018-032/2020 Zdravstveni dom Ljubljana

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Sama Červeka, kot predsednika senata, ter dr. Mateje Škabar in mag. Gregorja Šebenika, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Nakup PACS/RIS sistema z integracijo z IS IRIS in vzdrževanjem«, na podlagi zahtevka za revizijo družbe TG-MED, d.o.o., Podbrezje 234, Naklo (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Zdravstveni dom Ljubljana, Metelkova 9, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 20. 3. 2020

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila »Nakup PACS/RIS sistema z integracijo z IS IRIS in vzdrževanjem«.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 1.333,34 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu, ki ga naročnik oddaja po odprtem postopku, je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 23. 12. 2019, pod št. objave JN008864/2019, in v Uradnem listu EU dne 24. 12. 2019, pod št. objave 2019/S 248-612476.

Vlagatelj je (pred potekom roka za predložitev ponudb) z vlogo z dne 22. 1. 2020 vložil zahtevek za revizijo, katerem predlaga razveljavitev celotnega postopka oddaje predmetnega javnega naročila in povrnitev stroškov pravnega varstva. Vlagatelj zatrjuje, da je naročnik ponudnikom določil obvezne podizvajalcev oz. partnerje, in sicer družbe Comtrade, d.o.o., Interexport, d.o.o., in Andrej Lakner ESL, d.o.o. (v nadaljevanju: ESL, d.o.o.), kar je v nasprotju s tretjim odstavkom 5. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3). Napačno je stališče naročnika, da družbe Comtrade, d.o.o., ni potrebno nominirati kot podizvajalca oz. partnerja, saj zahtevane integracije ni mogoče izvesti brez sodelovanja vzdrževalca sistema ZIS, torej brez družbe Comtrade, d.o.o., poleg tega naročnik zahteva, da stroške integracije vzdrževalca ZIS sistema (tj. družbe Comtrade, d.o.o.) nosi ponudnik. V zvezi z družbama Interexport, d.o.o., in ESL, d.o.o., vlagatelj navaja, da naročnik na Portalu javnih naročil ni zanikal, da migracije podatkov brez sodelovanja teh družb ni mogoče izvesti, kar pomeni, da bosta ti družbi izvajali storitve, neposredno povezane s predmetom javnega naročila, posledično pa morata biti v ponudbi nominirani kot podizvajalec oz. partner. Naročnikova argumentacija o potrebnosti angažiranja teh družb ni relevantna, saj ZJN-3 ne pozna izjem od tretjega odstavka 5. člena ZJN-3. Absolutno prepoved določitve obveznega podizvajalca je večkrat potrdila tudi Državna revizijska komisija, in sicer v zadevah, št. 018-181/2013 in 018-219/2015. Zaradi naročnikovega ravnanja so ponudniki omejeni v pravici, na kakšen način bodo pripravili ponudbe (samostojno, s podizvajalci, s partnerji), poleg tega ponudniki ne morejo samostojno oblikovati ponudbene cene. Obvezni podizvajalci lahko postavljajo poljubno visoko ceno, od cene tega subjekta pa je odvisna konkurenčnost ponudbe posameznega ponudnika. Ponudnik je tudi prisiljen prevzeti odgovornost za dela, ki jih izvede obvezni podizvajalcev. Zaradi naročnikovih zahtev, je vlagatelj neenakopravno obravnavan, saj bodo imeli prednost gospodarski subjekti, ki so z obveznimi podizvajalci oz. partnerji že sodelovali. Če bi obstajale dejanske in pravne okoliščine, zaradi katerih bi lahko določena dela izvedla le ena oseba, bi naročnik moral ta dela oz. storitve izključiti iz predmeta javnega naročila in jih pridobiti (po ustreznem postopku oddaje javnega naročila) neposredno od te osebe. Vlagatelj nadalje navaja, da po stališčih naročnika niti ni mogoče ravnati, saj je vlagatelj na družbo Interexport, d.o.o., naslovil povpraševanje, vendar ta družba ni bila obveščena, da bi morala nastopati v vsaki ponudbi. V zvezi z družbo Comtrade, d.o.o., je naročnik sicer navedel, da je ta zagotovila, da ne preferira nobenega od potencialnih ponudnikov, vendar naročnik na to nima nobenega vpliva, prav tako nima vpliva na morebitno različno kvaliteto storitev tega subjekta v odvisnosti od ponudnika, s katerim bo sodeloval. Vlagatelj nadalje še zatrjuje, da je naročnik določil prekratek rok za predložitev ponudb in naročniku očita kršitev 40. in 74. člena ZJN-3.

Naročnik je s sklepom z dne 17. 2. 2020 zavrnil zahtevek za revizijo in vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik pojasnjuje, da s predmetnim javnim naročilom naroča (nov) sistem RIS/PACS, ki bo integriran z obstoječim sistemom IRIS, ki ga vzdržuje družba Comtrade, d.o.o.. Poleg novega sistema naročnik naroča tudi uvoz (t.j. migracijo) obstoječega arhiva medicinske dokumentacije, ki je trenutno razdeljen na (obstoječi) sistem RIS/PACS, ki ga vzdržuje družba Interexport, d.o.o., in sistem ZRTG, ki ga vzdržuje družba ESL, d.o.o.. Sodelovanje družbe Interexport, d.o.o., in družbe ESL, d.o.o., pri izvedbi javnega naročila ni potrebno, saj bo naročnik, kot je to pojasnil že na Portalu javnih naročil, poskrbel, da bosta obstoječa izvajalca zagotovila dostop do podatkov in podatkovne sheme. Po mnenju naročnika ni mogoče zavzeti pavšalnega stališča, da omejitev ponudnikov pri izbiri določenih sodelavcev ni nikoli dopustna. V obravnavanem primeru naročnik želi doseči integracijo novega RIS/PACS in sistema IRIS, ker je legitimen in objektivno opravičljiv cilj. Tega cilja ni mogoče doseči na drugačen način oz. brez sodelovanja družbe Comtrade, d.o.o., saj integracije obeh sistemov ni mogoče izvesti brez sodelovanja vzdrževalca obstoječega sistema IRIS. Zato je zahteva, da ponudniki v ponudbo vključijo strošek sodelovanja z družbo Comtrade, d.o.o., objektivno opravičljiva. Iz prakse Državne revizijske komisije izhaja, da naročnik ne sme postavljati zahtev, ki niso objektivno opravičljive. V obravnavanem primeru ne gre za takšno situacijo. Vlagatelj ne zatrjuje in ne dokazuje, da naročnik ne bi imel objektivno opravičljivih razlogov za določitev sporne zahteve, prav tako vlagatelj ne navaja, da bi lahko naročnik zastavljeni cilj zagotovil na drugačen način. Naročnik je pridobil (pisno) zagotovilo družbe Comtrade, d.o.o., da nobenemu ponudniku ne bo dajala prednosti. Naročnik se s to družbo ni mogel dogovoriti za fiksno ceno storitev (ki bi jo v ponudbi upoštevali ponudniki), saj je obseg in vsebina storitev, ki ji bo morala izvesti ta družba, odvisen od ponujenega RIS/PACS sistema, posledično pa je cena storitev te družbe odvisna od ponujenega sistema. Vlagatelj ni dokazal, da bi s to družbo poskusil sodelovati in da bi mu ta postavila nesorazmerne zahteve za svojo udeležbo. Glede navedb vlagatelja o odgovornosti izvajalca za delo podizvajalcev, naročnik navaja, da odgovornost izvajalca za svoje sodelavce ni zahteva, ki bi jo določil naročnik, saj takšna obveznost izvajalca izhaja iz Obligacijskega zakonika. Vlagatelj bi imel zoper podizvajalca regresne zahtevke, poleg tega pa bi lahko vlagatelj to družbo vključil v ponudbo kot partnerja, kar pomeni da bi bila ta družba solidarno odgovorna. Tudi če bi naročnik zadevni del javnega naročila oddal po postopku s pogajanju, bi vlagatelj moral v predmetnem postopku javnega naročila sodelovati s to družbo. Naročnik zavrača tudi očitke o prekratkem roku za predložitev ponudb.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 19. 2. 2020 odstopil dokumentacijo v zvezi z oddajo predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj v vlogi z dne 21. 2. 2020, s katero se je opredelil do naročnikovih navedb, vztraja pri revizijskih navedbah.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


V obravnavanem primeru vlagatelj zatrjuje, da iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila izhaja naročnikova zahteva, da ponudniki pri izvedbi javnega naročila sodelujejo z vnaprej določenimi subjekti, in sicer z družbami Comtrade, d.o.o., Interexport, d.o.o., in ESL, d.o.o.. Vlagatelj zatrjuje, da je takšna naročnikova zahteva v nasprotju z načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-3) in načelom enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3). Naročnik na drugi strani zatrjuje, da pri izvedbi javnega naročila ni potrebno sodelovanje z družbama Interexport, d.o.o., in ESL, d.o.o., in da ima objektivno opravičljive razloge za zahtevo, da ponudniki pri izvedbi javnega naročila sodelujejo z družbo Comtrade, d.o.o..

Državna revizijska komisija je najprej presoja, ali iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila izhaja naročnikova zahteva, da ponudnik pri izvedbi javnega naročila sodeluje z določenimi gospodarskimi subjekti.

Iz naročnikovih navedb izhaja, da trenutno razpolaga z več različnimi (medsebojno nepovezanimi) sistemi, in sicer s:
– sistemom IRIS (tj. zdravstveno informacijski sistem, ki ga naročnik uporablja pri vseh dejavnostih in v katerega se vnašajo napotnice, izvidi in drugi pomembni podatki o pacientih), ki ga vzdržuje družba Comtrade, d.o.o.,
– sistemom RIS/PACS (ki ga uporabljajo le radiologi), ki ga vzdržuje družba Interexport, d.o.o., in
– sistemom ZRTG (zobni rentgen), ki ga vzdržuje družba ESL, d.o.o.

Predmet javnega naročila je nakup (novega) RIS/PACS sistema z integracijo z IS IRIS in vzdrževanjem. Tehnične specifikacije je naročnik določil v prilogi 5 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega, iz katere (med drugim) izhaja naročnikova zahteva, da se v okviru izvedbe javnega naročila izvede integracija ponujenega sistema RIS/PACS z obstoječim IRIS sistemom (in sicer komunikacija ZIS→RIS, komunikacija RIS→ZIS in prikaz slikovnega materiala v ZIS). Del priloge 5 je tudi tabela »Minimalne zahteve programske opreme, ki jih ponujen PACS/RIS sistem mora podpirati«, v kateri je naročnik po točkah določil posamezne zahteve, in sicer med drugim:
– »Strošek integracije s strani vzdrževalca (Comtrade) ZIS sistema (IRIS) nosi ponudnik« (202. točka),
– »uvoz obstoječega digitalnega PASC in ZRTG arhiva: Migracija podatkov v celoti […]« (5. točka),
– »Migracija oz. uvoz arhiva obstoječega digitalnega RTG arhiva v ponujen sistem« (203. točka).

Iz izpostavljenega dela dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila izhaja, kar med strankama tudi ni sporno, da je potrebno v predmetnem javnem naročilu izvesti integracijo novega RIS/PACS sistema z obstoječim IRIS sistemom (ki ga vzdržuje družba Comtrade, d.o.o.) in migracijo (t.j. uvoz) podatkov (arhiva) obstoječega RIS/PACS sistema (ki ga vzdržuje družba Interexport, d.o.o.) ter ZRTG sistema (ki ga vzdržuje družba ESL, d.o.o.) v nov RIS/PACS sistem.

V zvezi z migracijo podatkov je naročnik prejel več vprašanj zainteresiranih gospodarskih subjektov, na katere je odgovoril na Portalu javnih naročil, s čimer so ti postali del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (prvi odstavek 67. člena ZJN-3 in druga poved drugega odstavka 67. člena ZJN-3). Naročnik je na Portalu javnih naročil dne 14. 1. 2020 (ob 9:15 in 9:16 uri) objavil naslednja vprašanja in odgovore:

Vprašanje: »V točki 203 je zahteva »Migracija oz. uvoz obstoječega digitalnega RTG arhiva v ponujen sistem«. […] Migracijo je nemogoče izvesti brez sodelovanja obstoječih vzdrževalcev sistema/ov. Prosim, da navedete podatke o sistemih in vzdrževalcih teh sistemov. Kdo nosi stroške te migracije?«

Odgovor: »Pojasnilo točke 203 na strani 30 razpisne dokumentacije:
– […]
– V arhiv se migrirajo tudi izvidi iz obstoječega RIS sistema. V primeru, da bo izbran drug ponudnik kot obstoječi izvajalec, bo naročnik zahteval od obstoječega izvajalca dostop do podatkov in podatkovno shemo. V IRIS ni potreben prenos arhiva za nazaj, ampak le od začetka integracije RIS/IRIS.
– Obstoječi vzdrževalec sistema RIS/PACS je Interexport d.o.o., zobnega rentgena pa Andrej Lakner, ESL d.o.o.
– Stroške migracije nosi ponudnik (v okviru tega javnega naročila).«.

Vprašanje: »V tabeli pod zaporedno številko 5 zahtevate migracijo podatkov. Naročnika prosimo, da bolj natančno definira naslednje zahteve: ali se migrirajo tudi podatki iz sistema RIS in pri tem zahtevate migracijo podatkov v celoti? […]«

Odgovor: »Da, migrirajo se podatki iz sistema RIS (npr. pisni izvidi preiskav). Podatki se morajo migrirati v celoti. V primeru, da bo izbran drug ponudnik kot obstoječi izvajalec, bo naročnik zahteval od obstoječega izvajalca dostop do podatkov in podatkovno shemo.
[…]«

Vprašanje: »Zaradi ustreznega načrtovanja, bi potrebovali točno velikost trenutnega arhiva, ki je predviden za migracijo.«

Odgovor: »Velikost trenutnega arhiva predvidenega za migracijo je 9 TB.«

V zvezi s spornim vprašanjem, ali naročnik zahteva od ponudnikov, da pri izvedbi javnega naročila (oz. pri migraciji podatkov) sodelujejo z družbo Interexport, d.o.o., in družbo ESL, d.o.o., gre sicer pritrditi vlagatelju, da naročnik trditve potencialnega ponudnika »Migracijo je nemogoče izvesti brez sodelovanja obstoječih vzdrževalcev sistema/ov« na Portalu javnih naročil ni izrecno zanikal in da je naročnik na vprašanje o vzdrževalcih sistemov (iz katerih je potrebno migrirati podatke) pojasnil, da sta trenutna vzdrževalca družbi Interexport, d.o.o., in ESL, d.o.o.. Vendar pa ne gre spregledati, da je naročnik tudi pojasnil, da bo (v kolikor predmetno javno naročilo ne bo oddano obstoječemu izvajalcu) zahteval od obstoječega vzdrževalca sistema dostop do podatkov in podatkovne sheme. Iz takšnega naročnikovega odgovora jasna in nedvoumno izhaja, da bo naročnik v fazi izvedbe javnega naročila izbranemu ponudniku oz. izvajalcu omogočil dostop do podatkov, ki jih bo potrebno migrirati (tj. uvoziti) v nov ponujeni sistem.

Ob upoštevanju izpostavljenega naročnikovega odgovora Državna revizijska komisija sledi navedbam naročnika, da pri izvedbi javnega naročila izbranemu ponudniku oz. izvajalcu ne bo potrebno sodelovati niti z družbo Interexport, d.o.o., in niti z družbo ESL, d.o.o. (posledično pa se ponudnikom v fazi priprave ponudb ni potrebno dogovoriti za sodelovanje s tema družbama), saj bo naročnik sam zagotovil sodelovanje teh družb v obsegu, potrebnim za izvedbo javnega naročila, in sicer na način, da bo izvajalcu omogočil dostop po podatkov, ki jih je potrebno migrirati v nov sistem. Navedenega ne morejo spremeniti pavšalne navedbe vlagatelja, da migracije ne more opraviti brez sodelovanja obstoječih vzdrževalcev sistema (ker obstoječega sistema arhiviranja podatkov (ki se migrirajo) ne pozna) in da predmet javnega naročila ni le dostop do podatkov, pač pa migracija podatkov. Vlagatelj namreč niti v zahtevku za revizijo niti v vlogi z dne 21. 2. 2020 ne pojasni, zakaj ponudnik, kljub dostopu do podatkov, ki jih je potrebno migrirati (tj. uvoziti) v nov ponujen sistem, brez sodelovanja družb Interexport, d.o.o., in ESL, d.o.o., ne bi mogel izvesti zahtevane migracije podatkov in posledično tudi ne, zakaj ponudnik v tem delu ne bi mogel samostojno oblikovati ponudbe, vključno s ponudbeno ceno. Navedenega ne more spremeniti vlagateljevo sklicevanje na dopis družbe Interexport, d.o.o., iz katerega izhaja, da je postopek migracije podatkov (sistema RIS/PACS) zahteven in odgovoren ter da ta družba vlagatelju ne more podati ponudbe za izvedbo postopka migracije, ker vlagateljevega sistema ne pozna. Vprašanje zahtevnosti postopka migracije podatkov oz. izvedbe tega dela javnega naročila namreč ne more biti ključno za presojo, ali naročnik od ponudnikov zahteva, da pri izvedbi javnega naročila sodelujejo z določenimi gospodarskimi subjekti. Prav tako tudi dejstvo, da je družba Interexport, d.o.o., zavrnila sodelovanje z vlagateljem (in sicer iz razloga, ker ne pozna vlagateljevega sistema), ne more pripeljati do zaključka, da je naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila zahteval, da ponudniki pri izvedbi javnega naročila sodelujejo z družbo Interexport, d.o.o..

Ker je naročnik na Portalu javnih naročil pojasnil, da bo (izbranemu) ponudniku oz. izvajalcu omogočen dostop do podatkov, ki jih bo potrebno migrirati, in ker vlagatelj ne pojasni, zakaj bi kljub omogočenemu dostopu do relevantnih podatkov za izvedbo migracije teh podatkov bilo potrebno sodelovanje družb Interexport, d.o.o., in ESL, d.o.o., Državna revizijska komisija ne more slediti navedbam vlagatelja, da naročnik z dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila od ponudnikov zahteva, da pri izvedbi javnega naročila sodelujejo z družbo Interexport, d.o.o., in družbo ESL, d.o.o.. Ob upoštevanju navedenega je potrebno revizijske navedbe, povezane s tema družbama, zavrniti kot neutemeljene.

Kot že navedeno, je potrebno v predmetnem javnem naročilu izvesti tudi integracijo novega RIS/PACS sistem z obstoječim IRIS sistemom. Med strankama ni sporno, da obstoječi IRIS sistem trenutno vzdržuje družba Comtrade, d.o.o., in da je sodelovanje te družbe potrebno pri izvedbi integracije obstoječega sistema IRIS z novim RIS/PACS sistemom. Med strankama tudi ni sporno, da morajo ponudniki stroške te družbe, povezane z integracijo obeh sistemov, vključiti v ponudbeno ceno. Ob upoštevanju teh nespornih dejstev gre pritrditi vlagatelju, da naročnik zahteva od ponudnikov, da pri izvedbi naročila sodeluje z družbo Comtrade, d.o.o., čemur naročnik izrecno tudi ne nasprotuje.

Med strankama pa je sporno, ali naročnik s tem, ko od ponudnikov zahteva, da pri izvedbi naročila sodeluje z družbo Comtrade, d.o.o., krši temeljna načela javnega naročanja.

Načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-3) določa, da javno naročilo ne sme neupravičeno omejevati konkurence med ponudniki, poleg tega pa naročnik v postopku javnega naročanja ne sme omejevati možnih ponudnikov z izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju s tem zakonom, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence (prvi in drugi odstavek 5. člena ZJN-3). Naročnik ne sme zahtevati od ponudnika, da pri izvedbi naročila sodeluje z določenimi podizvajalci ali da izvede kakšen drug posel, kot na primer izvoz določenega blaga ali storitev (tretji odstavek 5. člena ZJN-3). Prvi in drugi odstavek 7. člena ZJN-3 (načelo enakopravne obravnave ponudnikov) določata, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila. Naročnik mora zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo.

Naročnik pojasnjuje, da integracijo obstoječega IRIS sistema in novega RIS/PACS sistema zahteva zaradi avtomatizacije svojega sistema. Pritrditi gre sicer smiselnim navedbam naročnika, da ima objektivno opravičljive razloge za določitev zahteve glede integracije obstoječega sistema IRIS in novega RIS/PACS sistema, vendar pa, kot to navaja tudi naročnik, vlagatelj naročniku ne očita kršitev, ker zahteva integracijo obeh sistemov, pač pa očita naročniku, da ne bi smel zahtevati, da ponudniki pri izvedbi javnega naročila, v delu, ki se nanaša na izvedbo integracije obeh sistemov, sodeluje z družbo Comtrade, d.o.o.. Vlagatelj torej naročniku očita, da način, ki ga je naročnik predvidel za pridobitev zahtevane integracije, ni skladen z določbami ZJN-3.

Četudi naročnik upravičeno zahteva integracijo obstoječega sistema IRIS in novega RIS/PACS sistema, to še ne pomeni, da naročnik upravičeno in zakonito zahteva, da ponudniki v ponudbeno ceno vključijo stroške sodelovanja z družbo Comtrade, d.o.o. oz. da pri izvedbi javnega naročila sodelujejo z družbo Comtrade, d.o.o., kot to zatrjuje naročnik. Pritrditi gre vlagatelju, da je takšna naročnikova zahteva v nasprotju s tretjim odstavkom 5. člena ZJN-3, ki naročniku prepoveduje, da od ponudnikov zahteva, da pri izvedbi naročila sodelujejo z določenimi podizvajalci. Navedenega ne more spremeniti naročnikovo sklicevanje na argumentacijo Državne revizijske komisije pri presoji zakonitosti določitve posameznih tehničnih zahtev blaga oz. storitev, ki so predmet javnega naročila. Ni namreč mogoče enačiti situacije, ko naročnik zaradi strokovno opravičljivih razlogov zahteva, da ima blago (ali storitev) določeno tehnično lastnost (ki jo morebiti izpolnjuje le blago enega proizvajalca oz. storitev enega ponudnika), s situacijo, ko naročnik zahteva, da ponudnik izvede javno naročilo s sodelovanjem točno določenega subjekta.

Naročnikova zahteva, da ponudniki pri izvedbi javnega naročila sodelujejo z družbo Comtrade, d.o.o., za ponudnika pomeni, da bo del javnega naročila izvedel drug subjekt, tj. družba Comtrade, d.o.o., ki bo storitve zaračunala ponudniku (in ne naročniku), ponudnik pa mora navedeno ceno upoštevati pri pripravi ponudbe. Kot to opozarja tudi vlagatelj, Državna revizijska komisija je že v zadevah, št. 018-181/2013 in 018-219/2015, pojasnila, da so ponudniki samostojni pri odločitvi, ali bodo javno naročilo izvedli sami ali v sodelovanju z drugimi gospodarskimi subjekti, v kolikor pa se odločijo, da bodo pri izvedbi javnega naročila sodelovali z drugimi gospodarskimi subjekti, so ponudniki samostojni pri odločitvi, s katerimi gospodarskimi subjekti bodo sodelovali. V obravnavanem primeru naročnikova zahteva, da ponudniki pri izvedbi javnega naročila sodelujejo z družbo Comtrade, d.o.o., nedopustno posega oz. sooblikuje ponudbeno vsebino, saj v posledici naročnikove zahteve, ponudniki niso samostojni pri odločitvi, ali bodo izvedli javno naročilo sami, kot tudi ne pri odločitvi, s katerimi gospodarskimi subjekti bodo izvedli javno naročilo, pač pa so dolžni sodelovati z gospodarskim subjektom, katerega je določil naročnik. Vlagatelj tudi utemeljeno opozarja, da sporna naročnikova zahteva vpliva na svobodno oblikovanje ponudbene cene. Ponudniki so pri oblikovanju in dogovarjanju ponudbene cene z drugimi subjekti, ki bodo morebiti sodelovali pri izvedbi javnega naročila, svobodni, saj je ponudbena cena načeloma stvar poslovne politike posameznega konkurenta na relevantnem trgu, zaradi česar so različne ponudbene cene v posameznem postopku javnega naročanja tudi povsem običajne oz. pričakovane in sprejemljive. V konkretnem primeru je naročnik s sporno zahtevo v to svobodno oblikovanje cen posegel na način, da je v predmet naročila vključil storitve, ki jih ne morejo izvesti ponudniki, ampak drug točno določen subjekt, s čimer je ponudnikom v tem delu dejansko onemogočil prosto oblikovanje ponudbene cene, oziroma je dopustil možnost, da družba Comtrade, d.o.o., narekujejo različne ponudbene cene različnim ponudnikom, saj so njene storitve nujne za izvedbo javnega naročila. Na mestu so tudi vlagateljevi pomisleki, da lahko družba Comtrade, d.o.o., postavlja potencialnim ponudnik različne poslovne pogoje, posledično pa ponudniki niso v enakem položaju pri pripravi ponudbe. Naročnik sicer navaja, da je dosegel pisno zagotovilo družbe Comtrade, d.o.o., da ne bo dajala prednosti nobenemu od potencialnih ponudnikov, vendar pa, kot to utemeljeno opozarja vlagatelj, naročnik nima vpliva na ravnanje te družbe. Poleg tega pa, kot to smiselno navaja vlagatelj, bi lahko ta družba le formalno ponudila enake poslovne pogoje potencialnim ponudnikom, dejanski poslovni pogoji pa bi bili odvisni od preteklih poslovanj s posameznimi ponudniki.

Prav tako vlagatelj utemeljeno opozarja, da izbrani ponudnik oz. izvajalec prevzame odgovornost za izvedbo celotnega javnega naročila, kar pomeni, da v primeru imenovanja družbe Comtrade, d.o.o., za podizvajalca, izvajalec prevzame odgovornost tudi za izvedbo dela javnega naročila, ki ga bo izvedla ta družba. To pomeni, da izbrani ponudnik, kljub temu da na izbiro pogodbene stranke ne more vplivati, odgovarja za pravilno izvedbo del družbe Comtrade, d.o.o.. Zgolj dejstvo, da lahko izbrani ponudnik v primeru kršitve podizvajalčeve obveznosti pravilne izvedbe posla uveljavlja civilnopravne sankcije, navedenega ne more spremeniti. Vlagatelj se odgovornosti za kvalitetno in pravočasno izvedbo tistega dela javnega naročila, ki bi ga prevzela družba Comtrade, d.o.o., ne bi mogel razbremeniti, četudi bi v ponudbi družbo Comtrade, d.o.o., imenoval kot parnerja, saj bi bil vlagatelj v tem primeru solidarno odgovoren za pravočasno in kvalitetno izvedbo (celotnega) javnega naročila.

V zvezi z naročnikovimi navedbami, da je sporna zahteva opravičljiva, ker zahtevane integracije ni mogoče izvesti brez sodelovanje družbe Comtrade, d.o.o., gre pojasniti, da naročnik posledic tega dejstva ne more prevaliti na ponudnike, saj je na naročniku, da ponudnikom zagotovi enaka izhodišča. Naročnik bi zato moral sprejeti ustrezne ukrepe, s katerimi bi odpravil negativne posledice dejstva, da je izvedba integracije novega sistema in obstoječega sistema mogoča zgolj s sodelovanjem družbe Comtrade, d.o.o., in tako ponudnikom zagotoviti enaka izhodišča. V kolikor naročnik ne more vnaprej opredeliti obsega in vsebine storitev, ki jih bo morala izvesti družba Comtrade, d.o.o. (ker je ta obseg in vsebina storitev odvisen od posameznega ponujenega sistema), bi to lahko npr. utemeljevalo, da naročnik izvedbo integracije izloči iz predmetnega javnega naročila in jo odda po ustreznem postopku (prim. tudi odločitev Državne revizijske komisije št. 018-219/2015). V zvezi z navedbami naročnika, da cilja (tj. avtomatizacija sistema oz. integracije sistemov) ni mogoče doseči na drugačen način kot z določitvijo sporne zahteve, gre izpostaviti, da se v spisovni dokumentaciji nahaja elektronsko sporočilo družbe Comtrade, d.o.o., z dne 26. 8. 2019 (ki ga naročnik poimenuje tudi Zapisnik z dne 26. 8. 2019), iz katerega izhaja, da so glede vsebine razpisa možne tri oblike, in sicer 1) da se poleg novega sistema naroči tudi integracijski del IRIS in integracijski del RIS, 2) da se poleg novega sistema naroči tudi integracijski sistem RIS (pri čemer se zahteva podrobna HL7 komunikacija), integracijski del IRIS pa se izvede ločeno, in 3) da je predmet javnega naročila le nov sistem RIS/PACS, integracijski sistem RIS in IRIS pa se izvede naknadno oz. ločeno. Odstopljena spisovna dokumentacija tako ne potrjuje naročnikovih navedb, da integracije sistemov ne more pridobiti drugače kot z določitvijo sporne zahteve, saj bi se lahko naročnik odločil, da bo potrebno integracijo pridobil v ločenem postopku oddaje javnega naročila. Pri tem pa gre še dodati, da čeprav naročnik navaja, da bi se lahko vlagatelj z družbo Comtrade, d.o.o., dogovoril za sodelovanje na način, da bi mu ta družba omogočila dostop do svojega sistema (posledično pa družba Comtrade ne bi izvajala storitev neposredno povezanih s predmetom javnega naročila), pri tem ne navede nobenih razlogov, zakaj se o takšnem načinu »sodelovanja« te družbe ne bi mogel dogovoril že naročnik.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj v zahtevku za revizijo uspel izkazati, da je naročnikova zahteva, da morajo ponudniki pri izvedbi javnega naročila sodelovati z družbo Comtrade, d.o.o., in da morajo ponudniki stroške sodelovanja te družbe vključiti v ponudbeno ceno, v nasprotju s tretjim odstavkom 5. člena ZJN-3 in načelom enakopravne obravnaven ponudnikov (7. člen ZJN-3).

Vlagatelj v zahtevku za revizijo še navaja, da je naročnik določil le 29 dnevni rok za predložitev ponudb, namesto 30 dnevni rok in da manj kot šest delovnih dni pred potekom roka za predložitev ponudb bistveno dopolnil in spremenil dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, s čimer je kršil 40. in 74. člen ZJN-3. Čeprav imajo lahko izpostavljene (domnevne) naročnikove kršitve vpliv le v konkretnem postopku oddaje javnega naročila, katerega pa je potrebno v posledici utemeljenosti zahtevka revizijo v delu, ki se nanaša na sodelovanje družbe Comtrade, d.o.o., razveljaviti v celoti, Državna revizijska komisija ugotavlja, da so vlagateljeve navedbe o prekratkem roku za oddajo ponudb neutemeljene.

Prvi odstavek 74. člena ZJN-3 določa, da mora naročnik pri določanju rokov za prejem ponudb in prijav za sodelovanje upoštevati kompleksnost javnega naročila in čas, potreben za pripravo ponudb ali prijav, pri tem pa ne sme posegati v minimalne roke iz 40. do 45. člena tega zakona. Naročnik mora torej upoštevati pravila minimalnih rokov, ki jih (za posamezen postopek) določa zakon. Ker naročnik predmetno naročilo oddaja po odprtem postopku (točka IV.1.1 obvestila o javnem naročilu), v katerem je predvidel elektronsko oddajo ponudb preko sistema e-JN (točka I.3 obvestila o javnem naročilu), je potrebno glede vprašanja minimalnega roka upoštevati drugi odstavek 40. člena ZJN-3, ki določa, da mora biti minimalni rok za prejem ponudb v odprtem postopku 35 dni od datuma, ko je bilo poslano v objavo obvestilo o javnem naročilu, in peti odstavek 40. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik ta rok skrajša za pet dni, če se ponudbe lahko oddajo z elektronskimi sredstvi v skladu s prvim, osmim, devetim in desetim odstavkom 37. člena ZJN-3. Minimalni rok za predložitev ponudb v obravnavanem primeru znaša 30 dni od pošiljanja obvestila o javnem naročilu v objavo (in ne 30 dni od datuma objave obvestila o javnem naročilu, kot to smiselno zatrjuje vlagatelj). Ob upoštevanju, da je naročnik obvestilo o javnem naročilu poslal v objavo dne 20. 12. 2019 (točka VI.5 obvestila o javnem naročilu), in da je bil rok za prejem ponudb določen na dan 21. 1. 2020 (točka IV.2.2 obvestila o javnem naročilu), gre ugotoviti, da je naročnik določil rok za predložitev ponudb v dolžini 32 dni od dne, ko je bilo v objavo poslano obvestilo o javnem naročilu. Glede na navedeno gre ugotoviti, da je naročnik rok za predložitev ponudb določil skladno z drugim odstavkom 40. člena v povezavi s petim odstavkom 40. člena ZJN-3, saj je določil daljši rok, kot je zakonsko določen minimalni rok (tj. 30 dnevni rok).

Vlagatelj nadalje zatrjuje, da ja naročnik s spremembo in dopolnitvijo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila posegel v minimalni rok iz 40. člena ZJN-3, čemur Državna revizijska komisija ne more slediti, saj s spremembami in dopolnitvami dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ni mogoče poseči v prvotno določen rok za oddajo ponudb. Podaljšanje roka za prejem ponudb je urejeno v tretjem odstavku 74. člena ZJN-3, ki v točki a določa, da mora naročnik v odprtem postopku podaljšati rok za prejem ponudb v primeru, če iz kakršnega koli razloga dodatne informacije, čeprav jih je gospodarski subjekt pravočasno zahteval, niso bile predložene najpozneje šest dni pred iztekom roka za prejem ponudb, v točko b pa določa, da mora naročnik v odprtem postopku podaljšati rok za prejem ponudb tudi v primeru, če je bila dokumentacija bistveno spremenjena pozneje kot šest dni pred iztekom roka za prejem ponudb.

V obravnavanem primeru je naročnik dne 14. 1. 2020 na Portalu javnih naročil objavil zadnjo dopolnitev, spremembo oz. pojasnilo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, kar (ob upoštevanju, da je bil rok za predložitev ponudb določen na 21. 1. 2020) pomeni, da je naročnik zadnjo informacijo v zvezi z predmetnim javnim naročilom objavil več kot šest dni pred potekom roka za predložitev ponudb. Državna revizijska komisija pri tem poudarja, da ZJN-3 v rok všteva koledarske in ne delovne dneve, kot to smiselno zatrjuje vlagatelj. Ob upoštevanju navedenega Državna revizijska komisija ne more slediti navedbam vlagatelja, da je naročnik kršil tretji odstavek 74. člena ZJN-3. Ne glede na navedeno pa gre še dodati, da vlagatelj v zahtevku za revizijo zgolj navaja nekatere odgovore naročnika, objavljene na Portalu javnih naročil, pri tem pa ne pojasni, zakaj so odgovori takšne narave, da predstavljajo bistveno spremembo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.

Ker je vlagatelj v zahtevku za revizijo izkazal, da je naročnikova zahteva, da ponudniki pri izvedbi javnega naročila sodelujejo z družbo Comtrade, d.o.o., v nasprotju z načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki in načelom enakopravne obravnave ponudnikov, je Državna revizijska komisija, na podlagi 2. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo ugodila in je v celoti razveljavila postopek oddaje javnega naročila »Nakup PACS/RIS sistema z integracijo z IS IRIS in vzdrževanjem«. Ugotovljene kršitve naročnika so namreč takšne narave, da jih ni mogoče odpraviti zgolj z delno razveljavitvijo postopka o oddaji naročila.

Državna revizijska komisija naročnika, upoštevaje tretji odstavek 39. člena ZPVPJN, naročnika napotuje, da v kolikor se bo odločil za ponovno izvedbo postopka oddaje javnega naročila, le tega izvede skladno z določili ZJN-3 in z upoštevanjem ugotovitev Državne revizijske komisije iz te odločitve.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva v višini 4.000,00 EUR, kolikor je znašala vplačana taksa za postopek pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija je vlagatelju upoštevaje 70. člen ZPVPJN kot potreben strošek priznala strošek vplačane takse v višini 4.000,00 EUR. Državna revizijska komisija je odločila da se vlagatelju, v skladu z doseženim uspehom v postopku, ki ga glede na zatrjevane kršitve ocenjuje na 1/3 (vlagatelj je uspel z zahtevkom za revizijo v delu, ki se nanaša na sodelovanje družbe Comtrade, d.o.o., ne pa tudi v delu, ki se nanaša na obvezno sodelovanje družb Interexport, d.o.o., in ESL, d.o.o., kot tudi ne glede očitkov o prekratkem roku ta predložitev ponudb), povrne le 1/3 potrebnih stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva, tj. 1.333,34 EUR (drugi odstavek 154. člen Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 s sprem.) v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju priznala stroške v višini 1.333,34, ki mu jih je dolžan povrniti naročnik v roku 15 dni od prejema tega sklepa. Višjo stroškovno zahtevo vlagatelja je Državna revizijska komisija zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 20. 3. 2020


Predsednik senata:
Samo Červek, univ. dipl. prav.,
predsednik Državne revizijske komisije









Vročiti:
– TG-MED, d.o.o., Podbrezje 234, 4202 Naklo,
– Zdravstveni dom Ljubljana, Metelkova 9, 1000 Ljubljana,
– Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.


Vložiti:
– v spis zadeve, tu.

Natisni stran