018-036/2020 Ministrstvo za obrambo Republike Slovenije

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/11 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata ter dr. Mateje Škabar in Sama Červeka, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »SANITARNA OSKRBA - wc, MORS 280/2019-ODP«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj ADCO & DIXI varovanje okolja d.o.o., Meljska cesta 103, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Ministrstvo za obrambo Republike Slovenije, Vojkova cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 30. 3. 2020

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev:

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo na Portalu javnih naročil objavljeno dne 26. 11. 2019, pod št. objave JN008264/2019-B01, popravek pa dne 16. 12. 2019, pod št. objave JN008264/2019-K01 ter dne 27. 11. 2019 v Uradnem list EU, pod št. objave 2019/S 229-562340, popravek pa dne 17. 12. 2019, pod št. objave 2019/S 243-598383.

Naročnik je dne 27. 1. 2020 sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila (v nadaljevanju: odločitev o oddaji naročila), s katero je javno naročilo oddal ponudniku VERTEKS TG tiskarstvo, proizvodnja, trgovina, promet in storitve, d.o.o., Cesta na Ostrožno 99, Celje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagateljeva ponudba je bila glede na merilo (ekonomsko najugodnejša ponudba) uvrščena na drugo mesto. Odločitev o oddaji naročila je bila na portalu javnih naročil objavljena dne 27. 1. 2020, pod št. objave JN008264/2019-ODL01, v posledici česar se, na podlagi tretje povedi desetega odstavka 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3), z omenjenim dnem objave šteje za vročeno ponudnikom.

Vlagatelj je zoper odločitev o oddaji naročila pravočasno vložil Zahtevek za revizijo z dne 6. 2. 2020 v katerem zatrjuje, da naročnik pri izvedbi vpogleda v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika in dokumentacijo naročnika ter pri sprejemu odločitve o oddaji naročila ni ravnal zakonito. Predlaga, da se zahtevku za revizijo ugodi in odločitev o oddaji naročila razveljavi oziroma da se razveljavi celoten postopek oddaje javnega naročila. Predlaga, da se mu dovoli vpogled v dokumentacijo izbranega ponudnika in naročnika ter dopolnitev zahtevka za revizijo z vidika dokumentacije, s katero se bo naknadno seznanil. Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov pravnega varstva.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da so naročnikova ravnanja v zvezi z izvedenim vpogledom v ponudbo izbranega ponudnika nedosledna, kontradiktorna in nezakonita. Naročnik, ne glede na opozorila vlagatelja, ni spoštoval javno naročniške zakonodaje in prakse Državne revizijske komisije. Vlagatelju se poraja resen dvom o namerah naročnika, njegovih razlogih za nezakonita ravnanja in prikrivanju dokumentacije, ki je javna. Navaja, da mu je naročnik na podlagi zahteve za vpogled v celotno ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika in celotno postopkovno dokumentacijo naročnika z dne 29. 1. 2020 omogočil vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika, v kateri so bili prikriti podatki, označeni kot poslovna skrivnost, ne pa tudi v naročnikovo postopkovno dokumentacijo, v pozive na dopolnitev ponudbe, dokumentacijo o pregledu in ocenjevanju ponudb ipd. Zatrjuje, da je na vpogledu naročnika opozoril na prakso Državne revizijske komisije, v skladu s katero bi mu naročnik moral omogočiti vpogled v pozive na dopolnitev, ki so neločljivo vezani na vsebino ponudbe izbranega ponudnika, a mu naročnik vpogleda vseeno ni omogočil. Vlagatelj se sklicuje na odločitvi Državne revizijske komisije v zadevah št. 018-023/2018 in 018-117/2019. Vlagatelj dalje navaja, da je na naročnika naslovil tudi zahtevo za spremembo odločitve z dne 4. 2. 2020, v kateri je naročnika (med drugim) ponovno pozval na zakonito izvedbo vpogleda. Namesto, da bi naročnik sledil predlogu vlagatelja in odpravil izpostavljene nezakonitosti, je vlagatelju po elektronski pošti posredoval (le) poziv izbranemu ponudniku na dopolnitev ponudbe z dne 20. 1. 2020 (v nadaljevanju: poziv z dne 20. 1. 2020). Navedeni dokument je bil vlagatelju posredovan šele peti delovni dan po prejemu zahteve za vpogled z dne 29. 1. 2020, kar je, glede na določbo tretjega odstavka 35. člena ZJN-3, prepozno. Vlagatelj zato ni imel zakonsko predvidenega časovnega okvira za proučitev dokumentacije in sprejem odločitve o uveljavljanju pravnega varstva. Vlagatelj izpostavlja še, da je naročnik najprej vpogled izvedel »fizično«, na sedežu naročnika, ker naj mu sistem ne bi omogočal drugačne izvedbe vpogleda, poziv z dne 20. 1. 2020 pa je vlagatelju naknadno vseeno lahko poslal po elektronski pošti. Vlagatelj zahteva, da se mu omogoči vpogled na način, kot ga določa ZJN-3 in da se seznani z vso dokumentacijo, vpogled v katero je zahteval, nato pa dopusti uveljavljanje pravnega varstva tudi z vidika dokumentacije, ki jo bo dodatno dobil na vpogledu.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje tudi, da naročnik pri preverjanju ponudbe izbranega ponudnika ni upošteval določbe 86. člena ZJN-3, saj ni preveril, ali so cene izbranega ponudnika realne in ali bo za tako ceno mogoče izvesti predmet javnega naročila. Vlagatelj navaja, da so cene izbranega ponudnika popolnoma neprimerljive s ponudbenimi cenami na trgu saj so v določenem delu nerealno visoke, v drugem neobičajno nizke. Ker naročnik tega dela ponudbe očitno ni preverjal, je njegova odločitev o oddaji naročila najmanj preuranjena, sicer pa nezakonita, ker je javno naročilo oddal ponudniku, ki bo zaradi povsem nesorazmernih cen v relaciji na cene na trgu, v končnem obračunu predstavljal bistveno višji strošek naročniku za bistveno manjši obseg storitev. Vlagatelj prikaže več preračunov s podatki iz istovrstnih naročil naročnika. Ker je naročnik ponderje določil na način, da so bile omogočene mahinacije in izigravanje postopka oddaje javnega naročila, bi oddaja predmetnega javnega naročila pomenila evidentno negospodarno ravnanje z javnimi sredstvi. Vlagatelj je prepričan, da naročnik takih ponderjev ni določil z namenom, da omogoči špekuliranje s ponudbenimi cenami in da gre zgolj za nepazljivost, ki jo je nujno odpraviti, da bi bilo javno naročilo lahko oddano na zakonit način. Zaradi neustrezno in nezakonito določenih ponderjev je nastala situacija, kjer so pridobljene ponudbe medsebojno neprimerljive.

Ker bodo storitve izbranega ponudnika dokazano preplačane glede na ponudbo vlagatelja, vlagatelj zaključuje, da je izpodbijana odločitev nezakonita, saj je sprejeta v nasprotju z načelom gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3), načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-3) in načelom enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3).

Naročnik je izbranega ponudnika z dopisom z dne 11. 2. 2020 obvestil o prejetem zahtevku za revizijo in o možnosti izjasitve o navedbah vlagatelja skladno z ZPVPJN. Izbrani ponudnik je v vlogi z dne 14. 2. 2020 navedel, da je bila njegova ponudba oddana v skladu z dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in razpisnimi pogoji ter da bodo posel opravili korektno.

Naročnik je dne 20. 2. 2020 sprejel Odločitev o zahtevku za revizijo (v nadaljevanju: odločitev o zahtevku za revizijo), s katero je zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnil, zavrnil pa tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov pravnega varstva.

Naročnik v zvezi z očitki glede nezakonitosti izvedbe vpogleda navaja, da ga je izvedel v zakonskem roku in vlagatelju omogočil vpogled v ponudbo izbranega ponudnika, razen v dele, označene kot poslovna skrivnost ter dopolnitev ponudbe z dne 22. 1. 2020 (v nadaljevanju: dopolnitev z dne 22. 1. 2020), ki se je nanašala na potrditev brezplačnosti izvedbe ene od postavk iz predračuna, skladno s tretjo alinejo II.3 točke dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. ZJN-3 ne predpisuje načina vpogleda. Naročnik dokumentacije vlagatelju ni posredoval po elektronski pošti, ker v svoji poslovni praksi še vedno izvaja fizične vpoglede in s tem omogoča udeležbo na vpogledu tudi ponudnikom, v katerih ponudbe se vpogleduje. Vlagatelju vpogleda v vse dokumente v zvezi z oddajo javnega naročila ni omogočil, ker so ti javni po pravnomočnosti odločitve o oddaji naročila. Po prejemu vlagateljeve zahteve za spremembo odločitve je naročnik vlagatelju po elektronski pošti z vlogo z dne 5. 2. 2020 posredoval poziv z dne 20. 1. 2020 z namenom, da mu dokaže, da drugih dopolnitev ni zahteval. Naročnik meni, da navedeno sicer ni bistveno vplivalo na oddajo javnega naročila in da ni kršil 35. člena ZJN-3.

V zvezi z očitki glede nezakonitosti odločitve o oddaji naročila naročnik navaja, da je javno naročilo izbranemu ponudniku oddal na podlagi meril iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Vlagateljeve navedbe o neustreznih merilih kot prepozne zavrača. Navaja tudi, da pri preverjanju ponudbe izbranega ponudnika ni kršil 86. člena ZJN-3, saj se mu dvom o možnosti izpolnitve predmetnega javnega naročila pri analizi cen ni vzbudil. V dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila je celo predvidel možnost, da se posamezna postavka lahko izvede brezplačno. Pri izbranemu ponudniku je preverjal le, ali so navedbe o brezplačnosti ene od postavk iz predračuna verodostojne in se tako prepričal, da je izbrani ponudnik pravilno razumel dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila. V zvezi s stališčem, da je podrobnejša struktura posameznih postavk znotraj končne ponudbene cene stvar poslovne politike posameznega ponudnika se naročnik sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-093/2018. Ker je ponujena cena sestavljena še iz drugih pozicij, naročnik vse vlagateljeve očitke o nezakonitosti izpodbijane odločitve zavrača.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 25. 2. 2020 in dne 26. 2. 2020, skladno s prvim odstavkom 29. člena ZPVPJN, odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in dokumentacijo o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj v vlogi z dne 27. 2. 2020 (v nadaljevanju: opredelitev do navedb naročnika) nasprotuje vsem naročnikovim navedbam, očita pa mu tudi pavšalno obravnavo in neopredelitev do očitanih kršitev. Dodaja, da v odločitvi o zahtevku za revizijo naročnik priznava, da je vlagatelju naknadno, izven zakonsko določenega roka za izvedbo vpogleda posredoval poziv z dne 20. 1. 2020 v upanju, da bo vlagatelja odvrnil od uveljavljanja pravnega varstva. Vztraja, da bi moral naročnik vlagatelju v zakonsko določenem roku omogočiti vpogled v vse dele ponudbe in v vse povezane dokumente, tudi tiste, ki jih je izdelal in pripravil naročnik.

Dalje dodaja, da je naročnik bodisi spregledal bodisi se namerno ni opredelil do bistvenega očitka vlagatelja, tj. da bo naročnik plačeval bistveno višje cene, kot bi jih plačeval, če bi javno naročilo oddal njemu. Vlagatelj naročniku ne očita, da je javno naročilo oddal v nasprotju z določbami dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, pač pa, da je javno naročilo oddal v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja in drugimi določbami ZJN-3.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je pred meritorno obravnavo zahtevka za revizijo preverila, ali je bil zahtevek za revizijo vložen pravočasno in pri naročniku; ali vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN; ali ga je vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena ZPVPJN; ali obstajajo omejitve iz 16. člena ZPVPJN in ali je dopusten. Ker je ugotovila, da so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, je zahtevek za revizijo, na podlagi drugega odstavka 31. člena ZPVPJN, sprejela v obravnavo.

Državna revizijska komisija je najprej presojala utemeljenost vlagateljevih revizijskih navedb o nezakonitosti naročnikovega ravnanja v zvezi z vpogledom v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika in dokumentacijo naročnika.

Državna revizijska komisija po vpogledu v odstopljeno dokumentacijo uvodoma ugotavlja, da je vlagatelj z Zahtevo za vpogled z dne 29. 1. 2020 zahteval vpogled v celotno ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika, zlasti v tiste dele, iz katerih izhaja razvrstitev glede na merilo, izpolnjevanje pogojev, tehničnih in drugih zahtev oziroma dopustnost ponudbe, v korespondenco med naročnikom in izbranim ponudnikom, kar zajema morebitne spremembe, dopolnitve oz. pojasnila ponudbe ter v celotno naročnikovo postopkovno dokumentacijo, tj. v kontrolne liste o pregledu in ocenjevanju ponudb, sklep o začetku postopka, poročila strokovne komisije, pozive na dopolnitev in drugo dokumentacijo, pripravljeno v zvezi s predmetnim javnim naročilom. Vlagatelj je zahteval, da se mu dokumentacija, v katero želi vpogledati, posreduje v elektronski obliki.

Naročnik je dne 3. 2. 2020 v svojih prostorih organiziral vpogled, na katerem je bil, poleg vlagatelja, prisoten tudi predstavnik izbranega ponudnika. Naročnik je o vpogledu vodil zapisnik iz katerega izhaja, da je bil vlagatelju omogočen vpogled v dele ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika, ki ne predstavljajo poslovne skrivnosti in v dopolnitev z dne 22. 1. 2020, ni pa mu bil (niti na ponovno zahtevo na vpogledu) omogočen vpogled v vso ostalo dokumentacijo, v poziv na dopolnitev in v dokumentacijo v zvezi s preverbo ponudbe.

Vlagatelj je dne 5. 2. 2020 na naročnika naslovil Zahtevo za spremembo oziroma razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila in razveljavitev postopka oddaje javnega naročila z dne 4. 2. 2020, v kateri (med drugim) navaja, da naročnik postopka vpogleda ni izvedel skladno z ZJN-3 in prakso Državne revizijske komisije, vlagatelju pa arbitrarno onemogočil vpogled v dokumentacijo, ki bi mu morala biti dostopna. Z dopisom z dne 5. 2. 2020 je naročnik vlagatelja obvestil, da izpodbijane odločitve ne bo spremenil, da pa na podlagi vlagateljeve zahteve dopolnjuje dokumentacijo vpogleda in mu pošilja poziv z dne 20. 1. 2020.

Vlagateljeve revizijske navedbe v zvezi s kršitvijo pravice do vpogleda v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika in dokumentacijo naročnika je potrebno presojati z vidika 6. člena (načelo transparentnosti javnega naročanja) in 35. člena ZJN-3 (zaupnost). Medtem, ko se načelo transparentnosti javnega naročanja, skladno s katerim mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku, nanaša na postopek oddaje javnega naročila kot celoto in znotraj tega zlasti na objave javnih naročil, dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in postopek odpiranja ponudb, ima ponudbena dokumentacija izbranega ponudnika drugačen status, saj zanjo veljajo številne omejitve, povezane z vprašanjem varovanja poslovnih skrivnosti in drugih podatkov (npr. osebnih), ki so varovani v skladu z zakonom. Naročnik skladno s prvim odstavkom 35. člena ZJN-3 ne sme razkriti informacij, ki mu jih gospodarski subjekt predloži in označi kot poslovno skrivnost, kot to določa zakon, ki ureja gospodarske družbe, če ZJN-3 ali drug zakon ne določa drugače. Zagotoviti mora varovanje podatkov, ki se glede na določbe zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov in varstvo tajnih podatkov, štejejo za osebne ali tajne podatke. Ne glede na navedeni prvi odstavek 35. člena ZJN-3 mora naročnik upoštevati, da so skladno z drugim odstavkom 35. člena ZJN-3 javni podatki specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količina iz te specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe ter vsi tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril. Skladno s petim odstavkom 35. člena ZJN-3 mora (med drugim) naročnik ponudniku, ki je v roku treh delovnih dni po objavi odločitve zahteval vpogled v ponudbo izbranega ponudnika, dovoliti vpogled v ponudbo izbranega ponudnika najkasneje v treh delovnih dneh od prejema zahteve, upoštevaje predhodno navedene omejitve.

Iz predhodno opisanega izhaja, da je naročnik vlagatelju omogočil vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika, v kateri je prekril podatke, ki so bili označeni kot poslovna skrivnost in dopolnitev z dne 22. 1. 2020. Naknadno mu je po elektronski pošti posredoval še z dopolnitvijo povezan poziv z dne 20. 1. 2020. Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da mu je bil vpogled v navedeno dokumentacijo omogočen (na sedežu naročnika oz. preko elektronske pošte), vendar pa v zvezi z izpostavljenim delom dokumentacije vlagatelj ne zatrjuje, da mu ni bila razkrita v zahtevanem obsegu (da npr. naročnik ni razkril celotne ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika oz. da kateri od prikritih podatkov na vpogledanih dokumentih ne predstavlja poslovne skrivnosti). Obseg omogočenega vpogleda v navedene dokumente med vlagateljem in naročnikom ni sporen.

Je pa sporno, ali je naročnik ravnal zakonito, ko vlagatelju ni omogočil vpogleda v svojo postopkovno dokumentacijo. S tem v zvezi Državna revizijska komisija ugotavlja, da peti odstavek 35. člena ZJN-3 ne vsebuje izrecne določbe, po kateri bi moral naročnik po sprejemu odločitve o oddaji naročila ponudniku na njegovo zahtevo dovoliti vpogled tudi v ostalo dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila. Vlagatelj se v zahtevku sklicuje tudi na odločitvi Državne revizijske komisije v zadevah št. 018-023/2018 in 018-117/2019. Državna revizijska komisija mu pritrjuje, da iz njih izhaja stališče, da je potrebno peti odstavek 35. člena ZJN-3 v povezavi s prvim odstavkom 6. člena ZJN-3 razlagati na način, da mora naročnik vlagatelju omogočiti vpogled v dokumentacijo naročnika, ki je neločljivo povezana s ponudbo izbranega ponudnika, vendar pa to ne pomeni, da iz petega odstavka 35. člena ZJN-3 izhaja podlaga, da bi se vlagatelj seznanil s celotno dokumentacijo o vodenju postopka. Glede vpogleda v dokumentacijo, ki je neločljivo povezana z vsebino ponudbe izbranega ponudnika Državna revizijska komisija ugotavlja, da je bil vlagatelju na vpogledu omogočen vpogled v dopolnitev z dne 22. 1. 2020, kasneje pa še vpogled v poziv z dne 20. 1. 2020 preko elektronske pošte. Iz odstopljene dokumentacije sicer izhaja še, da je naročnik izbranega ponudnika s pozivom z dne 13. 1. 2020 pozval še na dopolnitev ponudbe z overjenimi izjavami o nekaznovanosti (ki jih je izbrani ponudnik pravočasno in v skladu s pozivom tudi dopolnil), vpogled v katere vlagatelju ni bil omogočen, vendar s tem v zvezi Državna revizijska komisija pripominja, da naročniku ni mogoče očitati, da je kršil vlagateljevo pravico do vpogleda, saj bi se v konkretnem primeru pri vpogledu upoštevale omejitve iz tretje povedi petega odstavka 35. člena ZJN-3, ki se nanašajo na poslovno skrivnost ter osebne in tajne podatke, podatkov pa ne bi bilo mogoče označiti za javne podatke iz drugega odstavka 35. člena ZJN-3.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati, da vlagatelju ni omogočil vpogleda v dokumentacijo izbranega ponudnika in svojo postopkovno dokumentacijo v obsegu, kot ga določa 35. člen ZJN-3.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju obravnavala navedbe vlagatelja, da je naročnik vpogled organiziral »fizično«, na svojem sedežu, z utemeljitvijo, da mu sistem izvedbe vpogleda na zahtevani način ne omogoča, kasneje pa je naročnik vlagatelju po elektronski pošti posredoval dodaten dokument. Vlagatelj meni, da si naročnik očitno prilagaja pravila, kako izvajati vpogled in meni, da naročnik ne želi, da bi se vlagatelj seznanil z dokumentacijo, ki je javna v skladu z veljavno zakonodajo in uveljavljeno prakso Državne revizijske komisije. Zatrjuje tudi, da naročnik vpogleda v poziv z dne 20. 1. 2020 ni omogočil v zakonsko določenem roku treh delovnih dni (na vpogledu na sedežu naročnika), ampak šele peti delovni dan po prejemu zahteve za vpogled (po elektronski pošti).

ZJN-3 natančnega načina izvedbe vpogleda v ponudbo izbranega ponudnika ne opredeljuje oz. določa. Določa le, kdaj in v kakšnih rokih mora naročnik omogočiti zahtevan vpogled (prim. peti odstavek 35. člena ZJN-3) ter naročnikove dolžnosti v zvezi z varovanjem informacij, ki niso javne (prim. prvi in drugi odstavek 35. člena ZJN-3). Čeprav Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da mu naročnik vpogleda v poziv z dne 20. 1. 2020 ni zagotovil pravočasno, tj. v roku treh delovnih dni od prejema zahteve (prim. peti odstavek 35. člena ZJN-3), saj mu ga je naročnik poslal (šele) peti delovni dan po prejemu zahteve za vpogled, pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj s tem v zvezi zatrjuje zgolj odsotnost zakonsko predvidenega časa za proučitev pridobljene dokumentacije v smislu nepravočasnosti naročnikovega ravnanja glede na določbe ZJN-3, ne pa tudi, da bi mu bilo zaradi takega ravnanja naročnika onemogočeno ali oteženo uveljavljanje pravnega varstva.

Upoštevaje način izvedbe vpogleda, kot izhaja iz odstopljene dokumentacije (pisno in pravočasno vabilo vlagatelju, vpogled pri naročniku, predložitev dokumentacije na vpogled, vodenje zapisnika, (neobvezno) obvestilo izbranemu ponudniku o možnosti udeležbe na vpogledu itd.) Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku tudi ni mogoče očitati, da pri sami izvedbi vpogleda sicer ni ravnal na način in po postopku, ki ga določata 6. člen in 35. člen ZJN-3. Posledično mu ni mogoče očitati niti s tem povezanih zatrjevanih kršitev temeljnih načel javnega naročanja.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija presojala utemeljenost vlagateljevih revizijskih navedb o nezakonitosti odločitve o oddaji naročila. Vlagatelj zatrjuje, da je naročnik merila določil nezakonito in preko prikaza izračuna končnega stroška hipotetičnih situacij zatrjuje, da naročnik predmetnega naročila ne bi smel oddati izbranemu ponudniku, ker je s cenami, ki »so v celoti rezultat kalkulacij in manevriranj« dosegel, da bo zaradi neustrezno določenih ponderjev (uteži) naročilo oddano njemu. Naročnik bo v praksi plačeval »absurdno višje zneske« ob enakem obsegu storitev, kot bi jih plačeval vlagatelju. Vlagatelj zatrjuje, da je naročnik pri preverjanju ponudbe izbranega ponudnika ni ravnal v skladu s 86. členom ZJN-3, s svojo izbiro pa je kršil temeljna načela javnega naročanja.

Iz poglavja IV. Ocenjevanje ponudb (merila) dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila izhaja, da bo naročnik ekonomsko najugodnejšo ponudbo izbral na podlagi devetih ocenjevalnih (pod)meril, ki so vsaka zase ponderirana, in sicer

»Pozicija – merilo:
I. Cena najema 1 WC kabine na dan, ponder: 17
II. Cena najema 1 WC kabine prilagojene za invalide, ponder: 1
III. Cena rednega vmesnega čiščenja, ponder: 50
IV. Cena izrednega čiščenja, ponder: 10
V. Cena začetnega servisa naročnikovih WC kabin, ponder: 1
VI. Cena končnega servisa naročnikovih WC kabin, ponder: 1
VII. Popust za »enkraten najem«, za več kot 10 WC kabin, za zajete postavke-cene, ponder: 9
VIII. Popust za »enkraten najem«, za več kot 14 dni, za zajete postavke-cene, ponder: 9
IX. Sklenjena veljavna podjetniška kolektivna pogodba, ponder: 2«.

Naročnik je določil, da bo ocenjeval vsako (pod)merilo tako, da bo najugodnejši postavki dodelil določeno število točk, manj ugodnim istim postavkam iz drugih ponudb pa manj točk, in sicer po formulah, ki jih je predstavil v poglavju IV. Skupni seštevek vseh točk je 100, izbrana pa bo tista ponudba, ki bo po seštevku točk za vsa (pod)merila prejela največ točk.

V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da je naročnik merila oz. ponderje pri posameznih (pod)merilih določil neustrezno in nezakonito, Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da vlagatelj po poteku roka, ki je določen za predložitev ponudb, ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, razen če to dopušča ZPVPJN in v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem rokom (prim. tretji odstavek 25. člena ZPVPJN). Ob upoštevanju stopnje postopka (tj. po poteku roka za prejem ponudb) se zato Državna revizijska komisija do skladnosti naročnikovega načina ponderiranja posameznih (pod)meril z določbami ZJN-3 ni opredeljevala in teh vlagateljevih prepozno očitanih (domnevnih) kršitev vsebinsko ni obravnavala. V navedeni fazi postopka bi Državna revizijska komisija zato lahko v zvezi z merili preverila le (še), ali je naročnik pri pregledu in ocenjevanju ponudbe izbranega ponudnika ravnal upoštevaje jasno in izrecno določeno vsebino dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila v delu, ki se nanaša na merila, vendar vlagatelj s tem povezanih očitkov ne zatrjuje oz. celo izrecno navaja, da naročnikovo ravnanje skladno z določili dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročil ni sporno in ga ne prereka (opredelitev do navedb naročnika, stran 4).

Preostale vlagateljeve revizijske navedbe je potrebno presojati v luči 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3 v povezavi s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3. 29. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3 določa, da je dopustna ponudba tista, ki jo predloži ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje, njegova ponudba ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je prispela pravočasno, pri njej ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija, naročnik je ni ocenil za neobičajno nizko in cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika; v skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 pa naročnik odda javno naročilo na podlagi meril ob upoštevanju določb 84., 85. in 86. člena ZJN-3 po tem, ko preveri, da so izpolnjeni naslednji pogoji: a) ponudba je skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3 in b) ponudbo je oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3 in izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter izpolnjuje pravila in merila iz 82. in 83. člena ZJN-3, če so bila določena.

ZJN-3 daje naročniku možnost, da preveri upravičenost ponudbene cene, kadar je le-ta po njegovem mnenju prenizka. Ravnanje z neobičajno nizko ponudbo je določeno v 86. členu ZJN-3, ki v prvem odstavku določa, da mora naročnik v primeru, če meni, da je pri določenem naročilu glede na njegove zahteve ponudba neobičajno nizka glede na cene na trgu ali v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, preveriti, ali je neobičajno nizka in od ponudnika zahtevati, da pojasni ceno ali stroške v ponudbi. Takšno preverjanje mora naročnik izvesti v primeru, kadar ponudbo kot neobičajno nizko oceni sam ali kadar je vrednost ponudbe za več kot 50 odstotkov nižja od povprečne vrednosti pravočasnih ponudb in za več kot 20 odstotkov nižja od naslednje uvrščene ponudbe, vendar le, če je prejel vsaj štiri pravočasne ponudbe. Drugi odstavek 86. člena ZJN-3 določa, da mora naročnik, preden zavrne neobičajno nizko ponudbo, od ponudnika pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe (nanašajo se zlasti na podrobnosti, opredeljene v točkah od a) do e) drugega odstavka 86. člena ZJN-3), za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb. V skladu s tretjim odstavkom 86. člena ZJN-3 naročnik oceni pojasnila tako, da se posvetuje s ponudnikom, ponudbo pa lahko zavrne le, če predložena dokazila zadostno ne pojasnijo nizke ravni predlagane cene ali stroškov, pri čemer se upoštevajo elementi iz drugega odstavka 35. člena ZJN-3.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je naročnik oblikoval merilo na način, da so za ocenjevanje ponudbe v okviru merila relevantne že posamezne postavke merila ((pod)merila v točkah od I. do IX.), zato je potrebno tudi neobičajno nizko ponudbo ugotavljati na nivoju posameznih postavk oziroma (pod)meril in v obravnavanem primeru ugotoviti, da za preverjanje neobičajno nizke ponudbe niso bili izpolnjeni niti pogoji iz prve niti iz druge povedi iz prvega odstavka 86. člena ZJN-3. Zakonski pogoji za obligatorno preverjanje neobičajno nizke ponudbe namreč niso bili izpolnjeni, ker je naročnik prejel le dve ponudbi. Izven primerov, v katerih so izpolnjeni pogoji za obligatorno preverjanje neobičajno nizke ponudbe, je odločitev o tem, ali bo naročnik pričel postopek ugotavljanja neobičajno nizke ponudbe, stvar njegove avtonomne presoje. Iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne izhaja, da bi naročnik morebiti določil, da in kdaj bi v primeru prejema manj kot štirih ponudb preverjal neobičajno nizko ponudbo, iz spisovne dokumentacije naročnika pa tudi ne izhaja njegova ugotovitev, da je ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka in da jo želi naročnik kot takšno zavrniti. Nasprotno, iz dokumentacije je razvidno, da je naročnik ponudbo izbranega ponudnika označil kot dopustno in da jo želi sprejeti kot najugodnejšo. Ravnanja naročnika, ko je na izbranega ponudnika naslovil poziv z dne 20. 1. 2020, v katerem ga je pozval na potrditev brezplačne izvedbe rednega vmesnega čiščenja oz. predložitev pojasnila, da se storitev opravlja brezplačno, in odgovora izbranega ponudnika (dopolnitev z dne 22. 1. 2020), da bo postavko redno vmesno čiščenje, kot navedeno v predračunu, izvedel brezplačno in v skladu z dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, ni mogoče razumeti kot postopanja naročnika pri fakultativnem preverjanju neobičajno nizke ponudbe, kot izhaja iz 86. člena ZJN-3, saj je naročnik zahteval dodatno pojasnilo skladno s tretjo alinejo II.3 točke dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, predvideno za primer, da bi ponudnik(i) posamezno postavko ponudil(i) po ceni 0,00 EUR (»[…] v kolikor bo določeno pozicijo (storitev) izvedel »brezplačno« in bo navedel ceno »nič«, oziroma kako drugače označil, bo moral to pozicijo (storitev) vseeno izvesti (v ponudbeni dokumentaciji dodatno pojasni, da je brezplačno) […]«. Ker torej naročnik ponudbe izbranega ponudnika v okviru avtonomne presoje ni ocenil kot neobičajno nizke v katerem od posameznih (pod)meril oz. ni ocenil, da v zvezi z njimi obstaja dvom o izpolnitvi naročila, v konkretnem primeru (fakultativnega) postopka preverjanja ni bil dolžan izvesti. Državna revizijska komisija ob tem dodaja, da vlagatelj s svojimi zatrjevanji in prikazi izračunov ne more oblikovati obveznosti naročnika, saj te določa le zakon. Kot že zapisano, ZJN-3 naročniku, razen v primeru iz druge povedi iz prvega odstavka 86. člena ZJN-3, prepušča diskrecijo, ali bo preveril, ali je ponudba neobičajno nizka.

Državna revizijska komisija tako ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati, da je pri pregledu ponudbe izbranega ponudnika ravnal nasprotju z določbo 86. člena ZJN-3. Glede na opisano dejansko stanje in ugotovitve Državne revizijske komisije naročniku ni mogoče očitati niti, da je z izbiro ponudbe izbranega ponudnika ravnal v nasprotju s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 v povezavi z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 ter v nasprotju z načelom enakopravne obravnave ponudnikov in načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki.

Na podani zaključek Državne revizijske komisije ne vpliva vlagateljevo zatrjevanje kršitve načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3), ki jo zatrjuje preko prikaza, koliko bi (na podlagi podatkov o količinah iz drugih istovrstnih postopkov) znašala skupna cena storitev in navedb o tem, da bo naročnik izbranemu ponudniku plačeval bistveno več kot bi ob enakem obsegu storitev plačeval vlagatelju. Omenjeno načelo namreč varuje zlasti javni interes (slednjega skladno z drugim odstavkom 6. člena ZPVPJN varujejo zagovorniki javnega interesa), ki se kaže v racionalni porabi javnofinančnih sredstev in v zagotavljanju najboljšega razmerja med ceno ter kakovostjo kupljenega blaga oziroma naročenih storitev in/ali gradenj, ne pa interes ponudnikov, ki je v tem, da se na enakopravnih izhodiščih potegujejo za izvedbo konkretnega javnega naročila, ne da bi jih pri tem ovirale možne kršitve pravil javnega naročanja. Vlagateljev očitek o kršitvi načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti je Državna revizijska komisija zato zavrnila kot neutemeljenega.

Prav tako na podani zaključek Državne revizijske komisije ne vplivajo vlagateljeve navedbe o porajanju resnega dvoma o namerah naročnika in prikrivanju informacij in dokumentacije. Za predhodno obravnavane konkretizirane očitke vlagatelja je Državna revizijska komisija že ugotovila, da so neutemeljeni, v zvezi s izpostavljenimi pa ugotavlja, da vlagatelj z njimi ne preseže ravni pavšalnega zatrjevanja, zato jih je zavrnila kot neutemeljene.

V obravnavani zadevi Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku v zvezi z izvedbo vpogleda in sprejemom odločitve o oddaji naročila ni mogoče očitati ravnanj v nasprotju z izpostavljenimi določbami ZJN-3, zato je vlagateljev zahtevek za revizijo na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zavrnila kot neutemeljenega.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povrnitev stroškov pravnega varstva. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega, tretji odstavek 70. člena ZPVPJN pa povrnitev potrebnih stroškov veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

V Ljubljani, 30. 3. 2020



Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije


Vročiti:
- Ministrstvo za obrambo Republike Slovenije, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana
- ADCO & DIXI varovanje okolja d.o.o., Meljska cesta 103, 2000 Maribor
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana
- VERTEKS TG tiskarstvo, proizvodnja, trgovina, promet in storitve, d.o.o., Cesta na Ostrožno 99, 3000 Celje

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.

Natisni stran