018-010/2019 Univerza v Ljubljani, Medicinska fakulteta

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata ter dr. Mateje Škabar in Tadeje Pušnar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvajanje storitev čiščenja za potrebe Medicinske fakultete Univerze v Ljubljani«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj SANI čistilni servis Sanel Kremić, s.p., Rodica, Dragarjeva ulica 10, 1230 Domžale (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Univerza v Ljubljani, Medicinska fakulteta, Vrazov trg 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 13. 5. 2019

odločila:

1. Zahtevku za revizijo z dne 27. 11. 2018 se ugodi tako, da se razveljavi dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila »Izvajanje storitev čiščenja za potrebe Medicinske fakultete Univerze v Ljubljani«, št. JN 091-31-1/18-popr., v delu, ki se nanaša na pogoj za sodelovanje »Certifikat kakovosti o izpolnjevanju okoljskih kriterijev«, iz točke f), podpoglavja 3.4. Tehnični pogoji oz. sposobnost, poglavja 3. Razlogi za izključitev in pogoji za sodelovanje, vključno z odgovorom naročnika, ki je bil na portalu javnih naročil objavljen dne 13. 11. 2018 ob 09:53 in s tabelo iz točke 8. Certifikat kakovosti (ISO) obrazca Ponudba (OBR 2) v delu, ki se nanaša na certifikat kakovosti (ISO) 14001:2004.

V preostalem delu se zahtevek za revizijo zavrne kot neutemeljen.

2. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške postopka pravnega varstva v znesku 1.000,00 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik na podlagi Sklepa o začetku postopka z dne 24. 9. 2018 in Obvestila o naročilu (EU 2 – SL), ki je bilo na portalu javnih naročil objavljeno dne 17. 10. 2018, št. objave JN007233/2018-B01, in v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije dne 18. 10. 2018, št. objave 2018/S 201-456733, ter Popravka (EU 14 – SL), ki je bil na portalu javnih naročil objavljen dne 31. 10. 2018, št. objave JN007233/2018-K01, in v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije dne 2. 11. 2018, št. objave 2018/S 211-483218, izvaja odprti postopek za izbiro izvajalca storitev čiščenja.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo z dne 27. 11. 2018 (v nadaljevanju: zahtevek za revizijo), v katerem zatrjuje, da več določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ni skladnih z določbami Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3). Predlaga, da se zahtevku za revizijo ugodi, sporne določbe pa razveljavijo. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka pravnega varstva.

Vlagatelj najprej zatrjuje, da je zahteva po predložitvi poimenskega seznama čistilnega osebja iz točke 7 obrazca Ponudba (OBR 2) nezakonita, saj v trenutku priprave in oddaje ponudbe za naročnika ni bistven podatek o imenu in priimku čistilnega osebja, ki bo sodelovalo pri izvedbi javnega naročila, temveč, da ponudniki razpolagajo z zadostnim številom kadra. Posledično je nezakonita tudi osma alineja 6. člena osnutka pogodbe, ki od ponudnikov zahteva, da storitve po pogodbi opravljajo samo z zaposlenimi delavci, navedenimi v seznamu na obrazcu Ponudba (OBR 2). Navaja, da gre pri čiščenju za take vrste storitev, kjer ponudniki ne morejo vnaprej določiti oseb, ki bodo sodelovale pri bodočem poslu, ker jih imajo razporejene po več različnih objektih in je edino smiselno, da jih ponudniki navedejo šele ob podpisu pogodbe. Da bi ponudniki lahko že v naprej določili čistilno osebje, bi morali razpolagati z neomejenim številom kadra in če na trgu taki ponudniki obstajajo, je zahteva diskriminatorna do ponudnikov, ki razpolagajo z zadostnim številom oseb za izvedbo posla, a jih vnaprej poimensko ne morejo določiti. Navaja tudi, da je nemogoče pričakovati, da tekom izvajanja javnega naročila ne bo prišlo do menjave posamezne osebe, zaradi česar je sporna zahteva neizvedljiva. Poleg tega meni, da ni pomembno, katera oseba bo objekt naročnika čistila, ampak, da bo objekt čist, saj ne gre za take vrste storitev, da jih mora izvajati točno določena, nezamenljiva oseba. V sled navedenega je vlagatelj prepričan, da naročnik s sporno zahtevo krši drugi odstavek 76. člena ZJN-3, saj nima utemeljenih razlogov, da od ponudnikov zahteva več, kot je potrebno za ugotavljanje njihove sposobnosti, krši pa tudi temeljna načela javnega naročanja, predvsem načelo sorazmernosti, saj sporna zahteva ni povezana s predmetom javnega naročanja. Ker ni nujno, da čistijo vnaprej točno določene osebe in ker v slabši položaj postavlja ponudnike, ki ne razpolagajo z neomejenim številom kadra v primerjavi v večjimi ponudniki, kljub temu, da tudi manjši ponudniki lahko izvedejo predmetno javno naročilo, naročnik tudi neupravičeno omejujejo konkurenco med ponudniki in jih neenakopravno obravnava. Vlagatelj navaja, da je opozoril naročnika na očitane kršitve ter citira dva odgovora naročnika, ki sta bila, skupaj z vprašanjem potencialnega ponudnika, objavljena na portalu javnih naročil dne 30. 10. 2018 ob 12:01 in dne 13. 11. 2018 ob 9:54.

Vlagatelj dalje zatrjuje, da je sporna tudi naročnikova zahteva po navedbi bruto plače čistilnega osebja, ki bo sodelovalo pri izvedbi javnega naročila iz točke 9 obrazca Ponudba (OBR 2), saj v fazi priprave in oddaje ponudbe od ponudnikov tega podatka ni upravičeno zahtevati – čistilnega osebja namreč ponudniki ne morejo poimensko navesti, posledično pa ne morejo navesti njihove plače. Taka zahteva je nezakonita in ni sorazmerna ter povezana s predmetom javnega naročanja, saj podatek o bruto plači ni bistven za ugotavljanje sposobnosti ponudnikov. Vlagatelj zatrjuje tudi, da sporna zahteva ne predstavlja dodatne ekonomske koristi za naročnika, ki bi jo opravičevala, zaradi česar je ni mogoče vključiti med merila. Podatka, s katerim ponudniki v fazi priprave in oddaje ponudbe še ne razpolagajo, ni mogoče točno oblikovati, ker je relevanten šele v fazi sklenitve pogodbe, ko bo gotovo, kateri ponudnik bo na predmetnem javnem naročilu izbran. Vlagatelj navaja, da je opozoril naročnika na očitane kršitve ter citira odgovor naročnika, ki je bil, skupaj z vprašanjem potencialnega ponudnika, objavljen na portalu javnih naročil dne 30. 10. 2018 ob 12:39.

Vlagatelj zatrjuje tudi, da je vključitev certifikata ISO 14001:2004 med pogoje, iz točke f) poglavja 3. Razlogi za izključitev in pogoji za sodelovanje in iz obrazca Ponudba (OBR 2), nezakonita. Pogoj je diskriminatoren in neupravičeno omejuje konkurenco, saj z njim razpolaga le ozek krog večjih ponudnikov, ki izvajajo storitev čiščenja; v ničemer ne izkazuje sposobnosti ponudnikov za izvedbo predmetnega javnega naročila, niti ni povezan s predmetom javnega naročila. S spornim certifikatom podjetja izkazujejo okoljsko ozaveščenost pri poslovanju in ne usposobljenosti za izvajanje svoje dejavnosti. Naročnik s spornim pogojem krši tudi načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, saj brez upravičenega razloga onemogoča oddajo ponudbe širšemu krogu ponudnikov in s tem pridobitev ugodnejše ponudbe. Ker pogoj za samo izvedbo predmeta javnega naročila ni potreben, naročnik pa ni dokazal nasprotno (vlagatelj se s tem v zvezi sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-195/2013), krši tudi drugi odstavek 76. člena ZJN-3. Vlagatelj dodaja, da tudi trenutni izvajalec naročnika spornega certifikata nima, ker se predmet naročila ne spreminja pa ni podanih upravičenih razlogov za takšne dodatne zahteve, ki očitno za samo izvedbo storitev niso nujne. Vlagatelj v zvezi z dokazovanjem izpolnjevanja spornega pogoja dodaja še, da vpisa v register EMAS ni mogoče šteti za enakovredno dokazilo certifikatu ISO 14001:2004, saj shema EMAS predstavlja strožji režim preverjanja zagotavljanja kakovosti izvajanja okoljskih kriterijev podjetij in dejansko pomeni nadgradnjo certifikata ISO 14001, enakovredno dokazilo certifikatu ISO 14001:2004 pa ne obstaja. Naročnik ne zna ali noče pojasniti, katera dokazila bo štel za enakovredna certifikatu ISO 14001:2004, zato se vlagatelj sprašuje, kako bo naročnik lahko preverjal dopustno ponudb z vidika izpolnjevanja tega spornega pogoja. Vlagatelj je prepričan, da naročnikovo pojasnilo, da bo kot enakovredno dokazilo spornemu certifikatu štel potrdilo o vpisu v register EMAS, dodatno pojasnjuje diskriminatornost spornega pogoja, saj ponudniki njegovega izpolnjevanja dejansko ne morejo izkazati drugače, kot s certifikatom ISO 14001:2004. Vlagatelj navaja, da je opozoril naročnika na očitane kršitve ter citira dva odgovora naročnika, ki sta bila, skupaj z vprašanjem potencialnega ponudnika, objavljena na portalu javnih naročil dne 30. 10. 2018 ob 13:05 in dne 13. 11. 2018 ob 9:53.

Vlagatelj v zaključku zatrjuje še, da je nezakonita tudi vključitev certifikata kakovosti ISO 9001:2008 med merila v poglavju 4. Merilo za izbor – ponudbena cena. Sporno merilo ni povezano s storitvijo čiščenja, ki je predmet javnega naročila, ampak s ponudnikovim statusom, saj je certifikat ISO 9001:2008 v svojem bistvu standard sistema vodenja kakovosti, ki se nanaša izključno na organizacijo poslovanja ponudnika (vlagatelj se s tem v zvezi sklicuje na odločitev Državne revizijske komisije v zadevah št. 018-014/2010 in št. 018-006/2017). Ponudniki, ki razpolagajo s spornim certifikatom za naročnika ne predstavljajo nikakršne prednosti, saj naročnik nima zagotovila, da bo tak ponudnik bolje opravljal razpisano storitev. Naročnik tako nima upravičenega razloga za določitev takega merila in krši peti odstavek 84. člena ZJN-3, skladno s katerim morajo biti merila nediskriminatorna, sorazmerna in povezana s predmetom javnega naročila, krši pa tudi temeljna načela javnega naročanja. Zatrjuje, da naročnik ni uspel izkazati, kakšno ekonomsko korist pri izvedbi javnega naročila zanj predstavlja ponudnik, ki ima pridobljen certifikat kakovosti (ISO). Vlagatelj navaja, da je opozoril naročnika na očitane kršitve ter citira odgovor naročnika, ki je bil, skupaj z vprašanjem potencialnega ponudnika, objavljen na portalu javnih naročil dne 30. 10. 2018 ob 12:45.

Naročnik je dne 17. 1. 2019 sprejel Odločitev (št. 091-31-10/18), s katero je zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnil kot neutemeljenega (v nadaljevanju: odločitev o zahtevku za revizijo), zavrnil pa je tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov.

Naročnik glede zahteve po predložitvi poimenskega seznama čistilnega osebja navaja, da okoliščina, da ima majhno podjetje zasedene vse kadrovske kapacitete, ne pomeni, da je zahteva neutemeljena, prav tako pa to ne more biti razlog, zakaj vlagatelj vnaprej ne pove, s katerimi osebami bo izvedel delo, če bo na javnem naročilu izbran. Naročnik navaja, da je očitno, da vlagatelj v fazi, ko oddaja ponudbo, nima zaposlenih oseb, s katerimi bi bil sposoben izvesti tako obsežen posel in jih bo zaposlil, če bo dobil predmetno javno naročilo. Zahteva po enakopravni obravnavi ne pomeni, da mora naročnik vsem potencialnim ponudnikom omogočiti dejansko enak položaj v postopku oddaje javnega naročila in zgolj dejstvo, da naročnik s sporno zahtevo razlikuje ponudnike, samo po sebi še ne pomeni, da je zahteva diskriminatorna (naročnik se s tem v zvezi sklicuje na več odločitev Državne revizijske komisije). Naročnik se glede upravičenosti sporne zahteve sklicuje na okolje, v katerem se bo storitev po predmetnem javnem naročilu izvajala, to je okolje, v katerem se izvajajo najzahtevnejše preiskave, od katerih so odvisna življenja ljudi. Naročnik predlaga, da Državna revizijska komisija izvede ogled prostorov in se na kraju samem seznani, da gre za tako dejavnost, ki terja izredno skrb pri tem, kdo bo storitve opravljal. Naročnik navaja še, da navedba imen v ponudbi vlagatelju ne preprečuje kandidiranja na javnem naročilu in da vlagatelj konkretnega dokaza, s katerim bi dokazal svoje navedbe, ni predložil.

Naročnik glede zahteve po navedbi bruto plače čistilnega osebja, ki bo sodelovalo pri izvedbi javnega naročila, navaja, da je zahteva utemeljena, vlagateljev očitek pa pavšalen in nesubstanciran. Merila so element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb, katerih določitev je prepuščena naročniku; zakon jih našteva zgolj primeroma, naročnik pa ima za ugotavljanje ekonomsko najugodnejše ponudbe na voljo različne pristope. Naročnik pojasnjuje, da sporno merilo odraža prednost pri izvedbi razpisane storitve, da je metoda njegove uporabe jasna in znana vnaprej ter da z njim podpira socialno odgovorno javno naročanje in spodbuja vidik dostojnega dela. Pojasnjuje, da je pri oblikovanju spornega merila sledil priporočilom Direktorata za javno naročanja za upoštevanje socialnih in družbenih vidikov pri javnem naročanju ter priporočilom iz Priročnika za upoštevaje socialnih vidikov pri javnem naročanju – Kupujte socialno, Evropske komisije iz leta 2010.

Dalje naročnik, glede vključitve certifikata ISO 14001:2004 med pogoje za sodelovanje, navaja, da je vlagateljeva navedba o tem, da s spornim certifikatom razpolaga le ožji krog ponudnikov, pavšalna. Zgolj dejstvo, da pogoja vlagatelj ne izpolnjuje, ker gre za majhno podjetje, ne pomeni, da naročnik omejuje konkurenco ali da zahteva ni v povezavi in sorazmerna predmetu javnega naročanja. Naročnik navaja, da so ponudniki, ki imajo sporen certifikat, vlagali v znanje in razvoj, kar je prednost, ki jo je dopustno upoštevati. Navaja tudi, da išče ponudnika, ki bo okoljsko ozaveščen in kot takšen sposoben izvesti predmetno javno naročilo. Opis spornega standarda naročnik povzema iz spletne strani https://www.siq.si/ocenjevanje_sistemov_vodenja/storitve/sistemi_ravnanja_z_okoljem, na podlagi povzete vsebine pa zaključi, da poslovanje ponudnika, ki ima ta certifikat, prinaša pozitivne okoljske učinke. Navaja, da tudi Uredba o zelenem javnem naročanju (Uradni list RS, št. 51/17, v nadaljevanju: Uredba o zelenem javnem naročanju) v drugem odstavku 7. člena določa, da zahtevo vključi med pogoje za sodelovanje. Vlagateljevo sklicevanje na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-195/2013 po mnenju naročnika ni uporabljivo, saj ne gre za enako dejansko stanje. V zvezi z navedbami vlagatelja glede vpisa v register EMAS naročnik navaja, da vlagatelj za svoje navedbe ni predložil nobenega dokaza, in da gre, če vpis v register EMAS res pomeni nadgradnjo certifikata ISO 14001, za enakovreden dokument, saj izkazuje zahteve, ki so za predmet javnega naročila pomembne.

V zaključku naročnik glede vključitve certifikata kakovosti ISO 9001:2008 med merila, navaja, da je narava čiščenja v prostorih, ki so vključeni v predmetno javno naročilo, glede na naravo dela in na objekte same, povsem drugačna od narave čiščenja drugje. V sklop Medicinske fakultete namreč sodijo tudi najrazličnejši laboratoriji in inštituti, npr. Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo, ki ima certifikat ISO 9001:2015, zaradi česar mora lastne procese planirati tako, da zmanjšajo verjetnost tveganj, ki bi lahko vplivala na izvedbo njihove osnovne dejavnosti, svoje delo morajo torej načrtovati in izvajati tako, da preprečujejo in zmanjšujejo možne neželene posledice. Poslovanje po standardu ISO 9001 zagotavlja sledljivost v procesih in je zato poslovanje z organizacijo, ki posluje na primerljiv način, za Inštitut ekonomska prednost. V primeru morebitnih odstopanj izvajalec hitreje in pregledneje zagotovi ustrezne podatke za odpravo ugotovljenega neskladja, čas pa je pomemben tako za Inštitut kot tudi za naročnike preiskav, saj gre za izvedbo (najzahtevnejših) preiskav in testov, katerih rezultati so bistveni za ohranjanje zdravja oziroma življenja pacientov. Vsi procesi so tako vnaprej predvideni zaradi narave dela in visokega tveganja za življenje in zdravje pacientov, zunanjim izvajalcem pa ni mogoče dopustiti, da bi izvajali storitev z različnimi delavci, odvisno od njihove trenutne kadrovske sposobnosti. Naročnik sklicevanje vlagatelja na pretekle odločitve Državne revizijske komisije zavrača kot nerelevantne, saj ne gre za enako dejansko stanje.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 17. 1. 2019 in dne 12. 2. 2019, skladno s prvim in četrtim odstavkom 29. člena ZPVPJN, odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in dokumentacijo o predrevizijskem postopku.

Državna revizijska komisija vlagateljeve opredelitve do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo ni prejela (iz pripisa vročevalca na zadnji strani »Sporočila o prispelem pismu« izhaja, da je bila poštna pošiljka (dokument št. 091-31-10/18) dne 4. 2. 2019 vložena v vlagateljev hišni predalčnik).

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je pred meritorno obravnavo zahtevka za revizijo preverila, ali je bil zahtevek za revizijo vložen pravočasno in pri naročniku; ali vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN; ali ga je vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena ZPVPJN; ali obstajajo omejitve iz 16. člena ZPVPJN in ali je dopusten. Ker je ugotovila, da so izpolnjeni vsi pogoji iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, je zahtevek za revizijo, na podlagi drugega odstavka 31. člena ZPVPJN, sprejela v obravnavo.

Kot izhaja iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (podpoglavje 2.3. Predmet javnega razpisa in podpoglavje 2.4. Kratek opis, poglavja 2. Navodila za pripravo ponudbe) je predmet zadevnega javnega naročila izvajanje storitev čiščenja poslovnih prostorov (pisarniški, laboratorijski in drugi prostori) Medicinske fakultete, Univerze v Ljubljani, na štirih različnih lokacijah.

Med vlagateljem in naročnikom je spor v tem, ali je naročnik posamezne določbe dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jih kot sporne vlagatelj izpostavlja v zahtevku za revizijo, oblikoval v skladu s 76. členom ZJN-3, 84. členom ZJN-3 in temeljnimi načeli javnega naročanja.

Pogoje za sodelovanje mora naročnik določiti v skladu s 76. členom ZJN-3, ki v prvem odstavku določa, da lahko naročnik določi objektivna pravila in pogoje za sodelovanje, ki se lahko nanašajo na
- ustreznost za opravljanje poklicne dejavnosti,
- ekonomski in finančni položaj,
- tehnično in strokovno sposobnost.

V skladu z drugim odstavkom 76. člena ZJN-3 lahko naročnik gospodarskim subjektom, kot zahtevo za sodelovanje, naloži le pogoje, ki so določeni v 76. členu ZJN-3, v postopek javnega naročanja pa lahko vključi le tiste zahteve, ki so potrebne za zagotovitev, da ima ponudnik ustrezne pravne in finančne zmogljivosti ter tehnične in strokovne sposobnosti za izvedbo javnega naročila, ki se oddaja. Vse zahteve morajo biti povezane in sorazmerne s predmetom javnega naročila. V skladu s prvo povedjo desetega odstavka 76. člena ZJN-3 lahko naročnik določi zahteve, s katerimi zagotovi, da imajo gospodarski subjekti potrebne človeške in tehnične vire ter izkušnje za izvajanje javnega naročila v skladu z ustreznim standardom kakovosti. Kot dokaz izpolnjevanja pogojev za sodelovanje v skladu s 76. členom ZJN-3 lahko naročnik, v skladu s prvim odstavkom 77. člena ZJN-3, zahteva potrdila, izjave in druga dokazila iz 77. člena ZJN-3. Tehnične sposobnosti lahko gospodarski subjekt, glede na vrsto, količino ali pomen ter uporabo gradenj, blaga ali storitev, izkaže na enega ali več načinov, navedenih v osmem odstavku 77. člena ZJN-3: »c) z navedbo tehničnega osebja ali tehničnih organov, ki bodo sodelovali pri izvedbi javnega naročila [...]«, »g) z navedbo ukrepov za okoljsko ravnanje, ki jih bo gospodarski subjekt lahko uporabil pri izvedbi javnega naročila«, in drugimi.

Iz navedenega izhaja, da 76. in 77. člen ZJN-3 naročniku dajeta izhodišča za določitev pogojev za sodelovanje in dokazil, s katerimi se bo izkazovalo njihovo izpolnjevanje. Tako pogoje, kot dokazila, naročnik določi v vsakem konkretnem postopku oddaje javnega naročila, upoštevajoč specifičnost predmeta javnega naročila in morebitne posebne okoliščine v zvezi z njegovo izvedbo. Pri njihovem določanju naročnik ni povsem avtonomen, saj ga omejujejo pravila javnega naročanja, primarno izražena skozi temeljna načela javnega naročanja. Naročnik mora tako zagotoviti, da med ponudniki ni razlikovanja in da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo diskriminacijo ponudnikov (načelo enakopravne obravnave ponudnikov, 7. člen ZJN-3); da javno naročanje izvaja sorazmerno predmetu javnega naročanja, pogoje, merila in zahteve pa določi tako, da so smiselno povezani s predmetom javnega naročila (načelo sorazmernosti, 8. člen ZJN-3) in da neupravičeno ne omejuje konkurence med ponudniki (načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, 5. člen ZJN-3).

Pogoji za sodelovanje so absolutni in kot taki izločitvene narave, za razliko od meril za oddajo javnega naročila, ki so relativna, saj se na njihovi podlagi lahko vsak posamezen ponudnik (glede na preostale ponudnike) bolj ali manj približa pričakovanim koristim, ki jih z izvedbo javnega naročila zasleduje naročnik.

Merila za oddajo javnega naročila mora naročnik določiti v skladu s 84. členom ZJN-3, ki v prvem odstavku določa, da naročnik javno naročilo odda na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. Le-ta se, v skladu z drugim odstavkom 84. člena ZJN-3, določi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi, kot ga določa ZJN-3, in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno ter kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila. Takšna merila lahko na primer vključujejo: a) kakovost, vključno s tehničnimi prednostmi, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in pogoje v zvezi z njim; b) organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, ki bo izvedlo javno naročilo, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila; c) poprodajne storitve, tehnično pomoč in pogoje dobave, kot so datum dobave ali dokončanja del, postopek dobave ali izvedbe in trajanje dobav ali del. Skladno s petim odstavkom 84. člena ZJN-3 morajo biti merila za oddajo javnega naročila nediskriminatorna, sorazmerna in povezana s predmetom javnega naročila. Šteje se, da so merila povezana s predmetom javnega naročila, če se nanašajo na gradnje, blago ali storitve, ki jih je treba zagotoviti v skladu z javnim naročilom, in sicer v katerem koli pogledu in na kateri koli stopnji njihove življenjske dobe, vključno z dejavniki, povezanimi s posebnim postopkom proizvodnje, zagotavljanja ali trženja teh gradenj, blaga ali storitev, ali s posebnim postopkom za drugo stopnjo njihove življenjske dobe, tudi če takšni dejavniki vsebinsko niso del njih.

Kot je Državna revizijska komisija zapisala že v več svojih odločitvah (npr. odločitve v zadevah št. 018-226/2014, št. 018-195/2018), merila predstavljajo element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb. Predstavljajo vnaprej podan razlikovalni znak med ponudbami, katerih izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Kdaj je merilo smiselno povezano z vsebino javnega naročila oziroma kdaj naj naročnik določen element opredeli kot merilo, je odvisno od presoje vprašanja, ali bo razlikovanje po določenem elementu tudi resnično zagotavljalo prednost pred ostalimi ponudbami pri dejanski in konkretni izvedbi naročila. Merilo mora biti tako povezano z neko okoliščino, katere večje ali manjše izpolnjevanje se mora odražati pri večji ali manjši ekonomski koristi oziroma prednosti za naročnika pri izvedbi predmeta javnega naročila.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala navedbe vlagatelja glede zatrjevane nezakonitosti zahteve po predložitvi poimenskega seznama čistilnega osebja v ponudbi, v zvezi s katero je naročnik na portalu javnih naročil prejel več pozivov potencialnih ponudnikov za njen umik oziroma njeno spremembo, a jim ni sledil in zahteve ni spremenil (odgovori naročnika z dne 30. 10. 2018 ob 12:01, z dne 30. 10. 2018 ob 12:39 in z dne 13. 11. 2018 ob 9:54).

V ta namen je Državna revizijska komisija vpogledala v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in ugotavlja, da naročnikova sporna zahteva po poimenski navedbi čistilnega osebja izhaja iz obrazca Ponudba (OBR 2), v katerem je naročnik, v točki 7. Seznam strokovnega osebja, ki bo sodelovalo z Medicinsko fakulteto Univerze v Ljubljani, (med drugim) pripravil dve tabeli. Prva tabela je namenjena vpisu podatkov za vodjo čiščenja na objektu, druga tabela pa je namenjena vpisu podatkov za »Ostalo delovno osebje«. V drugi tabeli je naročnik predvidel vpis podatkov v polja »Ime in priimek«, »Delovno mesto« in »Znanje slovenskega jezika […]« (zahteva po vpisu podatkov v obrazce in predložitvi izpolnjenih obrazcev izrecno izhaja tudi iz podpoglavja 2.16. Oblika ponudbe, poglavja 2. Navodilo za pripravo ponudbe). V zaključku navedene točke je naročnik določil še: »Izvajalec je dolžan naročniku nemudoma sporočiti morebitno zamenjavo zgoraj navedenih oseb ter obenem predložiti zahtevana dokazila o izpolnjevanju tehničnega pogoja oz. sposobnosti za novo predlagano osebo.«.

Dalje Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v poglavju 3. Razlogi za izključitev in pogoji za sodelovanje, v podpoglavju 3.4. Tehnični pogoji oz. sposobnost, za delovno osebje ponudnikov določil tri pogoje (katerih vsebina in skladnost z ZJN-3 med vlagateljem in naročnikom ni sporna), in sicer:

- v točki c):
»Čistilke/čistilci morajo imeti opravljen preiskus iz varstva pri delu za kvalitetno čiščenje poslovnih prostorov.
Dokazilo: izpolnjen obrazec ESPD za ponudnika in morebitne partnerje v skupni ponudbi oz. podizvajalce in kopija certifikata o opravljenem preizkusu.
Zaželeno je, da ponudnik priloži kopijo certifikata o opravljenem preizkusu iz varstva pri delu. Naročnik bo od ponudnika, kateremu se bo odločil oddati naročilo, zahteval, da predloži dokazila o izpolnjevanju pogoja (kopija certifikata o opravljenem preizkusu), v kolikor ponudnik le-teh ne bo predložil v ponudbi. V kolikor ponudnik na poziv naročnika, v roku, ki ga bo določil naročnik, dokazila ne bo predložil, bo naročnik ponudbo tega ponudnika označil kot nedopustno in izločil.«.

- v točki d):
»Ponudnik bo zagotovil za vse čistilke/čistilce pred pričetkom izvajanja del, da so cepljeni proti virusu Hepatitisa B. Naročniku bo pred podpisom pogodbe predložil sezname potrdil o cepilnem statusu izvajalcev čiščenja, ki bodo opravljali čiščenje pri naročniku.
Dokazilo: izpolnjen obrazec ESPD za ponudnika in morebitne partnerje v skupni ponudbi oz. podizvajalce in OBR 2«.

- v točki e):
»Naročnik od delovnega osebja zahteva znanje slovenskega jezika najmanj na nivoju B1 (v skladu s Common European Framework of Reference for Languages – CEFR).
Dokazilo: izpolnjen obrazec ESPD za ponudnika in morebitne partnerje v skupni ponudbi oz. podizvajalce, OBR 2 in potrdilo o znanju slovenskega jezika na stopnji B1. Za državljane Republike Slovenije potrdila o znanju slovenskega jezika ni potrebno priložiti.
Zaželeno je, da ponudnik priloži potrdilo o znanju slovenskega jezika na stopnji B1. Naročnik bo od ponudnika, kateremu se bo odločil oddati naročilo, zahteval, da predloži dokazila o znanju slovenskega jezika na stopnji B1, v kolikor ponudnik le-teh ne bo predložil v ponudbi. V kolikor ponudnik na poziv naročnika, v roku, ki ga bo določil naročnik, dokazila ne bo predložil, bo naročnik ponudbo tega ponudnika označil kot nedopustno in izločil.«

Kot izhaja že iz uvodnega dela te obrazložitve, naročnik lahko določi pogoje za sodelovanje, ki se nanašajo na tehnično in strokovno sposobnost ponudnika, glede te pa lahko določi zahteve, s katerimi zagotovi, da imajo gospodarski subjekti potrebne človeške in tehnične vire ter izkušnje za izvajanje javnega naročila v skladu z ustreznim standardom kakovosti (prvi in deseti odstavek 76. člena ZJN-3). Iz vsebine prehodno citiranih pogojev za sodelovanje je razvidno, da se nanašajo na delovno osebje ponudnika (»Čistilke/čistilci«), ki bo dejansko izvajalo predmetno javno naročilo in sodelovalo z naročnikom in, ki ga morajo ponudniki navesti v obrazcu Ponudba (OBR 2). Odločitev o številu angažiranega delovnega osebja je naročnik prepustil ponudnikom, saj zahtevanega števila v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni določil (kar izhaja tudi iz njegovega odgovora na portalu javnih naročil z dne 30. 10. 2018 ob 11:13).

Vlagatelj najprej zatrjuje, da je zahteva po poimenski navedbi delovnega osebja nezakonita, saj ob oddaji ponudbe zadošča, da ponudnik razpolaga z zadostnim številom kadra. Glede na pogoje za sodelovanje, ki jih je naročnik določil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, temu ni mogoče slediti. Ob upoštevanju predhodno citiranih pogojev za sodelovanje in predvidenem načinu izkazovanja njihovega izpolnjevanja Državna revizijska komisija namreč ugotavlja, da namen zahteve po poimenski navedbi delovnega osebja ni zgolj seznanitev naročnika s podatkom, kdo bo (dejansko) izvajal predmetno javno naročilo, ampak je poimenska navedba delovnega osebja v obrazcu Ponudba (OBR 2) neposredno povezana s preverjanjem izpolnjevanja pogojev za sodelovanje, ki se nanašajo na tehnično in strokovno sposobnost ponudnikov (posledično pa tudi s predmetom javnega naročila). Da bi naročnik lahko preveril izpolnjevanje pogojev za sodelovanje v vsebini, ki jih je določil v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, potrebuje poimenski seznam delovnega osebja. Le na podlagi poimenskega seznama delovnega osebja (ki je v osmem odstavku 77. člena ZJN-3 predviden tudi kot eden od načinov za izkazovanje tehnične sposobnosti gospodarskih subjektov (točka c)) in ob hkratnem upoštevanju preostalih dokazil, ki jih je zahteval pri posameznem pogoj za sodelovanje, bo namreč naročnik lahko preveril, ali osebe, ki jih bo ponudnik navedel v obrazcu Ponudba (OBR 2) izpolnjujejo zahtevane pogoje in posledično, ali ima ponudnik zahtevano sposobnost (kar mora za ponudbo ponudnika, kateremu se je odločil oddati javno naročilo, storiti pred oddajo javnega naročila (prim. drugi odstavek 89. člena ZJN-3)). Ker v konkretnem primeru naročnik, glede na način oblikovanja pogojev za sodelovanje, to je njihovo vsebino (ki, kot že ugotovljeno, med strankama ni sporna) in način njihovega dokazovanja, izpolnjevanja pogojev za sodelovanje in dopustnosti ponudbe ponudnika ne more preveriti brez poimenskega seznama delovnega osebja ponudnika, Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati, da je od ponudnikov zahteval več, kot je potrebno za ugotavljanje njihove sposobnosti, zaradi česar bi kršil drugi odstavek 76. člena ZJN-3, kot to zatrjuje vlagatelj.

Državna revizijska komisija dalje ugotavlja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo navedbo, da je zahteva po poimenski navedbi delovnega osebja diskriminatorna in da neupravičeno omejuje konkurenco, utemeljuje s tem, da naročnik razlikuje med ponudniki, ki »razpolagajo z zadostnim številom oseb za izvedbo posla, vendar ga ne morejo v naprej poimensko določiti« (ker so razporejeni po več različnih objektih) in ponudniki (»če že na trgu obstajajo«), ki »imajo na voljo takšno število osebja, da ga lahko angažirajo za bodoče posle« (imajo »neomejeno število kadra«), zaradi česar delovno osebje lahko poimensko navedejo že v fazi oddaje ponudbe. Državna revizijska komisija ugotavlja, da v svoji utemeljitvi vlagatelj izhaja iz predpostavke, da delovnega osebja, ki ga ponudniki navedejo v obrazcu Ponudba (OBR 2), kasneje ni mogoče več zamenjati (zato naj tisti ponudniki, ki imajo trenutno kader zaseden na tekočih projektih, tega istega delovnega osebja ne bi mogli navesti v ponudbi za predmetno javno naročilo, tisti ponudniki, ki imajo neomejeno število kadra pa bi nezaseden kader lahko navedli). Ker za vlagateljevo predpostavljanje o nezamenljivosti delovnega osebja v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni najti podlage (nasprotno, v zadnjem odstavka točke 7 obrazca Ponudba (OBR 2) je izrecno omenjena možnost menjave delovnega osebja delovnega osebja izbranega ponudnika); ker iz vlagateljevih navedb izhaja, da (vsi) ponudniki, ki naj bi jih naročnik neenako obravnaval, v trenutku oddaje ponudbe imajo zadostno število delovnega osebja; ker to delovno osebje v ponudbi torej poimensko lahko navedejo in ker vlagatelj v zvezi z obravnavano kršitvijo ne zatrjuje drugih okoliščin, ki bi lahko odkazovale na naročnikovo kršitev temeljnih načel javnega naročanja, Državna revizijska komisija vlagateljeve navede o tem, da je zahteva po poimenski navedbi delovnega osebja diskriminatorna in da neupravičeno omejuje konkurenco, zavrača kot neutemeljene.

V posledici ugotovljenega, Državna revizijska komisija zavrača tudi navedbe vlagatelja o nezakonitosti devete alineje (ne osme, kot je navedel vlagatelj, op. Državne revizijske komisije) 6. člena osnutka pogodbe, saj gre, po presoji Državne revizijske komisije, glede na predhodno opisano možnost kasnejše zamenjave delovnega osebja, sporno zahtevo razumeti na način, da naročnik želi ves čas razpolagati z (ažuriranim) seznamom delovnega osebja (v obrazcu Ponudba (OBR 2)), ne pa, da zahteva (izključno) delovno osebje, ki je bilo navedeno v obrazcu Ponudba (OBR 2) v trenutku oddaje ponudbe.

Dalje je Državna revizijska komisija obravnavala navedbe vlagatelja glede zatrjevane nezakonitosti zahteve po navedbi bruto plače čistilnega osebja, v zvezi s katero je naročnik na portalu javnih naročil prejel opozorilo potencialnega ponudnika o njeni neupravičenosti in na katerega je odgovoril, da zahteve ne bo spremenil (odgovor naročnik z dne 30. 10. 2018 ob 12:39).

V ta namen je Državna revizijska komisija vpogledala v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in ugotavlja, da naročnikova sporna zahteva po navedbi bruto plače čistilnega osebja izhaja iz obrazca Ponudba (OBR 2), v katerem je naročnik, v točki 9. Mesečna bruto plača čistilca/ke navedel: »Izvajalec zagotavlja bruto plačo prijavljenega kadra, ki bo neposredno izvajal storitve čiščenja, v obdobju trajanja javnega naročila v višini:« ter pripravil tabelo, namenjeno vpisu podatkov v polja »Ime in priimek« in »Bruto plača« (zahteva po vpisu podatkov v obrazce in predložitvi izpolnjenih obrazcev izrecno izhaja tudi iz podpoglavja 2.16. Oblika ponudbe, poglavja 2. Navodila za pripravo ponudbe).

V poglavju 4. Merilo za izbor – ponudbena cena, podpoglavju 4.1. Ocenjevanje ponudb in izbira ponudnika, je naročnik določil, da se ekonomsko najugodnejša ponudba ugotavlja na podlagi treh podmerilih:
- »Ponudbena cena (PC) 70 točk«,
- »Zagotovljena bruto plača čistilca/-ke (MBP) 20 točk«,
- »Certifikat kakovosti (ISO) 10 točk«.

V zvezi s podmerilom »Zagotovljena bruto plača čistilca/-ke (MBP) 20 točk« je naročnik določil:

»Po tem merilu se upošteva zagotovljena plača delavcev, ki neposredno izvajajo storitve čiščenja, v obdobju, za katero se oddaja predmetno naročilo, za čistilce/-ke, ki so imenovani v OBR 2.
Ponudnik mora čistilcem/-kam zagotavljati najmanj minimalno plačo po zakonu. Če zagotovljena bruto plača čistilca/-ke znaša enako, kot minimalna plača po zakonu, se taka ponudba točkuje z 0,00 točkami. Ponudnik, ki bo zagotovil višjo mesečno bruto plačo čistilca/-ke, od zakonsko predpisane minimalne plače, se v točke preračuna po naslednji formuli:
MBP = (BPČponudbe/BPČmax) * 20
BPČponudbe = zagotovljena mesečna bruto plača čistilca/-ke po ponudbi, ki se točkuje

BPČmax = najvišja zagotovljena mesečna bruto plača čistilca/-ke.

Naročnik si pridržuje pravico vsake 3 mesece preveriti izpolnjevanje obveznosti v zvezi zagotovljene višine mesečne bruto plače. Kršitev obveznosti v vezi zagotovljene višine mesečne bruto plače predstavlja kršitev pogodbenih obveznosti v odnosu do naročnika. Naročnik bo v tem primeru začel postopek odstopa od pogodbe brez pisnega opomina o kršitvi pogodbene obveznosti.«.

Kot za zahtevo po poimenski navedbi delovnega osebja, tudi za zahtevo po navedbi bruto plače delovnega osebja Državna revizijska komisija ugotavlja, da njen namen ni zgolj seznanitev naročnika z nekim podatkom, tokrat konkretno s podatkom, kakšna je bruto plača delovnega osebja, ki bo (dejansko) izvajalo predmetno javno naročilo, ampak je navedba višine njihovih plač v obrazcu Ponudba (OBR 2) neposredno povezana s predhodno citiranimi merili za oddajo javnega naročila, na podlagi katerih bo naročnik vrednotil in medsebojno primerjal prejete ponudbe (in ne s pogoji, na podlagi katerih bo naročnik ugotavljal sposobnost ponudnikov, kot zatrjuje vlagatelj).

Ob predhodno že opisani pravni podlagi za oblikovanje meril, skladno s katero lahko naročnik javno naročilo odda na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe, ki lahko (med drugim) zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila (prvi in drugi odstavek 84. člena ZJN-3), Državna revizijska komisija opozarja še na drugo poved četrtega odstavka 84. člena ZJN-3, skladno s katero mora naročnik, pri javnem naročanju storitev iz prvega odstavka 67.a člena ZJN-3 (med katere, glede na CPV kodo 90910000: Storitve čiščenja, objavljeno v Obvestilu naročilu, sodi tudi predmetno javno naročilo), le-te naročati upoštevaje socialno odgovorno javno naročanje z vključitvijo meril, ki se nanašajo na socialne vidike. Naročnik mora pri naročanju delovno intenzivnih storitev/dejavnosti, ki jih praviloma skoraj v celoti izvajajo izključno delavci izbranega ponudnika, s svojo fizično prisotnostjo v stavbah in poslovnih prostorih naročnika, med merila obvezno vključiti socialne elemente, ki sledijo načelu spoštovanja dostojnega dela. Tako določeno merilo z vključitvijo ustreznega socialnega vidika, upoštevajoč predmet storitve in njenih posebnosti, odraža najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, saj podpira socialno odgovorno javno naročanje in dejansko spodbuja k upoštevanju vseh vidikov dostojnega dela.

V konkretnem primeru je naročnik merilo oblikoval tako, da bo upošteval zagotovljeno plačo delovnega osebja, navedenega v obrazcu Ponudba (OBR-2), ki neposredno izvaja storitve čiščenja v obdobju, za katero se oddaja predmetno javno naročilo. Naročnik je določil, da mora ponudnik delovnemu osebju zagotavljati najmanj zakonsko določeno minimalno plačo. Plačo v taki višini bo točkoval z 0,00 točkami, zagotovljeno višjo plačo pa bo ovrednotil na način, kot izhaja iz prehodno citiranega (pod)merila (način točkovanja spornega (pod)merila med vlagateljem in naročnikom ni sporen).

Naročnik navaja, da sporno merilo odraža prednost pri izvedbi razpisane storitve, saj se z njim podpira socialno odgovorno javno naročanje in spodbuja vidik dostojnega dela. Navedenemu Državna revizijska komisija pritrjuje, saj je zaposlitev, ki zagotavlja dostojno plačilo, eden od vidikov dostojnega dela. Ni namreč mogoče zanikati (neposredne) povezave med kakovostjo izvajane storitve in počutjem delavcev, njihovim odnosom do dela, njihovo motiviranostjo in zavzetostjo za delo ob upoštevanju potreb naročnika, ravno v tem pa se kaže ekonomska korist oziroma prednost za naročnika pri izvedbi predmetnega javnega naročila. Upoštevaje ugotovljeno in upoštevaje, da merilo, ki vključuje ustrezen socialni vidik v predmetnem javnem naročilu ni zgolj zaželeno, ampak, glede na določbo četrtega odstavka 84. člena ZJN-3, obvezno, Državna revizijska komisija vlagateljeve navedbe o tem, da je naročnik merilo oblikoval v nasprotju z 84. členom ZJN-3 ter temeljnimi načeli javnega naročanja in da le-to zanj ne prinaša nobene ekonomske koristi, zavrača kot neutemeljene.

Državna revizijska komisija je v nadaljevanju obravnavala tudi navedbe vlagatelja glede zatrjevane nezakonitosti zahteve po predložitvi po predložitvi certifikata ISO 14001:2004, v zvezi s katero je naročnik na portalu javnih naročil prejel opozorilo potencialnega ponudnika o njeni neupravičenosti in na katerega je naročnik odgovoril, da morajo z navedenim certifikatom razpolagati tako proizvajalci čistil kot ponudnik (odgovor naročnika z dne 30. 10. 2018 ob 13:16), na poziv potencialnega ponudnika naj pojasni, katero dokazilo bo naročnik štel kot enakovrednost certifikatu ISO 14001:2004, pa je naročnik odgovoril, da bo kot enakovredno dokazilo štel potrdilo o vpisu v register EMAS (odgovor naročnika z dne 13. 11. 2018 ob 09:53).

V ta namen je Državna revizijska komisija vpogledala v dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in ugotavlja, da je naročnik v poglavju 3. Razlogi za izključitev in pogoji za sodelovanje, podpoglavju 3.4. Tehnični pogoji oz. sposobnost, v točki f) določil:

»Certifikat kakovosti o izpolnjevanju okoljskih kriterijev
Ponudnik mora imeti na dan odpiranja ponudb veljaven sistem zagotavljanja kakovosti izvajanja okoljskih kriterijev. Naročnik bo pri tem upošteval certifikat ISO 14001:2004 oziroma certifikat, ki je enakovreden navedenemu certifikatu.
Dokazilo: Izpolnjen obrazec ESPD za ponudnika in morebitne partnerje v skupni ponudbi oz. podizvajalce in kopija veljavnega certifikata.
Zaželeno je, da ponudnik priloži kopijo navedenega certifikata. Naročnik bo od ponudnika, kateremu se bo odločil oddati naročilo, zahteval, da predloži dokazila o izpolnjevanju pogoja (kopija veljavnega certifikata), v kolikor ponudnik le-teh ne bo predložil v ponudbi. V kolikor ponudnik na poziv naročnika, v roku, ki ga bo določil naročnik, dokazila ne bo predložil, bo naročnik ponudbo tega ponudnika označil kot nedopustno in izločil.«

Vlagatelj zatrjuje, da je zahteva po razpolaganju s certifikatom ISO 14001:2004 diskriminatorna, da neupravičeno omejuje konkurenco, da ni povezana s predmetom javnega naročila in da certifikat za izvedbo predmeta javnega naročila ni potreben. Naročnik pojasnjuje, da so ponudniki, ki imajo sporen certifikat, vlagali v znanje in razvoj, kar je prednost, ki jo je dopustno upoštevati, da se certifikat nanaša na predmet javnega naročila, saj naročnik išče ponudnika, ki bo okoljsko ozaveščen in da poslovanje ponudnika, ki ima sporen certifikat, prinaša pozitivne okoljske učinke.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je standard ISO 14001 mednarodno priznan standard sistemov vodenja, ki ga je izdala organizacija ISO (International Organization of Standardization) in ki zagotavlja preizkušen okvir za zagotavljanje skladnosti delovanja organizacije s predpisi, ki urejajo okoljske vidike. S standardom ISO 14001 organizacije dokazujejo svojo ozaveščenost in odgovornost do okolja, kar med strankama ni sporno.

Čeprav se Državna revizijska komisija strinja z naročnikom, da so ponudniki, ki imajo (sporen) certifikat, vlagali v znanje in razvoj, kar (lahko) predstavlja prednost takih ponudnikov v primerjavi z drugimi, pa opozarja, da je tako zahtevo (pogoj) mogoče dopustiti le takrat, ko objektivno utemeljena - kadar torej naročnik navede razloge, ki takšno zahtevo pri izvedbi predmetnega javnega naročila, opravičujejo. Izhajajoč iz pojasnil naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo Državna revizijska komisija ugotavlja, da zgolj na podlagi navedbe, da naročnik »išče ponudnika, ki bo okoljsko ozaveščen« in naročnikovega zaključka, da je »več kot očitno, da poslovanje ponudnika, ki ima ta certifikat prinaša pozitivne okoljske učinke« (ki ga napravi po citiranju opisa spornega standarda iz spletne strani www.siq.si) ni mogoče zaključiti, da je zahteva po takem ravnanju ponudnika pri predmetnem javnem naročilu utemeljena. Naročnik namreč v odločitvi o zahtevku za revizijo ni ovrgel vlagateljevih navedb, da zahteva po spornem certifikatu ni povezana s predmetom javnega naročila in da zahteva v ničemer ne izkazuje sposobnosti ponudnikov za izvedbo predmetnega javnega naročila, saj svojih razlogov ni konkretiziral, in ni pojasnil povezave med zahtevano okoljsko ozaveščenostjo ponudnika in predmetnim javnim naročilom. Naročnik je tisti, ki mora poskrbeti, da javno naročilo izvaja sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev, zahtev in meril in ki mora poskrbeti, da so (med drugim) pogoji, ki jih določi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, smiselno povezani s predmetom javnega naročila (8. člen ZJN-3). Zagotoviti mora tudi enakopravno obravnavo med ponudniki (7. člen ZJN-3), saj lahko ponudniki v postopku oddaje javnega naročila medsebojno konkurirajo le na podlagi okoliščin, ki so objektivno opravičljive. Navedeno velja tudi za pogoje za sodelovanje, ki se nanašajo na tehnično in strokovno sposobnost ponudnikov, in znotraj le-te na okoljske vidike, ki jih naročnik lahko določi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila (prvi in deseti odstavek 76. člena ZJN-3). Ker torej naročnik ni uspel utemeljiti, zakaj je ravnanje ponudnikov v skladu s spornim standardom pri izvedbi predmetnega javnega naročila potrebno in kako je zahteva po predložitvi spornega certifikata povezana s predmetom javnega naročila, Državna revizijska komisija ugotavlja, da je kršil drugi odstavek 76. člena ZJN-3 in 8. člen ZJN-3.

Glede na ugotovljeno je potrebno, v skladu z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN v tem delu zahtevku za revizijo ugoditi in razveljaviti sporno zahtevo (pogoj) iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki se nanaša na certifikat kakovosti o izpolnjevanju okoljskih kriterijev (kar velja tako za vsebino pogoja kot za predviden način dokazovanja njegovega izkazovanja), razveljaviti pa je potrebno tudi s tem pogojem za sodelovanje povezan odgovor naročnika, ki je bil na portalu javnih naročil objavljen dne 13. 11. 2018 ob 09:53 in tabelo iz točke 8. Certifikat kakovosti (ISO) obrazca Ponudba (OBR 2) v delu, ki se nanaša na certifikat kakovosti (ISO) 14001:2004. Državna revizijska komisija preostalih navedb vlagatelja v zvezi s sporno zahtevo (glede enakovrednih dokazil spornemu certifikatu) ni obravnavala, saj njihova morebitna utemeljenost ne bi v ničemer vplivala na njene predhodne ugotovitve. Kljub temu Državna revizijska komisija zgolj dodaja, da iz prvega odstavka 78. člena ZJN-3, poleg dolžnosti naročnika, da v okviru dokazovanja izpolnjevanja zahtev po določenem standardu kot primerno dokazilo – poleg zahtevanih certifikatov – prizna še enakovredna potrdila, ki jih izdajo organi s sedežem v drugih državah članicah, izhaja tudi njegova dolžnost, da pod pogoji iz tega člena sprejme še druga dokazila o takšnih ukrepih za zagotavljanje kakovosti, ki so ukrepom po določenem standardu enakovredni. Če mora naročnik druga dokazila (poleg certifikatov) sprejeti o ukrepih za zagotavljanje kakovosti, ki so ukrepom po določenem standardu enakovredni, še toliko bolj velja, da mora druga dokazila (poleg certifikatov) sprejeti tudi o ukrepih po tem standardu.

Na drugačen zaključek Državne revizijske komisije ne more vplivati niti sklicevanje naročnika na drugi odstavek 7. člena Uredbe o zelenem javnem naročanju, saj iz slednjega ne izhaja, da mora naročnik sporno zahtevo vključiti med pogoje za sodelovanje (kot zatrjuje naročnik), ampak iz izpostavljene določbe izhaja splošno navodilo, na kakšen način naročnik v postopek javnega naročanja vključi okoljske vidike. To namreč lahko stori na pet različnih načinov (v tehničnih specifikacijah; kot razlog za izključitev; kot pogoj za sodelovanje; kot merilo za oddajo javnega naročila in/ali kot posebno določilo pogodbe o izvedbi javnega naročila), za vse načine pa velja, da mora naročnik pri njihovem določevanju slediti določbam ZJN-3. Tega naročnik pri zahtevi po predložitvi certifikata ISO 14001:2004, kot že ugotovljeno, ni storil.

Državna revizijska komisija se dalje ne more strinjati z navedbo vlagatelja, da je naročnik z oblikovanjem sporne zahteve posegel v načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3). Državna revizijska komisija je v povezavi s tem že v več svojih odločitvah zapisala, da navedeno načelo sicer nalaga naročniku, da mora javno naročanje izvesti tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev, vendar pa gre iz vsebine omenjene določbe sklepati, da načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti prvenstveno ni namenjeno zaščiti položaja ponudnikov, temveč zaščiti javnega interesa (slednjega skladno z drugim odstavkom 6. člena ZPVPJN varujejo zagovorniki javnega interesa), ki se kaže v racionalni porabi javno-finančnih sredstev ter zagotavljanju najboljšega razmerja med ceno in kvaliteto kupljenega blaga, storitev in gradenj. Že po naravi stvari se zato posamezni ponudnik v predrevizijskem oziroma revizijskemu postopku praviloma ne more sklicevati na kršitev načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, saj se z njim ščiti javni interes, ne pa interes ponudnikov, ki je v tem, da se na enakopravnih izhodiščih potegujejo za izvedbo konkretnega javnega naročila, ne da bi jih pri tem ovirale možne kršitve pravil javnega naročanja.

V zaključku obravnavnega očitka Državna revizijska komisija kot neutemeljeno zavrača tudi navedbo vlagatelja, da trenutni izvajalec naročnik certifikata ISO 14001:2004 nima, saj pogoji in druge zahteve, ki jih je naročnik določil v predhodnem javnem naročilu, za presojo naročnikovih ravnanj v konkretnem javnem naročilu niso relevantni; v zvezi s sklicevanjem vlagatelja na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-195/2013 (katere apliciranje na konkreten primer naročnik prereka), pa Državna revizijska komisija zgolj pripominja, da četudi predmet javnega naročila v obravnavani in sklicevani zadevi ni primerljiv, pa je Državna revizijska komisija v obeh primerih presojala, ali je naročnik zmogel izkazati, da je sporni pogoj oblikoval in določil v skladu z ZJN-3.

Državna revizijska komisija je v zaključku obravnavala še navedbe vlagatelja glede zatrjevane nezakonitosti vključitve certifikata kakovosti ISO 9001:2008 med merila, v zvezi s čemer je naročnik na portalu javnih naročil prejel opozorilo potencialnega ponudnika o njegovi nezakonitosti in na katerega je naročnik odgovoril, da je sporno merilo v povezavi in sorazmerno predmetu javnega naročanja (odgovor naročnika z dne 30. 10. 2018 ob 12:59).

Kot je Državna revizijska komisija že prehodno ugotovila, je naročnik v poglavju 4. Merilo za izbor – ponudbena cena, podpoglavju 4.1. Ocenjevanje ponudb in izbira ponudnika, določil, da se ekonomsko najugodnejša ponudba ugotavlja po treh podmerilih, med drugim tudi na podlagi podmerila:

»Certifikat kakovosti (ISO) 10 točk
Točke po tem merilu doseže ponudnik, ki ima pridobljen certifikat kakovosti, ki je jamstvo odličnosti poslovanja in znak sledljivosti vseh odnosov znotraj podjetja s strankami. Naročnik bo pri tem upošteval certifikat ISO 9001:2008 oziroma certifikat, ki je enakovreden navedenemu certifikatu. Ponudnik mora kot sestavni del ponudbene dokumentacije predložiti kopijo certifikata kakovosti. Pred odločitvijo o oddaji javnega naročila lahko naročnik zahteva vpogled v originalne dokumente.«.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je standard ISO 9001 mednarodno priznan standard kakovosti, ki ga je izdala organizacija ISO (International Organization of Standardization) in, ki ga uporabljajo tako proizvodne kot storitvene organizacije, zagotavlja kakovost procesom in storitvam. Standard določa zahteve za sistem vodenja kakovosti, njihova uporaba v praksi pa omogoča organizacijam dokazovanje zmožnosti za dosledno zagotavljanje izdelkov in storitev skladno s postavljenimi zahtevami in izboljševanje zadovoljstva odjemalcev ter s tem daje osnovo za uspešnejše poslovanje.

Kot že zapisano v tej obrazložitvi, so merila za oddajo javnega naročila element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb, ki so urejena v 84. členu ZJN-3, pri njihovi določitvi pa mora naročnik upoštevati temeljna načela javnega naročanja, saj morajo merila za oddajo javnega naročila zagotoviti možnost učinkovite konkurence (druga poved šestega odstavka 84. člena ZJN-3), biti morajo nediskriminatorna, sorazmerna in povezana s predmetom javnega naročila (prva poved petega odstavka 84. člena ZJN-3).

Vlagatelj zatrjuje, da sporno merilo ni povezano s storitvijo čiščenja, ki je predmet javnega naročila niti s kakovostjo teh storitev, ampak je povezano s ponudnikovim statusom in njegovo organizacijo poslovanja, zaradi česar za naročnika ne predstavlja nobene prednosti oziroma ekonomske koristi.

Naročnik pojasnjuje, da vključitev spornega certifikata med merila opravičuje tako narava dela, ki se izvaja v prostorih, v katerih se bo izvajalo čiščenje kot tudi sama narava čiščenja prostorov, ki so vključeni v predmetnem javnem naročilu. Pojasnjuje, da v sklop Medicinske fakultete sodijo najrazličnejši laboratoriji in inštituti, npr. Inštitut za mikrobiologijo, ki je osrednja, največja slovenska ustanova za mikrobiološko in imunološko strokovno zdravstveno, raziskovalno in pedagoško dejavnost, njeno strokovno zdravstveno dejavnost pa predstavlja izvajanje več kot 500 različnih najnaprednejših laboratorijskih diagnostičnih preiskav. Delo v teh laboratorijih in inštitutih je povezano s skrbjo za zdravje in življenje. Naročnik dalje pojasnjuje, da poslovanje po standardu ISO 9001:2015 zagotavlja sledljivost v procesih in je zato poslovanje z organizacijo, ki posluje na primerljiv način, za Inštitut ekonomska prednost, saj v primeru morebitnih odstopanj izvajalec hitreje in pregledneje zagotovi ustrezne podatke za odpravo ugotovljenega neskladja, čas pa je pomemben tako za Inštitut kot tudi za naročnike preiskav, saj gre za izvedbo (najzahtevnejših) preiskav in testov, katerih rezultati so bistveni za ohranjanje zdravja oziroma življenja pacientov. Naročnik dodaja, da ima tudi Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo pridobljen (v merila vključen) certifikat po standardu ISO 9001, zaradi česar mora lastne procese planirati tako, da zmanjšajo verjetnost tveganj, ki bi lahko vplivala na izvedbo njihove osnovne dejavnosti, svoje delo pa morajo načrtovati in izvajati tako, da preprečujejo in zmanjšujejo možne neželene posledice.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v obravnavanem primeru prepričljivo navedel razloge, s katerimi utemeljuje določitev spornega (pod)merila in da je argumentirano pojasnil, na kakšen način je sporno (pod)merilo povezano s predmetom javnega naročanja, kako naj bi merilo spornega certifikata opredeljevalo ekonomsko ugodnost ponudb in s tem omogočalo izbiro ekonomsko najugodnejše ponudbe, kot izhaja iz 84. člena ZJN-3. Kot je navedel, se delo po predmetnem javnem naročilu izvaja (med drugim) tudi laboratorijih in inštitutih, v katerih se izvajajo dejavnosti, povezane s skrbjo za zdravje in življenje ljudi, eden od inštitutov pa z zahtevanim certifikatom celo razpolaga. V primeru, da bi s tem certifikatom razpolagal tudi ponudnik, bi oba (tako ponudnik kot naročnik), zmanjševala verjetnost tveganj, ki bi lahko vplivala na izvajanje dejavnosti in v primeru odstopanj hitreje in pregledneje zagotovila ustrezne ukrepe za ugotovljena neskladja. V posledici ugotovljenega Državna revizijska komisija navedbe vlagatelja, da sporno (pod)merilo ni povezano s predmetom javnega naročanja in da za naročnika ne predstavlja nobene koristi, zavrača kot neutemeljene.

Na navedeni zaključek v ničemer ne vpliva vlagateljevo sklicevanje na odločitvi Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-014/2010 in št. 018-006/2017, saj je Državna revizijska komisija v njih presojala, ali je imel naročnik objektivno opravičljive razloge za določitev pogoja za sodelovanje (št. 018-014/2010) oziroma na kakšen način merilo referenc ponudnika opredeljuje ekonomsko ugodnost ponudb (št. 018-006/2017), nobena od sklicevanih zadev pa ni primerljiva z obravnavano.

Na podlagi vsega navedenega Državna revizijska komisija zaključuje, da naročnik pri določitvi pogoja za sodelovanje »Certifikat kakovosti o izpolnjevanju okoljskih kriterijev«, iz točke f), podpoglavja 3.4. Tehnični pogoji oz. sposobnost, poglavja 3. Razlogi za izključitev in pogoji za sodelovanje, ni ravnal v skladu s 76. členom in 8. členom ZJN-3, zaradi česar je, na podlagi 2. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevku za revizijo ugodila tako, da je delno razveljavila dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, kot to izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa. V preostalem delu je Državna revizijska komisija vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila.

V skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN daje Državna revizijska komisija naročniku napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen. Ker je Državna revizijska komisija razveljavila del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, naročnika napotuje, naj v primeru, da bo s postopkom oddaje zadevnega javnega naročila nadaljeval, dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, ob upoštevanju ugotovitev Državne revizijske komisije, oblikuje na način, kot to izhaja iz 76. člena ZJN-3 in temeljnih načel javnega naročanja, pri določanju dokazil za izkazovanje izpolnjevanja pogojev za sodelovanje pa naj upošteva tudi 78. člen ZJN-3. Naročnik naj spremembe dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila objavi v skladu z določbami ZJN-3.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (pravno relevantni del prve povedi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN).

Ker je Državna revizijska komisija vlagateljevemu zahtevku za revizijo ugodila, je vlagatelju, skladno s 70. členom ZPVPJN ter skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/15 s sprem., v nadaljevanju: OT), priznala potreben in opredeljeno naveden strošek plačane takse za revizijski zahtevek v višini 4.000,00 EUR (vlagatelj je potrdilo o plačilu takse v navedeni višini priložil zahtevku za revizijo).

Ker je vlagatelj uspel z zahtevkom za revizijo le delno, tj. v delu, ki se nanaša na pogoj za sodelovanje »Certifikat kakovosti o izpolnjevanju okoljskih kriterijev«, iz točke f), podpoglavja 3.4. Tehnični pogoji oz. sposobnost, poglavja 3. Razlogi za izključitev in pogoji za sodelovanje (torej v enem od štirih sklopov očitkov), je Državna revizijska komisija odločila, da se vlagatelju, v skladu z doseženim uspehom v postopku, ki ga glede na postavljeni zahtevek ocenjuje na 1/4, prizna 1.000,00 EUR potrebnih stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne kot neutemeljena.

Skladno z navedenim mora naročnik vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v navedeni višini v roku 15 dni od prejema tega sklepa.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

V Ljubljani, 13. 5. 2019


Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije


Vročiti:
- Univerza v Ljubljani, Medicinska fakulteta, Vrazov trg 2, 1000 Ljubljana
- SANI čistilni servis Sanel Kremić, s.p., Rodica, Dragarjeva ulica 10, 1230 Domžale
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana


Vložiti:
- v spis zadeve, tu.

Natisni stran