018-020/2020 Holding slovenske elektrarne d.o.o.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/11 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Sama Červeka, kot predsednika senata, ter dr. Mateje Škabar in Tadeje Pušnar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Nadgradnja opreme sistemov tehničnega varovanja v družbah skupine HSE«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Požarni sistemi, družba za inženiring, trgovino, storitve in gradbeništvo d.o.o., Novorogoška ulica 17, Miklavž na Dravskem polju, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Primec, Lah & Jambrovič d.o.o., Partizanska cesta 36, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Holding slovenske elektrarne d.o.o., Koprska ulica 92, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 25. 2. 2020

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev:

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu male vrednosti je bilo na Portalu javnih naročil objavljeno dne 19. 7. 2019, št. objave JN005143/2019-W01, popravka pa dne 22. 7. 2019 in dne 26. 8. 2019, št. objave JN005143/2019-K01 in JN005143/2019-K02. Naročnik izvaja skupno javno naročanje v svojem imenu in za svoj račun ter v imenu in za račun naročnikov, ki so navedeni v točki I.1 obvestila o naročilu male vrednosti.

Naročnik je dne 11. 10. 2019 sprejel in dne 14. 10. 2019 na Portalu javnih naročil objavil Odločitev o oddaji javnega naročila, št. objave JN005143/2019-ODL01, s katero je predmetno javno naročilo oddal ponudniku Aktiva varovanje, varovanje premoženja, trgovina, storitve in proizvodnja d.d., Kraljeviča Marka ulica 5, Maribor. Zoper navedeno odločitev je vlagatelj vložil Zahtevek za revizijo z dne 21. 10. 2019, ki mu je Državna revizijska komisija s sklepom št. 018-196/2019-9 z dne 24. 12. 2019 ugodila, razveljavila odločitev o oddaji naročila in naročniku naložila, da vlagatelju povrne stroške pravnega varstva.

Naročnik je dne 10. 1. 2020 sprejel Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, s katero je odločil, da se zavrnejo vse ponudbe, oddane v predmetnem postopku javnega naročanja (v nadaljevanju: odločitev o zavrnitvi vseh ponudb). Navaja, da je po izdaji odločitve o zahtevku za revizijo v fazi pregledovanja in ocenjevanja ponudb ugotovil, da mora v poslovnem letu 2020 izvesti še eno naročilo z istovrstnim predmetom. Zaradi preseganja mejne vrednosti za izvedbo in oddajo javnega naročila po postopku oddaje naročila male vrednosti je primoran, v izogib kršitvam postopka po kogentnih določilih Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15, s sprem., v nadaljevanju: ZJN-3) izbrati drug ustrezen postopek oddaje javnega naročila, vse prejete ponudbe pa v predmetnem postopku javnega naročanja zavrniti. Pri naročniku so se spremenile okoliščine tako, da naročilo v razpisani obliki in pod razpisanimi pogoji ni več smiselno, niti izvedljivo. Naročnik povzema določbe ZJN-3, stališča Državne revizijske komisije in stališča Sodišča Evropske Unije v zvezi z možnostjo naročnika, da zavrne vse ponudbe. V zaključku navaja tudi, da bo izvedel nov, ustrezen postopek in dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila preoblikoval in prilagodil.

Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb je bila dne 13. 1. 2020 objavljena na Portalu javnih naročil, št. objave JN005143/2019-ODL02, v posledici česar se na podlagi tretje povedi desetega odstavka 90. člena ZJN-3, z omenjenim dnem objave šteje za vročeno ponudnikom.

Zoper odločitev o zavrnitvi vseh ponudb je vlagatelj pravočasno vložil Zahtevek za revizijo z dne 17. 1. 2020, v katerem predlaga, da se zahtevku za revizijo ugodi, izpodbijana odločitev razveljavi, naročilo pa odda vlagatelju, ki je edini oddal dopustno ponudbo. Vlagatelj zahteva, da se mu povrnejo stroški pravnega varstva.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo najprej zatrjuje, da je izpodbijana odločitev neobrazložena. Zatrjuje, da je v njej naročnik sicer formalno navedel razloge za njen sprejem, vendar pa le-ti niso jasni in nedvoumni. Ker naročnik ni navedel, katere okoliščine bi naj se bistveno spremenile ter kdaj in zakaj oziroma sploh ni navedel, da naj bi se okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe, spremenile bistveno, je ponudnikom onemogočena seznanitev z utemeljitvijo odločitve, posledično pa onemogočeno učinkovito pravno varstvo in preverba zakonitosti njegove odločitve. Ob sklicevanju na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-109/2015 vlagatelj zatrjuje, da je naročnikova odločitev obrazložena splošno in nekonkretizirano ter v nasprotju z ZJN-3.

Vlagatelj nato zatrjuje, da je izpodbijana odločitev nezakonita, saj je razlog za njen sprejem navidezen, z njenim sprejemom pa je naročnik kršil peti odstavek 90. člena ZJN-3, načelo enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) in načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3). Navaja, da naročnik ni pojasnil, zakaj naročila ne bi mogel oddati v predmetnem postopku oddaje javnega naročila in v primeru dejanske potrebe po izvedbi še enega naročila z istovrstnim predmetom, le-tega izvesti kasneje; da bi se storitve in dobava, ki so predmet tega javnega naročila, izvajale še v letu 2020 in da je naročnik že v preteklosti (leta 2017, 2018) redno (sukcesivno) izvajal javna naročila z istovrstnim predmetom, kot v tem postopku. Naročnik je že leta 2017 vedel, da bo izvajal celostno posodobitev sistemov tehničnega varovanja, ki bo trajala dlje časa, saj gre za dolgotrajnejši proces posodobitve in nadgradnje sistema tehničnega varovanja, ki se ga je naročnik očitno odločil izvesti z oddajo večih naročil po postopku oddaje naročila male vrednosti. Da je torej naročnik v fazi pregledovanja ponudb ugotovil, da mora v letu 2020 izvesti še eno naročilo z istovrstnim predmetom ne drži, saj mu je moralo slednje biti znano že pred objavo javnega naročila (tudi zato, ker je za vzpostavitev sistema tehničnega varovanja potrebna izdelava ustreznih projektov; prim. 5. člen Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 17/11)). Tudi sicer razloga ni mogoče preveriti oziroma vzročno povezati z nadaljnjo razlago naročnika.

Vlagatelj zatrjuje tudi, da naročnik z izpodbijano odločitvijo favorizira drugega (predhodno izbranega) ponudnika, kar se je kazalo že v predhodnem neobjektivnem zavzemanju naročnika za oddajo javnega naročila prav temu. Naročnik je, v izogib oddaje naročila vlagatelju, raje zavrnil vse ponudbe. Z izvedbo novega postopka in možnostjo ponovne oddaje ponudbe v tem postopku bo naročnik de facto omogočil popravo ponudbe predhodno izbranemu ponudniku, katerega ponudba je bila, glede na odločitev Državne revizijske zadeve št. 018-196/2019, dejansko že spoznana za nedopustno, s tem pa bo zaobšel kogentna določila šestega odstavka 89. člena ZJN-3 o prepovedi dopolnjevanja in popravljanja ponudb.

Vlagatelj dalje zatrjuje, da je primerna in korektna obrazložitev razlogov za zavrnitev vseh ponudb pomembna predvsem z vidika ugotavljanja bistveno spremenjenih okoliščin, ki so edini razlog za izvedbo novega postopka javnega naročanja za isti predmet. Za tako spremenjeno okoliščino naročnik šteje potrebo po novem postopku. Ta za naročnika ni nova, ker se ni pojavila tekom predmetnega postopka, zato tudi ni mogoče govoriti o (bistveno) spremenjenih okoliščinah.

Zgolj razlog, da naj bi naročnik v letu 2020 izvedel novo istovrstno naročilo, zaradi česar predmetnega postopka oddaje javnega naročila ne more več voditi po postopku oddaje naročila male vrednosti, ne predstavlja utemeljenega razloga za zavrnitev vseh ponudb. Ker naročnik ni opredelil določno, kateri razlogi so ga vodili k takemu ravnanju, kasneje ne bo mogoče oceniti, ali so spremenjene okoliščine tako bistvene in takšne narave, da opravičujejo izvedbo novega postopka javnega naročanja za isti predmet.

Naročnik je dne 30. 1. 2020 sprejel Odločitev o zahtevku za revizijo, s katero je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo in njegovo zahtevo za povrnitev stroškov (v nadaljevanju: odločitev o zahtevku za revizijo). Naročnik navedbe vlagatelja označuje za pavšalne, nedokazane in v celoti neutemeljene. Navedbe vlagateljeve o tem, da je njegova ponudba dopustna in najugodnejša zavrača kot brezpredmetne, saj se pri sprejemu odločitve o zavrnitvi vseh ponudb do dopustnosti vlagateljeve ponudbe ni opredeljeval in iz razloga nedopustnosti ni zavrnil nobene ponudbe.

Naročnik navaja, da je odločitev o zavrnitvi vseh ponudb jasna in določna in da je iz nje mogoče razumeti, da je naročnik vse prejete ponudbe zavrnil zaradi spremenjenega obsega javnega naročila. O svoji odločitvi je na primeren način obvestil vse sodelujoče ponudnike. Meni, da ga vlagatelj sili v oddajo naročila in drobljenje. Naročnik povzema določbe ZJN-3 in stališča iz sodne prakse Sodišča Evropske Unije v zvezi z možnostjo naročnika, da postopek oddaje javnega naročila zaključi brez izbire najugodnejše ponudbe. Navaja, da naročnik lahko izda odločitev o zavrnitvi vseh ponudb, če predmeta javnega naročila ne potrebuje več oziroma ga ne potrebuje več v predvidenem obsegu, kar zajema tako zmanjšanje kot povečanje obsega, v vsakem primeru pa spremenjen obseg. Tak razlog je jasen in nedvoumen. S tem v zvezi se naročnik sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-018/2017. Naročilo v razpisani obliki, obsegu in pogojih ni več smiselno, niti izvedljivo, saj potrebuje drugačen/večji obseg kot je predviden v predmetnem javnem naročilu. Prag mejne vrednosti postopka oddaje naročila male vrednosti bi z oddajo predmetnega naročila in novega istovrstnega naročila v letu 2020 prekoračil, iz česar izhaja, da so njegovi razlogi za zavrnitev vseh ponudb stvarni in utemeljeni. Naročnik mora zaradi navedenega imeti pravico, da predmetnega naročila ne odda v obliki, ki je bilo razpisano. Meni, da je vlagatelj na podlagi izpodbijane odločitve imel možnost preveriti, ali je naročnik pri njenem sprejemu ravnal zakonito, v zahtevku za revizijo pa predstaviti in utemeljiti s tem povezana dejstva in dokaze. Meni še, da vlagatelju učinkovito pravno varstvo ni bilo onemogočeno, njegov sum o neresničnih podatkih pa ni podkrepljen niti s konkretnimi trditvami niti z dokazi.

Naročnik poudarja, da je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala, da že zgolj naročnikova navedba, da predmeta ne potrebuje več v predvidenem obsegu, predstavlja jasen in nedvoumen razlog za naročnikovo odločitev, ki ga je naročnik v konkretnem primeru še dodatno pojasnil. Naročnik ob sklicevanju na odločitvi Državne revizijske komisije v zadevah št. 018-146/2017 in 018-123/2013 navaja tudi, da presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja (ne)utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem take odločitve, za kar se v zahtevku za revizijo zavzema vlagatelj, temveč zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu odločitve ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju. Vlagatelj je navedeno imel možnost preveriti in v zahtevku za revizijo predstaviti in utemeljiti razloge za tako trditev, česar pa ni storil. Naročnik poudarja, da z izdajo izpodbijane odločitve ni prekršil nobenih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, še zlasti pa ni ravnal v nasprotju z načelom enakopravne obravnave ponudnikov, saj je iz istega razloga zavrnil vse prejete ponudbe.

Naročnik zavrača tudi navedbe vlagatelja v zvezi s postopki oddaje javnih naročil v letih 2017 in 2018, saj niso v nobeni vzročni zvezi z naročnikovo odločitvijo, da zavrne vse ponudbe. Pretekla postopka sta odraz takratnih naročnikovih potreb, te pa se vsako leto spreminjajo glede na potrebe procesov in poslovanja naročnikov.

Naročnik tudi vlagateljeve domneve o bodočih in hipotetičnih dogodkih, ki naj bi v končni posledici pomenili naročnikovo kršitev prava javnih naročil, zavrača kot pavšalne, temelječe izključno na špekulacijah in nedokazane.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 3. 2. 2020, skladno s prvim odstavkom 29. člena ZPVPJN, odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in dokumentacijo o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo opredelil z vlogo z dne 4. 2. 2020 in priglasil dodatne stroške (v nadaljevanju: opredelitev do navedb naročnika). Vztraja pri svojih navedbah iz zahtevka za revizijo. Dodaja, da želi naročnik na vsak način doseči, da predmet revizijskega postopka ne bi bila niti presoja skladnosti izpodbijane odločitve z določili ZJN-3 in temeljnimi načeli javnega naročanja, čemur vlagatelj nasprotuje.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je pred meritorno obravnavo zahtevka za revizijo preverila, ali je bil zahtevek za revizijo vložen pravočasno in pri naročniku; ali vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN; ali ga je vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena ZPVPJN; ali obstajajo omejitve iz 16. člena ZPVPJN in ali je dopusten. Ker je ugotovila, da so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, je zahtevek za revizijo, na podlagi drugega odstavka 31. člena ZPVPJN, sprejela v obravnavo.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj zatrjuje, da odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ni obrazložena, da je razlog za zavrnitev vseh ponudb navidezen in da je eden od ponudnikov s strani naročnika favoriziran. Zatrjuje tudi, da ne obstojijo niti bistveno spremenjene okoliščine, ki bi dopuščale izvedbo novega postopka javnega naročanja za isti predmet.

Pred vsebinsko presojo vlagateljevih revizijskih navedb Državna revizijska komisija uvodoma pojasnjuje, da pravno podlago za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb predstavlja peti odstavek 90. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar naročnik zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala vlagateljeve revizijske navedbe glede (ne)obrazloženosti odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj navaja, da je naročnik razlog za zavrnitev vseh ponudb formalno sicer navedel, a ta ni jasen in nedvoumen do te mere, da je ponudnikom omogočena seznanitev z utemeljitvijo odločitve in preverba njene zakonitosti.

Četudi ZJN-3 ne določa kriterijev za ugotavljanje ustreznosti vsakokratne obrazložitve odločitve o (ne)oddaji naročila, je slednje skozi svojo prakso oblikovala Državna revizijska komisija. V skladu z njeno ustaljeno prakso (primerjaj npr. odločitve v zadevah št. 018-096/2016, 018-258/2017, 018-203/2019) je namen odločitve o oddaji javnega naročila, in torej tudi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, iskati zlasti v seznanitvi ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. V tem okviru se za obrazložitev ne zahteva, da bi bila vseobsežna, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da je ponudnikom omogočena seznanitev z utemeljitvijo odločitve in preverba zakonitosti le-te. S tem je na eni strani ponudnikom dana možnost zaščite njihovih pravic in pravnih interesov, na drugi strani pa je organu pravnega varstva omogočena presoja zakonitosti takšne odločitve (v kolikor je zahtevana).

V konkretnem primeru je naročnik v izpodbijani odločitvi pojasnil, da je v fazi pregledovanja in ocenjevanja ponudb ugotovil, da mora v poslovnem letu 2020 izvesti še eno naročilo z istovrstnim predmetom - da se je torej spremenil obseg predmeta, ki ga potrebuje. V posledici potrebe po drugačnem (spremenjenem) predmetu javnega naročila od trenutno razpisanega, je ugotovil tudi, da mora zaradi spremenjenih vrednosti izvesti postopek po strožjih predpisih, kot veljajo za postopek oddaje naročila male vrednosti. Ker naročilo v razpisani obliki in pod razpisanimi pogoji zanj ni bilo več smiselno, niti izvedljivo, je vse prejete ponudbe zavrnil in navedel, da bo pričel nov postopek javnega naročanja, v katerem bo dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila ustrezno preoblikoval in prilagodil. Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagateljevim navedbam o neobrazloženosti odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ne more slediti. Izhajajoč iz navedenega, je namreč naročnikova odločitev o zavrnitvi vseh ponudb (za katero gre šteti, da je bila z objavo na portalu javnih naročil vročena (tudi) vlagatelju) jasna in obrazložena do te mere, da so se ponudniki lahko seznanili z razlogom zanjo in njeno upravičenost (med drugim) v smislu enakopravne obravnave ponudnikov preverili tudi v revizijskem postopku. Slednje je vlagatelj tudi storil s tem, ko v zahtevku za revizijo zatrjuje navideznost razloga za zavrnitev vseh ponudb in naročnikovo favoriziranje drugega ponudnika. Na doslej ugotovljeno ne vpliva vlagateljevo sklicevanje na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-109/2015, saj dejansko stanje v zadevah ni enako. V sklicevani zadevi se je namreč, za razliko od obravnavane zadeve, naročnik v zvezi z razlogom za zavrnitev vseh ponudb, pavšalno skliceval na nenatančno določene tehnične specifikacije v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ki naj ne bi omogočale oddaje javnega naročila na način, da bi se uresničili naročnikovi nameni, zaradi katerih je postopek izvajal.

Vlagateljeve revizijske navedbe glede navideznosti razloga za zavrnitev vseh ponudb in glede favoriziranja drugega ponudnika je Državna revizijska komisija obravnavala v nadaljevanju.

Oddaja javnega naročila v izvedbo ni edini možen zaključek postopka oddaje javnega naročila. ZJN-3 namreč naročniku ne nalaga dolžnosti, da javno naročilo odda, temveč ureja tudi primere, ko se postopek oddaje javnega naročila ne konča z izbiro najugodnejšega ponudnika. Državna revizijska komisija je že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih in/ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (prim. zadevi C-27/98, točke 23, 25 in 33 ter C-244/02, točka 29). Sodišče Evropske unije je ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri tem (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (prim. zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik torej lahko vedno zaključi postopek brez izbire najugodnejše ponudbe – celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi njegove napake – vendar pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (prim. zadeva C-244/02, točka 36).

Državna revizijska komisija je že večkrat pojasnila tudi, da veljavni predpisi ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje le-tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno tako pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Kot navaja tudi naročnik, tako presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku obsega (v obsegu revizijskih navedb) zlasti preverjanje, ali je naročnik pri njenem sprejemu ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in ali je morebiti ponudnike obravnaval neenakopravno.

Načelo enake obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da ponudnike izbere na pregleden način in po predpisanem postopku. Kadar naročnik na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave ponudnikov mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki.

Predmet obravnavanega javnega naročila je nadgradnja opreme sistemov tehničnega varovanja (videonadzor, javljanje vloma, integracija itd.) z nakupom dodatne opreme in njeno namestitvijo v nekaterih družbah skupine HSE. V tehničnih specifikacijah je naročnik opredelil podrobno specifikacijo predmeta naročila. Iz predhodno opisane obrazložitve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb izhaja, da naročnik potrebuje predmet javnega naročila v drugačnem, večjem obsegu od razpisanega, zaradi česar mora, zaradi povečanja vrednosti naročila, izvesti tudi strožji postopek od postopka oddaje naročila male vrednosti, ki ga trenutno izvaja. Z navedbami glede vprašanja dejanskega obstoja novih potreb in možnosti zaključka predmetnega javnega naročila v razpisanem obsegu vlagatelj odpira vprašanje v zvezi s potrebami naročnika/ov pri izvajanju njegove/njihove dejavnosti in posledično vprašanjem oblikovanja predmeta javnega naročila. Državna revizijska komisija je že večkrat zapisala, da so potrebe javnih naročnikov vezane na izvajanje njihovih funkcij, ki so jim bile poverjene s predpisi, ki urejajo njihovo ustanovitev, organizacijo in poslovanje, zato v domeno naročnikov sodi tudi identifikacija njihovih potreb. Naročnik je tisti, ki pozna svoje delovanje in specifične zahteve, z identifikacijo in opredeljevanjem potreb pa prevzema tudi odgovornost za svoje poslovanje. Določanje in oblikovanje potreb, na podlagi katerih naročnik oblikuje predmet javnega naročila, je tako po naravi stvari v prvi vrsti vezano na odgovornost naročnika za pravilno ter zakonito izvajanje njegovih nalog in je kot tako stvar naročnikovih poslovnih odločitev, v katere pravila o javnem naročanja neposredno ne morejo posegati (prim. npr. odločitve v zadevi št. 018-120/2018, 018-155/2018, 018-203/2019).

Državna revizijska komisija ne more slediti vlagateljevim navedbam, da je razlog za zavrnitev vseh ponudb navidezen iz razlogov, ker je naročnik v letih 2017 in 2018 že izvajal javna naročila z istovrstnim predmetom, pa jih takrat ni »združeval« v en postopek; ker je že leta 2017 vedel, da bo izvajal celostno posodobitev sistemov tehničnega varovanja, ki bo trajala dlje časa. Navedeni argumenti po presoji Državne revizijske komisije kažejo ravno na nasprotno, za kar se zavzema vlagatelj – torej ne, da je bil naročniku celoten obseg nadgradnje znan (ali bi mu moral biti znan) že dlje časa (več let), pač pa, da je naročnik predmet preteklih posameznih naročil, s katerimi je nadgrajeval obstoječ sistem tehničnega varovanja, oblikoval vsakič posebej, glede na njegove takrat ugotovljene (in predvidene) potrebe. Slediti ne more niti zatrjevanju navideznosti razloga, izpeljanega iz okoliščine, da bi se dobave in plačila v predmetnem javnem naročilu (če bi bilo oddano) izvajale v letu 2020. Naročnik namreč ponudb ni zavrnil, ker (potencialno oddanega) naročila iz nekega razloga v letu 2020 ne bi mogel izvesti, pač pa, ker je ugotovil, da razpisani obseg predmeta javnega naročila v trenutku sprejema izpodbijane odločitve, ne ustreza več njegovim (novim) potrebam. Prav tako pa ne more slediti zatrjevanju navideznosti razloga, izpeljanega iz naročnikove zakonske obveznosti načrtovanja in izdelave ustreznih projektov, saj se, ne glede na (že) pripravljene projekte, potrebe naročnika (lahko) spreminjajo – že s potekom določenega časa, pa tudi s spreminjanjem drugih okoliščin.

Državna revizijska komisija ne more slediti niti vlagateljevim navedbam, da naročnik favorizira drugega ponudnika (ponudnika, ki mu je bilo v obravnavanem postopku javno naročilo sicer oddano, odločitev o oddaji pa s strani Državne revizijske komisija razveljavljena), ki naj bi bil z naročnikovo odločitvijo in napovedano izvedbo novega postopka postavljen v boljši položaj, ker bi v ponovljenem postopku lahko oddal (dopustno) ponudbo in s tem povezanim navedbam o naročnikovem obidu ZJN-3. Ne le, da po presoji Državne revizijske komisije vlagatelj s temi navedbami ne presega ravni pavšalnega zatrjevanja, zanje tudi ni predložil nobenih dokazov. Vlagatelj tako v obravnavanem delu zahtevanega trditveno-dokaznega bremena, kot izhaja iz določb 7. in 212. člena Zakonu o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 in sprem.) (prim. odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-062/2019), ni zmogel. Državna revizijska komisija na tem mestu ugotavlja, da je naročnik z odločitvijo o zavrnitvi vseh ponudb, o kateri je preko Portala javnih naročil obvestil vse ponudnike, le-te dejansko postavil v enak položaj, tj. v položaj, v katerem javno naročilo ni bilo dodeljeno nobenemu od ponudnikov in v katerem se bodo ponudniki v novem postopku lahko (ponovno) potegovali za javno naročilo.

V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da se okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe pri naročniku dejansko niso spremenile, sploh pa ne bistveno, Državna revizijska komisija pojasnjuje, da je lahko vprašanje, ali so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je naročnik v konkretnem primeru zavrnil vse prejete ponudbe, glede na predhodno že opisano določbo petega odstavka 90. člena ZJN-3, relevantno šele v primeru ponovljenega postopka za isti predmet javnega naročanja, ne pa pri presoji zakonitosti naročnikovih ravnanj v primeru zavrnitve vseh ponudb.

Ker je naročnik vse prejete ponudbe zavrnil iz razlogov na njegovi strani, Državna revizijska komisija ugotavlja, da tudi, če bi bile utemeljene navedbe vlagatelja, da je njegova ponudba še edina dopustna, to na njegov položaj v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ne bi vplivalo. Četudi bi vlagatelj ostal edini ponudnik z dopustno ponudbo, naročnik ne bi bil zavezan, da mu odda predmetno javno naročilo (prim. sodbi Sodišča Evropske Unije št. C-27/98 in C-440/13).

V zaključku vsega zgoraj navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel izkazati očitanih naročnikovih kršitev petega odstavka 90. člena ZJN-3, načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) in načela transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3) pri sprejemu odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, zato je, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo in v opredelitvi do navedb naročnika zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva.

Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, njegovo zahtevo za povrnitev stroškov v celoti zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, 25. 2. 2020


Predsednik senata:
Samo Červek, univ. dipl. prav.,
predsednik Državne revizijske komisije

Vročiti:
- Holding slovenske elektrarne d.o.o., Koprska ulica 92, 1000 Ljubljana
- Odvetniška pisarna Primec, Lah & Jambrovič, d.o.o., Partizanska cesta 36, 2000 Maribor
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.

Natisni stran