018-098/2019 Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Sama Červeka, kot člana senata, in dr. Mateje Škabar, kot članice senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Odstranitev betonskega kanala iz potoka Pijažentin v Kopru«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja GRAFIST, d.o.o., Sermin 78, Koper (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 22. 7. 2019

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov postopka pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je obvestilo o javnem naročilu »Odstranitev betonskega kanala iz potoka Pijažentin v Kopru«, ki ga oddaja po postopku naročila male vrednosti z vključenimi pogajanji, na portalu javnih naročil pod številko JN002668/2019-W01 objavil dne 26. 4. 2019.

Dne 11. 6. 2019 je naročnik na portalu javnih naročil objavil dokument »Odločitev o oddaji javnega naročila«, št. 430-30/2019-13 z dne 11. 6. 2019 (v nadaljevanju: odločitev o oddaji javnega naročila). Iz slednjega izhaja, da je po izvedenih pogajanjih s ponudnikoma, ki sta v obravnavanem postopku predložila dopustni ponudbi, javno naročilo oddal ponudniku EURO GRAD podjetje za gradbeništvo, inženiring in nepremičnine d.o.o., Brnčičeva ulica 13, Ljubljana – Črnuče (v nadaljevanju: izbrani ponudnik), čigar ponudba se je glede na merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe uvrstila na prvo mesto. V odločitvi o oddaji javnega naročila je naročnik med drugim navedel tudi, da ni dvomil o resničnosti izjav, ki jih je izbrani ponudnik podal v ESPD, zato ni preverjal obstoja in vsebine navedb v njegovi ponudbi.

Vlagatelj, drugouvrščeni ponudnik, je zoper odločitev o oddaji javnega naročila dne 18. 6. 2019 vložil zahtevek za revizijo. Zatrjuje, da je naročnik javno naročilo oddal izbranemu ponudniku, ne da bi pred tem preveril resničnost njegovih izjav, podanih v ESPD. Četudi zakon to možnost dopušča, bi se po mnenju vlagatelja naročniku moral vzbuditi dvom v resničnost navedb izbranega ponudnika, saj je slednji na pogajanjih občutno znižal ceno. Očitno je glede na specifičnost javnega naročila in s tem povezanih zahtevanih referenc na vodnem področju sprva ocenil, da bo edini ponudnik, in je posledično izvedbo javnega naročila ponudil za bistveno višjo ceno, po ugotovitvi, da temu ni tako, pa je ponudbo znižal s skoraj 70.000,00 EUR na 54.000,00 EUR. Vlagatelju se zato postavlja vprašanje utemeljitve posameznih ponudbenih elementov, obenem pa meni, da je z opustitvijo obveznosti preverjanja resničnosti izjav, podanih v ESPD, kršeno načelo transparentnosti postopka javnega naročanja. Na podlagi javno dostopnih podatkov je mogoče ugotoviti tudi, da je izbrani ponudnik z naročnikom že sodeloval, zato gre že iz tega razloga dvomiti, da je bil obravnavani postopek voden transparentno. V nadaljevanju vlagatelj zatrjuje še, da naročnik ni navedel višine zagotovljenih sredstev za izvedbo konkretnega javnega naročila. Na podlagi navedenega zato predlaga razveljavitev odločitve o oddaji javnega naročila, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka pravnega varstva.

Izbrani ponudnik se je z vlogo z dne 19. 6. 2019 izjasnil o navedbah vlagatelja iz zahtevka za revizijo. Navaja, da je bilo iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila jasno razvidno, da bodo v konkretnem primeru izvedena pogajanja. Slednje je izbrani ponudnik upošteval pri kalkulaciji ponudbene cene, prvotno ceno pa je na pogajanjih znižal za toliko, za kolikor je omenjena dela sposoben kvalitetno ter natančno opraviti. V vseh letih sodelovanja na javnih razpisih se mu še ni zgodilo, da bi bil na katerem od njih edini ponudnik, na kar ni računal niti v konkretnem primeru. Doslej je zaključil še vse projekte, pri čemer mu nikoli ni bila unovčena garancija za dobro izvedbo del. Glede specifike gradnje na vodnem območju ima izbrani ponudnik, kot zatrjuje, dovolj delovnih izkušenj ter usposobljenega kadra, kar lahko dokaže tudi z že izvedenimi projekti.

Naročnik je zahtevek za revizijo z dokumentom »Odločitev o zahtevku za revizijo«, številka 430-30/2019-22 z dne 21. 6. 2019, zavrnil kot neutemeljenega, posledično pa je zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov postopka pravnega varstva. Navaja, da konkretno javno naročilo oddaja po postopku naročila male vrednosti, v okviru katerega mu skladno z zakonom ni treba preveriti obstoja in vsebine navedb v ponudbi, razen če dvomi o resničnosti ponudnikovih izjav v ESPD. Ker naročnik, ki je od ponudnikov zahteval predložitev ESPD, na podlagi oddane ponudbe izbranega ponudnika ni dvomil v resničnost njegovih izjav v ESPD, tudi ni preverjal obstoja in vsebine navedb v njegovi ponudbi. Tega ne spremeni niti dejstvo, da je izbrani ponudnik na pogajanjih znižal ponudbeno ceno s 67.268,36 EUR na 54.085,58 EUR. Pogajanja so bila namenjena ravno nižanju ponudbene cene, kar sta tako izbrani ponudnik kot vlagatelj izkoristila ter njuni prvotni ponudbi znižala, s tem pa je bil namen pogajanj dosežen. Na to, kako ponudniki oblikujejo prvotne ponudbe in kako močno znižajo cene, naročnik nima vpliva, saj je oblikovanje ponudbene cene stvar poslovne politike ponudnikov. Naročnik ponudbe izbranega ponudnika po izvedenih pogajanjih tudi ni štel za neobičajno nizko, saj je bila primerljiva z vlagateljevo ponudbo (med njima je bilo samo cca. 1.000,00 EUR razlike). Prav tako naročnik ni dvomil o tem, da lahko izbrani ponudnik javno naročilo izvede, saj je s predloženimi referenčnimi potrdili dokazal usposobljenost. V kolikor bi naročnik menil, da je katera od prejetih ponudb nedopustna zaradi preseganja zagotovljenih sredstev, bi višino teh sredstev v odločitvi o oddaji javnega naročila tudi navedel, saj bi lahko le tako izločenemu ponudniku omogočil, da preveri, ali je bila njegova izločitev iz postopka upravičena. Naročnik ne vidi povezave med zapisom višine zagotovljenih sredstev v odločitvi o oddaji javnega naročila in njenim vplivom na pravni položaj vlagatelja, saj njegova ponudba, četudi je bila dražja od konkurenčne, ni bila označena za nedopustno zaradi preseganja višine zagotovljenih sredstev. Na podlagi navedenega naročnik meni, da vlagateljevemu zahtevku za revizijo ni mogoče ugoditi.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, številka 430-30/2019-23 z dne 21. 6. 2019, odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Državna revizijska komisija je dne 2. 7. 2019 prejela naročnikov dopis, št. 430-30/2019-25 z dne 1. 7. 2019, s katerim ji je posredoval dokazilo o vročitvi odločitve o zahtevku za revizijo vlagatelju ter izbranemu ponudniku.

Uvodoma gre ugotoviti, da so predmet konkretnega javnega naročila dela, ki zajemajo rušitev kanala v betonski škatlasti izvedbi in nad njim zgrajenega betonskega zida na vodnem zemljišču potoka Pijažentin v Kopru (gl. poglavje »1.2 Predmet javnega naročila« dokumenta Dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila: 'Odstranitev betonskega kanala iz potoka Pijažentin v Kopru'«; v nadaljevanju: dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila). Naročnik konkretno javno naročilo oddaja po postopku naročila male vrednosti, v katerem je kot dokazilo za neobstoj razlogov za izključitev ter izpolnjevanje pogojev za sodelovanje določil »izpolnjen obrazec ESPD« (gl. poglavje »2 Ugotavljanje sposobnosti« dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila).

Med strankama revizijskega postopka ni sporno, da je izbrani ponudnik v ponudbeni dokumentaciji predložil izpolnjen obrazec ESPD, kakor tudi ne, da naročnik ni dvomil o resničnosti njegovih izjav, podanih v ESPD, zato obstoja ter vsebine navedb v najugodnejši ponudbi ni preverjal. Med strankama revizijskega postopka je tako najprej spor o tem, ali so v konkretnem primeru obstajale okoliščine, zaradi katerih bi naročnik moral podvomiti v resničnost navedb izbranega ponudnika v ESPD, posledično pa bi pred oddajo javnega naročila moral preveriti obstoj ter vsebino navedb v njegovi ponudbi.

V skladu s tretjim odstavkom 47. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) lahko naročnik v postopku naročila male vrednosti zahteva, da ponudnik izkaže izpolnjevanje vseh zahtev naročnika z ESPD ali drugo lastno izjavo. Ne glede na drugi odstavek 89. člena ZJN-3 naročniku v postopku naročila male vrednosti ni treba preveriti obstoja in vsebine navedb v ponudbi, razen če dvomi o resničnosti ponudnikovih izjav v ESPD.

Kot izhaja iz citiranih zakonskih določb, navsezadnje pa navaja že vlagatelj sam, naročnik v postopku naročila male vrednosti, po katerem oddaja konkretno javno naročilo, ni dolžan preveriti obstoja in vsebine navedb v ponudbi, razen če dvomi o resničnosti ponudnikovih izjav v ESPD. Takšen dvom bi se po mnenju vlagatelja naročniku vsekakor moral vzbuditi, saj je izbrani ponudnik na pogajanjih občutno znižal ponudbeno ceno.

Neodvisno od vprašanja, ali znižanje cene s 67.268,36 EUR z DDV na 54.085,58 EUR z DDV, za kolikor je izbrani ponudnik na pogajanjih znižal ceno, res pomeni občutno znižanje ponudbene cene, kot to zatrjuje vlagatelj, se Državna revizijska komisija ne more strinjati z njegovo navedbo, da omenjeno znižanje ponudbene cene v konkretnem primeru predstavlja razlog, zaradi katerega bi moral naročnik podvomiti o resničnosti izjav, ki jih je izbrani ponudnik navedel v ESPD. Treba je namreč izpostaviti, kar sicer poudarja že naročnik, da so bila v konkretnem primeru v postopek oddaje javnega naročila v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZJN-3 vključena tudi pogajanja o ceni. O dejstvu izvedbe pogajanj, ki je za ponudnike relevantno zlasti z vidika oblikovanja (prvotne) ponudbene cene, so bili ponudniki v konkretnem primeru seznanjeni že v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila (gl. poglavje »1.7 Pogajanja«). Vlagatelj tudi ne zanika naročnikove navedbe, da so bila omenjena pogajanja namenjena ravno nižanju ponudbenih cen, pri čemer sta vsak svojo ponudbeno ceno na pogajanjih znižala tako izbrani ponudnik kot vlagatelj.

Zgolj dejstvo, da je izbrani ponudnik svojo ponudbeno ceno na pogajanjih znižal s 67.268,36 EUR z DDV na 54.085,58 EUR z DDV, pa glede na okoliščine konkretnega primera po presoji Državne revizijske komisije samo po sebi še ne predstavlja razloga, zaradi katerega bi moral naročnik podvomiti v resničnost njegovih izjav v ESPD. Pogajanja o ceni so bila namreč v konkretnem primeru vnaprej napovedana, bistveno pa je, da so bila namenjena prav nižanju ponudbenih cen. S tem, ko je izbrani ponudnik na pogajanjih znižal ponudbeno ceno, torej ni storil nič drugega, kot ravnal v skladu z namenom pogajanj. Enako je ravnal vlagatelj, ki je tudi sam na pogajanjih znižal svojo ponudbeno ceno.

Glede na okoliščine konkretnega primera Državna revizijska komisija zato ugotavlja, da znižanje ponudbene cene izbranega ponudnika na pogajanjih ne predstavlja razloga, zaradi katerega bi moral naročnik podvomiti v resničnost njegovih navedb v ESPD, posledično pa preveriti obstoj ter vsebino navedb v njegovi ponudbi.

Takšnega zaključka ne more spremeniti niti navedba vlagatelja, da se zaradi občutnega znižanja cene izbranega ponudnika postavlja vprašanje utemeljitve posameznih ponudbenih elementov, saj ni verjetno, da jih bo glede na lokacijsko oddaljenost ter druge, s specifičnostjo gradnje povezane elemente lahko izvedel. Četudi vlagatelj po eni strani izpostavljene navedbe ne konkretizira in za ugotavljanje njene resničnosti ne predlaga nobenih dokazov, kar pomeni, da svojega trditveno-dokaznega bremena ne izpolni, pa po drugi strani niti ne nasprotuje naročniku, ko ta navaja, da ponudbe izbranega ponudnika po izvedenih pogajanjih ni štel za neobičajno nizko, saj je bila primerljiva z vlagateljevo ponudbo (med njima je bilo samo cca. 1.000,00 EUR razlike), ter da ni dvomil o sposobnosti izbranega ponudnika za izvedbo javnega naročila, saj je izbrani ponudnik slednjo dokazal s predloženimi referenčnimi potrdili.

Državna revizijska komisija na podlagi navedenega zaključuje, da je vlagateljeva navedba o tem, da bi moral naročnik v konkretnem primeru podvomiti v resničnost navedb izbranega ponudnika v ESPD ter zato preveriti vsebino ter obstoj navedb v njegovi ponudbi, neutemeljena, posledično pa je neutemeljena tudi vlagateljeva (iz predhodno zavrnjene izpeljana) navedba o naročnikovi kršitvi načela transparentnosti postopka javnega naročanja (6. člen ZJN-3).

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje tudi, da naročnik ni navedel višine zagotovljenih sredstev, pri čemer pa zgolj pavšalne navedbe, tako vlagatelj, ni mogoče preizkusiti.

Državna revizijska komisija v zvezi z izpostavljeno revizijsko navedbo najprej ugotavlja, da je vlagatelj ni konkretiziral in torej ni pojasnil, kdaj oziroma v kateri fazi in kje oziroma v katerem dokumentu bi moral naročnik po njegovem mnenju navesti višino zagotovljenih sredstev.

Čeprav je torej izpostavljena navedba že zaradi pavšalnosti neutemeljena, pa ji tudi v primeru, ko bi bila konkretizirana, ne bi bilo mogoče slediti.

V kolikor namreč vlagatelj meni, da bi moral naročnik višino zagotovljenih sredstev navesti v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, je treba pojasniti, da je s tem očitkom glede na fazo postopka – zahtevek za revizijo je vložen zoper odločitev o oddaji javnega naročila – prepozen (prim. določbe 25. člena ZPVPJN). Tudi v primeru, ko bi vlagatelj ta očitek uveljavljal pravočasno, slednjemu ne bi bilo mogoče pritrditi, saj ZJN-3 določb, ki bi naročniku nalagale obveznost, da v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila navede višino zagotovljenih sredstev, ne vsebuje (prim. odločitev Državne revizijske komisije v zadevi, št. 018-019/2018).

V kolikor pa vlagatelj meni, da bi moral naročnik višino zagotovljenih sredstev navesti v odločitvi o oddaji javnega naročila, pa je treba kot bistveno izpostaviti, da naročnik, kot izhaja iz te odločitve, vlagateljeve ponudbe ni označil za nedopustno zaradi preseganja višine zagotovljenih sredstev. Ker preseganje višine zagotovljenih sredstev ne predstavlja razloga, na podlagi katerega bi naročnik zavrnil vlagateljevo ponudbo, posledično tudi ni videti povezave med navedbo višine zagotovljenih sredstev v odločitvi o oddaji javnega naročila ter vplivom te navedbe (ali njenega umanjkanja) na pravni položaj vlagatelja.

Državna revizijska komisija na podlagi vsega navedenega ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati, da je kršil določila ZJN-3 in dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ko je ponudbo izbranega ponudnika ocenil kot dopustno ter mu oddal javno naročilo, zaradi česar je zahtevek za revizijo, v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo uveljavljal tudi povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva, tj. takse, plačane v znesku 1.081,71 EUR.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel ne v predrevizijskem ne v revizijskem postopku, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija v skladu z določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka pravnega varstva zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, dne 22. 7. 2019

Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije

Vročiti:
- GRAFIST, d.o.o., Sermin 78, 6000 Koper,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana,
- EURO GRAD podjetje za gradbeništvo, inženiring in nepremičnine d.o.o., Brnčičeva ulica 13, 1231 Ljubljana – Črnuče,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.


Vložiti:
- v spis zadeve.

Natisni stran