018-039/2019 Zdravstveni dom Ljubljana

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Nine Velkavrh in Tadeje Pušnar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Varovanje premoženja v objektih in prostorih ZD Ljubljana«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Varovanje Galekom, d.o.o., podjetniško naselje 1, Kočevje, ki ga zastopa Odvetniška družba Potočnik in Prebil, o.p., d.o.o., Ajdovščina 4, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Zdravstveni dom Ljubljana, Metelkova ulica 9, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 20. 5. 2019

odločila:

1. Zahtevku za revizijo z dne 5. 3. 2019 se ugodi in se razveljavi merilo »članstvo v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS«, kot je določeno v točki 3. poglavja »9. Merila« dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v znesku 5.702,34 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik po odprtem postopku oddaja javno naročilo »Varovanje premoženja v objektih in prostorih ZD Ljubljana«, o katerem je bilo obvestilo o javnem naročilu dne 5. 2. 2019 pod številko JN000627/2019-B01 objavljeno na portalu javnih naročil, dne 6. 2. 2019 pa pod številko 2019/S 026-057897 tudi v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije.

Vlagatelj je zoper določbe dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila vložil zahtevek za revizijo z dne 5. 3. 2019. Navaja, da je naročnik kot enega od meril za izbor ekonomsko najugodnejše ponudbe določil »članstvo v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS«, ki ga je ovrednotil s 15 točkami. Po mnenju vlagatelja omenjeno merilo ne prispeva k večji ekonomski ugodnosti ponudb in ni sorazmerno s predmetom javnega naročila, prav tako pa ne prispeva k temu, da bi naročnik prejel ponudbe ponudnikov, ki storitve varovanja izvajajo bolj kakovostno. Če bi naročnik želel pridobiti bolj kakovostne ponudnike, bi moral določiti kakšno drugo merilo (npr. stopnja fluktuacije zaposlenih ali povprečna višina bruto plače zaposlenega) ali pa bi moral to v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila urediti na drugačen način. Vlagatelj se z naročnikom sicer strinja, da so usposobljenost in izkušnje izvajalca storitev ključnega pomena za izvedbo javnega naročila, a izpostavlja, da se navedeno zagotavlja s pogoji za ugotavljanje sposobnosti, medtem ko članstvo v omenjeni zbornici samo po sebi še ne prispeva h kakovostnemu izvajanju javnega naročila. Kot izhaja iz Statuta Zbornice za razvoj slovenskega zasebnega varovanja (v nadaljevanju tudi: Zbornica), članstvo v Zbornici ni povezano z boljšimi življenjskimi razmerami in delovnimi pogoji varnostnikov ter nima nobene zveze s socialno odgovornim izvajanjem storitev varovanja. Naloga Zbornice je namreč predvsem skrb za ekonomski interes članov in za pogoje poslovanja gospodarske dejavnosti slednjih, ne pa skrb za zaposlene varnostnike članov Zbornice, kot tudi ne skrb za bolj kakovostno opravljanje dejavnosti varovanja le-teh. Zbornica tako skrbi za interese svojih članov in ne za interese naročnikov storitev varovanja, poleg tega je iz Statuta Zbornice razbrati, da ima na področju socialnega dialoga položaj zastopnika delodajalcev v dejavnosti zasebnega varovanja in ne položaja zastopnika delavcev. Dalje vlagatelj navaja, da v Republiki Sloveniji na področju varovanja razen Zbornice za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ni druge reprezentativne, primerljive in enakovredne organizacije. Vlagatelj je, kot zatrjuje, dne 18. 10. 2018 tudi sam vložil prijavo za članstvo v Zbornici, a jo je ta – kljub dejstvu, da Pravilnik o postopku včlanjevanja v Zbornico za razvoj slovenskega zasebnega varovanja zahteva obrazloženo zavrnitev članstva – brez obrazložitve zavrnila. V kolikor bi naročnik želel z izpodbijanim merilom enakopravno obravnavati vse ponudnike, bi po zatrjevanju vlagatelja moral priznati točke, vezane na to merilo, vsem ponudnikom, ki bi izkazali, da izpolnjujejo pogoje za članstvo v Zbornici, ne glede na to, ali so njeni člani ali ne. V odgovoru na portalu javnih naročil, z objavo katerega se je vlagatelj šele seznanil s pravimi razlogi za določitev izpodbijanega merila, naročnik po njegovem zatrjevanju med drugim izpostavlja, da zaposleni pogodbenika obremenjujejo naročnika s svojim neugodnim finančnim položajem in krivicami, ki jim jih povzroča njihov delodajalec, ter s slabimi odnosi pri slednjem. Vlagatelj, kot navaja, razume naročnika pri njegovih prizadevanjih, da se navedeno ne bi dogajalo, vendar pa je po njegovem mnenju način, kako se je naročnik tega lotil, nesorazmeren in posledično nezakonit. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da se dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila razveljavi v delu, ki se nanaša na merilo »članstvo v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS«, zahteva pa tudi povrnitev priglašenih stroškov postopka pravnega varstva.

Naročnik je zahtevek za revizijo z dokumentom »Odločitev o zahtevku za revizijo«, št. JN-01/2019 z dne 18. 3. 2019, zavrnil kot neutemeljenega, posledično pa je zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov postopka pravnega varstva. Navaja, da ne ve, ali vlagatelj z zahtevkom za revizijo izpodbija merilo »članstvo v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS« ali višino ponderja tega merila, na kar naročnik na portalu javnih naročil ni bil opozorjen. Dalje izpostavlja, da je članstvo v Zbornici določeno zgolj kot merilo in ne kot pogoj, zaradi česar je oddaja ponudb omogočena tudi ponudnikom, ki niso člani Zbornice. Določanje meril, na podlagi katerih bo naročnik v konkretnem primeru poiskal najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, je po mnenju naročnika prepuščeno njemu samemu, saj jih zakon našteva zgolj primeroma. V kolikor naročnik v konkretnem primeru izbere ponudnika po merilu najnižje cene, tvega, da bo prejel ponudbo ponudnika nizke kakovosti, ki ne bo sposoben zadovoljivo zagotoviti kakovostnih storitev varovanja. Naročnik je, kot navaja, v odgovoru, objavljenem na portalu javnih naročil, pojasnil, da predstavlja organizacijo državnega pomena, saj izvaja zdravstveno dejavnost na primarni ravni zdravstvenega varstva za cca. 500.000 prebivalcev (oziroma 2,5 mio obiskov letno), pri čemer je kakovost zanj pomembna vrednota na vseh nivojih delovanja, tudi na nivoju izvajanja varnostne službe. Kakovostni varnostniki, tako naročnik, svoje delo opravljajo pravilno in preprečijo ter zmanjšajo škodo, povzročeno s kriminalom, nasiljem, nesrečo, požarom ipd.. Usposobljeni varnostniki so po zatrjevanju naročnika zmožni bolje komunicirati z obiskovalci tako v domačem kot v tujem jeziku in so sposobni upravljati s tehnično opremo. V kolikor naročnik ne investira v naročilo kvalitetnih storitev varovanja, varnostniki po njegovem mnenju morda niso pravilno usposobljeni. Poleg tega lahko nizke cene pri ponudnikih storitev varovanja po zatrjevanju naročnika pomenijo, da varnostniki niso primerno plačani in se lahko odločijo, da ne pridejo na delo, kar ima za naročnika negativne posledice. Po njegovem zatrjevanju članstvo v Zbornici pomembno doprinese h kakovosti izvedenih storitev. Zbornica med drugim omogoča ter izvaja nacionalne poklicne kvalifikacije, srednješolski program in osebna/specialistična izpopolnjevanja s področja varovanja ter dviga kvaliteto storitev svojega članstva. Dalje naročnik izpostavlja, da si vlagatelj – glede na revizijske navedbe – po eni strani želi včlaniti v Zbornico, po drugi pa tej isti Zbornici oporeka moralnost, saj da ta skrbi za ekonomski interes in za pogoje poslovanja svojih članov, ne pa za zaposlene varnostnike ali za bolj kakovostno opravljanje dejavnosti varovanja članov. Ob upoštevanju navedenega po mnenju naročnika zahtevku za revizijo ni mogoče ugoditi.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom, št. JN-01/2019 z dne 19. 3. 2019, odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 22. 3. 2019 opredelil do navedb naročnika iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. V omenjeni vlogi vztraja pri dosedanjih navedbah ter dokaznih predlogih, pri čemer poudarja, da naročnik v odločitvi o zahtevku za revizijo ne uspe pojasniti, v čem naj bi prav članstvo v Zbornici prispevalo h kakovostnemu izvajanju storitev varovanja, kot tudi ne, kako naj bi članstvo v Zbornici prispevalo k večji ekonomski ugodnosti ponudb. V konkretnem primeru naročnik tako po mnenju vlagatelja ni ne navedel ne izkazal, kako naj bi izpodbijano merilo predstavljalo najboljše razmerje med ceno in kakovostjo. Čeprav bi se vlagatelj želel včlaniti v Zbornico, pa zaradi tega dejstva njegova stališča niso dvojna, saj bi to storil, da bi se izognil dodatnim stroškom in zapletom, ki jih ima zaradi nezakonitega merila. Obenem dejstvo, da bi se vlagatelj želel včlaniti v Zbornico, po njegovem mnenju ne pomeni, da je izpodbijano merilo skladno z zakonom.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 16. 4. 2019 na podlagi poziva dostavil manjkajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, preučitvi navedb vlagatelja ter naročnika in po presoji izvedenih dokazov je Državna revizijska komisija iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, v skladu z 39. in 70. členom ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Med strankama revizijskega postopka je spor o tem, ali je naročnik merilo, v okviru katerega je predvidel dodelitev določenega števila točk ponudnikom, ki so včlanjeni v Zbornico za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugo reprezentativno, primerljivo in enakovredno organizacijo v RS, določil v skladu z Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3).
Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala, so merila element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb. Gre za razlikovalne znake med (dopustnimi) ponudbami, katerih izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Izhodišče za oblikovanje meril v postopkih javnega naročanja predstavlja 84. člen ZJN-3, ki v prvem odstavku določa, da naročnik javno naročilo odda na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. Ekonomsko najugodnejša ponudba je temeljni koncept ZJN-3 pri oblikovanju meril. Njegov namen je, da naročnik dodeli naročilo ponudniku, čigar ponudba je med vsemi ponudbami najboljša z ekonomskega vidika. Kot izhaja iz 89. točke preambule Direktive 2014/24/EU, so merila, ki merijo ekonomsko najugodnejšo ponudbo, pravzaprav namenjena temu, da ugotovijo, katera ponudba ponuja najboljše razmerje med ceno in kakovostjo.

Ekonomsko najugodnejša ponudba se glede na drugi odstavek 84. člena ZJN-3 določi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi (katerega način je podrobneje opredeljen v 85. členu ZJN-3), in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila. Naročniki imajo tako v okviru navedenih zakonskih izhodišč možnost, da vrednotijo oziroma primerjajo zlasti cenovne vidike ponudb, lahko pa poleg cenovnih vidikov upoštevajo tudi druga merila, ki odražajo kakovostne, tehnične, trajnostne, socialne in druge necenovne vidike naročila. Gre torej za vrednostno tehtanje in primerjanje prednosti oziroma slabosti posameznih kakovostnih elementov ponudbe v primerjavi s ceno in ostalimi stroški ter iskanje optimalnega razmerja med obojim.

Posamezna merila so v ZJN-3 našteta primeroma, zato je določitev meril, na podlagi katerih bo naročnik v posameznem primeru poiskal najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, prepuščena naročniku. ZJN-3 kot možna merila, na podlagi katerih lahko naročnik vrednoti in primerja necenovne oziroma nestroškovne vidike ponudbe, torej merila, ki se nanašajo na kakovost, okoljske ali socialne vidike, v drugem odstavku 84. člena ZJN-3 primeroma našteva: a) kakovost, vključno s tehničnimi prednostmi, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in pogoje v zvezi z njim; b) organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, ki bo izvedlo javno naročilo, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila; c) poprodajne storitve, tehnično pomoč in pogoje dobave, kot so datum dobave ali dokončanja del, postopek dobave ali izvedbe in trajanje dobav ali del. Pri javnem naročanju storitev iz prvega odstavka 67.a člena tega zakona naročnik naroča te storitve upoštevaje socialno odgovorno javno naročanje z vključitvijo meril, ki se nanašajo na socialne vidike (zadnja poved četrtega odstavka 84. člena ZJN-3).

Četudi je določitev konkretnih meril v posameznem postopku oddaje javnega naročila v pristojnosti naročnika, pa ZJN-3 opredeljuje splošna oziroma načelna izhodišča, ki jih mora naročnik upoštevati pri oblikovanju kateregakoli merila, bodisi cenovnega oziroma stroškovnega bodisi merila, ki se nanaša na kakovostne, tehnične, trajnostne, socialne ali druge necenovne vidike naročila. Tako je v petem odstavku 84. člena določeno, da morajo biti merila za oddajo javnega naročila nediskriminatorna, sorazmerna in povezana s predmetom javnega naročila, pri čemer je vzpostavljena domneva, da je merilo povezano s predmetom javnega naročila, če se nanaša na gradnje, blago ali storitve, ki jih je treba zagotoviti v skladu z javnim naročilom, in sicer v kateremkoli pogledu in na katerikoli stopnji njihove življenjske dobe, vključno z dejavniki, povezanimi s posebnim postopkom proizvodnje, zagotavljanja ali trženja teh gradenj, blaga ali storitev, ali s posebnim postopkom za drugo stopnjo njihove življenjske dobe, tudi če takšni dejavniki vsebinsko niso del njih.

V obravnavanem postopku oddaje javnega naročila je naročnik merila določil v 9. poglavju dokumenta »Razpisna dokumentacija za oddajo javnega naročila opravljanja VAROVANJE V OBJEKTIH IN PROSTORIH ZD LJUBLJANA po odprtem postopku z oznako JN-01/2019« (v nadaljevanju: razpisna dokumentacija). Iz omenjenega dela razpisne dokumentacije izhaja, da je naročnik v konkretnem primeru kot merilo za izbor najugodnejšega ponudnika določil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, ki bo ugotovljena na podlagi uporabe naslednjih meril: cene (maksimalno 70 točk), ISO standarda 9001:2015 (15 točk) in članstva v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS (15 točk). V zvezi z zadnje navedenim merilom, ki je med strankama sporno, je naročnik v razpisni dokumentaciji navedel:

»Ponudnik navede v POVZETEK PREDRAČUNA – REKAPITULACIJA – Priloga 3 ali ima članstvo v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugi reprezentativni in enakovredni organizaciji v RS, kjer obkroži DA, v primeru, da ponudnik zadostuje merilu ali NE, če mu ne zadostuje.
V primeru, da je član v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja in obkroži Da, prejme 15 točk.
V primeru, da ponudnik ni član Zbornice za razvoj slovenskega zasebnega zavarovanja in obkroži NE, prejme 0 točk.«

V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da merilo »članstvo v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS« ni sorazmerno s predmetom javnega naročila oziroma ne odraža ekonomske ugodnosti ponudb, poleg tega pa samo po sebi še ne zagotavlja bolj kakovostnega izvajanja storitev varovanja.

Državna revizijska komisija se ne more strinjati z naročnikom, da je vlagatelj v svojih revizijskih navedbah nekonsistenten in da posledično ni mogoče ugotoviti, ali z zahtevkom za revizijo izpodbija merilo »članstvo v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS« ali višino ponderja tega merila. Iz revizijskih navedb vlagatelja namreč povsem nedvoumno izhaja, da je zanj nezakonito že omenjeno merilo kot tako, ne pa zgolj višina ponderja tega merila, kar v odgovoru na izpostavljene naročnikove navedbe navsezadnje tudi sam izrecno navaja.

V zvezi s presojo zakonitosti omenjenega merila gre uvodoma ugotoviti, da iz prvega odstavka 1. člena Statuta Zbornice za razvoj slovenskega zasebnega varovanja (uradno prečiščeno besedilo-2; v nadaljevanju: Statut Zbornice), ki ga je k zahtevku za revizijo priložil vlagatelj, v povezavi z Zakonom o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 17/11) in Zakonom o gospodarskih zbornicah (Uradni list RS, št. 60/06 s sprem.), izhaja, da je Zbornica za razvoj slovenskega zasebnega varovanja strokovno-gospodarsko interesno združenje, ki povezuje pravne in fizične osebe s poslovno dejavnostjo na področju zasebnega varovanja oseb in premoženja. Glede na njihov interes povezuje tudi druge subjekte, katerih dejavnost je povezana z dejavnostjo zasebnega varovanja ali je zanjo posebej pomembna. Kot izpostavlja vlagatelj in je razbrati iz četrtega odstavka 1. člena Statuta Zbornice, je Zbornica samostojno, prostovoljno in nepridobitno združenje članov iz prvega odstavka navedenega člena zaradi:
- uveljavljanja vpliva članov v razmerju do države, sindikatov, organov in inštitutov Evropske unije pri sprejemanju in uresničevanju predpisov in drugih splošnih aktov na področju zasebnega varovanja,
- izvajanja pospeševalnih aktivnosti za izboljšanje in razvoj pogojev poslovanja v dejavnosti zasebnega varovanja,
- izvajanja javnih pooblastil na področju zasebnega varovanja.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da Zbornica v prvi vrsti vsestransko skrbi za interese svojih članov (tj. subjektov, ki opravljajo dejavnost zasebnega varovanja); temu nenazadnje pritrjuje tudi naročnik sam, ko navaja, da Zbornica imetnikom licenc in varnostnemu osebju nudi strokovno pomoč, skrbi za spoštovanje kodeksa poklicne etike, zastopa interese svojih članov pred državnimi organi, organizira obiske poslovnih delegacij, sejemske predstavitve, seminarje in konference ter druge predstavitvene dogodke, skupaj s svojimi člani sodeluje pri oblikovanju zakonodaje in podzakonskih aktov, članom pošilja poslovne informacije in jim poslovno svetuje, sodeluje pri navezovanju poslovnih stikov in povezav ter opravlja druge naloge, vezane na strokovni razvoj zasebnega varovanja. Navedbam, da Zbornica pri svojem delovanju zasleduje zlasti interese svojih članov, ne pa interesov naročnikov storitev varovanja, naročnik pritrjuje tudi z zatrjevanjem, da so člani Zbornice vpeti v tekočo problematiko varnosti na državni ravni in obveščeni o vseh aktualnih zadevah ter spremembah. Iz navedenega torej nedvoumno sledi, da je eden poglavitnih ciljev Zbornice predvsem spodbujanje gospodarske dejavnosti njenih članov ter uresničevanje njihovih skupnih interesov, ne pa morebiti skrb za zaposleno varnostno osebje članov Zbornice ali za naročnike storitev zasebnega varovanja v smislu bolj kakovostnega izvajanja storitev varovanja.

Čeprav ne gre zanikati navedb naročnika v smeri utemeljevanja, da ima Zbornica pomembno vlogo tudi pri razvoju stroke oziroma dejavnosti ter pri razvoju etike in standardov na področju zasebnega varovanja, pa že iz navedb naročnika samega izhaja, da je omenjena vloga Zbornice načeloma pomembna za celotno področje zasebnega varovanja in ne zgolj za člane Zbornice. Ob upoštevanju ugotovitve, da je Zbornica relevanten dejavnik na področju vsestranskega razvoja dejavnosti zasebnega varovanja na ravni celotne države (in ne le na parcialni ravni njenih članov), pa zgolj dejstvo članstva v Zbornici še ne more pomeniti, da bo določen ponudnik, ki je član Zbornice, bolj kakovostno izvajal storitve varovanja kot ponudnik, ki ni član Zbornice. Da bodo ponudniki, ki so člani Zbornice, bolj kakovostno izvajali storitve varovanja kot ponudniki, ki to niso, pa ne bi bilo mogoče zaključiti niti v primeru, ko bi bila razvojna in izobraževalna naloga Zbornice omejena izključno na njene člane; dejstvo, da je določen ponudnik član Zbornice, namreč samo po sebi še ne pomeni nujno, da se dejansko tudi vključuje v izobraževalne aktivnosti Zbornice in da svojim delavcem zagotavlja ugodne delovne pogoje ter na ta način povečuje njihovo motiviranost in zadovoljstvo, s tem pa vpliva na kakovost opravljanja storitev varovanja, kot to meni naročnik, po drugi strani pa dejstvo, da določen ponudnik ni član Zbornice, samo po sebi še ne daje podlage za ugotovitev, da zato ne skrbi za izobraževanje oziroma usposabljanje zaposlenih ter jim ne zagotavljanja dobrih delovnih pogojev.

Naročnik kakovost izvajanja storitev zasebnega varovanja, s čimer utemeljuje izpodbijano merilo, povezuje zlasti z zadovoljstvom in motiviranostjo zaposlenega varnostnega osebja oziroma varnostnikov na delovnem mestu. Tako naročnik meni, da varnostniki, ki so na delovnem mestu zadovoljni in motivirani, bolj kakovostno opravljajo svoje delo od tistih, ki to niso.

Da naročnik pri ocenjevanju ponudb lahko upošteva tudi okoliščine, ki se nanašajo na vsebino delovnih razmerij, ki jih svojim delavcem zagotavljajo ponudniki, je Državna revizijska komisija že potrdila v odločitvi, št. 018-025/2017, ki jo v zahtevku za revizijo izpostavlja vlagatelj. V navedeni odločitvi je, kakor pravilno ugotavlja vlagatelj, zavzela stališče, da lahko naročnik kot merilo določi tudi povprečno stopnjo fluktuacije delavcev pri ponudniku in povprečno mesečno bruto plačo varnostnika – receptorja. Državna revizijska komisija je tako v obrazložitvi navedene odločitve zapisala, da je pri storitvah varovanja, ki predstavljajo delovno intenzivno panogo, kakovost ponujene storitve odvisna tudi od motiviranosti delavcev in da sta zato merili, ki merita povprečno stopnjo fluktuacije delavcev ter povprečno mesečno bruto plačo varnostnika, zakoniti in upravičeni, saj kažeta na kakovost delovnega procesa in delovnih pogojev pri ponudniku, s tem pa tudi na kakovost opravljenih storitev.

V obravnavanem primeru naročnik večjo motiviranost in zadovoljstvo na delovnem mestu pri varnostnikih, zaposlenih pri ponudnikih, ki so člani Zbornice, med drugim utemeljuje z navedbo, da Zbornica omogoča ter izvaja tudi nacionalne poklicne kvalifikacije, srednješolski program ter osebna/specialistična izpopolnjevanja s področja varovanja. Čeprav je po eni strani sicer res, da ima Zbornica pomembno vlogo na področju izobraževanja ter strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanja varnostnega osebja, pa je ob dejstvu, da je na drugi strani članom Zbornice samim prepuščena odločitev, koliko želijo biti vpeti v aktivnosti, ki jim jih Zbornica omogoča, treba ugotoviti, da naročnik ne uspe pojasniti, posledično pa tudi ne dokazati, zakaj naj bi prav članstvo v Zbornici zagotavljalo večjo motiviranost ter zadovoljstvo varnostnikov na delovnem mestu. Kakor namreč utemeljeno izpostavlja vlagatelj, je zadovoljstvo zaposlenih, ki se odraža v kakovosti opravljanja storitev, povezano zlasti z višino plače, ki jo za svoje delo prejemajo varnostniki, ter z zagotavljanjem čim boljših delovnih pogojev, za katere pa naročnik ne navaja in tudi ne dokazuje, da bi bili zaradi članstva v Zbornici boljši pri ponudnikih, ki so člani Zbornice, kot pri ponudnikih, ki to niso. Nenazadnje iz petega odstavka 1. člena Statuta Zbornice tudi izhaja, da ima Zbornica ob pogoju reprezentativnosti na področju socialnega dialoga položaj zastopnika delodajalcev v dejavnosti zasebnega varovanja, ne pa zastopnika delavcev, na kar utemeljeno opozarja že vlagatelj. Navedeno le še dodatno potrjuje vlagateljevo trditev, da Zbornica primarno zasleduje interese svojih članov, ne pa pri njih zaposlenih varnostnikov, medtem ko je za zagotavljanje delovnih pogojev teh varnostnikov v prvi vrsti odgovoren njihov delodajalec, in sicer ne glede na to, ali je član Zbornice ali ne.

Ne da bi se Državna revizijska komisija opredeljevala do vprašanj, ali res obstaja neposredna korelacija med zadovoljstvom varnostnikov na delovnem mestu ter zmožnostjo njihove komunikacije z obiskovalci v domačem in tujem jeziku ter upravljanjem s tehnično opremo in ali so res le varnostniki, ki so zadovoljni na svojem delovnem mestu, tisti, ki svoje delo opravljajo pravilno in preprečujejo ter zmanjšujejo škodo, nudijo pomoč osebam v pokvarjenem dvigalu ipd., kot to zatrjuje naročnik, gre kot bistveno izpostaviti, da Zbornica, ki v prvi vrsti skrbi za interese svojih članov in ne za interese pri njih zaposlenih varnostnikov, ni tista, ki je zavezana omenjenim varnostnikom zagotavljati ustrezne pogoje za delo. Posledično se Državna revizijska komisija strinja z vlagateljem, da članstvo v Zbornici samo po sebi še ne pomeni, da bodo varnostniki, zaposleni pri njenih članih, bolj motivirani in zadovoljni na delovnem mestu ter da bodo zato bolj kakovostno opravljali svoje delo kot varnostniki, zaposleni pri ponudnikih, ki niso člani Zbornice.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da ni mogoče zaključiti, da je kakovost ponujene storitve varovanja neposredno odvisna od članstva v Zbornici (če ni neposredno odvisna od članstva v Zbornici, posledično ne more biti neposredno odvisna niti od članstva v drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS, tudi če bi ta – v nasprotju z zatrjevanji vlagatelja – dejansko obstajala). Ker torej članstvo v Zbornici ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS samo po sebi še ne pomeni hkrati tudi večje kakovosti storitev varovanja, ki so predmet konkretnega javnega naročila, z njim posledično ni mogoče doseči cilja, ki ga zasleduje vsako ocenjevanje po merilih – tj. identifikacije najugodnejše ponudbe, ki naročniku zagotavlja najboljše razmerje med ceno ter kakovostjo. Ob upoštevanju ugotovitve, da članstvo v Zbornici ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS, ki je v danem primeru določeno kot merilo, ne omogoča identifikacije ekonomsko najugodnejše ponudbe, pa je treba pritrditi vlagatelju, da omenjeno merilo ni sorazmerno s predmetom javnega naročila.

Četudi je določitev konkretnih meril v posameznem postopku oddaje javnega naročila res v pristojnosti naročnika, kot to izpostavlja sam, pa obenem ne gre prezreti, da ZJN-3 določa tudi splošna oziroma načelna izhodišča, ki jih mora naročnik upoštevati pri oblikovanju kateregakoli merila, bodisi cenovnega oziroma stroškovnega bodisi merila, ki se nanaša na kakovostne, tehnične, trajnostne, socialne ali druge necenovne vidike naročila. Med izhodišči, ki jih mora naročnik upoštevati pri oblikovanju slehernega merila, pa je v petem odstavku 84. člena ZJN-3 določeno tudi, da morajo biti merila za oddajo javnega naročila (med drugim) sorazmerna s predmetom javnega naročila, kar pa merilo »članstvo v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS«, kot je bilo ugotovljeno glede na okoliščine konkretnega primera, ni. To pa pomeni, da je naročnik izpodbijano merilo določil v nasprotju s petim odstavkom 84. člena ZJN-3.

V posledici navedenega je Državna revizijska komisija vlagateljevemu zahtevku za revizijo v skladu z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN ugodila in merilo »članstvo v Zbornici za razvoj slovenskega zasebnega varovanja ali drugi reprezentativni, primerljivi in enakovredni organizaciji v RS«, kot je določeno v točki 3. poglavja »9. Merila« dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, razveljavila, posledično pa preostalih revizijskih navedb, podanih v povezavi z omenjenim merilom, ni vsebinsko obravnavala, saj slednje na sprejeto odločitev ne bi več mogle vplivati.

Državna revizijska komisija se sicer lahko strinja z naročnikom, da ta na področju primarne dejavnosti zdravstvenega varstva zaseda pomembno mesto, in ga lahko v njegovi želji po zagotovitvi kakovostnih storitev varovanja tudi razume. Kljub temu pa ne gre spregledati, da omenjeno merilo v konkretnem primeru ni bilo določeno skladno z zakonom. Državna revizijska komisija zato v okviru napotkov, ki jih v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN daje naročniku za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen, izpostavlja, da mora naročnik pri oblikovanju meril vselej upoštevati tudi načelna izhodišča, določena v petem odstavku 84. člena ZJN-3, v katerih so povzeta temeljna načela javnega naročanja. Glede na navedeno Državna revizijska komisija naročnika napotuje, naj v primeru, da bo s postopkom oddaje zadevnega javnega naročila nadaljeval, dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila ob upoštevanju ugotovitev iz tega sklepa ustrezno spremeni, pri čemer naj bo pozoren zlasti na določilo ZJN-3, v skladu s katerim morajo biti merila za oddajo javnega naročila (med drugim tudi) sorazmerna s predmetom javnega naročila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo in v vlogi, s katero se je opredelil do navedb naročnika, zahteval povrnitev stroškov postopka pravnega varstva.

Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN).

Ker je v konkretnem primeru zahtevek za revizijo utemeljen, je torej vlagatelj na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva.

Državna revizijska komisija je glede na navedeno vlagatelju na podlagi 70. člena ZPVPJN in skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015 s sprem.; v nadaljevanju: OT) kot potrebne priznala naslednje opredeljeno navedene stroške:
- strošek odvetniških storitev za sestavo zahtevka za revizijo v višini 3.000 točk (tar. št. 40/1 OT), kar ob upoštevanju vrednosti točke, kot je veljala ob opravi teh storitev, znaša 1.377,00 EUR,
- izdatke v pavšalnem znesku v višini 40 točk (in sicer 2 % od skupne vrednosti storitve do 1.000 točk in 1 % od presežka nad 1.000 točk, tj. 2000 točk ), izračunane v skladu s tretjim odstavkom 11. člena OT, kar ob upoštevanju vrednosti točke znaša 18,36 EUR,
- 22 % DDV (pooblaščena odvetniška družba je zavezanka za plačilo DDV) od navedenih stroškov (ti skupaj znašajo 1.395,36 EUR), tj. 306,98 EUR, ter
- strošek plačane takse za predrevizijski in revizijski postopek v višini 4.000,00 EUR.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne priznala stroške v višini 5.702,34 EUR. Državna revizijska komisija pa vlagatelju ni priznala stroška odvetniških storitev za sestavo vloge z dne 22. 3. 2019, s katero se je vlagatelj opredelil do navedb naročnika iz odločitve o zahtevku za revizijo, saj ta strošek v konkretnem primeru ni bil potreben (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena OT). Navedbe v tej vlogi namreč niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve. Državna revizijska komisija vlagatelju tudi ni priznala v zahtevku za revizijo in v vlogi z dne 22. 3. 2019 priglašenih stroškov za sestanek s stranko in za pregled listin ter dokumentacije, saj so v tar. št. 39 OT opredeljene storitve, ki niso že zajete v drugih tarifnih številkah (gre torej za samostojne storitve). Ker pa sestava zahtevka za revizijo v konkretnem primeru ni bila mogoča brez sestanka s stranko in pregleda listin ter dokumentacije, gre šteti, da so navedeni stroški sestanka s stranko ter pregleda listin in dokumentacije že zajeti v strošku odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo, zaradi česar ne gre za samostojne storitve, medtem ko stroška za sestavo vloge z dne 22. 3. 2019, s tem pa tudi vseh, vanjo zajetih stroškov, Državna revizijska komisija ni štela kot potrebnih.

Skladno z drugim in tretjim odstavkom 313. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.; v nadaljevanju: ZPP) v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN mora naročnik vlagatelju stroške v višini 5.702,34 EUR povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 20. 5. 2019

Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Odvetniška družba Potočnik in Prebil, o.p., d.o.o., Ajdovščina 4, 1000 Ljubljana,
- Zdravstveni dom Ljubljana, Metelkova ulica 9, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.


Vložiti:
- v spis zadeve.

Natisni stran