v zvezi s točko 1.4.6 Tabela ustreznosti,
– »Podpora Per VLAN Spanning Tree Plus (PVST+)«, »Podpora Rapid Per VLAN Spanning Tree Plus (RPVST+)«, »Podpora Undirectional Link Detection (UDLD)«, »IPSEC Virtual Tunnel Interfaces«, »Podpora za Ethernet Local Management Interface (LMI) na the Provider Edge (PE) routter (usmerjevalniku)«, »Podpora za ITU-T Y.1564 standard«, »Omogoča policy based routing« in »Omogoča kontrolo usmerjevalne poti (angl. Unicast Reverse Path Forwarding (uRPF)« iz priloge »Tabela ustreznosti« v povezavi s točko 1.4.6 Tabela ustreznosti.
V preostalih delih se zahtevek za revizijo prvega in drugega vlagatelja kot neutemeljen zavrne.
3. Naročnik je dolžan prvemu vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v višini 4.000,00 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa. Višja stroškovna zahteva prvega vlagatelja se zavrne.
4. Naročnik je dolžan drugemu vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v višini 4.000,00 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dne prejema tega sklepa do plačila, pod izvršbo.
Obrazložitev:
Naročnik izvaja odprti postopek (40. člen Zakona o javnem naročanju, Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) za javno naročilo na področju avtocestne infrastrukture za »Izvedbo podatkovnega omrežja MPLS«. Obvestilo o naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 8. 6. 2020, pod št. objave JN003610/2020-B01, ter dne 9. 6. 2020 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2020/S 110-267448. Naročnik je v obdobju od 25. 6. 2020 do 20. 7. 2020 na Portalu javnih naročil in v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije objavil štiri popravke. V popravku z oznako JN003610/2020-K03, objavljenem dne 6. 7. 2020, je naročnik delno spremenil zahteve v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.
Prvi vlagatelj, SMART COM d.o.o., je pred potekom roka za oddajo ponudb, dne 19. 7. 2020, torej pravočasno, preko portala eRevizija vložil zahtevek za revizijo zoper vsebino objave in dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila. Prvi vlagatelj zatrjuje, da zahteve naročnika niso objektivno utemeljene in opravičljive in da mu sporne tehnične specifikacije ne omogočajo oddaje dopustne ponudbe. Naročnik naj bi z njimi neupravičeno omejil konkurenco oziroma neopravičljivo privilegira proizvajalca opreme Cisco Systems, Inc., saj lahko zahtevam naročnika skupaj zadosti le proizvajalec opreme Cisco, s točno določenim tipom usmerjevalniške opreme, to je ASR9xx, s čimer je naročnik kršil načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, načelo enakopravne obravnave ponudnikov, načelo sorazmernosti, določila četrtega odstavka 68. člena ZJN-3 in načelo gospodarnosti porabe javnih sredstev. Kot nezakonite izpostavlja naslednje zahteve v tehničnih specifikacijah, katerih razveljavitev predlaga:
- zmogljivost minimalno 8.000 stikalnih domen,
- zmogljivost minimalno 8.000 EoMPLS tunelov,
- podpora Per VLAN Spanning Tree Plus (PVST+),
- podpora Rapid Per VLAN Spanning Tree Plus (RPVST+),
- podpora Undirectional Link Detection (UDLD),
- IPSEC Virtual Tunnel Interfaces,
- podpora za Ethernet Local Management Interface (LMI) na the Provider Edge (PE) router (usmerjevalniku),
- podpora za ITU-T Y.1564 standard,
- omogoča policy based routing,
- omogoča Unicast Reverse Path Forwarding (uRPF) in
- podpora za ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching.
Prvi vlagatelj za vsako od spornih zahtev obširno utemeljuje njeno problematičnost ter predlaga postavitev izvedenca s področja omrežne tehnologije, ki naj potrdi zatrjevana dejstva.
Drugi vlagatelj, ISKRATEL d.o.o. Kranj, je z vlogo z dne 20. 7. 2020, vloženo pred potekom roka za predložitev ponudb (torej prav tako pravočasno), preko portala eRevizija vložil zahtevek za revizijo, dokumentacijo, v katerem primarno predlaga razveljavitev izrecno izpostavljenih delov dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, podredno pa razveljavitev celotne razpisne dokumentacije. Enako kot prvi vlagatelj navaja, da naročnik s tehničnimi zahtevami privilegira proizvajalca opreme Cisco, da zahteve naročnika niso objektivno utemeljene in opravičljive in so v nasprotju z določbami ZJN-3 in načeli javnega naročanja. Drugi vlagatelj kot sporne izpostavlja iste zahteve naročnika kot prvi vlagatelj, z izjemo zahteve »podpora za ITU-T Y.1564 standard«, namesto katere drugi vlagatelj izpodbija zahtevo »podpora za standard ITU-T Y.1731«, ki mu ne omogočajo oddaje konkurenčne ponudbe, in v bistvenem vsebinsko enako utemeljuje njihovo nezakonitost. Tudi drugi vlagatelj v utemeljitev svojih navedb predlaga izvedenca za omrežno tehnologijo ali druge ustrezne stroke.
Naročnik je z Odločitvijo z dne 29. 7. 2020 zavrnil zahtevka za revizijo obeh vlagateljev in njuni zahtevi za povračilo stroškov pravnega varstva ter Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 30. 7. 2020 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in dokumentacijo predrevizijskega postopka.
Oba vlagatelja sta se do navedb naročnika opredelila z vlogama z dne 3. 8. 2020 in navedbam naročnika v celoti nasprotovala.
Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb obeh vlagateljev in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.
I.
Državna revizijska komisija je najprej odločila, da obravnavanje zahtevka za revizijo prvega in drugega vlagatelja združi v en revizijski postopek.
Skladno s prvim odstavkom 300. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, s sprem.; v nadaljevanju: ZPP), katerega določbe se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN uporabljajo v revizijskem postopku glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja, se lahko v primeru, kadar teče pred istim sodiščem več pravd med istimi osebami ali več pravd, v katerih je ista oseba nasprotnik raznih tožnikov ali raznih tožencev, vse te pravde s sklepom senata združijo za skupno obravnavanje, če se s tem pospeši obravnavanje ali zmanjšajo stroški, o vseh združenih pravdah pa lahko izda sodišče skupno sodbo.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da sta prvi in drugi vlagatelj vložila zahtevek za revizijo v istem postopku oddaje javnega naročila, navedbe vlagateljev so po vsebini v pretežnem delu celo enake, zato je, zaradi pospešitve obravnavanja, obravnavanje zahtevkov za revizijo združila v en revizijski postopek in sprejela skupno odločitev.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.
II.
Predmet javnega naročila je izvedba in vzpostavitev podatkovnega omrežja MPLS z vključenim vzdrževanjem in nadgradnjo podatkovnega omrežja MPLS v nadaljnjih petih (5) letih (gl. 2. člen vzorca pogodbe za izvedbo podatkovnega omrežja MPLS). Med strankami revizijskega postopka je v zvezi z navedenim postopkom javnega naročanja spor glede vprašanja, ali je naročnik pri oblikovanju posameznih zahtev ravnal skladno z določbami Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3), zlasti s četrtim in šestim odstavkom 68. člena ZJN-3 in temeljnimi načeli javnega naročanja.
Vlagatelja po vsebini enako zatrjujeta, da je naročnik posamezne tehnične zahteve določil v nasprotju z določbo četrtega in šestega odstavka 68. člena ZJN-3 ter temeljnimi načeli, poleg tega so te nesorazmerne in objektivno neopravičljive, pripravljene na način, da jih lahko izpolni izključno ponudnik, ki ponuja opremo proizvajalca Cisco s točno določenim tipom usmerjevalniške opreme. Glede na to je Državna revizijska komisija obravnavo revizijskih navedb prvega in drugega vlagatelja v delu, kjer so njune navedbe vsebinsko enake oziroma se nanašajo na enake oziroma podobne kršitve, združila.
Državna revizijska komisija uvodoma poudarja, da vlagatelj v postopku pravnega varstva varuje svoj položaj (prva alinea prvega odstavka 14. člena ZPVPJN) in ne položaja drugih gospodarskih subjektov, saj vlagatelj ni zagovornik javnega interesa (gl. drugo alineo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN v povezavi s 6. členom ZPVPJN). V konkretnem primeru nobeden od vlagateljev ni zagovornik javnega interesa po drugem odstavku 6. člena ZPVPJN, zato upoštevajoč drugo alineo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN Državna revizijska komisija ni mogla upoštevati njunih navedb, s katerimi opozarjata, da naročnik onemogoča ali otežuje sodelovanje v postopku oddaje naročila tretjim gospodarskim subjektom, ki niso vlagatelj ali (gospodarski) subjekt, ki bi z vlagateljem sodeloval v postopku oddaje naročila.
Državna revizijska komisija je vpogledala v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, in ugotovila, da je naročnik v dokumentu Projektna naloga (»PN Izvedba podatkovnega omrežja MPLS« (junij 2020)) v točki 1.4.5 »Zmogljivosti« in v povezavi s točko 1.4.6 v prilogi »Tabela ustreznosti« določil vrsto zahtev oziroma funkcionalnosti, ki jih mora omogočati oprema, ki je predmet tega javnega naročila. V zvezi s tehničnimi specifikacijami je naročnik na Portalu javnih naročil zagotovil objavo dodatnih informacij. Naročnik je dne 13. 8. 2020, torej po sprejemu odločitve o zahtevkih za revizijo, na Portalu javnih naročil s Popravkom JN003610/2020-K05 objavil »Dodatek št. 5 k dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila za Izvedba podatkovnega omrežja MPLS« 2020 (v nadaljevanju: »Dodatek št. 5«), v katerem je odgovoril še na ostala neodgovorjena vprašanja potencialnih ponudnikov, glede katerih Državna revizijska komisija ugotavlja, da v izpostavljenih spornih delih dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila po svoji vsebini v ničemer ne odstopajo od predhodnih odgovorov in pojasnil ter navedb naročnika v odločitvi z dne 29. 7. 2020, s katero je zahtevka obeh vlagateljev zavrnil. Vsi ti odgovori so postali del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (tretja poved prvega odstavka 67. člena ZJN-3).
Med vlagateljema in naročnikom so sporne v nadaljevanju predstavljene zahteve oziroma zmogljivosti, ki predstavljajo le del tehničnih specifikacij predmeta javnega naročila. Slednje v primerih javnih naročil blaga ali storitev pomenijo specifikacijo v dokumentu, ki opredeljuje zahtevane značilnosti proizvoda ali storitve, kot so ravni kakovosti, okoljskih in podnebnih vplivov, zahteve v zvezi z oblikovanjem, prilagojenim vsem uporabnikom (vključno z dostopnostjo za invalide), ter ocenjevanje skladnosti, zahteve v zvezi z delovanjem, uporabo proizvoda, varnostjo ali dimenzijami, vključno z zahtevami v zvezi s proizvodom glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preizkušanjem in preizkusnimi metodami, pakiranjem, označevanjem, uporabo znakov, navodili za uporabnike, proizvodnimi postopki in metodami na posamezni stopnji življenjske dobe blaga ali storitve, ter postopki ocenjevanja skladnosti (23. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3).
Tehnične specifikacije morajo biti navedene v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila (prva poved prvega odstavka 68. člena ZJN-3). Z njimi naročnik (natančno) opredeli lastnosti predmeta javnega naročila oziroma zahtevane značilnosti predmeta javnega naročila, ki naj bi izražale pričakovanja naročnika glede namena, ki ga želi z izvedbo javnega naročila doseči. Tehnične specifikacije morajo vsem gospodarskim subjektom zagotavljati enak dostop do postopka javnega naročanja in neupravičeno ne smejo ovirati odpiranja javnih naročil konkurenci (četrti odstavek 68. člena ZJN-3). Tehnične specifikacije lahko naročnik določi bodisi v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti bodisi s sklicevanjem na tehnične specifikacije in različne standarde oz. tehnične ocene bodisi s kombinacijo navedenih načinov (peti odstavek 68. člena ZJN-3). V njih ne smejo biti navedeni določena izdelava ali izvor ali določen postopek, značilen za proizvode ali storitve določenega gospodarskega subjekta, ali blagovne znamke, patenti, tipi ali določeno poreklo ali proizvodnja, ki dajejo prednost nekaterim podjetjem ali proizvodom ali jih izločajo, razen če tega ne upravičuje predmet javnega naročila. Take navedbe so izjemoma dovoljene, če sicer ni mogoče dovolj natančno in razumljivo opisati predmeta naročila, vsebovati pa morajo tudi besedi »ali enakovredni« (šesti odstavek 68. člena ZJN-3).
Glede na navedeno je naročnik pri oblikovanju tehničnih specifikacij načeloma samostojen, kar pomeni, da jih določi ob upoštevanju lastnih potreb in pričakovanj glede na predmet javnega naročila, pri čemer pa ga pravila javnega naročanja zavezujejo, da tehnične zahteve določi na način, ki zagotavlja konkurenco med ponudniki in njihovo enakopravno obravnavo (5. in 7. člen ZJN-3), in v obsegu, ki je potreben in sorazmeren z naravo, vsebino, namenom in obsegom predmeta naročila (8. člen ZJN-3).
Kot pravilno ugotavlja že prvi vlagatelj, ki se pri tem sklicuje na sodbo Sodišča EU iz zadeve C-513/99, zgolj dejstvo, da eden od gospodarskih subjektov - ponudnikov določene zahteve ne izpolnjuje, oziroma jo izpolnjuje le en ponudnik ali določen krog ponudnikov, še ne zadostuje za zaključek, da je naročnikova zahteva nedopustno diskriminatorna. Navedeno je Državna revizijska komisija poudarila že v več svojih odločitvah (prim. odločitve v zadevah št. 018-025/2018, 018-158/2018, 018-183/2019 itd.). Če namreč naročnik (ne glede na dejstvo, da določeno zahtevo morebiti res lahko izpolni le določen krog ponudnikov) uspe izkazati, da so zahteve objektivno opravičljive, mu ravnanja v nasprotju z ZJN-3 ni mogoče očitati. Pravni sistem (in znotraj njega pravo javnih naročil) sicer varuje enakopravnost ponudnikov in zagotavljanje konkurence pri ponujanju predmeta javnega naročila, vendar pa enakopravnosti ni mogoče razumeti kot absolutne. Ta namreč ne pomeni, da je treba vsem ponudnikom omogočiti dejansko enak položaj, ampak nasprotno. Zaradi različnih danosti (ekonomskih, tehničnih, kadrovskih, naravnih) je dejanski položaj ponudnikov in njihovih ponudb različen. Prednosti, ki jih te dajejo, pa je dovoljeno in pogosto celo gospodarno upoštevati. Ker je v naravi zahteve, da ponudnike razvršča na tiste, ki določeno zahtevo izpolnjujejo in je zato njihovo ponudbo mogoče obravnavati kot dopustno, ter na tiste, ki te zahteve ne izpolnjujejo in zato ne morejo sodelovati v postopku oddaje javnega naročila, mora biti takšno razlikovanje objektivno opravičljivo. Ni namreč dopustno razlikovanje ponudnikov glede na kriterije, ki niso objektivno opravičljivi in pomenijo zlasti krajevno, predmetno ali osebno diskriminacijo, s čimer je določen ponudnik bodisi postavljen v bistveno slabši položaj bodisi je privilegiran, ne da bi za to obstajali utemeljeni razlogi. Če je razlikovanje pri določanju predmeta javnega naročila utemeljeno v objektivnih potrebah naročnika (ki jih naročnik uspe izkazati kot objektivno opravičljive), o nedopustnem razlikovanju pri določanju predmeta javnega naročila ni mogoče govoriti.
Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Sodišča EU v zadevi C-513/99 Concordia Bus Finland Oy Ab (v odstavkih 82-85), ki poudarja, da naročniku načeloma ni mogoče preprečiti zahteve po takšni storitvi, ki bi vsebovala zanj najbolj primerne tehnične specifikacije, razen če te ne bi bile postavljene iz objektivno opravičljivih razlogov. Če bi naročniku naložili prilagoditev zahtev zmožnostim potencialnih ponudnikov, to ne bi imelo za posledico le znižanja naročnikovih zahtev, marveč bi pomenilo tudi poseganje v naročnikovo avtonomno pravico do njihovega samostojnega oblikovanja. Poleg tega bi naročnikov umik sporne zahteve iz razpisne dokumentacije iz razloga, ker je eden izmed ponudnikov ne more izpolniti, neupravičeno postavil v slabši položaj tistega ponudnika, ki takšno naročnikovo zahtevo lahko izpolni, zato samo dejstvo, da zahtevo iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila izpolnjuje le določen ponudnik, še ne pomeni kršitve načela enakopravnosti.
Navedeno pomeni, da naročnik torej lahko v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določi tudi takšne tehnične zahteve, ki jih lahko izpolni samo en ponudnik ali omejeno število ponudnikov, vendar pa mora biti razlikovanje med ponudniki, ki lahko ponudijo storitev ali blago z zahtevanimi tehničnimi specifikacijami, in ponudniki, ki tega ne morejo ponuditi, neposredno povezano s predmetom javnega naročila in objektivno opravičljivo.
V zvezi z navedbami prvega vlagatelja, da naročnik svojih potreb na Portalu javnih naročil ni utemeljil oziroma je predloge potencialnih ponudnikov pavšalno zavrnil, Državna revizijska komisija pojasnjuje, da je namen, ki ga naročnik zasleduje pri odgovarjanju na zahteve ter vprašanja, postavljena preko Portala javnih naročil, v zagotavljanju dodatnih informacij, potrebnih za pripravo ponudb, in v podajanju pojasnil, ki naj odpravijo morebitne nejasnosti ter s tem zagotovijo, da bodo predložene ponudbe medsebojno primerljive (prim. četrti odstavek 61. člena ZJN-3). Namen zagotavljanja dodatnih informacij preko Portala javnih naročil tako v prvi vrsti ni v naročnikovem utemeljevanju razlogov za oblikovanje posameznih določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila in torej tudi ne v pojasnjevanju ali v izkazovanju razlogov za določitev posameznih tehničnih specifikacij, pač pa je dolžan naročnik navesti razloge za določitev zahtev šele v postopku pravnega varstva. Ob upoštevanju navedenega je Državna revizijska komisija presojala ali je naročnik v postopku pravnega varstva, torej v odločitvi o zahtevku za revizijo, navedel razloge, ki utemeljujejo določitev spornih tehničnih specifikacij. Iz tega razloga je Državna revizijska komisija tudi zavrnila predlog vlagateljev za postavitev izvedenca s področja omrežne tehnologije, ki naj bi ugotavljal, ali so izpostavljene zahteve naročnika sorazmerne, objektivno opravičljive in, kot zatrjujeta vlagatelja glede ene od njih, celo škodljive, saj je treba odgovoriti na vprašanje, ali je naročnik pripravil tehnične specifikacije skladno z 68. členom ZJN-3, to pa je pravno vprašanje, na katerega mora odgovoriti Državna revizijska komisija.
Med strankami je sporna zakonitost naslednjih zahtev:
II.1)
Naročnik je v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila v dokumentu »PN Izvedba podatkovnega omrežja MPLS« (junij 2020), poglavje 1 »Tehnične zahteve in pogoji«, točka 1.4.5 »Zmogljivosti«, in v prilogi »Tabela ustreznosti« določil, da morajo naprave omogočati (med drugim) najmanj naslednje zmogljivosti:
- 8000 stikalnih domen
- 8000 EoMPLS tunelov.
V zvezi z navedenima zahtevama je naročnik na Portalu javnih naročil prejel več vprašanj in opozoril (prim. tretji odstavek 16. člena ZPVPJN) zainteresiranih ponudnikov.
Naročnik je v »Dodatku št. 3 k dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila za Izvedba podatkovnega omrežja MPLS«, objavljenem dne 6. 7. 2020 (glej Popravek št. JN003610/2020-K03) (v nadaljevanju: »Dodatek št. 3«) objavil:
»VPRAŠANJE 1: Z nekaterimi zahtevami, vezanimi na zmogljivosti razpisanih IP/MPLS usmerjevalnikov in manjšim delom razpisanih funkcionalnosti je možnost izbora omejena na opremo enega proizvajalca, kar bo glede na namen javnega naročanja gospodarnega nakupa opreme in storitev onemogočeno. Predlagamo, da naročnik nekatere zahteve, ki omejujejo ponudbo na zgolj enega proizvajalca spremeni na način, da glede na razpisne zahteve vezane na funkcionalnosti, topologijo in arhitekturo zahtevanega sistema za naročnika ne predstavljajo okrnjenih ali izgubljenih elementov, ki jih sicer mora naročnik zasledovati pri izgradnji podatkovnega omrežja IP MPLS. Predlagamo, da se naslednje zahtevane parametre zmogljivosti, poglavje 1.4.5 Zmogljivosti, ki omejujejo konkurenco na zgolj enega ponudnika spremeni na naslednje vrednosti:
- Obstoječa vrednost: 8.000 stikalnih domen predlog: vsaj 6.000 stikalnih domen
- Obstoječa vrednost: 8.000 EoMPLS tunelov predlog: vsaj 6.000 EoMPLS tunelov
ODGOVOR 1: Naročnik minimalnih zahtev zmogljivosti ne spreminja. Ponudnik lahko ponudi opremo, ki omogoča več stikalnih domen in več EoMPLS tunelov od minimalno zahtevanih.«
Dne 13. 8. 2020 je naročnik na Portalu javnih naročil objavil še »Dodatek št. 5« (glej Popravek št. JN003610/2020-K05), v katerem je na poziv:
»VPRAŠANJE 1: Po pregledu Tehnične razpisne zahteve v razpisni dokumentaciji ''Izvedba podatkovnega omrežja MPLS'', Poglavje 2 - Projektna naloga MPLS-024-2020 ter Poglavje 2- Tabela ustreznosti-024-2020 ugotavljamo, da bistveno omejujejo možnosti priprave konkurenčnih ponudb, saj so prikrojene na izključno enega samega proizvajalca IP/MPLS opreme, to je Cisco, dodatno pa še na vnaprej določene tipe naprav, to je Cisco ASR 9xx.
Glede na očitno omejevanje konkurence v razpisanem javnem naročilu, gre za kršenje temeljnih načel javnega naročanja enakopravne obravnave ponudnikov, sorazmernosti in zagotavljanja konkurence med ponudniki. Cilj javnega naročanja mora biti v pridobitvi večjega števila konkurenčnih ponudb, ne pa zgolj ene same, pri javnem naročilu kot je objavljen, pa je vnaprej jasno, da omenjeno opremo kot je zahtevana v razpisni dokumentacij lahko dobavi le točno določen ponudnik.
Zato naročnika pozivamo, da v nadaljevanju navedene tehnične zahteve spremeni na način, da bo možno ponuditi tudi opremo drugih proizvajalcev IP/MPLS opreme, ki imajo ustrezne produkte za izpolnitev zahtev v kritičnih sistemih, kot je prometna infrastruktura:
- Število MAC naslovov na minimalno 150.000
- Število stikalnih domen na minimalno 4.000 stikalnih domen
- Število EoMPLS tunelov na minimalno 4.000 EoMPLS tunelov
- Število MPLS label na minimalno 28.000 MPLS label
Prav tako naročnika pozivamo, da ukine funkcionalnosti, ki so, glede na razpisano arhitekturo, topologijo in omrežne funkcionalnosti v projektni nalogi, nepotrebne in vključene zgolj z namenom omejevanja konkurence in sicer:
- Izpusti zahtevo po serijskih asinhronih/sinhronih vmesnikih (prometna matrika jih ne vsebuje, poleg tega se naprave z malokilobitnimi vmesniki ne priključujejo na jedrne IP/MPLS naprave, pač pa na pristopna omrežja)
- Izpusti zahteve po funkcionalnostih, ki so lastne proizvajalcu Cisco in jih in jih drugi proizvajalci IP/MPLS opreme ne implementirajo in jih realizirajo z drugačnimi mehanizmi:
o Support for ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching
o Support for Ethernet Local Management Interface (LMI) on the Provider Edge (PE) router.
o Podpora Per VLAN Spanning Tree Plus (PVST+)
o Podpora Rapid Per VLAN Spanning Tree Plus (RPVST+)
o IPSEC Virtual Tunnel Interfaces
o Podpora Undirectional Link Detection (UDLD)
o Support for ITU-T Y.1564 standard
o Enables policy based routing
o Enables Unicast Reverse Path Forwarding (uRPF)
o Prenos sinhrone/asinhrone RS232 povezave preko MPLS
Naročnik naj zgoraj navedene pozive za spremembo razpisne dokumentacije, ki je pripravljena izrazito zaprto in ozko, na način, da favorizira zgolj enega ponudnika s točno določeno opremo in tipom opreme, šteje kot opozorilo pred vložitvijo zahtevka za revizijo zoper objavljeno dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila. Če naročnik ne bo sledil pozivom in spremenil zahteve iz razpisne dokumentacije na zgoraj predlagan način, bomo primorani vložiti zahtevek za revizijo na objavljeno dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in zaščititi svoje pravice v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, poleg tega pa tudi sprožiti ustrezne formalne postopke zaradi opustitve dolžnega ravnanja glede gospodarnosti nakupa.«,
odgovoril:
»ODGOVOR 1: Minimalne zahteve zmogljivosti so navedene v Tabeli ustreznosti. Ponudnik lahko ponudi opremo, ki omogoča več MAC naslovov, stikalnih domen, EoMPLS tunelov, MPLS label in drugih zmogljivosti od minimalno zahtevanih.
Funkcionalnosti oziroma zahtev, ki jih mora podpirati oprema v vozliščih, naročnik ne bo spreminjal, ukinjal ali izpustil.«
Oba vlagatelja po vsebini enako zatrjujeta (vsebina njunih navedb je praktično identična, zato ju Državna revizijska komisija na tem mestu povzema enotno), da sta izpostavljeni zahtevi glede števila stikal domen in EoMPLS tunelov neposredno prepisani iz dokumentacije proizvajalca Cisco, ki ustrezajo modulu tipa A900-RSP3C, ta pa je del usmerjevalniških naprav Cisco ASR 9xx, in se v dokaz teh navedb sklicujeta na javno dostopno dokumentacijo Cisco, (vir: www.cisco.com/c/en/us/products/collateral/routers/asr-903-series-aggregation-services-routers/datasheet-c78-738339.html) in specifikacijo opreme tega proizvajalca za produkt A900-RSP3C. Navajata, da navedeni dve tehničnih zahtevi, v kombinaciji z ostalimi, izpolnjuje le oprema proizvajalca Cisco, konkretno oprema tipa ASR 9xx, s čimer naj bi naročnik kršil četrti odstavek 68. člena ZJN-3 in temeljna načela javnega naročanja. Dodatno zatrjujeta, da sta zahtevani vrednosti obeh parametrov glede na potrebe naročnika oziroma glede na velikost in dejavnost naročnika občutno pretirani, nerealni in objektivno neopravičljivi, tudi z vidika morebitne širitve v prihodnosti. Poudarjata, da naročnik za načrtovano podatkovno omrežje predvideva 15 komunikacijskih vozlišč, kar ne predstavlja velikega števila vozlišč, medtem ko je oprema tipa ASR 9xx namenjena tudi za večja omrežja od 15 vozlišč, ki lahko vsebujejo tudi 100 ali več naprav takšnega tipa, in da so v razpisni dokumentaciji poleg načrtovane velikosti omrežja navedeni uporabniški sistemi, ki se navezujejo na MPLS omrežje in so pomembni za dimenzioniranje predmetnih parametrov (Projektna naloga, poglavje 2 (o.p. poglavje 1 »Tehnične zahteve in pogoji«), točka 2.1.2.). Navedeni uporabniški sistemi, upoštevaje tudi segmentacijo posameznih sistemov, ki se opravi v fazi izvedbe projekta, postavljajo naročnikove zahteve glede parametrov v razredu nekaj 100 do 2000, zato bi z vidika objektivno opravičljivega razloga ti zahtevi lahko bili nižjih vrednosti, npr. 6000 stikalnih domen in 6000 EoMPLS tunelov, po navedbah drugega vlagatelja celo še manj, kar bi naročniku še vedno omogočalo izpolnitev lastnih potreb, hkrati pa omogočilo sodelovanje vsaj še enega proizvajalca opreme poleg proizvajalca Cisco. Pojasnjujeta, da parametri predstavljajo določen tip storitev, povezav, ki se navezujejo na posamezno vozlišče. Sporna zahteva tako pomeni, da bi vsako vozlišče MPLS omrežja imelo 8000 Ethernet zvez do ostalih vozlišč, kar pa ni objektivno opravičljivo. Na jedrnih omrežjih se namreč ta storitve uporabljajo za podsistem, ne pa za posameznega uporabnika, saj so na jedrni usmerjevalnik priključeni podsistemi, ki imajo svoje lokalno podomrežje, v katerem so končni uporabniki. Ker naročnik ne povezuje 8000 različnih podsistemov s posamezne lokacije, niti te vrednosti ne bo dosegel v primeru nadaljnje (bodoče) širitve z novimi aplikacijami, ne obstaja objektivno opravičljiv razlog za določitev vrednosti 8000 stikalnih domen in 8000 EoMPLS tunelov, saj je mogoče cilj, s katerim se zasleduje zadevno javno naročilo, doseči že z nižjimi vrednostmi. Drugi vlagatelj poudarja, da noben drug proizvajalec, razen Cisco, ne proizvaja opreme, ki bi dosegla zmogljivost 8000 stikalnih domen in 8000 EoMPLS tunelov in hkrati izpolnjevala vse ostale zahteve naročnika, kar kaže na to, da je naročnik razpisne zahteve določil na način, da lahko ponudbo odda izključno ena družba.
Naročnik nasprotuje navedbam vlagateljev. Glede zahteve najmanj 8000 stikalnih domen (Bridge domene) pojasnjuje, da je število stikalnih domen ena od zmogljivosti vozlišča. To je množica fizičnih ali logičnih priključkov, ki jih na usmerjevalniku priključimo v eno L2 entiteto. Glede zahteve najmanj 8000 EoMPLS tunelov (Ethernet over MPLS) pojasnjuje, da je tudi število EoMPLS tunelov ena od zmogljivosti vozlišča. Tuneli predstavljajo navidezne točke – točka ethernet povezave preko IP/MPLS omrežja. Je funkcionalnost za zagotavljanje Ethernet prometa preko omrežja IP/MPLS. Ker je omrežje naročnika zelo segmentirano, je zmogljivost vozlišča pomemben faktor predvsem za prihodnje širitve. Naročnik poudarja, da je ob poznavanju svojih potreb in planov za uporabo komunikacijskega omrežja postavil minimalne zahteve po zmogljivosti in kapacitetah, ki jih predvidena komunikacijska omrežja morajo dosegati. Minimalne zahteve je določil na podlagi predvidenih širitev podatkovnega omrežja na preko 100 vozlišč. Navaja, da trenutno obvladuje več 10 vozlišč in da ima v osnovnem nadzornem sistemu 47 vozlišč, vključno s 15 vozlišči, ki so predmet tega razpisa. Naročnik svoji odločitvi prilaga sliko iz nadzornega omrežja z lokacijami obstoječih vozlišč. Predvidene širitve z opremo IP/MPLS, ki je predmet javnega naročila, se nanašajo na obstoječa vozlišča, kot tudi na dodatna vozlišča na novih lokacijah, ki so predvidene na dodatnih lokacijah na obstoječem avtocestnem omrežju z novimi sistemi in storitvami, s širitvijo avtocestnega omrežja kot tudi morebitnih vozlišč pri poslovnih partnerjih. Nižanje minimalnih tehničnih zahtev bi pomenilo nižanje zmogljivosti in uporabnosti opreme, kar pa ni v skladu z njegovimi interesi. Navaja še, da je na trgu več proizvajalcev oziroma ponudnikov, ki ponujajo opremo, ki izpolnjuje obe tehnični zahtevi.
Prvi in drugi vlagatelj v njunih vlogah z dne 3. 8. 2020, s katerima se opredeljujeta do navedb naročnika, vsebinsko enako navajata, da je naročnik v obrazložitvi odločitve, s katero je zavrnil zahtevek za revizijo, navedel nove, spremenjene okoliščine in s tem razširil obseg javnega naročila; v razpisni dokumentaciji, dokumentu »Projektna naloga«, je namreč opredeljenih 15 vozlišč, medtem ko v odločitvi navaja novo število vozlišč, prav tako naročnik v okviru razpisne dokumentacije ni objavil slike iz nadzornega sistema, potencialna širitev obsega omrežja pa je ena od ključnih komponent načrtovanja skalabilnosti omrežja in je ključna za transparentnost postopka. Ne izključujeta možnosti, da na trgu obstaja oprema drugega proizvajalca, kot je Cisco in ki izpolnjuje obe tehnični zahtevi, vendar pa taka oprema zagotovo ne izpolnjuje vseh ostalih zahtev naročnika.
Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku, da je določitev potreb v njegovi domeni, saj pozna svoje delovanje, svoje objektivne potrebe in specifične zahteve. Čeprav je namen postopka oddaje javnega naročila kar najbolj zadostiti zahtevam naročnika, zaradi česar mora imeti naročnik možnost prosto opredeliti predmet javnega naročila, pa mora naročnik postopek oddaje javnega naročila izvesti tako, da svoja pričakovanja v okviru tehničnih zahtev oblikuje tako, da bodo le te skladne z določbami ZJN-3.
Državna revizijska komisija se je na predlog vlagateljev z vpogledom na spletno stran družbe Cisco Systems, Inc., s sedežem v Združenih državah Amerike, (vir: www.cisco.com/c/en/us/products/collateral/routers/asr-903-series-aggregation-services-routers/datasheet-c78-738339.html) prepričala o resničnosti vlagateljevih navedb, da izpostavljeni dve zmogljivosti oziroma parametra ustrezata modulu tipa A900-RSP3C proizvajalca Cisco. Vendar pa, kot že navedeno, ZJN-3 naročniku ne prepoveduje določitve tehničnih zahtev, s katerimi se omejuje konkurenca, ampak prepoveduje zgolj določitev takšnih tehničnih zahtev, s katerimi se neupravičeno omejuje konkurenca.
Za predmetni spor so nerelevantne navedbe naročnika, da izpostavljeni tehnični zahtevi nista fiksno določeni, temveč opredeljujeta spodnjo mejo zmogljivosti razpisane opreme, pač pa je relevantno vprašanje ali ima naročnik objektivno in strokovno utemeljene razloge, povezane s predmetom javnega naročila, za določitev tehničnih zahtev kot takšnih ter da funkcionalnosti, ki jih naročnik pričakuje v okviru posamezne zahteve, ni mogoče doseči na drugačne, a enakovredne načine. V konkretnem primeru mora torej naročnik izkazati, da iz objektivno opravičljivih razlogov zahteva »najmanj 8000 stikalnih domen« in »najmanj 8000 EoMPLS tunelov«.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik z razlogi, ki jih navaja v odločitvi o zahtevkih za revizijo v utemeljitev določitve zahteve najmanj »8000 stikalnih domen« in najmanj »8000 EoMPLS tunelov« ni uspel izkazati in dokazati objektivno opravičljivih razlogov, povezanih s predmetom javnega naročila, na podlagi katerih bi lahko upravičeno omejil konkurenco med ponudniki (prvi odstavek 5. člena ZJN-3). Naročnik najprej pojasnjuje, kaj predstavljajo stikalne domene in kaj EoMPLS tuneli, nato pa svojo potrebo po navedenih izpostavljenih minimalnih zahtevah utemeljuje s tem, da ima v nadzornem sistemu vključno s 15 vozlišči, ki so predmet tega javnega naročila, sicer skupaj 47 vozlišč, in da predvideva širitev podatkovnega omrežja na preko 100 vozlišč. Zadevni argument naročnika ni prepričljiv. Četudi bi bilo mogoče nameravane širitve šteti kot objektivno opravičljiv razlog za določitev spornih tehničnih zahtev, naročnik v zvezi z navedenim navaja zgolj, da se »predvidene širitve z opremo IP/MPLS, ki je predmet tega razpisa, nanašajo na obstoječa vozlišča, kot tudi še na dodatna vozlišča na novih lokacijah, ki so predvidene na dodatnih lokacijah na obstoječem avtocestnem omrežju z novimi sistemi in storitvami, s širitvijo avtocestnega omrežja kot tudi morebitnih vozlišč pri poslovnih partnerjih«, pri čemer pa ni predstavil nobenih podatkov, ki bi omogočali preverbo njegovih navedb in utemeljenosti. Izpostavljenega potrebnega zaključka ni mogoče napraviti niti na podlagi naročnikovega sklicevanja na sliko iz nadzornega omrežja z lokacijami obstoječih vozlišč, saj navedena skica zgolj lokacijsko predstavlja 47 vozlišč, razpršenih po Sloveniji. Pavšalno sklicevanje na svoje »potrebe glede na predvidene širitve« tako ne more predstavljati zadovoljive utemeljitve postavljene zahteve in ne more zadoščati za utemeljitev in izkaz objektivno opravičljivega razloga za določitev posamezne tehnične zahteve. Naročnik tudi ne navede nobenih razlogov v prid utemeljitve sorazmernosti tako določenih zahtev predmetu javnega naročila. Naročnik, na katerem je v konkretnem primeru dokazno breme glede utemeljenosti objektivno opravičljivega razloga, da zahteva najmanj »8000 stikalnih domen« in najmanj »8000 EoMPLS tunelov«, torej več kot zgolj pavšalno ne zatrjuje, niti ne dokazuje, da navedbe vlagateljev o nesorazmernosti in objektivni neopravičljivosti ne držijo.
Ker naročnik v konkretnem postopku javnega naročanja ni izkazal objektivno opravičljivega razloga, ki utemeljujejo določitev tehnične zahteve, ki se nanaša na zahtevano najmanjše število stikalnih domen in EoMPLS tunelov, je Državna revizijska komisija vlagateljevima zahtevkoma za revizijo v tem delu na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN ugodila in v posledici razveljavila določila dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki se nanašajo na število stikalnih domen in število EoMPLS tunelov.
II.2)
Naročnik je v dokumentu »PN Izvedba podatkovnega omrežja MPLS« (junij 2020), poglavje 1 »Tehnične zahteve in pogoji«, točka 1.4.5 »Tabela ustreznosti«, določil, da mora ponudnik pri posamezni zahtevi v tabeli, ki je priloga tega dokumenta, ustrezno označiti izpolnjevanje posamezne zahteve, navedene v »Tabeli ustreznosti«, ki jih morajo podpirati vsa komunikacijska vozlišča. Naročnik je v navedeni tabeli določil med drugim tudi naslednje zahteve:
- Podpora Per VLAN Spanning Tree Plus (PVST+),
- Podpora Rapid Per VLAN Spannig Tree Plus (RPVST+),
- Podpora Undirectional Link Detection (UDLD),
- IPSEC Virtual Tunnel Interfaces,
- Podpora za Ethernet Local Management Interface (LMI) na Provider Edge (PE) usmerjevalniku,
- Podpora za standard ITU-T Y.1731,
- Podpora za standard ITU-T Y.1564,
- omogoča policy based routing, in
- omogoča Unicast Reverse Path Forwarding – uRPF.
V zvezi z navedenimi je naročnik v »Dodatku št. 3« objavil:
»VPRAŠANJE 2:
Predlagamo, da se za naslednje funkcionalnosti navedene v Tabeli ustreznosti, poglavje 1.4.6., ki so lastne proizvajalcu opreme Cisco in ožajo krog ustreznih ponudbe zgolj na enega proizvajalca, omogoči tudi uporabo enakovrednih funkcionalnosti, ki jih uporabljajo drugi proizvajalci IP/MPLS usmerjevalnikov:
- Podpora Per VLAN Spanning Tree Plus (PVST+)
- Podpora Rapid Per VLAN Spanning Tree Plus (RPVST+)
- Podpora Undirectional Link Detection (UDLD)
- IPSEC Virtual Tunnel Interfaces
Predlagamo tudi, da se funkcionalnostim, za katere je moč zagotoviti enakovredne omrežne mehanizme doda navedba '' ali ekvivalent'', saj navedeni mehanizmi v kombinaciji z ostalimi zmogljivostmi zopet ožajo izbor na enega samega proizvajalca in onemogočajo pripravo konkurenčne ponudbe:
- Support for Ethernet Local Management Interface (LMI) on the Provider Edge (PE) router
- Support for ITU-T Y.1564 standard
- Enables policy based routing
- Enables Unicast Reverse Path Forwarding (uRPF)
»ODGOVOR 2: Naročnik zahtev iz prvega odstavka tega vprašanja ne bo spreminjal.
Podane zahteve iz prvega odstavka tega vprašanja, ki jo mora podpirati oprema so funkcionalnosti, ki jih omogoča obstoječa oprema naročnika. Zaradi kompatibilnosti jih mora podpirati tudi razpisana oprema.
Dodaten opis zahteve: »Podpora Undirectional Link Detection (UDLD)« je: »Detect and disable one-way connections before creating a Spaning tree loop on optical/copper connections«
Podane zahteve iz drugega odstavka tega vprašanja, ki jih mora podpirati oprema, so standardizirane in jih naročnik ne spreminja.«
Dne 13. 8. 2020 je naročnik na Portalu javnih naročil v »Dodatku št. 5« objavil tudi naslednja vprašanja in odgovore, ki se nanašajo na v tej točki izpostavljene sporne zahteve:
»VPRAŠANJE 5: Naročnik je v Dodatku št 3., ki je bil objavljen na Portalu JN dne 6. 7. 2020 v odgovorih na zastavljena vprašanja pod zaporedno št. 2 objavil naslednji odgovor: Podane zahteve iz prvega odstavka tega vprašanja, ki jo mora podpirati oprema so funkcionalnosti, ki jih omogoča obstoječa oprema naročnika. Zaradi kompatibilnosti jih mora podpirati tudi razpisana oprema.
Naročnika pozivamo, da objavi natančen popis obstoječe opreme naročnika, saj je iz zgoraj navedenega naročnikovega odgovora več kot očitno, da obstoječa opreme vpliva na funkcionalnosti, brez podatkov katera opreme je to, pa ni mogoče oddati dopustne ponudbe. Prav tako naročnika pozivamo, da poda natančen opis vseh funkcionalnosti, na katere so vezane zahteve naročnika v dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, posebno v Projektni nalogi in Tabeli ustreznosti, in morajo biti kompatibilne s ponujeno opremo, saj iz objavljene dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne izhaja zahteva po kompatibilnosti. Brez podanih opisov namreč ni mogoče oddati dopustne ponudbe.
Prav tako nas zanima iz kakšnega razloga mora biti ponujena opreme kompatibilna z obstoječo opremo naročnika, če je predmet javnega naročila, kot izhaja iz Navodil:
Obseg razpisanih del je izvedba podatkovnega omrežja MPLS vključno z vzdrževanjem in nadgradnjo, ki zajema:
- izgradnjo podatkovnega omrežja MPLS
- vzpostavitev podatkovnega omrežja MPLS ter
- vzdrževanje in nadgradnjo podatkovnega omrežja MPLS v nadaljnjih 5 letih po prevzemu.
Ali gre pri objavljenem javnem naročilu za prenovo obnovo obstoječega podatkovnega omrežja ali za izgradnjo in vzpostavitev novega, kot to izhaja iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila?
Naročnik naj zgoraj navedene pozive za objavo popisa obstoječe opreme in funkcionalnosti, šteje kot opozorilo pred vložitvijo zahtevka za revizijo zoper objavljeno dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, saj dopustne ponudbe ni mogoče oddati brez, da bi naročnik podal natančen opis obstoječega stanja opreme in funkcionalnosti ter s tem povezane kompatibilnosti.
ODGOVOR 5: Gre za izgradnjo novega podatkovnega omrežja, na katero se bo migriralo obstoječe storitve in priklopilo že obstoječe sisteme s pripadajočo omrežno opremo, zaradi česar mora biti novo podatkovno omrežje kompatibilno z obstoječimi sistemi in opremo. Naročnik želi vzpostaviti novo komunikacijsko podatkovno omrežje, ki samo deloma nadomešča obstoječe sisteme. Nikakor pa ne nadomešča obstoječe podatkovno komunikacijsko omrežje v celoti, saj je del obstoječega naročnikovega omrežja, predvsem večina ključnega, že izvedeno z opremo, ki se bo z novim morala povezovati v enoten sistem.
Naročnik je vse zahteve podal v obliki navedb standardov in funkcionalnosti ter drugih parametrov, ki jih mora podpirati ponujena oprema, ki bo sestavljala podatkovno omrežje MPLS. Oprema, ki podpira in omogoča razpisane zahteve, standarde in funkcionalnosti, bo tudi kompatibilna z obstoječimi sistemi oziroma opremo, s katero bo sestavljala podatkovno omrežje.
Natančen popis storitev in sistemov, ki se bodo integrirali z novim podatkovnim omrežjem MPLS bo del Načrta za izvedbo kot je določeno v razpisni dokumentaciji:
Poglavje 2, 3.2 Migracija storitev, »V novo zgrajeno MPLS omrežje se integrirajo posamezna obstoječa podatkovna omrežja.«,
Poglavje 2, 3.4 Izdelava dokumentacije, Načrt za izvedbo,
Poglavje 2, Ponudbeni predračun, postavka 14, »Načrt za izvedbo s tehnološkim elaboratom za povezavo obstoječih storitev, sistemov na novo komunikacijsko omrežje kar vključuje tudi usklajevanje z naročnikom.«, Itd.
Prav tako je naročnik omogočil ogled lokacij. S tem je bila vsakemu zainteresiranemu ponudniku dana možnost, da si izdela natančen popis obstoječega stanja.
VPRAŠANJE 6: Vprašanje (52-54)
Poglavje 2. Tabela ustreznosti je zahtevana podpora:
- Podpora Per VLAN Spanning Tree Plus (PVST+)
- Podpora Rapid Per VLAN Spanning Tree Plus (RPVST+)
- Podpora Undirectional Link Detection (UDLD)
Ali pravilno razumemo, da je zahteva dana z namenom zagotavljanja neprekinjenega delovanja storitev in preklapljanja na rezervno pot v primeru napak na omrežju? Ali to pomeni, da omenjeno funkcionalnost ponujena oprema lahko zagotavlja z bolj naprednimi in učinkovitimi mehanizmi in s tem ustreza omenjeni zahtevi?
Tehnično se seveda da enostavno realizirati prenos omenjenih protokolov obstoječih protokolov tudi z drugimi mehanizmi, ki jih omogočajo drugi odprti in s strani večih proizvajalcev podprti protokoli.
Glede na vašo zahtevo je popolnoma jasno, da za nakup opreme preferirate samo enega ponudnika. Če vztrajate pri zahtevi potem jasno zapišite, da kupujete CISCO opremo in s tem prihranite čas in denar drugim ponudnikom opreme.
Hkrati pa je razvidno, da v projektni nalogi te zahteve niso navedene in niso predvidene za uporabo v omrežju. Tehnično in kakovostno so v razpisu zahtevani tudi sodobnejši in učinkovitejši SR (Segment Routing) in TI_LFA (Topology Independent Loop-Free Alternate) mehanizmi, ki poleg zahtevanih funkcionalnih zmogljivosti omogočajo dodatne naprednejše funkcionalnosti.
Vprašanje:
V tabeli ustreznosti je navedeno:
Podpora MPLS TE-FRR (MPLS Traffic Engineering Fast Re-Route)
Podpora RSVP-TE (Dynamic Resource Reservation Protocol-Traffic Engineerung), RFC 7551, RFC 3209
Podpora za servis MPLS-TE, Requirements for Support of Differentiated Services-aware MPLS Traffic Engineering RFC 3564
Ali pravilno razumemo, da je zahteva dana z namenom zagotavljanja neprekinjenega delovanja storitev in preklapljanja na rezervno pot v primeru napak na omrežju? Ali to pomeni, da omenjeno funkcionalnost ponujena oprema lahko zagotavlja z enakovrstnimi mehanizmi in s tem ustreza omenjeni zahtevi?
V projektni nalogi je navedeno, da mora oprema poleg MPLS TE protokolov podpirati tudi delovanje MPLS TP protokolov. Protokola omogočata izvajanje zahtevanih zaščit na enak način z različnimi mehanizmi. MPLS TP protokoli zagotavljajo enake funkcionalnosti ob hitrejših preklopnih časih, učinkovitejšim upravljanjem storitev in zagotavljajo višje SLA parametre.
ODGOVOR 6:
a) »Poglavje 2. Tabela ustreznosti je zahtevana podpora:
- Podpora Per VLAN Spanning Tree Plus (PVST+)
- Podpora Rapid Per VLAN Spanning Tree Plus (RPVST+)
- Podpora Undirectional Link Detection (UDLD)
Ali pravilno razumemo, da je zahteva dana z namenom zagotavljanja neprekinjenega delovanja storitev in preklapljanja na rezervno pot v primeru napak na omrežju? Ali to pomeni, da omenjeno funkcionalnost ponujena oprema lahko zagotavlja z bolj naprednimi in učinkovitimi mehanizmi in s tem ustreza omenjeni zahtevi?«
ODGOVOR 6a: Zahteva je dana tudi z namenom zagotavljanja neprekinjenega delovanja storitev in preklapljanja na rezervno pot v primeru napak na omrežju. Naročnik je vse zahteve podal v obliki navedb standardov in funkcionalnosti ter drugih parametrov, ki jih mora podpirati ponujena oprema, ki bo sestavljala podatkovno omrežje. Oprema, ki podpira in omogoča razpisane zahteve, standarde in funkcionalnosti, bo tudi kompatibilna z obstoječimi sistemi oziroma opremo s katero bo sestavljala podatkovno omrežje. Tudi nova oprema mora podpirati naštete funkcionalnosti.
(Glej tudi odgovor na vprašanje 5)
b) »Vprašanje:
V tabeli ustreznosti je navedeno:
Podpora MPLS TE-FRR (MPLS Traffic Engineering Fast Re-Route)
Podpora RSVP-TE (Dynamic Resource Reservation Protocol-Traffic Engineerung), RFC 7551, RFC 3209
Podpora za servis MPLS-TE, Requirements for Support of Differentiated Services-aware MPLS Traffic Engineering RFC 3564
Ali pravilno razumemo, da je zahteva dana z namenom zagotavljanja neprekinjenega delovanja storitev in preklapljanja na rezervno pot v primeru napak na omrežju? Ali to pomeni, da omenjeno funkcionalnost ponujena oprema lahko zagotavlja z enakovrstnimi mehanizmi in s tem ustreza omenjeni zahtevi?«
ODGOVOR 6b: Da, zahteva je dana tudi z namenom zagotavljanja neprekinjenega delovanja storitev in preklapljanja na rezervno pot v primeru napak na omrežju. Ne, omenjene funkcionalnosti ponujena oprema ne more zagotavljati z enakovrstnimi mehanizmi, ker s tem ne ustreza omenjeni zahtevi, ampak mora ponujena oprema podpirati funkcionalnosti oziroma standarde, tudi zagotavljanje neprekinjenega delovanja storitev in preklapljanja na rezervno pot v primeru napak na omrežju, ki so zahtevani.
c) »V projektni nalogi je navedeno, da mora oprema poleg MPLS TE protokolov podpirati tudi delovanje MPLS TP protokolov. Protokola omogočata izvajanje zahtevanih zaščit na enak način z različnimi mehanizmi. MPLS TP protokoli zagotavljajo enake funkcionalnosti ob hitrejših preklopnih časih, učinkovitejšim upravljanjem storitev in zagotavljajo višje SLA parametre.«
ODGOVOR 6c: Podpora delovanju MPLS TP protokolov se ne zahteva.
(Glej odgovor na vpr. št. 4 v Dodatku 3.)
Oba vlagatelja vsebinsko enako zatrjujeta, da so zahteve Podpora Per VLAN Spanning Tree Plus (PVST+), Podpora Rapid Per VLAN Spannig Tree Plus (RPVST+), Podpora Undirectional Link Detection (UDLD) in IPSEC Virtual Tunnel Interfaces, funkcionalnosti, ki so lastne le proizvajalcu Cisco in jih ne implementira noben drug proizvajalec MPLS opreme. Poudarjata, da zahteve po navedenih funkcionalnostih niso objektivno opravičljive in da je mogoče enakovredne omrežne mehanizme zagotoviti tudi z uporabo drugih enakovrednih funkcionalnosti, ki jih uporabljajo drugi proizvajalci IP/MPLS usmerjevalnikov, na kar je bil naročnik tudi opozorjen. Naročnik je po opozorilu glede teh zahtev pojasnil, da gre za funkcionalnosti, ki jih omogoča obstoječa oprema naročnika in da jih zaradi kompatibilnosti mora podpirati tudi razpisana oprema. Vlagatelja pojasnjujeta, da naročnik z izvedbo podatkovnega omrežja MPLS gradi nov sistem, jedrno omrežje, ki ga v obstoječem stanju še nima, niti nima zgrajenega omrežnega sistema z uporabo IP MPLS tehnologije oz. omrežja jedrnih usmerjevalnikov MPLS. Predmet zadevnega javnega naročila je torej tehnologija, s katero naročnik še ne razpolaga, saj gradi nov sistem, s katerim nadomešča zastarelo TDM omrežje (v tehnologiji SDH). Zahteve po predmetnih funkcionalnostih zaradi kompatibilnosti z obstoječo opremo so tako objektivno neopravičljive oziroma bi bile relevantne le, če bi naročnik del omrežja že imel in bi bilo potrebno zagotoviti skladnost z obstoječim MPLS sistemom, kar pa v konkretnem primeru ni podano. Dalje vlagatelja pojasnjujeta, da je v obstoječih delih omrežja naročnika prisotna oprema Cisco, ki podpira te funkcionalnosti, in oprema drugih proizvajalcev (npr. Extreme Networks, Moxa, Netgear, Allied Telesyn, Iskra, itd.), ki podpirajo določen nabor sebi lastnih funkcionalnosti (npr. Extreme Networks ELRP, EAPS, itd.), vendar pa naročnik glede te opreme v dokumentaciji ni podal nobenih zahtev. V kolikor bi bila zahteva po kompatibilnosti z že obstoječo opremo potrebna, bi moral naročnik upoštevati vso obstoječo opremo vseh ostalih proizvajalcev in jo navesti v dokumentaciji ter v zvezi s tem zahtevati tudi kompatibilnost z opremo ostalih proizvajalcev oziroma podati zahteve oziroma funkcionalnosti, ki so lastne preostali obstoječi opremi drugih proizvajalcev, konkretno funkcionalnost opreme TDM (SDH) sistema, saj naročnik navaja zahteve po prenosu STM-4 povezav preko novega MPLS omrežja. Jedrno omrežje, kot je v konkretnem primeru predvideno z zadevnim javnim naročilom, po načelih načrtovanja omrežij ne sme omejevati možnosti priklopa različnih podrejenih omrežnih sistemov (npr. LAN omrežij, podatkovnih centrov, ipd.), torej tudi različnih proizvajalcev, ki se nahajajo v podrejenih omrežjih, saj bi s tem onemogočilo njegov osnovni namen – nosilno omrežje za vse storitve v nekem sistemu. Zato predmetnih zahtev ni moč opravičevati z vidika kompatibilnosti z obstoječo opremo, saj bi v tem primeru naročnik moral navesti opremo in funkcionalnosti vseh proizvajalcev obstoječe opreme, sicer pa da se predmetnih funkcionalnosti na obstoječi opremi Cisco ne implementira v jedrnem omrežju, saj da se npr. »Spanning Tree« in »Rapid Spanning Tree« ne uporabljata v jedrnih MPLS omrežjih, pač pa v omrežjih nižjega nivoja, npr. LAN omrežjih. V nadaljevanju oba vlagatelja poudarjata, da predstavlja zahteva »Podpora Undirectional Link Detection (UDLD)« protokol, ki je lasten proizvajalcu Cisco, kar potrjuje tudi vpogled v spletno stran proizvajalca, in ga torej nima noben drug proizvajalec, zato bi moral naročnik, takšno zahtevo bodisi izpustiti iz razpisne dokumentacije bodisi dopustiti ekvivalentne mehanizme.
V zvezi s zahtevami Podpora za Ethernet Local Management Interface (LMI) on the Provider Edge (PE) router, Podpora za ITU-T Y.1564 standard, omogoča policy based routing in omogoča Unicast Reverse Path Forwarding (uRPF) in pojasnilom naročnika, da so navedene zahteve standardizirane, prvi vlagatelj poudarja, da naročnik v projektni nalogi oziroma dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila nima opredeljenega podrobnega omrežnega načrta in načrta implementacije posameznih mehanizmov v podatkovnem omrežju, ki bi zahteval implementacijo navedenih mehanizmom, zato navajanje, da se jih zahteva zgolj zato, ker so standardizirane, ni objektivno opravičljivo, saj se načrt podrobne implementacije mehanizmov, npr. OAM (zahtevi Support for Ethernet Local Management Interface (LMI) on the Provider Edge (PE) router ter Support for ITU-T Y.1564 standard) pri takšnih omrežjih pripravi pred samo implementacijo opreme, zato je edino primerno, da naročnik dopusti ekvivalentne mehanizme in funkcionalnosti, ki so prav tako standardizirane, saj opremo z ekvivalentnimi funkcionalnostmi sicer ravno nasprotno dopušča v fazi vzdrževanja (poglavje 2 dokumentacije – Projektna naloga, točka 3.5.2 »Vzdrževanje«). Drugi vlagatelj v dem delu kot sporne izpostavlja zahteve Podpora za Ethernet Local Management Interface (LMI) on the Provider Edge (PE) router, Podpora za ITU-T Y.1731 standard, omogoča policy based routing in omogoča Unicast Reverse Path Forwarding (uRPF) in zatrjuje, da so oblikovane na način, da jih izpolnjuje izključno oprema proizvajalca Cisco, ne da bi naročnik za to imel utemeljen ali opravičljiv objektiven razlog. Pojasnila drugega vlagatelja so vsebinsko enaka. Glede na navedeno vztrajata, da naročnik z izpostavljenimi zahtevami, ki niso objektivno utemeljene, in s tem ko ne dopušča uporabe alternativne oziroma enakovredne omrežne mehanizme, krši določbe ZJN-3 in načela javnega naročanja.
Naročnik v svoji odločitvi uvodoma poudarja, da izpostavljene zahteve podpira velika večina aktivne naročnikove omrežne komunikacijske opreme, ki bo v prihodnje ostala del celotnega naročnikovega podatkovnega omrežja in bo z opremo, ki je predmet tega javnega naročila sestavljala usklajen enovit sistem. V dokaz teh navedb navaja, da lahko predloži vsebino vzdrževalne pogodbe za vzdrževanje obstoječe komunikacijske opreme. Naročnik nato v tabeli pojasni, kaj predstavlja vsaka posamezna izpodbijana funkcionalnost in opiše lastnosti vsake posamezno, in sicer:
- za zahteve Podpora Per VLAN Spanning Tree Plus (PVST+), Podpora Rapid Per VLAN Spannig Tree Plus (RPVST+), in Podpora Undirectional Link Detection (UDLD) pojasnjuje, da večina mrežnih naprav v omrežju naročnika to funkcionalnost podpira in da v primeru povezave obstoječe naprave, ki to funkcionalnost podpira z napravo, ki te funkcionalnosti ne bi podpirala, ta funkcionalnost v integriranem sistemu obstoječih in novih naprav ne bi več delovala,
- za zahtevo IPSEC Virtual Tunnel Interfaces navaja, da je del nabora standardne IPSEC funkcionalnosti in da jo podpirajo različni proizvajalci,
- za zahtevo Podpora za Ethernet Local Management Interface (LMI) on the Provider Edge (PE) router pojasni, da je funkcionalnost, ki je nujna za učinkovito upravljanje ponudnikovega omrežja v večstoritvenem omrežju,
- za zahtevo Podpora za ITU-T Y.1564 standard pojasnjuje, da ITU Y.1564 določa preskusne stopnje,
- za zahtevo Podpora za ITU-T Y.1731 standard pojasnjuje, da funkcionalnosti razdelimo na skupino za obvladovanje napak in na skupino za spremljanje uspešnosti pretoka podatkov v omrežju,
- za zahtevo omogoča policy based routing da je standardna funkcionalnost v L3 omrežjih in večina ključnih mrežnih naprav v omrežju naročnika to funkcionalnost podpira,
- za zahtevo omogoča Unicast Reverse Path Forwarding (uRPF) pa da je funkcionalnost za povečanje varnosti ponudnikovega omrežja in da večina ključnih mrežnih naprav v omrežju naročnika to funkcionalnost podpira.
Naročnik navaja, da bi v primeru povezave obstoječih naprav z novimi, ki teh funkcionalnosti ne bi podpirale, nadpisane funkcionalnosti izgubil, saj v integriranem sistemu obstoječih in novih naprav ne bi več delovale, in poudarja, da mu vlagatelja vsiljujeta svoje rešitve, ki jih ne potrebuje in so zanj škodljive. Poudarja, da ne nadomešča celotnega omrežja, saj je večji del obstoječega naročnikovega omrežja, predvsem večina hrbteničnega, že izveden z opremo, ki se bo z novim morala povezati v enoten sistem hrbteničnega omrežja. Na novi del podatkovnega omrežja se bo migriralo in priklopilo tudi obstoječe storitve in sisteme s pripadajočo omrežno opremo, zato mora biti novo podatkovno omrežje MPLS kompatibilno z obstoječimi sistemi in opremo, pri čemer se sklicuje na priloženo shemo obstoječega omrežja. Natančen popis storitev in sistemov, ki se bodo integrirali z novim podatkovnim omrežjem MPLS, je del Načrta za izvedbo, kot je določeno v razpisni dokumentaciji (poglavje 2, točka 3.2 Migracija storitev, točka 3.4 Izdelava dokumentacije, in Ponudbeni predračun, postavka 14). Pojasnjuje, da je omogočil ogled lokacij, tako da je bila vsakemu zainteresiranemu ponudniku dana možnost, da si izdela natančen popis obstoječega stanja, če meni, da ga potrebuje, pri čemer vlagatelja te možnosti nista izkoristila. Vlagatelja ne upoštevata njegovih potreb, da se bo vzpostavilo novo podatkovno omrežje na ključnem delu naročnikovega omrežja, ki bo vključevalo naročnikovo opremo, storitve in sisteme, ki jih naročnik že ima, in delujejo na opremi, s katero mora biti nova oprema kompatibilna, takšni sistemi so npr. poslovno naročnikovo omrežje, hrbtenično naročnikovo omrežje, omrežje, ki ga uporabljajo enotni cestninski sistem in drugi. Naročnik je registriran kot operater in gradi svoje omrežje tudi za potrebe tržne dejavnosti. Iz letnih planov prihodkov se vidi potreba po večanju telekomunikacijske infrastrukture. Nasprotuje trditvi vlagateljev, da z razpisano opremo nadomešča tehnološko zastarelo TDM omrežje in pojasnjuje, da veliko večino sistemov in storitev povezuje preko sodobnega paketnega Ethernet omrežja. Želi obdržati funkcionalnosti, ki jih ključna naročnikova oprema že ima, in navaja, da je riziko implementacije nove nekompatibilne opreme z obstoječo za naročnika prevelik in predstavlja tveganje za njegove dejavnosti. V zvezi z navedbami vlagateljev, da naročnik v fazi vzdrževanja dopušča ekvivalente, pa navaja, da vlagatelja napačno navajata navedeno zahtevo, da mora izvajalec začasno postaviti nadomestno opremo ali njim ustrezne ekvivalente, kar pomeni ustrezne kompatibilne ekvivalente, saj nekompatibilna oprema v sistemu ne more ustrezno funkcionirati z ostalimi komponentami in da pogoju ekvivalentne in kompatibilne opreme ustreza npr. drug model istovrstne opreme.
Vlagatelja nasprotujeta navedbam naročnika in poudarjata, da bi lahko bile izpostavljene zahteve izpolnjene z zagotovitvijo ekvivalentnih funkcionalnosti, ne pa točno določenih funkcionalnosti, ki jih edine podpira oprema proizvajalca Cisco, čemur naročnik niti ni nasprotoval. Pojasnjujeta, da je Podpora Per VLAN Spanning Tree Plus PVST+ ena takšnih funkcionalnosti, ki se ne uporablja v MPLS omrežjih, vendar pa je kljub temu treba zagotoviti uporabo delovanje obstoječega PVST+ režima preko jedrne opreme MPLS proizvajalca Juniper Networks. Enako velja tudi za Podporo Rapid Per VLAN Spanning Tree Plus (RPVST+). Tudi glede Podpore Undirectional Link Detection (UDLD) navajata, da se lahko z opremo MPLS prenos takšnega protokola izvede s funkcijo, ki je ekvivalentna zahtevani podpori in omogoča delovanje UDLD na obstoječi Cisco opremi, konkretno Juniper Networks omogoča prenos UDLD preko MPLS opreme, Juniper Networks s funkcionalnostjo LACP v enočlanski LAG povezavi. Oporekata tudi pojasnilu naročnika, da gre dejansko za nadgradnjo obstoječega omrežja in poudarjata, da naročnik glede obstoječe opreme ni navedel ključnih podatkov oziroma ni opisal obstoječega stanja niti popisa obstoječe opreme in da relevantnih podatkov, vezanih na konfiguracije vozlišč, tudi ogled lokacij ne more dati.
Državna revizijska komisija je najprej preverila naročnikove navedbe o tem, da na Portalu javnih naročil ni bil opozorjen na nezakonito oblikovanje zahteve glede Podpore za ITU-T Y.1731 standard, razveljavitev katere zahteva drugi vlagatelj v pravovarstvenem predlogu, in da zato v tem delu obstaja omejitev iz 16. člena ZPVPJN.
Skladno s tretjim odstavkom 16. člena ZPVPJN se v predrevizijskem in revizijskem postopku ne presojajo očitane kršitve, ki se nanašajo na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudb ali razpisno dokumentacijo, če bi lahko vlagatelj ali drug morebitni ponudnik prek Portala javnih naročil naročnika opozoril na očitano kršitev, pa te možnosti ni uporabil. ZPVPJN ne določa natančne oziroma minimalne vsebine opozorila. Pogoj opozorila je izpolnjen že v primeru, če so bila naročniku preko Portala javnih naročil v kakršnikoli obliki postavljena vprašanja, ki se vsebinsko nanašajo na očitke iz revizijskega zahtevka oziroma da je bistveno, da vprašanje (predlog ali pripomba) po vsebini predstavlja opozorilo na očitane kršitve.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz Portala javnih naročil in revizijskemu zahtevku priloženih dokazil ne izhaja, da bi naročnik prejel kakršnokoli vprašanje, ki bi se nanašalo na zatrjevano nezakonitost v delu zahteve »Podpora za ITU-T Y.1731 standard«. Glede na to zahtevka drugega vlagatelja glede razveljavitve zahteve »Podpora za ITU-T Y.1731 standard« skladno s tretjim odstavkom 16. člena ZPVPJN ni dopustno vsebinsko obravnavati.
V nadaljevanju je Državna revizijska komisija presojala ali ima naročnik objektivno in strokovno utemeljene razloge, povezane s predmetom javnega naročila, da zahteva sporne funkcionalnosti, ki jih po zatrjevanju vlagateljev lahko izpolni zgolj proizvajalec opreme Cisco. Vlagatelja v zahtevku za revizijo naročniku ne očitata kršitev, ker je določil sporne zahteve, pač zatrjujeta, da bi naročnik moral dopustiti, da ponudniki ponudijo alternativne oziroma enakovredne omrežne mehanizme. V obravnavanem primeru je zato potrebno presoditi, ali ima naročnik objektivno utemeljene in opravičljive razloge, povezane s predmetom javnega naročila, za izpostavljene sporne zahteve.
Kot je Državna revizijska komisija že poudarila, je naročnik v določenih primerih upravičen omejevati oziroma omejiti konkurenco, vendar pa mora nedvoumno izkazati obstoj objektivno in strokovno utemeljenih razlogov za določitev tehničnih zahtev ter da funkcionalnosti, ki jih pričakuje v okviru posamezne zahteve, ni mogoče doseči na drugačne, a enakovredne načine. V konkretnem primeru mora torej naročnik izkazati, da iz objektivno opravičljivih razlogov zahteva Podporo Per VLAN Spanning Tree Plus (PVST+), Podporo Rapid Per VLAN Spannig Tree Plus (RPVST+), Podporo Undirectional Link Detection (UDLD), IPSEC Virtual Tunnel Interfaces, Podporo za Ethernet Local Management Interface (LMI) on the Provider Edge (PE) router, Podporo za ITU-T Y.1564 standard, omogoča policy based routing in omogoča Unicast Reverse Path Forwarding (uRPF).
Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik najprej pojasnjuje pomen posamezne funkcionalnosti in njene lastnosti, nato pa zgolj na splošno zatrjuje, da bi v primeru povezave obstoječih naprav z novimi, ki izpostavljenih spornih zahtev ne bi podpirale, izgubil te funkcionalnosti, saj v integriranem sistemu obstoječih in novih naprav ne bi več delovale, pri čemer pa zgolj hipotetično in brez podaje argumentov sklepa, da zahtevanih funkcionalnosti ni mogoče doseči z uporabo drugih enakovrednih funkcionalnosti, poleg tega pa, kot utemeljeno izpostavljata vlagatelja, ob dejstvu, da zahteva kompatibilnost z obstoječo opremo, niti ne predstavi obstoječe opreme. Navedb naročnika ne potrjuje niti priložena shema obstoječega omrežja. Naročnik tudi ni predložil vzdrževalne pogodbe, na katero se sklicuje v dokaz svojih navedb. Navedbe naročnika so, razen v delu predstavitve pomena posamezne funkcionalnosti, torej ostale zgolj na pavšalni ravni.
Neutemeljene so tudi navedbe naročnika, da je omogočil ogled in da je bila s tem vsakemu potencialnemu ponudniku dana možnost, da si izdela natančen popis obstoječega stanja, če meni, da ga potrebuje, in da vlagatelja te možnosti nista izkoristila. Ogled lokacije, na katerem so potencialni ponudniki lahko pridobili posamezne informacije, namreč ne more zagotavljati pridobivanja vseh informacij, ki so relevantne za pripravo ponudbe. Iz določbe drugega odstavka 74. člena ZJN-3 je mogoče razbrati, da sta ogled lokacije in pregled spremne dokumentacije lahko zelo pomembna vira informacij, vendar nista njihov edini vir. V kolikor naročnik zahteva kompatibilnost z obstoječo opremo, je, ne glede na vprašanje ali je predmet javnega naročila dejansko nadgradnja obstoječega omrežja in ne izgradnja omrežja, dolžnost naročnika, da v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila vsem ponudnikom jasno in na transparenten način zagotovi (zadosten) opis obstoječe opreme z njenimi lastnostmi in funkcionalnostmi. Ugotovljena okoliščina, da ima naročnik v komunikacijskem omrežju že (med drugim) opremo proizvajalca Cisco, ki izpolnjuje vse s tem naročilom zahtevane funkcionalnosti, pomeni, da obstaja (najmanj) en ponudnik (vsaj dosedanji izvajalec), ki razpolaga z več podatki o dejanskem stanju opreme. Ker zahteva naročnik kompatibilnost nove opreme z obstoječo opremo, se te dolžnosti ne more razbremeniti očitkov z argumentom, da je natančen popis storitev in sistemov, ki se bodo integrirali z novim podatkovnim omrežjem MPLS, del Načrta za izvedbo, torej izvedbene faze.
Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da bi moral naročnik, z namenom zagotovitve enakopravne obravnave ponudnikov, že v okviru predmeta javnega naročila oziroma njegovih tehničnih specifikacij, ponudnikom zagotoviti vse potrebne informacije v zvezi z opisom obstoječe komunikacijske opreme. Zaradi umanjkanja natančnih podatkov o obstoječi opremi naročnika pa niti ni mogoče ugotoviti ali je imel naročnik objektivno opravičljive razloge za določitev spornih zahtev, s katerimi omejuje konkurenco, ter da funkcionalnosti, ki jih naročnik pričakuje v okviru posamezne zahteve, ni mogoče doseči na drugačne, a enakovredne načine, niti tega v obrazložitvi svoje odločitve ni izkazal.
Na podane zaključke Državne revizijske komisije ne more vplivati dejstvo, da se drugemu vlagatelju zahteve, ki so predmet tega revizijskega zahtevka, v postopku oddaje javnega naročila drugega naročnika za »Izvedbo podatkovnega omrežja za daljinsko vodenje prometa na javni železniški infrastrukturi«, v katerem je skupaj s partnerjem oddal ponudbo in z naročnikom tudi sklenil pogodbo, niso zdele sporne, saj se v obravnavanem primeru presoja ali je naročnik v tem postopku oddaje javnega naročila tehnične specifikacije določil skladno z ZJN-3.
Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija zahtevku vlagateljev za razveljavitev v tem delu izpostavljenih zahtev oziroma funkcionalnosti na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN ugodila, kot izhaja iz izreka tega sklepa.
II.3)
Naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila v dokumentu »PN Izvedba podatkovnega omrežja MPLS« (junij 2020), poglavje 1 »Tehnične zahteve in pogoji«, točka 1.4.5 »Tabela ustreznosti«, zahteva tudi »Podporo za ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching«.
V zvezi z navedenimi je naročnik dne v »Dodatku št. 3« objavil:
»VPRAŠANJE 3: V tehničnih zahtevah poglavje 1.2 je navedeno, da se za hitro konvergenco, manjše zakasnitve in kratke preklopne čase zahtevajo mehanizmi SR-MPLS in SR-TE. Predlagamo, da se iz Tabele ustreznosti, poglavje 1.4.6. umakne zahteva ''Support for ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching'' ali nadomesti z navedbo ''ali ekvivalent''. Naročnik z zahtevanimi mehanizmi SR-MPLS, SR-TE doseže konvergenco in kratke preklopne čase na ravni celotnega omrežja, z G.8032 pa le na ravni obroča, zato z opustitvijo slednje zahteve naročnik ne izgubi ničesar, lahko pa omogoči pridobitev konkurenčne ponudbe, saj zahteva v kombinaciji z ostalimi zmogljivostmi zopet definira enega samega proizvajalca opreme.
ODGOVOR 3: Zahteve za standard: »Podpora za ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching« naročnik ne bo spreminjal.«
V zvezi z navedeno zahtevo je bilo v »Dodatku št. 5« dne 13. 8. 2020 objavljeno tudi naslednje vprašanje potencialnega ponudnika in odgovor naročnika:
»VPRAŠANJE 17: Naročnik je v Dodatku št. 3, ki je bil objavljen na Portalu JN dne 6. 7. na zastavljeno vprašanje Predlagamo, da se iz Tabele ustreznosti, poglavje 1.4.6. umakne zahteva ''Support for ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching'' ali nadomesti z navedbo ''ali ekvivalent'' pod zaporedno št. 3 objavil naslednji odgovor: Zahteve za standard: »Podpora za ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching« naročnik ne bo spreminjal.
Glede na navedeno sprašujemo, ali je potrebno pri izvedbi javnega naročila upoštevati zahtevo iz Projektne naloge v točki 1.2., kjer je navedeno, da za učinkovit prenos podatkovnega prometa preko podatkovnega omrežja IP/MPLS, hitro konvergenco sistema, manjše zakasnitve, kratke preklopne čase v omrežju skrbijo mehanizmi (Segment Routing) SR MPLS oziroma SR-TE (Segment Routing Traffic Engineering), ali zahteve iz Tabele ustreznosti ''Support for ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching''?
Obe zahtevi sta namreč med seboj v neskladju, saj se z vidika uporabe mehanizmov konvergence v omrežju hkrati ne uporablja konvergenčnih mehanizmov na različnih slojih omrežja, ker niso medsebojno usklajeni, uporaba na tak način pa rezultira v motnjah za delovanje storitev. Zato v izvedbeni fazi ni mogoče izvesti obeh hkrati ne da bi se s tem ogrozijo delovanje omrežja, v fazi oddaje ponudbe pa onemogoča pripravo in oddajo dopustne ponudbe.
ODGOVOR 17: Ponujena oprema mora podpirati obe zahtevani funkcionalnosti in mora omogočati zahtevane funkcionalnosti oziroma standarde, ki so zahtevani v Projektni nalogi in v Tabeli ustreznosti. Naročnik kupuje opremo za daljše časovno obdobje, v katerem se predvideva uporaba različnih protokolov, s čimer se naročnik zavaruje, da ima na razpolago več sodobnih mehanizmov za implementacijo različnih možnih rešitev glede na potrebe . Izvedba bo po Načrtu za izvedbo. (Glej tudi odgovor na vprašanje št. 5.)«
Oba vlagatelja vsebinsko enako zatrjujeta, da naročnik z navedeno zahtevo brez opravičljivega razloga neupravičeno omejuje konkurenco. Poudarjata, da je funkcionalnost, ki jo zagotavlja G.8032 za naročnika, glede na zahteve iz razpisne dokumentacije, dosežena z uporabo zahtevane MPLS Segment Routing in SR TE funkcionalnosti, s katerimi se zagotavljajo konvergenca sistema in kratki preklopni roki na ravni celotnega omrežja, in je z vidika zagotavljanja ciljne funkcionalnosti ustreznejša in za naročnika varnejša, medtem ko je zahteva glede G.8032, to je zaščita in hitra konvergenca storitev v Ethernet obročih, nepotrebna, sicer pa ob hkratni uporabi MPLS Segment Routing in SR TE celo škodljiva, saj povzroči motnje za uporabniške sisteme. MPLS Segment Routing in SR TE v povezavi z G.8032 nista v korelaciji in sta medsebojno neusklajena, ker delujeta vsak zase in na različnih slojih omrežja – G.8032 na L2, MPLS Segment Routing in SR TE pa na L2, 5 in L3. Težava glede G.8032 ob primarni uporabi mehanizma SR-MPLS oz. SR-TE se pojavi tudi v primeru zaostrenih razmer v sistemu, npr. pri pojavu dvojnih napak, saj G.8032 glede na svoje omejitve ne zagotavlja rešitve, medtem ko mehanizem SR-MPLS oziroma SR-TE rešitev omogoči. Glede na to zaključujeta, da je navedena zahteva podana z očitnim namenom privilegirati proizvajalca opreme Cisco.
Naročnik v odločitvi uvodoma pojasnjuje, da je Podpora za ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching funkcionalnost, standard za obročno eternet topologijo, ki preprečuje zanke v obroču, s konvergenco manjšo od 50 ms, in da kupuje opremo za daljše časovno obdobje, v katerem sem predvideva uporaba različnih protokolov, s čimer se naročnik zavaruje, da ima na razpolago več sodobnih mehanizmov za implementacijo različnih možnih rešitev glede na potrebe. Navaja, da je G.8032 standard »International Telecommunication Union (ITU)«, za »Ethernet Ring Protection Switching«, ki je mednarodno sprejet in ga podpira oprema različnih proizvajalcev, kot so Jupiter, Cisco, Allied Telesys, Nokia, in da ne more pristati na zahteve glede neupoštevanja mednarodno podprtih standardov, nesprejemljive pritiske in škodljive predloge s strani potencialnih ponudnikov.
Vlagatelja v njunih vlogah z dne 3. 8. 2020, s katerima se opredeljujeta do navedb naročnika, le-tem nasprotujeta in vztrajata pri omejitvah zahtevanega standarda G.8032.
Kot je Državna revizijska komisija že predhodno poudarila, je naročnik tisti, ki v postopku javnega naročanja opredeli bistvene (minimalne) lastnosti javnega naročila. Naročnik je prepričljivo pojasnil, da je navedena tehnična zahteva standardizirana in da jo podpira oprema različnih proizvajalcev, medtem ko vlagatelja nista izkazala, da je navedena funkcionalnost značilna le za proizvajalca opreme Cisco. Ne glede na to, da se naročnik do vlagateljevih navedb glede zatrjevanih omejitev in škodljivosti zahtevanega standarda G.8032 ob hkratni uporabi MPLS Segment Routing in SR TE ni opredelil, je bistveno, da morebitne težave, ki utegnejo nastopiti v izvedbeni fazi zaradi hkratne uporabe zahtevanih funkcionalnosti, še ne pomenijo, da je takšna naročnikova zahteva nezakonita oziroma da je naročnik z določitvijo te zahteve ravnal v nasprotju v nasprotju s četrtim odstavkom 68. člena ZJN-3 in temeljnimi načeli javnega naročanja. Državna revizijska komisija tudi ni našla dejstvene podlage, da bi lahko zaključila, da je naročnik pri oblikovanju te zahteve ravnal v nasprotju z določbo šestega odstavka 68. člena ZJN-3. Navedbe vlagateljev o škodljivosti funkcionalnosti Podpora za ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching v kombinaciji z uporabo MPLS Segment Routing in SR TE funkcionalnosti, ob predpostavki, da držijo, bi bilo mogoče razumeti le kot ravnanje v nasprotju z načelom gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3) (naročnik kupuje nekaj česar ne potrebuje oziroma je celo škodljivo in ne zagotavlja uspešnega dosega cilja), vendar pa navedeno ne posega v položaj vlagateljev, pač pa lahko vpliva le na javni interes, katerega skladno z drugim odstavkom 6. člena ZPVPJN varujejo zagovorniki javnega interesa.
Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija zahtevek vlagateljev za razveljavitev zahteve Podpora za ITU G.8032 Ethernet Ring Protection Switching skladno s prvo alineo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN kot neutemeljen zavrnila.
Skladno z drugo povedjo iz tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN daje Državna revizijska komisija naročniku napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen.
Zaradi razveljavitve nekaterih od tehničnih zahtev oziroma funkcionalnosti naročnik ni upravičen nadaljevati postopka oddaje javnega naročila, temveč mora v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila navesti popis obstoječe opreme ter ustrezno uskladiti tehnične specifikacije in omogočiti gospodarskim subjektom, da sodelujejo v postopku z upoštevanjem drugačnih tehničnih specifikacij, razen v kolikor obstajajo utemeljeni razlogi za vztrajanje pri posamezni zahtevi, ki pa jih mora biti naročnik (v primeru spora) sposoben ustrezno utemeljiti.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.
III.
Prvi vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, in sicer za plačano takso za zahtevek za revizijo v višini 4.000,00 EUR ter za stroške dela, ki so nastali v postopku v višini 360,00 EUR.
Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je prvi vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Stroški predrevizijskega in revizijskega postopka so taksa in drugi izdatki, vključno s stroški dela, ki nastanejo med predrevizijskem, revizijskem in pritožbenim postopkom ali zaradi teh postopkov (prvi odstavek 70. člena ZPVPJN).
Glede na dejstvo, da prvi vlagatelj ni uspel samo s sorazmerno majhnim delom svojega zahtevka, pa zaradi tega dela niso nastali posebni stroški, je Državna revizijska komisija prvemu vlagatelju na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN in ob uporabi določbe tretjega odstavka 154. člena ZPP kot potrebne priznala vse stroške, ki jih je imel s plačilom zakonsko določene takse, in sicer v višini 4.000,00 EUR.
V zvezi s stroški dela, katerih povrnitev zahteva prvi vlagatelj, Državna revizijska komisija ugotavlja, da ne ZPVPJN ne ZPP, ki se uporablja glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja (prvi odstavek 13. člena ZPVPJN), ne določata, kateri stroški so potrebni za pravno varstvo, zato je treba v vsakem posameznem primeru, ob skrbni presoji vseh okoliščin, odločiti, kateri vlagateljevi stroški so bili potrebni ter koliko znašajo (155. člen ZPP v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN).
V konkretnem primeru vlagatelj nastopa sam v postopku pravnega varstva (oziroma ni zastopan po odvetniku), zato ni upravičen do plačila za zastopanje (vlagatelj že po naravi stvari ne more zastopati samega sebe), niti ni upravičen do plačila (nagrade) za svoje delo (sestavo zahtevka za revizijo), ampak je upravičen zgolj do povračila stroškov, ki jih je imel s sestavo zahtevka za revizijo. Vlagatelj se v utemeljitev stroškovne zahteve sklicuje na ustaljeno prakso Državne revizijske komisije in navaja, da bi, če bi nastopal z odvetnikom, vrednost odvetniške storitve znašala 1.800,00 EUR in da se mu prizna petino tega zneska. Drži, da je Državna revizijska komisija v več primerih vlagatelju, ki v postopku pravnega varstva nastopa sam, kot potrebne stroške dela priznala petino zneska, ki bi mu pripadal, če bi bil v postopku pravnega varstva zastopan po odvetniku, vendar pa v konkretnem primeru prvi vlagatelj stroškov dela v priglašeni višini ni z ničemer ne utemeljil ne izkazal. Glede na navedeno Državna revizijska komisija prvemu vlagatelju ni priznala priglašenih stroškov dela v višini 360,00 EUR.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.
IV.
Drugi vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, in priglasil strošek v višini 4.000,00 EUR za plačano takso za zahtevek za revizijo in zamudne obresti za primer zamude.
Ker je zahtevek za revizijo drugega vlagatelja v pretežnem delu utemeljen oziroma drugi vlagatelj ni uspel samo s sorazmerno majhnim delom svojega zahtevka, pa zaradi tega dela niso nastali posebni stroški, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN in ob uporabi določbe tretjega odstavka 154. člena ZPP odločila, da mu je naročnik dolžan povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini plačane takse v višini 4.000,00 EUR.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 4. točke izreka tega sklepa.
V Ljubljani, 25. 8. 2020
Predsednik senata:
Marko Medved, univ. dipl. prav.
član Državne revizijske komisije
Vročiti preko portala eRevizija:
– SMART COM d.o.o., Brnčičeva ulica 45, 1231 Ljubljana – Črnuče,
– ISKRATEL, d.o.o., Kranj, Ljubljanska cesta 24A, 4000 Kranj,
– DARS d.d., Ulica XIV. divizije 4, 3000 Celje,
– Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.
Vložiti:
– v spis zadeve, tu.