018-021/2019 Slovenske železnice, d.o.o.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Tadeje Pušnar, kot predsednice senata, ter dr. Mateje Škabar in Nine Velkavrh, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Nabava pisarniškega materiala, tonerjev in kartuš«, v sklopu 1 »Pisarniški potrošni material«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Extra Lux, d.o.o., Brnčičeva ulica 18 B, Ljubljana – Črnuče (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Slovenske železnice, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 7. 5. 2019

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev:

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 7. 12. 2017, pod št. objave JN010076/2017-B01, in v Uradnem listu EU dne 8. 12. 2017, pod št. objave 2017/S 236-489583. Naročnik predmetno javno naročilo, ki ga je razdelil na šest sklopov, oddaja po odprtem postopku.

Naročnik je na Portalu javnih naročil dne 17. 5. 2018 objavil dokument Odločitev o oddaji javnega naročila, št. 60402-52/2017-14 z dne 15. 5. 2018, iz katerega med drugim izhaja, da bo okvirni sporazum v sklopu 1 sklenil s ponudnikom Biroprodaja, d.o.o., Obrtna ulica 30, Murska Sobota (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 28. 5. 2018 vložil zahtevek za revizijo, v katerem je predlagal razveljavitev odločitve o oddaji naročila v sklopu 1 in povrnitev stroškov pravnega varstva. Naročnik je dne 18. 6. 2018 zavrnil zahtevek za revizijo in vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov, Državna revizijska komisija pa je s sklepom, št. 018-112/2018-13 z dne 8. 8. 2018, zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev o oddaji javnega naročila v sklopu 1 ter naročniku naložila povrnitev stroškov pravnega varstva v višini 6.000,00 EUR.

Dne 11. 9. 2018 je naročnik sprejel Odločitev o ne-oddaji sklopa 1 javnega naročila, št. 60402-52/2017-25, iz katere izhaja, da se javno naročilo za sklop 1 ne odda.

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj dne 24. 9. 2018 vložil zahtevek za revizijo, v katerem je predlagal razveljavitev odločitve o ne-oddaji naročila v sklopu 1 in povrnitev stroškov pravnega varstva. Naročnik je dne 2. 10. 2018 zavrnil zahtevek za revizijo in vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov, Državna revizijska komisija pa je s sklepom, št. 018-173/2018-10 z dne 30. 11. 2018, zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev o ne-oddaji sklopa 1 javnega naročila z dne 11. 9. 2018 ter naročniku naložila povrnitev stroškov pravnega varstva v višini 1.000,00 EUR.

Dne 22. 1. 2019 je naročnik sprejel Odločitev o ne-oddaji sklopa 1 javnega naročila, št. 60402-52/2017-33 (v nadaljevanju: izpodbijana odločitev), iz katere izhaja, da se javno naročilo za sklop 1 ne odda. Navedena odločitev je bila na Portalu javnih naročil objavljena dne 24. 1. 2019 pod št. objave JN010076/2017-ODL03, v posledici česar se na podlagi tretje povedi desetega odstavka 90. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-3) z omenjenim dnem objave šteje za vročeno ponudnikom.

V obrazložitvi izpodbijane odločitve naročnik navaja, da je upoštevajoč sklep Državne revizijske komisije, št. 018-173/2018-10 z dne 30. 11. 2018, ugotovil, da so v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila za nekatere pozicije – artikle – tehnične zahteve sklopa 1 neustrezno oz. pomanjkljivo in nenatančno določene, zaradi česar naročnik tvega, da bi dobil neustrezno blago, hkrati pa zaradi neustreznega načina dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev za sklop 1 ni mogoče ugotoviti, ali so predložene ponudbe za sklop 1 skladne z zahtevami za zadevni sklop, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Naročnik pojasnjuje, da na podlagi določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne more ugotoviti skladnosti ponudb s tehničnimi zahtevami, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, saj za ugotavljanje izpolnjevanja tehničnih zahtev ni zahteval predložitve dokazil, z izbiro ponudbe, za katero ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali izpolnjuje vse tehnične zahteve, pa tvega, da bo dobil neustrezno blago, ki ga ne potrebuje. V nadaljevanju naročnik pojasnjuje, da je tehnične zahteve za sklop 1 določil v točki 8 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudb, poleg tega pa je v obrazcu Ponudbeni predračun za sklop 1 opredelil opis in dimenzije ter pakiranje blaga (naziv materiala). Pri nekaterih pozicijah blaga je navedel blagovno znamko, ker ni bilo mogoče dovolj natančno in razumljivo opisati predmeta naročila, vendar pa je dopustil, da ponudniki lahko ponudijo tudi enakovredno blago drugih blagovnih znamk, pri čemer morajo v ponudbenem predračunu navesti blagovno znamko in opisati tehnične lastnosti ponujenega blaga. Ponujeno enakovredno blago drugih blagovnih znamk mora imeti enake lastnosti kot blagovna znamka, ki jo navaja naročnik, poleg tega pa mora izpolnjevati zahteve, določene v točki 8 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudb. Naročnik dalje navaja, da je ugotovil, da v primeru ponudbe enakovrednega blaga drugih ponujenih znamk le na podlagi ponudnikovih navedb o ponujeni blagovni znamki z opisom tehničnih lastnosti ponujenega blaga v ponudbenem predračunu ne more z gotovostjo zaključiti, ali je ponudba ponudnika skladna z vsemi tehničnimi zahtevami, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ampak je za ugotovitev izpolnjevanja vseh tehničnih zahtev potrebna predložitev tehnične dokumentacije, ki bo dokazovala izpolnjevanje teh zahtev, hkrati pa bi bilo potrebno zahtevati tudi predložitev vzorcev ali pa celo določiti testiranje le-teh, ali pa bi bilo potrebno zadevne tehnične zahteve spremeniti, saj so z vidika obstoječega pomanjkljivega načina dokazovanja v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila neustrezne in nenatančne. Tudi v primeru ponudbe blaga iste blagovne znamke ne zadostuje, da ponudnik to samo navede v ponudbenem predračunu, ampak je potrebna predložitev tehnične dokumentacije, ki bo dokazovala, da ponudnik zagotovo ponuja tovrstno blago. Naročnik pojasnjuje, da v okviru tega postopka oddaje javnega naročila ne more več spreminjati tehničnih zahtev, ravno tako ne more od ponudnikov zahtevati predložitve tehnične dokumentacije ali vzorcev in morebiti opraviti testiranje le-teh, saj tega v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni določil, od ponudnikov pa ni mogoče zahtevati več ali drugače, kot je od njih terjala dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila. Poziv k dopolnitvi ponudbe s tehnično dokumentacijo ali vzorci pa bi predstavljal kršitev šestega odstavka 89. člena ZJN-3. Naročnik zaključuje, da v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni določil ustreznega načina dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev za sklop 1, na podlagi katerega bi lahko z gotovostjo ugotovil, ali so predložene ponudbe skladne z vsemi tehničnimi zahtevami za zadevni sklop, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, zaradi česar tudi tvega, da bi dobil neustrezno blago.

Zoper izpodbijano odločitev je vlagatelj dne 1. 2. 2019 pravočasno vložil Zahtevek za revizijo, v katerem predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija razveljavi naročnikovo odločitev o ne-oddaji javnega naročila z dne 22. 1. 2019; zahteva pa tudi, da mu naročnik povrne stroške revizijskega postopka.

Vlagatelj zatrjuje, da so razlogi, ki jih naročnik navaja v izpodbijani odločitvi, povsem brezpredmetni in zgolj navidezni, saj naročnik očitno ne želi oddati javnega naročila vlagatelju, ter dodaja, da ima naročnikovo ravnanje vse znake zlorabe instituta zavrnitve vseh ponudb, saj zanj ne obstaja ne pravna ne dejanska podlaga. Vlagatelj meni, da dejstvo, da naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ni določil ustreznega načina dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev, ni in ne more biti zadosten razlog za zavrnitev vseh ponudb, saj naročnik krivde za malomarno pripravo dokumentacije ne more prevaliti na ponudnike. Poleg tega je predlagani način dokazovanja po mnenju vlagatelja povsem v nasprotju z načelom sorazmernosti, kot ga določa 8. člen ZJN-3. Za ponudnike bi namreč predstavljalo neupravičen in nesorazmeren strošek, če bi morali za vsak artikel iz ponudbenega predračuna predložiti vzorce za testiranje, poleg tega ni mogoče pričakovati, da bodo ponudniki, kot dokaz za izpolnjevanje zahtev, za vsak artikel prilagali obsežno tehnično dokumentacijo. Dokazi, ki jih naročnik navaja v izpodbijani odločitvi, niso niti potrebni niti ustrezni za presojo tehnične ustreznosti ponujenih artiklov. Vlagatelj je prepričan, da v primeru ponudbe identičnega blaga iste blagovne znamke, kot ga zahteva naročnik, kakršna koli predložitev dokazil ni utemeljena, saj ponudnik v tem primeru ponudi točno tisto, kar naročnik želi. In tudi v primeru ponudbe enakovrednega blaga je naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila predvidel, da ponudniki opišejo tehnične lastnosti ponujenega blaga druge blagovne znamke in navedejo blagovno znamko enakovrednega blaga. Po mnenju vlagatelja se naročnik na podlagi tako navedenih podatkov lahko v celoti prepriča o ustreznosti ponujenega blaga in bi zahteva po kakršnih koli drugačnih dokazilih in celo vzorcih predstavljala kršitev načela sorazmernosti. Po mnenju vlagatelja se naročnik s svojo argumentacijo želi le izogniti izboru vlagateljeve ponudbe. Naročnik ni uspel konkretizirano pojasniti, zakaj že na podlagi v ponudbi predloženih podatkov o ponujenem blagu ne more preveriti ustreznosti predloženih ponudb, niti ni navedel, kako bi dodatna tehnična dokumentacija in vzorci pripomogli k presoji tehnične ustreznosti ponujenih artiklov. Nenazadnje naročnik tudi v tej odločitvi ni uspel pojasniti oziroma dokazati, zakaj so po njegovem mnenju tehnične zahteve za nekatere pozicije – artikle neustrezne oz. pomanjkljivo in nenatančno določene. Naročnik je že drugič »zlorabil« institut zavrnitve vseh ponudb, da bi v ponovljenem postopku dal novo možnost preferiranemu prvotno izbranemu ponudniku, čeprav bi lahko in moral kot najugodnejšo dopustno ponudbo izbrati vlagateljevo ponudbo.

Naročnik je dne 12. 2. 2019 sprejel Odločitev, št. 60402-52/2017-35, s katero je vlagateljev zahtevek za revizijo kot neutemeljenega zavrnil, zavrnil pa je tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik prereka vlagateljevo navedbo, da je za njegovo ponudbo ugotovil, da je dopustna, ter navaja, da dopustnosti vlagateljeve ponudbe sploh ni ugotavljal. Dalje v obrazložitvi poudarja, da le na podlagi ponudnikovih navedb v ponudbenem predračunu ne more z gotovostjo zaključiti, ali je ponudba ponudnika skladna z vsemi tehničnimi zahtevami, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Za ugotovitev izpolnjevanja vseh tehničnih zahtev namreč ne zadostuje le opis tehničnih lastnosti ponujenega blaga, ki ga ponudnik samo navede v ponudbenem predračunu, ampak je potrebna predložitev vsaj tehnične dokumentacije, ki bo dokazovala izpolnjevanje vseh tehničnih zahtev. Naročnik se dalje sklicuje na prakso Državne revizijske komisije, v skladu s katero sme naročnik vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nezmožnosti izbire prišlo zaradi njegove napake, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave. Naročnik poudarja, da v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ponudnikov ni obravnaval neenakopravno ali diskriminatorno, saj njegova odločitev temelji na ugotovitvi o tem, da je dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila v delu, ki se nanaša na dokazovanje izpolnjevanja tehničnih zahtev, neustrezna, nenatančna in pomanjkljiva. Vlagatelj in ostali ponudniki so v primerljivem položaju, saj je bila vsem dostopna enaka, tj. neustrezna dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila. V zvezi z navedbami vlagatelja, da je način dokazovanja s predložitvijo vzorcev in testiranjem le-teh v nasprotju z načelom sorazmernosti, naročnik navaja, da presoja utemeljenosti in zakonitosti morebitnega načina dokazovanja izpolnjevanja zahtev in pogojev iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila v bodočih postopkih javnega naročanja ne more biti predmet zadevnega postopka javnega naročanja. Ne glede na to pa naročnik zavrača trditve vlagatelja, da je zahteva po predložitvi vzorcev nesmiselna, saj ima naročnik že na podlagi ZJN-3 možnost v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila zahtevati predložitev vzorcev.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 15. 2. 2019 in 18. 3. 2019, skladno s prvim in četrtim odstavkom 29. člena ZPVPJN, odstopil dokumentacijo v zvezi s predmetnim javnim naročilom in dokumentacijo predrevizijskega postopka

Vlagatelj se je do naročnikove odločitve o zahtevku za revizijo opredelil z Opredelitvijo do navedb naročnika z dne 18. 2. 2019, iz katere izhaja, da vztraja pri navedbah iz zahtevka za revizijo. Vlagatelj dodatno navaja, da dokler naročnik ne dokaže nasprotno, velja njegova ponudba za dopustno, poleg tega je že na podlagi v ponudbi predloženih podatkov mogoče ugotoviti, da njegova ponudba v celoti ustreza tehničnim zahtevam naročnika. Glede naročnikovih razlogov za zavrnitev vseh ponudb vlagatelj pojasnjuje, da je mogoče iz podatkov, ki so jih morali ponudniki navesti pri ponujenih artiklih, v celoti ugotoviti njihove lastnosti in skladnost z naročnikovimi zahtevami. Vlagatelj meni, da bi moral naročnik določno navesti, za katere artikle v ponudbi vlagatelja ni bilo mogoče ugotoviti njihove ustreznosti, v nasprotnem primeru vlagatelj ne more učinkovito uveljavljati pravnega varstva. Vlagatelj vztraja, da je naročnik z odločitvijo o zavrnitvi vseh ponudb ravnal netransparentno, saj so njegovi razlogi, da ne izbere nobene ponudbe, le navidezni in ne odražajo dejanskega stanja, niti ni mogoče slediti naročniku, da ponudnikov v predmetnem postopku ni obravnaval neenakopravno, saj očitno za obstoj razlogov glede neustreznosti dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ob izdaji prvotne odločitve ni vedel, temveč je ta razlog navedel šele, ko se je izkazalo, da bi moral naročilo oddati vlagatelju. Vlagatelj še navaja, da ni brezpredmetna presoja utemeljenosti načina dokazovanja v bodočih postopkih javnega naročanja, saj na teh dejstvih temelji celotna naročnikova argumentacija zavrnitve vseh ponudb in je ugotovitev, ali je takšen način dokazovanja sploh zakonit, bistvena tudi za presojo zakonitosti izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj pritrjuje naročniku, da ima v skladu z ZJN-3 možnost zahtevati predložitev vzorcev, vendar le, če to opravičuje predmet javnega naročila in je skladno z načelom sorazmernosti. V konkretnem primeru pa glede na predmet javnega naročila predložitev vzorcev zagotovo ni nujna, saj je ustreznost mogoče preveriti že na podlagi podatkov o proizvajalcu in blagovni znamki, sploh če ponudnik ponudi točno tisti artikel, ki ga naročnik zahteva.

Po pregledu dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj naročniku očita, da je v izpodbijani odločitvi navajal navidezne razloge za zavrnitev vseh ponudb ter da odločitev ni bila obrazložena. Poleg tega vlagatelj še navaja, da njegova ponudba v celoti ustreza tehničnim zahtevam naročnika, ter naročniku očita, da način dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev, ki ga namerava uporabiti v ponovljenem postopku oddaje javnega naročila, ni v skladu z načelom sorazmernosti.

Državna revizijska komisija je uvodoma obravnavala revizijske navedbe vlagatelja glede neobrazloženosti izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb.

V skladu z ustaljeno prakso Državne revizijske komisije (prim. odločitve v zadevah, št. 018-096/2016, 018-163/2016, 018-134/2017, 018-218/2017, 018-004/2018 itd.), je namen odločitve o oddaji javnega naročila in torej tudi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb iskati zlasti v seznanitvi ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. V tem okviru se za obrazložitev ne zahteva, da bi bila vseobsežna, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da je ponudnikom omogočena seznanitev z utemeljitvijo odločitve in preverba zakonitosti le-te, s čemer je na eni strani ponudnikom dana možnost zaščite svojih pravic in pravnih interesov, na drugi strani pa je organu pravnega varstva omogočena presoja zakonitosti takšne odločitve (v kolikor je zahtevana).

V obravnavanem postopku Državna revizijska komisija vlagateljevim navedbam, da izpodbijana odločitev, s katero je naročnik zavrnil vse ponudbe, ni obrazložena oziroma ni jasno obrazložena, ni mogla slediti. Po pregledu obrazložitve izpodbijane odločitve Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik kot glavni razlog za zavrnitev vseh ponudb navedel neustrezen način dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev za sklop 1, kot dodatni razlog pa še neustrezne oz. pomanjkljivo določene tehnične zahteve za posamezne artikle znotraj sklopa 1. S tem v zvezi je pojasnil, da zgolj na podlagi ponudnikovih navedb o ponujeni blagovni znamki z opisom tehničnih lastnosti ponujenega blaga v ponudbenem predračunu ne more z gotovostjo zaključiti, ali je ponudba ponudnika skladna z vsemi tehničnimi zahtevami, določenimi v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ampak je za ugotovitev izpolnjevanja vseh tehničnih zahtev potrebna predložitev tehnične dokumentacije, ki bo dokazovala izpolnjevanje teh zahtev, hkrati pa bi bilo potrebno zahtevati tudi predložitev vzorcev ali pa celo določiti testiranje le-teh, ali pa bi bilo potrebno določene tehnične zahteve spremeniti, saj so z vidika obstoječega pomanjkljivega načina dokazovanja v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila neustrezne in nenatančne. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je na podlagi predstavljene vsebine izpodbijane odločitve vlagatelj imel možnost preveriti, ali je naročnik pri sprejemu te odločitve ravnal nezakonito, v zahtevku za revizijo pa predstaviti in utemeljiti dejstva in dokaze s tem v zvezi (kar je tudi storil). Ob zapisanem naročniku tako ni mogoče očitati, da je pri oblikovanju obrazložitve izpodbijane odločitve ravnal v nasprotju z načelom transparentnosti (6. člen ZJN-3). Na tem mestu Državna revizijska komisija še dodaja, da tudi ni mogoče pritrditi vlagateljevemu očitku, da bi moral naročnik določno navesti, za katere artikle v ponudbi vlagatelja ni bilo mogoče ugotoviti njihove ustreznosti, saj je naročnik vse ponudbe zavrnil iz razlogov na svoji strani in ne na strani ponudnikov, posledično je neutemeljena tudi navedba vlagatelja, da mu je bilo zaradi navedenega onemogočeno učinkovito pravno varstvo.

Državna revizijska komisija je nadalje obravnavala revizijske navedbe vlagatelja glede neenakopravne obravnave ponudnikov zaradi navideznih razlogov za zavrnitev vseh ponudb.

Peti odstavek 90. člena ZJN-3 določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar naročnik zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Evropsko sodišče je v več sodnih primerih potrdilo, da imajo naročniki možnost zaključiti postopek oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe in začeti nov postopek (T-203/96, C-27/98, C-92/00, C-244/02). Evropsko sodišče je pri tem izrecno navedlo, da naročniki ob sprejemu takšne odločitve uživajo širok preudarek, pri čemer pravo EU o oddaji javnih naročil ne zahteva, da bi jo smeli sprejeti le v izjemnih primerih in/ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (C-27/98 - tč. 23 in 25; C-244/02 - tč. 29). Sodišče pa je opozorilo, da morajo naročniki pri tem (kljub temu, da evropske smernice s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za njen sprejem) spoštovati temeljna pravila prava EU, ki zadevajo svobodno ustanavljanje podjetij in svobodo izvajanja storitev na območju EU (C-92/00 - tč. 42). Naročnik torej lahko vedno zaključi postopek brez izbire najugodnejšega ponudnika - celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi njegove napake - vendar le pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (C-244/02 - tč. 36).

Veljavni predpisi tako ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost/dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno posledično pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Povedano drugače: presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb v revizijskem postopku ne more obsegati preverjanja (ne)utemeljenosti posameznih razlogov za sprejem takšne odločitve, temveč (v obsegu revizijskih navedb) zgolj preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno.
Kadar naročnik na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma je navidezen, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki.

Upoštevaje zgoraj navedeno se Državna revizijska komisija v konkretnem primeru ni spuščala v presojo revizijskih očitkov, s katerimi vlagatelj izpodbija utemeljenost vsebinskih razlogov za sprejem izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, ampak je presodila revizijske očitke le v obsegu dolžnih formalnih ravnanj naročnika (peti odstavek 90. člena ZJN-3) ter zatrjevane kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3). Brezpredmetne so tudi revizijske navedbe vlagatelja o dopustnosti njegove ponudbe, zaradi česar bi moral naročnik oddati zadevno javno naročilo njemu. Kot namreč izhaja iz izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, naročnik v obravnavanem primeru ni ugotavljal dopustnosti vlagateljeve ponudbe, saj je na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 vse prejete ponudbe (torej tudi vlagateljevo) zavrnil zaradi iz razloga na svoji strani.

Iz izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb izhaja, da je naročnik ugotovil, da je neustrezno določil način dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev, saj ni zahteval predložitve dokazil, z izbiro ponudbe, za katero ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali izpolnjuje vse tehnične zahteve, pa tvega, da bo dobil neustrezno blago, ki ga ne potrebuje. Vlagatelj pa po drugi strani zatrjuje, da je navedeni razlog naročnika za zavrnitev vseh ponudb navidezen, saj bi naročnik že na podlagi podatkov, ki so jih morali ponudniki navesti pri ponujenih artiklih (tj. navedba blaga iste blagovne znamke oz. opis tehničnih lastnosti enakovrednega blaga druge blagovne znamke z navedbo te blagovne znamke) lahko v celoti prepričal o ustreznosti ponujenega blaga, ter dodaja, da naročnik krivde za malomarno pripravo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ne more prevaliti na ponudnike.

V zvezi z navedenim gre najprej pojasniti, da se od ponudnika v postopku oddaje ponudbe pričakuje, da bo ponudbo pripravil z vso dolžno skrbnostjo, seveda ob predpostavki, da mu dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila to tudi omogoča. Jasna dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila namreč omogoča ne le oddajo dopustnih ponudb, pač pa tudi pridobitev medsebojno primerljivih ponudb. Vse to še toliko bolj velja za tehnične specifikacije (in z njimi povezana dokazila za dokazovanje izpolnjevanja tehničnih zahtev), saj z njimi naročnik opiše oziroma natančno določi predmet javnega naročila in so tako eden najpomembnejših delov ponudbe. Prav iz tega razloga mora biti naročnik pri določanju zahtev glede tehničnih specifikacij predmeta javnega naročanja (in načinu njihovega dokazovanja) še posebej pazljiv in mora zagotoviti, da so pripravljene jasno in nedvoumno. Ob upoštevanju, da je priprava ustrezne dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, s katero naročnik določi (med drugim) tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, v sferi naročnika, bo praviloma na naročniku tudi presoja, ali lahko na podlagi dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila odda javno naročilo ali pa tega ne more storiti. Naročnik je v konkretnem primeru takšno presojo opravil, pri tem pa prišel do zaključka, da javnega naročila ne more oddati. Kot že navedeno, pa je naročnik upravičen zaključiti postopek z zavrnitvijo vseh ponudb tudi, če je do nezmožnosti izbire prišlo zaradi njegove lastne napake.

Državna revizijska komisija dalje ugotavlja, da naročnik vlagatelja ni postavil v neupravičeno slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki oziroma ni povzročil razlikovanja med ponudniki, saj zavrnitev vseh ponudb temelji na razlogu, ki ima enak učinek na vse v postopku sodelujoče ponudnike, tj. na neustrezno določenem načinu dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev. Kot že navedeno, gre za razlog, ki je nastal na strani naročnika, katerega posledica je neustrezna dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila in zaradi katerega lahko naročnik utemeljeno prekine postopek oddaje javnega naročila in ga zaključi brez izbire najugodnejše ponudbe. V takšnem ravnanju naročnika pa po presoji Državne revizijske komisije ni mogoče najti kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov. Ob zapisanem je Državna revizijska komisija ocenila, da vlagatelj navideznosti naročnikovih razlogov za zavrnitev vseh ponudb v smislu določbe petega odstavka 90. člena ZJN-3 ni uspel izkazati, s tem povezane revizijske navedbe pa gre zavrniti kot neutemeljene.

Državna revizijska komisija je na koncu obravnavala še revizijski očitek, da naročnikov način dokazovanja izpolnjevanja tehničnih zahtev, ki ga namerava uporabiti v novem postopku oddaje javnega naročila, ni v skladu z načelom sorazmernosti. Vlagatelj v zvezi z navedenim pojasnjuje, da bi za ponudnike predstavljalo neupravičen in nesorazmeren strošek, če bi morali za vsak artikel iz ponudbenega predračuna predložiti vzorce za testiranje, poleg tega ni mogoče pričakovati, da bodo ponudniki, kot dokaz za izpolnjevanje zahtev, za vsak artikel prilagali obsežno tehnično dokumentacijo.

Državna revizijska komisija pojasnjuje, da je vsak postopek oddaje javnega naročila samostojen in se (ločeno) zaključi z naročnikovim sprejemom ene izmed odločitev v skladu z 90. členom ZJN-3. Zakonitost naročnikovih ravnanj v (novem) ponovljenem postopku oddaje javnega naročila za isti predmet javnega naročanja bo lahko predmet presoje (pravnega varstva) v času izvajanja takšnega postopka, ne more pa to biti predmet presoje v konkretnem postopku oddaje javnega naročila. Ob zapisanem Državna revizijska komisija zato kot preuranjene zavrača očitke vlagatelja o naročnikovi (morebitni) kršitvi načela sorazmernosti v ponovljenem postopku.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, ko je vse prejete ponudbe zavrnil zaradi razlogov na njegovi strani. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevek za revizijo vlagatelja kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo uveljavljal povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Ker z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija v skladu z določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN njegovo zahtevo za povračilo stroškov postopka pravnega varstva zavrnila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, dne 7. 5. 2019
Predsednica senata
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
– Slovenske železnice, d.o.o., Kolodvorska ulica 11, 1506 Ljubljana
– Extra Lux, d.o.o., Brnčičeva ulica 18 B, 1231 Ljubljana – Črnuče
– Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:
– v spis zadeve, tu

Natisni stran