018-093/2020 Republika Slovenija, Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Andraža Žvana kot predsednika senata, dr. Mateje Škabar kot članice senata in mag. Gregorja Šebenika kot člana senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Razvoj pilotnega IKT projekta – podporne tehnologije in ambientalne inteligence za podaljšanje samostojnega življenja«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Zveza društev upokojencev Slovenije, Kebetova ulica 9, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, Štukljeva cesta 44, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 14. 7. 2020

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov postopka pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu, ki ga oddaja po odprtem postopku, dne 29. 8. 2018 objavil na portalu javnih naročil, pod številko objave JN005971/2018-B01, dne 30. 8. 2018 pa še v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod številko objave 2018/S 166-378697. Družba A1 Slovenija, d.d., Šmartinska cesta 134b, Ljubljana, je zoper določbe dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila z vlogo z dne 19. 10. 2018 vložila zahtevek za revizijo, ki mu je Državna revizijska komisija s sklepom št. 018-195/2018-13 z dne 6. 3. 2019 delno ugodila in dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila delno razveljavila. Dne 3. 6. 2020 je naročnik na portalu javnih naročil objavil sklep št. 4300-8/2018/31 z dne 26. 5. 2020, s katerim je postopek oddaje javnega naročila na podlagi prvega odstavka 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-3) ustavil. V obrazložitvi sklepa je navedel, da storitve, ki je predmet tega javnega naročila, zaradi spremembe situacije na trgu ne potrebuje več.

Zoper odločitev naročnika o ustavitvi postopka je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 12. 6. 2020, prek portala e-Revizija vložil zahtevek za revizijo. V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da je naročnik ob sprejemu odločitve o ustavitvi postopka kršil temeljna načela javnega naročanja, zaradi česar je vlagatelj, ki je ponudbo nameraval predložiti skupaj s partnerjem, izgubil možnost pridobiti posel, posledično pa mu nastaja škoda v obliki izgubljenih prihodkov ter dobička. Razlog za ustavitev postopka, ki naj bi bil v tem, da naročnik predmeta javnega naročila zaradi sprememb na trgu ne potrebuje več, je po mnenju vlagatelja navidezen in očitno neresničen, posledično pa ravnanje naročnika predstavlja zlorabo instituta 90. člena ZJN-3 ter kršitev načela transparentnosti javnega naročanja. Pri predmetnem javnem naročilu gre za storitev zagotavljanja daljšega bivanja starejših na svojem domu, s katerim bi se najmanj 2000 aktivnim uporabnikom iz starostne skupine nad 65 let zagotovilo vključenost v razviti IKT pilotni projekt. Kot opozarja Ministrstvo za zdravje, je eden največjih izzivov na področju dolgotrajne oskrbe nezadostna razvitost ter dostopnost storitev. Ker se delež starejših prebivalcev iz leta v leto povečuje, se povečujejo tudi potrebe po sprejetju ukrepov dolgotrajne oskrbe. Popolnoma jasno je torej, da naročnik tovrstno storitev potrebuje oziroma da ni prišlo do spremembe situacije na trgu; kvečjemu so bile starejše osebe zaradi pandemije COVID-19 še bolj socialno izključene ter prepuščene same sebi. Glede na navedeno zato ne more kot zadostna vzdržati pavšalna in očitno neresnična trditev, da naročnik storitve ne potrebuje. Razlog za sprejem izpodbijane odločitve je po mnenju vlagatelja naveden zgolj pavšalno in ni obrazložen do mere, ki bi omogočala učinkovito pravno varstvo. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodi in naročnikovo odločitev o ustavitvi postopka razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka pravnega varstva.

Naročnik je s sklepom št. 4300-8/2018/33 z dne 19. 6. 2020 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega, posledično pa je zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov postopka pravnega varstva. V obrazložitvi sklepa naročnik uvodoma nasprotuje vlagateljevim navedbam o nastanku škode v obliki izgubljenih prihodkov in dobička, v nadaljevanju pa pojasnjuje, zakaj se ne strinja z vlagateljevimi navedbami glede nezakonitosti izpodbijane odločitve. S tem, ko je v obrazložitvi slednje navedel, da predmeta javnega naročila zaradi spremembe situacije na trgu ne potrebuje več, je ponudnike seznanil z razlogi za njen sprejem. Če pa naročnik predmeta ne potrebuje oziroma ga ne potrebuje več, odpade tudi razlog za izvedbo oziroma nadaljevanje postopka. Naročnik v okviru svojega poslovanja sam presoja, kako in na kakšen način bo zadostil situaciji in razmeram na trgu ter s kakšnim naborom ukrepov bo pristopil k reševanju določene problematike s svojega področja. Tako je izključno v njegovi pristojnosti odločitev, ali konkretni predmet naročila potrebuje oziroma ali ga še potrebuje na način, kot ga je prvotno opredelil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Vlagateljevi očitki, da so naročnikovi razlogi za ustavitev postopka navidezni, pavšalni in očitno neresnični, saj naj bi bila situacija na trgu ravno obratna od zatrjevane, so povsem absurdni. Ob upoštevanju navedenega po oceni naročnika zahtevku za revizijo ni mogoče ugoditi.

Naročnik je dne 23. 6. 2020 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo iz postopka oddaje javnega naročila in iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 29. 6. 2020 opredelil do naročnikovih navedb iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. V navedeni vlogi vztraja pri pravovarstvenem predlogu in pri vseh očitkih iz zahtevka za revizijo ter se dodatno opredeljuje do posameznih naročnikovih navedb, med njimi zlasti tistih v zvezi z nestrinjanjem naročnika z zatrjevanim nastankom škode vlagatelju.

Vlagatelj namreč v zahtevku za revizijo (v okviru utemeljevanja aktivne legitimacije) navaja, da je zaradi kršitev naročnika izgubil možnost pridobiti posel, posledično pa mu nastaja škoda v obliki izgubljenih prihodkov ter dobička. Naročnik se z vlagateljevimi navedbami o nastajanju škode ne strinja, saj je po njegovem mnenju možnost pridobiti posel za vse ponudnike enako verjetna in je riziko sodelovanja v postopkih oddaje javnega naročila za vse ponudnike enako visok, te navedbe pa vlagatelj razume v smeri nasprotovanja obstoju njegove aktivne legitimacije kot procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo zahtevka za revizijo (prim. 14. člen v povezavi s 26. in 31. členom ZPVPJN). V skladu s prvo alinejo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN se namreč za priznanje aktivne legitimacije v predrevizijskem in revizijskem postopku – poleg interesa za dodelitev javnega naročila – zahteva vsaj (hipotetična) možnost nastanka škode.

Predstavljenih navedb naročnika – glede na njihovo vsebino ter kontekst, v okviru katerega so bile dane – po oceni Državne revizijske komisije sicer ne gre razumeti kot nasprotovanja možnosti, da bi vlagatelju lahko nastala škoda, s tem pa tudi ne kot odrekanja aktivne legitimacije vlagatelju; predstavljene navedbe gre tako razumeti zlasti v smeri zatrjevanja, da zaradi enakih možnosti ponudnikov, da v postopku javnega naročanja pridobijo posel, o nastanku (dejanske) škode vlagatelju (še) ni mogoče govoriti, kar pa samo po sebi še ne pomeni, da naročnik vlagatelju odreka priznanje (vsaj) hipotetične možnosti nastanka škode. Kljub temu Državna revizijska komisija v izogib morebitnim nejasnostim pojasnjuje, da je aktivna legitimacija vlagatelja v konkretnem postopku pravnega varstva nedvomno podana. Vlagatelj namreč v zahtevku za revizijo naročniku očita, da je ob sprejemu odločitve o ustavitvi postopka oddaje javnega naročila kršil temeljna načela javnega naročanja. V kolikor bi se torej vlagateljeve navedbe izkazale za utemeljene, bi bila izpodbijana odločitev razveljavljena, postopek oddaje javnega naročila bi se nadaljeval, vlagatelju pa bi s tem nastala možnost sodelovati v postopku ter pridobiti posel.

Ker je Državna revizijska komisija na podlagi predhodnega preizkusa zahtevka za revizijo, opravljenega v skladu z 31. členom ZPVPJN, ugotovila, da so – poleg aktivne legitimacije – izpolnjene tudi preostale procesne predpostavke iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, je v nadaljevanju zahtevek za revizijo obravnavala po vsebini.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med strankama je spor o zakonitosti naročnikove odločitve o ustavitvi postopka oddaje javnega naročila. Vlagatelj naročniku očita, da naj bi razlog za ustavitev postopka, ki naj bi tudi sicer bil navidezen oziroma očitno neresničen, v izpodbijani odločitvi navedel zgolj pavšalno, s čimer naj bi kršil načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3) in načelo učinkovitega pravnega varstva (prim. 9. člen ZPVPJN), naročnik pa temu nasprotuje.

Naročnikovo ravnanje je treba presojati z vidika prvega odstavka 90. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik do roka za oddajo ponudb kadarkoli ustavi postopek oddaje javnega naročila. Kadar naročnik izvaja postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Že predložene ponudbe mora naročnik neodprte vrniti pošiljateljem.

Iz predstavljenih zakonskih določb tako izhaja, da ZJN-3 pravil v zvezi z obrazložitvijo naročnikove odločitve o ustavitvi postopka oddaje javnega naročila ne ureja in torej tudi kriterijev za ugotavljanje zadostnosti obrazložitve navedene odločitve ne določa, je pa slednje skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu s prakso Državne revizijske komisije ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, mora pa vsebovati jasne ter nedvoumne razloge do te mere, da se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oziroma zakonitost ter po potrebi zaščitijo svoje pravice (prim. npr. odločitvi v zadevah št. 018-106/2017 in 018-156/2017).

V obravnavanem primeru je naročnik v obrazložitvi odločitve o ustavitvi postopka oddaje javnega naročila (za katero med strankama ni sporno, da jo je sprejel pred potekom roka za oddajo ponudb) navedel, »/…/da zaradi spremembe situacije na trgu storitve, ki je predmet tega javnega naročila, ne potrebuje več/…/«. Upoštevaje navedeno se Državna revizijska komisija ne more strinjati z navedbo vlagatelja o pavšalni oziroma nezadostni obrazloženosti izpodbijane odločitve. S tem, ko je naročnik v obrazložitvi te odločitve navedel, da predmeta javnega naročila ne potrebuje več, je po presoji Državne revizijske komisije jasno, nedvoumno in tudi dovolj konkretizirano navedel razlog za ustavitev postopka. Na podlagi predstavljene vsebine izpodbijane odločitve je tako vlagatelj nedvomno imel možnost preveriti, ali je naročnik pri sprejemu te odločitve ravnal nezakonito, v zahtevku za revizijo pa predstaviti ter utemeljiti dejstva in dokaze v zvezi s tem (kar je nenazadnje tudi storil, saj naročniku v nadaljevanju zahtevka za revizijo očita kršitev načela transparentnosti postopka javnega naročanja, ki jo utemeljuje z navedbami o navideznosti omenjenega razloga).

Zaključka, da je naročnik z navedbo o odpadli potrebi po predmetu javnega naročila jasno in (dovolj) konkretizirano obrazložil odločitev o ustavitvi postopka oddaje javnega naročila, posledično pa so neutemeljene v tej zvezi podane navedbe o kršitvi načela transparentnosti javnega naročanja ter učinkovitega pravnega varstva, ne more spremeniti niti vlagateljevo sklicevanje na odločitvi Državne revizijske komisije v zadevah št. 018-106/2017 ter 018-111/2019; slednji namreč obravnavata dejansko stanje, ki je glede pravno relevantnih okoliščin bistveno drugačno od ugotovljenega v konkretni zadevi. Odločitev v zadevi št. 018-106/2017 se sicer res ukvarja z vprašanjem zakonitosti naročnikove odločitve o ustavitvi postopka oddaje javnega naročila, vendar pa naročnik v obrazložitvi slednje – za razliko od izpodbijane v konkretnem primeru – ni navedel prav nobenih razlogov. Po drugi strani se odločitev v zadevi št. 018-111/2019 niti ne nanaša na ustavitev postopka oddaje javnega naročila, temveč na zavrnitev vseh ponudb iz razlogov na strani naročnika, zato za presojo spora v dani zadevi ne more biti relevantna. Kljub temu pa ne gre spregledati, da je Državna revizijska komisija navedbo, da naročnik predmeta javnega naročila zaradi spremenjenih okoliščin ne potrebuje več, ocenila kot jasno ter dovolj konkretizirano obrazložitev tudi v primeru odločitve o zavrnitvi vseh ponudb (ki je sicer lahko sprejeta šele po poteku roka za odpiranje ponudb, ZJN-3 pa naročniku – za razliko od položaja, ko ustavi postopek – v petem odstavku 90. člena nalaga, da mora o razlogih za zavrnitev vseh ponudb ter o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate).

Ker je torej Državna revizijska komisija ugotovila, da naročniku ni mogoče očitati pavšalne oziroma nezadostne obrazložitve izpodbijane odločitve, ki vlagatelju ne bi omogočala učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva, je v nadaljevanju obravnavala vlagateljeve navedbe o tem, da je razlog glede odpadle potrebe naročnika po predmetu javnega naročila zgolj navidezen oziroma očitno neresničen, njegova navedba v obrazložitvi izpodbijane odločitve pa zato kršitev načela transparentosti javnega naročanja. Po zatrjevanju vlagatelja se razmere na trgu v zvezi z dolgotrajno oskrbo starejših, s katero je povezana tudi storitev zagotavljanja daljšega bivanja slednjih na svojem domu z uporabo IKT tehnologije (tj. predmet javnega naročila), niso zmanjšale, pač pa so – zlasti zaradi trenda povečevanja deleža starejše populacije, pa tudi zaradi pandemije COVID-19 – večje kot kadarkoli prej.

Vlagatelj z navedbami, da se razmere glede potrebe po navedenih storitvah niso zmanjšale, temveč kvečjemu še povečale, kot tudi z očitki naročniku, da ni (še bolj podrobno) utemeljil, zakaj predmeta javnega naročila ne potrebuje več, odpira vprašanje v zvezi z reševanjem problematike dolgotrajne oskrbe starejših na državni ravni, ki pa je v izključni pristojnosti vsakokratne vlade oziroma ministrstva, pristojnega za socialne zadeve, tj. naročnika. Četudi se Državna revizijska komisija lahko strinja z navedbami vlagatelja o pomembnosti problematike dolgotrajne oskrbe starejših, pa to še ne spremeni dejstva, da je za njeno reševanje pristojen naročnik. Kako in na kakšen način bo zadostil situaciji in razmeram na trgu ter s kakšnim naborom ukrepov bo pristopil k reševanju problematike s svojega področja, je zato, kot utemeljeno izpostavlja že naročnik, odvisno od njega samega. To pa v obravnavanem primeru obenem pomeni tudi, da je izključno v naročnikovi pristojnosti odločitev, ali predmet konkretnega javnega naročila potrebuje oziroma ali ga še potrebuje na način, kot ga je opredelil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Ker je torej odločitev o tem, ali (še) obstajajo potrebe po predmetu javnega naročila, stvar avtonomne presoje naročnika, v katero niti vlagatelj niti Državna revizijska komisija ne moreta posegati, so za odločitev v tej zadevi nerelevantne vse navedbe vlagatelja, s katerimi utemeljuje nasprotno, zato se Državna revizijska komisija do njih ni vsebinsko opredeljevala, posledično pa dokazov, predlaganih v zvezi z njimi, ni izvajala.

Na koncu Državna revizijska komisija pojasnjuje še, da je naročnik v odločitvi o zavrnitvi zahtevka za revizijo navedel tudi, da za izvedbo predmetnega javnega naročila nima več zagotovljenih sredstev. Navedeno predstavlja nov razlog za ustavitev postopka, ki ga naročnik v izpodbijani odločitvi ni navedel. Državna revizijska komisija je v tej zvezi že večkrat zapisala, da mora naročnik že v odločitvi o (ne)oddaji javnega naročila navesti vse morebitne razloge za njen sprejem (gl. npr. odločitev v zadevi št. 018-146/2017). Učinkovito pravno varstvo je namreč v postopkih oddaje javnih naročil lahko zagotovljeno le, če ima ponudnik možnost v predrevizijskem postopku izpodbijati vse naročnikove ugotovitve, ki se nanašajo na izpodbijano odločitev. Ker torej v dani zadevi vlagatelj z razlogom glede umanjkanja zagotovljenih sredstev ni bil seznanjen že ob vložitvi zahtevka za revizijo, ta ne more predstavljati dopustnega (dodatnega) argumenta v prid odločitvi o ustavitvi postopka oddaje javnega naročila, zato se Državna revizijska komisija do navedenega razloga ni vsebinsko opredeljevala. Vendar pa navedeno ne more vplivati na ugotovitev Državne revizijske komisije, da je naročnik v odločitvi o ustavitvi postopka (glede na široko diskrecijo, ki mu jo omogoča določba prvega odstavka 90. člena ZJN-3) dovolj konkretizirano navedel razlog za ustavitev predmetnega postopka in da tudi sicer ni mogoče posegati v avtonomijo naročnika glede določevanja njegovih potreb in načina njihovega zadovoljevanja.

Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da vlagateljevim navedbam o navideznosti oziroma očitni neresničnosti naročnikovega razloga za ustavitev postopka oddaje javnega naročila ni mogoče slediti, posledično pa ni mogoče pritrditi njegovim očitkom o naročnikovi kršitvi načela transparentnosti javnega naročanja ter zlorabi instituta 90. člena ZJN-3, ki so na teh navedbah utemeljeni.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da navedbam o kršitvah naročnika, ki jih v zahtevku za revizijo zatrjuje vlagatelj, ni mogoče pritrditi. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevek za revizijo kot neutemeljen zavrnila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo uveljavljal tudi povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva, tj. takse, plačane v znesku 1.000,00 EUR.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel ne v predrevizijskem ne v revizijskem postopku, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija v skladu z določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka pravnega varstva zavrnila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 14. 7. 2020




Predsednik senata:
Andraž Žvan, univ. dipl. prav.,
član Državne revizijske komisije













Vročiti:

- Republika Slovenija, Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, Štukljeva cesta 44, 1000 Ljubljana,
- Zveza društev upokojencev Slovenije, Kebetova ulica 9, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana.


Vložiti:

- v spis zadeve, tu.

Natisni stran