018-226/2018 Slovenski državni gozdovi, d.o.o.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Tadeje Pušnar kot predsednice senata, Boruta Smrdela kot člana senata in mag. Gregorja Šebenika kot člana senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Javno naročilo "Izdelava, vzdrževanje in nadgradnje informacijskega sistema z oznako GOZD-PDJ"«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil ponudnik Mikrografija, d. o. o., Foersterjeva 10, Novo mesto (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Slovenski državni gozdovi, d. o. o., Rožna ulica 39, Kočevje (v nadaljevanju: naročnik), dne 31. 1. 2019

odločila:

1. Zahtevek za revizijo, ki ga je vlagatelj vložil z vlogo z dne 12. 12. 2018, se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu, ki ga oddaja po odprtem postopku, dne 2. 10. 2018 objavil na portalu javnih naročil, pod številko objave JN006837/2018-B01, dne 3. 10. 2018 pa še v Uradnem listu EU, pod številko objave 2018/S 190-429965. Dne 26. 11. 2018 je naročnik na portalu javnih naročil objavil odločitev o neoddaji javnega naročila (dokument z oznako GOZD PDJ z dne 22. 11. 2018), iz katere je razvidno, da je edino prispelo ponudbo, vlagateljevo, zavrnil kot nedopustno, ker je ugotovil, da presega zagotovljena sredstva. Dne 3. 12. 2018 je naročnik na portalu javnih naročil objavil spremembo odločitve o neoddaji naročila (dokument z oznako GOZD PDJ z dne 3. 12. 2018), iz katere je razvidno, da je vlagateljevo ponudbo ponovno izločil kot nedopustno zaradi preseganja zagotovljenih sredstev.

Zoper odločitev naročnika o izločitvi ponudbe z dne 3. 12. 2018 je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 12. 12. 2018, vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da je navedena odločitev v nasprotju z določbami Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-3). Vlagatelj navaja, da je naročnik izločitev njegove ponudbe utemeljil z obrazložitvijo, da presega zagotovljena sredstva, opredeljena v sklepu o začetku postopka oddaje javnega naročila in v dokumentu »Zagotovljena sredstva GOZD PDJ« z dne 28. 9. 2018. Ob tem je naročnik tudi navedel, da informacije o višini zagotovljenih sredstev na podlagi četrtega odstavka 90. člena ZJN-3 ne bo razkril, ker bo izvedel nov postopek oddaje javnega naročila. Po mnenju vlagatelja je naročnik s tem kršil ZJN-3, saj mora o razlogih za zavrnitev ponudbe obvestiti ponudnike. Naročnik je kot merilo določil ekonomsko najugodnejšo ponudbo, upoštevajoč pri tem skupno ponudbeno ceno ter število točk za kader. Predračun je naročnik razdelil na pet postavk, med katerimi je bila tudi postavka 5 »Nadgradnje v obdobju 60 mesecev«. Pri tej je naročnik pojasnil, da navedena količina predstavlja le oceno in ne predstavlja dejanske količine, ker je ta v času podpisa pogodbe vnaprej neugotovljiva. Naročnik je tudi zapisal, da ni zavezan naročiti določenega obsega storitev, v primeru naročanja nadgradenj pa bo cena na enoto taka, kot jo navaja ponudnik v tej postavki. Posledično je naročnik na ponudbenem predračunu določil prazno polje za vnos vrednosti urne postavke za nadgradnjo. Iz navedenega po mnenju vlagatelja izhaja, da je naročnik želel pridobiti ceno urne postavke za morebitne nadgradnje, katerih količine v fazi oddaje ponudbe ni mogoče določiti, naročnik pa se tudi ni zavezal, da bo nadgradnje dejansko naročil v določenem obsegu. Ocenjena količina storitev nadgradnje je znašala »1 komplet«, izračunala pa se je kot 35 % cene iz postavke 1. Postavko nadgradenj je naročnik vključil z namenom pridobiti ceno urne postavke in izogniti se špekulacijam ponudnikov, da ti ne bi naknadno določili previsoke cene nadgradenj. Ker je naročnik določil, da se vrednost postavke 5 izračuna kot 35 % cene iz postavke 1, ki predstavlja vrednostno največji del ponudbe, je mogoče sklepati, da naročnik predvideva nadgradnje in da teh ne bo malo. Da si naročnik pridržuje pravico naročiti dodatne storitve oz. da se ne zavezuje naročiti dodatnih storitev, če bi se izkazalo, da to ni v njegovem interesu oz. da jih ne potrebuje, je razvidno tudi iz 3. člena vzorca pogodbe. Po mnenju vlagatelja navedeno pomeni, da dodatne storitve niso del skupne ponudbene cene tega naročila in v fazi oddaje javnega naročila niso relevantne za opredelitev dopustnosti skupne ponujene cene. Naročnik je klavzulo o dodatnih storitvah vključil kot možnost kasnejše dopustne spremembe pogodbe in jih bo naročal le, če bodo potrebne. Vlagatelj je v ponudbenem predračunu izpolnil vseh pet postavk, tudi postavko nadgradnje. Vendar pa za presojo dopustnosti vlagateljeve ponudbe ni relevantna skupna ponujena cena, temveč skupna ponujena cena brez postavke 5, torej le postavke od 1 do 4. Vlagatelj sicer ni seznanjen z višino zagotovljenih sredstev, domneva pa, da je naročnik pri presoji njegove ponudbe upošteval ponudbeno ceno z vključeno postavko 5, kar ne sodi v okvir pojma zagotovljenih sredstev, saj se nanaša na morebitna dodatna dela, ki bodo naročena le, če bodo potrebna in bo naročnik za njih zagotovil potrebna sredstva v trenutku naročila v višini, kot bo izhajala iz obsega in vsebine naročenih dodatnih del. Po mnenju vlagatelja gre za vprašanje strukture cene, ki ne more imeti za posledico opredelitve ponudbe kot nedopustne. Drugačen pa bi bil položaj, če bi naročnik vrednost morebitnih dodatnih del določil v višini manjšega fiksnega odstotka od skupne ponujene cene kot obveznega dela skupne ponujene cene. Ocenjena vrednost dodatnih storitev, predvidenih v ocenjeni količini, tako ne bi smela biti všteta v skupno ponudbeno vrednost vlagatelja, ki je pomembna za presojo dopustnosti ponudbe z vidika višine zagotovljenih sredstev. Tudi če bo do naročila dodatnih storitev prišlo, bodo te naročene tekom naslednjih 60 mesecev od podpisa pogodbe, vlagatelj pa pričakuje, da do njih zagotovo ne bo prišlo v letu 2019, za katerega ima naročnik zagotovljena sredstva, oz. v letu 2020. Vlagatelj Državni revizijski komisiji predlaga, da vpogleda v sklep o začetku postopka in preveri višino zagotovljenih sredstev, pri čemer naj upošteva skupno ponujeno ceno vlagatelja brez postavke 5. Če bo pri tem ugotovila, da je skupna ponudbena cena brez postavke 5 v okviru zagotovljenih sredstev, potem je naročnikova odločitev nezakonita. Vlagatelj ob tem zatrjuje še, da je naročnik kršil ZJN-3 tudi s tem, ko ni razkril višine zagotovljenih sredstev. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o neoddaji naročila z dne 3. 12. 2018, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je dne 21. 12. 2018 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da je višino zagotovljenih sredstev, ki je enaka kot ocenjena vrednost naročila, opredelil v sklepu o začetku postopka oddaje javnega naročila in v dokumentu »Zagotovljena sredstva GOZD PDJ - investicija« z dne 28. 9. 2018. Ponudbeni predračun je bil sestavljen iz petih postavk in vse so bile upoštevane v ocenjeni vrednosti, ki je enaka zagotovljenim sredstvom. Da so predmet naročila tako izdelava, vzdrževanje in nadgradnje informacijskega sistema, je razvidno že iz naslova naročila. Ponudnik je moral v predračunu ponuditi ponudbene cene za vse pozicije od 1 do 4 ob upoštevanju tehničnih specifikacij ter višino nadgradenj za obdobje 60 mesecev v postavki 5, v višini 35 % vrednosti iz postavke 1. To višino je naročnik predvidel v fiksnem odstotku, da je vse ponudbe obravnaval enakopravno. Ker gre za dolgoročni projekt, ki traja 60 mesecev po prehodu informacijskega sistema v produkcijo, je dejstvo, da bo naročnik nadgradnje naročal. Z višino 35 % od vrednosti izdelave rešitve je naročnik določil najvišjo vrednost višine nadgradenj ter posledično tudi višino pogodbene vrednosti, od ponudnikov pa je vnaprej zahteval, da določijo višino urne postavke, po kateri bodo izvajali storitve nadgradenj, in sicer zato, da ne bi prišlo do špekulacij glede nadaljnjih stroškov nadgradnje. Vlagatelj napačno ugotavlja, da se 3. člen vzorca pogodbe nanaša na nadgradnje iz postavke 5 ponudbenega predračuna. V tem členu je določeno le, v katerih primerih lahko naročnik v skladu s 95. členom ZJN-3 spremeni pogodbo brez izvedbe novega javnega naročila. Višina nadgradenj iz postavke 5 predračuna pa je že všteta v pogodbeno vrednost, kar je razvidno iz 4. člena vzorca pogodbe. Tam je določeno tudi, da se nadgradnje obračunajo po posameznem prevzemu in zapadejo v plačilo 30. dan po opravljeni storitvi. Naročnik lahko v času trajanja pogodbe naroča nadgradnje v višini 35 % iz postavke 5 ponudbenega predračuna, kar je vračunano v pogodbeno vrednost, dodatne količine pa lahko naroča v skladu s 95. členom ZJN-3. Za presojo preseganja zagotovljenih sredstev je naročnik uporabil skupno ponudbeno ceno vlagatelja. Da ta cena presega zagotovljena sredstva, izhaja iz dokumentacije naročila, kar bo lahko preverila Državna revizijska komisija. Višine zagotovljenih sredstev pa naročnik ni razkril, ker bo izvedel nov postopek, v katerem namerava pridobiti ponudbe, ki predstavljajo odraz realnih tržnih cen in razmer. Z vlagateljem bo naročnik lahko izvedel konkurenčni postopek brez objave, v katerem pa se ne bi mogel učinkovito pogajati za ceno, če bi bila njegova sredstva razkrita.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom z dne 21. 12. 2018 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 31. 12. 2018 opredelil do naročnikovega sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. V vlogi se opredeljuje do posameznih naročnikovih argumentov in dodatno pojasnjuje svoje revizijske navedbe.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali je naročnik ravnal v skladu z določbami ZJN-3, ko je vlagateljevo ponudbo izločil kot nedopustno, ker je ugotovil, da presega njegova zagotovljena sredstva. Kot je razvidno iz zahtevka za revizijo, vlagatelj v zvezi z oceno nedopustnosti njegove ponudbe na naročnika naslavlja dva očitka. Prvi se nanaša na način, na katerega je naročnik primerjal ponudbeno ceno vlagatelja in zagotovljena sredstva, saj bi bilo treba po mnenju vlagatelja od skupne ponudbene cene odšteti postavko 5 ponudbenega predračuna, za katero obseg dejansko naročenih storitev ni znan niti se ni naročnik zavezal, da jo bo sploh naročil. Drugi očitek pa se nanaša na ustreznost obrazložitve odločitve o izločitvi vlagateljeve ponudbe, saj naj naročnik ne bi imel podlage v zakonu, ko ni razkril višine zagotovljenih sredstev, zaradi česar vlagatelju ni bilo zagotovljeno učinkovito pravno varstvo.

V zvezi z očitkom o neustrezni obrazložitvi odločitve o izločitvi vlagateljeve ponudbe je treba pojasniti, da je Državna revizijska komisija v novejši praksi, ki v celoti temelji na določbah ZJN-3 (prim. npr. sklepe št. 018-038/2017-4, 018-135/2017-7, 018-139/2017-8, 018-216/2017-4, 018-217/2017-5 in 018-186/2018-14), v zvezi z vprašanjem, ali je naročnik pri sprejemu odločitve o zavrnitvi ponudb kot nedopustnih zadostil standardu obrazloženosti in razloge za oceno o nedopustnosti ponudb navedel jasno ter konkretno do te mere, da je bila vlagatelju zagotovljena možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, oblikovala stališče, da se slednja uresničuje tudi skozi določbo tretjega odstavka 90. člena ZJN-3. Ta določa, da je naročnik dolžan v odločitvi o (ne)oddaji javnega naročila (med drugim) navesti razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran. Omenjena določba, ki (med drugim) odraža načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), v skladu s katerim mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku, je ključnega pomena za zagotavljanje učinkovitosti kot enega temeljnih načel pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil (9. člen ZPVPJN v povezavi s 7. členom ZPVPJN). Šele izpolnjena dolžnost naročnika, da obrazloži svojo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, zagotovi ponudnikom možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj jim omogoči, da se seznanijo s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve, preverijo njihovo logično in pravno vzdržnost ter se na podlagi preizkusa razumnosti omenjene odločitve po lastni presoji odločijo, ali jo bodo morebiti izpodbijali v postopku pravnega varstva. Da pa bi mogli ponudniki sprejeti odločitev o (ne)uveljavljanju pravnega varstva, morajo biti v zadostni meri seznanjeni s konkretnimi ter jasnimi (in ne le z abstraktnimi ter pavšalnimi) razlogi, ki so naročnika vodili pri sprejemu njegove odločitve.

V zadevi št. 018-139/2017-8 je Državna revizijska komisija pojasnila, da določbe ZJN-3 ne nalagajo naročniku, da bi moral v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila ali na portalu javnih naročil objaviti višino zagotovljenih sredstev ter da mu ni treba objaviti niti ocenjene vrednosti, ki jo sicer ureja zakonodaja na področju javnega naročanja. Obenem je Državna revizijska komisija opozorila, da čeprav ZJN-3 objave podatka o zagotovljenih sredstvih ne nalaga, vendarle ne gre prezreti, da je naročnik tisti, ki mora zaradi uresničitve načela transparentnosti zagotoviti, da je ponudnik izbran (ali je, nasprotno, njegova ponudba zavrnjena) na pregleden način in po predpisanem postopku. To ga zavezuje, da svojo oceno o preseganju zagotovljenih sredstev ustrezno obrazloži ter s tem omogoči preizkus njene razumnosti in pravilnosti. Kakšna, kako široka ter natančna naj bo v tem primeru obrazložitev, je prepuščeno presoji naročnika. Slednji pa mora tudi pri obrazložitvi odločitve o zavrnitvi ponudbe kot nedopustne zaradi preseganja zagotovljenih sredstev slediti temeljnemu izhodišču in z navedbo jasnih odločilnih dejstev ponudnikom zagotoviti možnost uresničitve učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva. Vendar pa je Državna revizijska komisija v zadevah št. 018-039/2017-8 in 018-038/2017-4 opozorila na možnost, da naročnik nekaterih informacij o oddaji naročila iz drugega in tretjega odstavka 90. člena ZJN-3 ne objavi, ker bi njihovo razkritje oviralo izvajanje zakona ali bi bilo sicer v nasprotju z javnim interesom, ker bi škodilo upravičenim poslovnim interesom javnega ali zasebnega gospodarskega subjekta ali ker bi lahko vplivalo na pošteno konkurenco med gospodarskimi subjekti (četrti odstavek 90. člena ZJN-3). Takšno stališče je Državna revizijska komisija potrdila v zadevi št. 018-217/2017-5.

Kot je razvidno iz predložene dokumentacije o oddaji predmetnega javnega naročila, je naročnik v obrazložitvi spremembe odločitve o neoddaji naročila z dne 3. 12. 2018 za vlagateljevo ponudbo zapisal:

»Naročnik je pri pregledu ponudbe ugotovil, da ponudba ponudnika, v skladu z 29. točko prvega odstavka drugega člena ZJN-3, ni dopustna iz razloga, ker ponudbena cena presega zagotovljena sredstva naročnika.

Naročnikova zagotovljena sredstva za predmetno javno naročilo so opredeljena v dokumentu Sklep o začetku postopka z dne 26. 9. 2018 in dokumentu št. GOZD PDJ z dne 28. 9. 2018 Zagotovljena sredstva GOZD PDJ.

Glede na dejstvo, da naročnik predmetnega javnega naročila ni oddal, zaradi česar bo izvedel nov postopek oddaje javnega naročila, naročnik na podlagi četrtega odstavka 90. člena ZJN-3 v skladu z varovanjem javnega interesa in svojih poslovnih interesov, v povezavi z načelom gospodarnosti, z namenom pridobitve ponudb, ki predstavljajo odraz realnih tržnih cen in razmer ter katerih vrednost ne bi bila odraz vnaprej predstavljenega obsega zagotovljenih sredstev, naročnik ne more razkriti informacije o obsegu zagotovljenih sredstev.«

Iz citirane obrazložitve odločitve o neoddaji naročila je torej razvidno, da je naročnik vlagateljevo ponudbo ocenil kot nedopustno, in sicer zaradi ugotovitve, da presega njegova zagotovljena sredstva. Navedeni razlog za zavrnitev ponudbe je predviden v 29. točki prvega odstavka 2. člena v povezavi s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 in je kot tak zakonit. Hkrati je naročnik jasno navedel tudi dejansko ugotovitev, da predmetnega naročila ni oddal, ter pojasnil, da bo izvedel nov postopek javnega naročila, in sicer bodisi konkurenčni postopek s pogajanji bodisi odprti postopek. Ob tem, kot izhaja iz obrazložitve, se naročnik želi izogniti položaju, v katerem bi ponudniki prilagajali ponudbene cene višini zagotovljenih sredstev. Naročnik je na ta način konkretiziral razlog, zaradi katerega je štel, da bi bilo razkritje višine zagotovljenih sredstev v danem trenutku v nasprotju z javnim interesom, ki se kaže v načelu gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (4. člen ZJN-3), oz. da bi škodilo njegovemu poslovnemu interesu. Navedenemu razlogu tudi po presoji Državne revizijske komisije ni mogoče nasprotovati.

Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da se je vlagatelj lahko seznanil s poglavitnimi razlogi za zavrnitev njegove ponudbe. Naročnik je odločitev o zavrnitvi vlagateljeve ponudbe obrazložil na način, da se je lahko vlagatelj seznanil s pravno kvalifikacijo njegove ponudbe in dejanskim stanjem, na podlagi katerega je naročnik njegovo ponudbo ocenil kot nedopustno. Naročnikova odločitev je v predmetnem postopku glede na konkretne okoliščine obrazložena do te mere, da se je vlagatelj lahko seznanil s konkretnim razlogom za zavrnitev njegove ponudbe ter zoper odločitev vložil zahtevek za revizijo, v katerem je lahko navedel vsa relevantna dejstva in predlagal izvedbo dokazov, s katerimi dokazuje njeno nezakonitost. Na tej podlagi je vlagatelju zagotovljeno pravno varstvo v obsegu, kot ga določa ZPVPJN, zato njegovim revizijskim navedbam o tem, da odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ni obrazložena v skladu z določbami ZJN-3, ni mogoče slediti.

Glede na to, da naročnik v odločitvi o (ne)oddaji naročila ni navedel podatka o višini zagotovljenih sredstev (za kar je, kot je bilo že ugotovljeno, imel tudi utemeljen razlog, ki ga dopušča četrti odstavek 90. člena ZJN-3), je v dokumentacijo predmetnega javnega naročila vpogledala Državna revizijska komisija in preverila, ali je naročnikova ugotovitev o preseganju zagotovljenih sredstev točna. Ob tem je ugotovila, da se v dokumentaciji nahajata dva dokumenta, iz katerih je razviden podatek o ocenjeni vrednosti naročila in zagotovljenih sredstvih, in sicer sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila z dne 26. 9. 2018 ter dokument »Višina zagotovljenih sredstev – investicija« št. GOZD PDJ z dne 28. 9. 2018. Iz sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila je razviden podatek o ocenjeni vrednosti naročila, iz dokumenta »Višina zagotovljenih sredstev – investicija« pa je razviden podatek o višini zagotovljenih sredstev. Oba zneska sta identična, kar pomeni, da ocenjena vrednost naročila temelji na višini zagotovljenih sredstev.

Pregled postopkovne dokumentacije torej pokaže, da sta v njej na pregleden način predstavljena podatka o višini ocenjene vrednosti naročila in zagotovljenih sredstev. Na tej podlagi je mogoče preveriti identičnost obeh vrednosti ter opraviti primerjavo med ponudbeno ceno in višino zagotovljenih sredstev. Ob primerjavi vlagateljeve ponudbene cene, kot je razvidna iz njegovega ponudbenega predračuna (in kot jo navaja tudi sam v zahtevku za revizijo), ter višine zagotovljenih sredstev, kot je razvidna iz postopkovne dokumentacije, Državna revizijska komisija ugotavlja, da ponudbena cena vlagatelja presega zagotovljena sredstva, kar predstavlja dejansko stanje, na podlagi katerega njegove ponudbe v skladu z 29. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 ni mogoče oceniti kot dopustne.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da je ugotovitev o tem, da njegova ponudbena cena presega višino zagotovljenih sredstev, napačna zato, ker bi bilo treba iz skupne ponudbene cene izločiti 5. postavko ponudbenega predračuna, ki se nanaša na storitve nadgradnje sistema. Po mnenju vlagatelja je izločitev te postavke nujna, ker je naročnik v razpisni dokumentaciji določil le okviren obseg storitev nadgradnje in jih tudi vsebinsko ni opredelil oz. si je celo pridržal pravico, da jih ne bo naročil. To naj bi kazalo na to, da naročnik storitev nadgradenj ni upošteval pri izračunu zagotovljenih sredstev in posledično ocenjene vrednosti in da bo za njih sredstva zagotovil šele takrat, ko in če jih bo sploh naročal.

Vlagateljevim navedbam ni mogoče pritrditi. Kot utemeljeno opozarja tudi naročnik, je že iz naslova javnega naročila »Javno naročilo "Izdelava, vzdrževanje in nadgradnje informacijskega sistema z oznako GOZD-PDJ"« razvidno, da so nadgradnje informacijskega sistema del predmetnega javnega naročila. Le-to namreč obsega tako storitve izdelave in vzdrževanja kot tudi storitve nadgradenj informacijskega sistema. To jasno izhaja tudi iz 2. poglavja Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe (v nadaljevanju: Navodila) z naslovom »OZNAKA IN PREDMET JAVNEGA NAROČILA«, v katerem je naročnik zapisal:

»Predmet: Izdelava, vzdrževanje in nadgradnje informacijskega sistema za upravljanje s prostorom, gozdom, voznim parkom, dokumenti, javnimi naročili in javnimi dražbami z imenom »GOZD-PDJ«.

Predmet naročila:
Predmet javnega naročila je razvoj, vzdrževanje in nadgradnja informacijskega sistema »GOZD-PDJ« za obdobje izdelave informacijskega sistema in še za nadaljnjih pet (5) let po prevzemu informacijskega sistema v produkcijo. Ponudba mora zajemati celoten predmet naročila, v skladu z vsemi zahtevami naročnika. Naročnik bo posamezne module prevzemal in plačeval v skladu z dinamiko, kot je navedeno v Vzorcu pogodbe, ki je sestavni del te razpisne dokumentacije. Skladno z dinamiko prevzema modulov bo tekla njihova garancijska doba in obdobje vzdrževanja. Ponudbe, ki ne bodo zajemale celotnega naročila, bodo kot nedopustne izločene iz nadaljnjega postopka javnega naročanja.

Podrobnejši opis predmeta naročila je v dokumentih »Specifikacija zahtev za modul PPI«, »Specifikacija zahtev za modul DAS« in »Specifikacija zahtev za modul JND«, ki so sestavni deli razpisne dokumentacije.

Javno naročilo je celovito. Variantne ponudbe niso dovoljene in se ne bodo upoštevale.«

Kaj obsega predmet naročila, je jasno razvidno tudi iz ponudbenega predračuna. V ponudbenem predračunu je naročnik predmetno javno naročilo razdelil na tri zavihke. Prvi trije so se nanašali na vzpostavitev treh modulov, in sicer PPI, DAS in JND. Za vsakega izmed modulov so morali ponudniki ponuditi cene, pri čemer so morali v vseh treh zavihkih vpisati cene za naslednje postavke:

1. Funkcijske specifikacije, izdelava rešitve, vzpostavitev in prehod v redno produkcijo, 3 mesečna podpora produkciji.
2. Licence, namestitve in vzdrževanje licenčne programske opreme za celotno obdobje veljavnosti pogodbe.
3. Izobraževanje uporabnikov.
4. Mesečno vzdrževanje rešitve in podpora produkciji.
5. Nadgradnje v obdobju 60 mesecev.

Pri postavki 5 je naročnik predvidel, da bo njena vrednost določena kot 35 % cene iz pozicije 1, s tem da so bili ponudniki pri tej postavki dolžni vpisati tudi ceno za urno postavko, po kateri bodo izvajali storitve nadgradnje. Ob tem je naročnik v opombi postavke št. 5 zapisal še:

»Navedena količina (nadgradnja ure) predstavlja le oceno in ne predstavlja dejanske količine, saj je ta v času podpisa pogodbe vnaprej neugotovljiva. Naročnik ni zavezan naročiti določenega obsega storitev, v primeru naročanja nadgradenj pa bo cena na enoto taka, kot jo navaja ponudnik v tej postavki.«

V zadnjem, četrtem zavihku predračuna je naročnik predvidel še skupno tabelo, v katero so morali ponudniki vpisati skupne cene za vse module (seštevek cen za module PPI, DAS in JND iz prvih treh zavihkov), pri čemer so bile tudi v skupni tabeli predvidene enake postavke kot v tabelah za posamezne module, torej vključno s postavko št. 5 Nadgradnje v obdobju 60 mesecev. Seštevek vseh skupnih postavk od 1 do 5 iz četrtega zavihka je predstavljal skupno ponudbeno ceno, ki se je vrednotila v okviru merila »najnižja vrednost M«, kot je bilo določeno v 9. poglavju Navodil.

Iz navedenih določb razpisne dokumentacije je razvidno, da so storitve nadgradnje informacijskega sistema nedvomno del predmetnega javnega naročila. To izhaja tako iz samega naziva javnega naročila kot tudi iz ponudbenega predračuna. Zlasti iz slednjega je jasno razvidno, da naročnik v okviru predmetnega naročila naroča vzpostavitev informacijskega sistem in da bo moral izvajalec kot celoto izvesti storitve produkcije sistema (funkcijske specifikacije, izdelava rešitve, vzpostavitev in prehod v redno produkcijo, podpora produkciji, licence, namestitve in vzdrževanje licenčne programske opreme za celotno obdobje veljavnosti pogodbe), storitve izobraževanja uporabnikov, storitve mesečnega vzdrževanja in podpore ter storitve nadgradenj sistema. Storitve nadgradenj sistema so vključene med postavke, ki sestavljajo predmet naročila. Ponudniki so jih morali upoštevati pri pripravi ponudbe in jih ovrednotiti oz. za njihovo izvedbo ponuditi konkretno ponudbeno ceno. V primeru torej, ko oz. če bo naročnik v obdobju 60 mesecev pri izvajalcu naročil storitve nadgradnje informacijskega sistema, jih bo izvajalec dolžan izvesti v okviru predmeta javnega naročila in sklenjene pogodbe, in sicer po vnaprej določeni ceni, ta pa je del skupne ponudbene cene, kot je bila ovrednotena v okviru merila ekonomsko najugodnejše ponudbe.

Dejstvo, da je naročnik v razpisni dokumentaciji določil, da podaja le oceno količine nadgradenj, ker v tem trenutku ni mogoče natančneje določiti njihovega obsega, in da si je pridržal pravico, da storitve nadgradenj naroča le v primeru, če se bo izkazalo, da so te potrebne, ne more vplivati na ugotovitev, da so storitve nadgradenj informacijskega sistema del predmetnega javnega naročila. Bistveno namreč je, da jih je naročnik vključil med predračunske ponudbene postavke, da je predvidel (čeprav zgolj okvirno) količino storitev in da je od ponudnikov zahteval vpis ponudbene cene in konkretno ceno urne postavke za nadgradnjo vsakega izmed treh modulov. Storitve nadgradnje posameznih modulov so torej dovolj specificirane, ponudniki pa so jih morali glede na poznavanje predmeta naročila ustrezno ovrednotiti ter določiti konkretno ceno za uro izvajanja storitev. S tem so se zavezali, da bodo storitve nadgradnje informacijskega sistema izvedli v pričakovanem obsegu in po točno določeni ceni, ki je bila v okviru predmetnega javnega naročila vključena v skupno ponudbeno ceno, v okviru sklenjene pogodbe pa bo vključena v pogodbeno vrednost. Slediti vlagatelju, da bi bilo treba iz predmetnega javnega naročila v smislu določitve višine zagotovljenih sredstev izvzeti storitve nadgradenj sistema, bi pomenilo, da naročniku sploh ne bi bilo treba zagotoviti sredstev in posledično določiti ocenjene vrednosti v vseh primerih, kadar ne more vnaprej točno določiti količine naročenega blaga ali storitev (npr. pri potrošnem materialu, storitvah, katerih obseg je odvisen od zunanjih oz. objektivnih faktorjev itd.), zaradi česar določi le okvirne količine, za katere se ne zaveže, da jih bo naročil v celotnem obsegu.

Da so storitve nadgradnje informacijskega sistema, ki je predmet tega naročila, vključene v obseg samega naročila tako vsebinsko kot tudi cenovno, je razvidno tudi iz vzorca pogodbe. V prvem odstavku 3. člena vzorca pogodbe je predmet pogodbe definiran na naslednji način:

»Predmet pogodbe je izdelava, vzdrževanje in nadgradnje informacijskega sistema za upravljanje s prostorom, gozdom, voznim parkom, dokumenti, javnimi naročili in javnimi dražbami z imenom »GOZD-PDJ« ter izvedba izobraževanj uporabnikov.«

Količine, cene in izvedbeni pogoji so določeni v IV. poglavju vzorca pogodbe. V 4. členu vzorca pogodbe je naročnik predvidel vpis cen za posamezne postavke za vsakega izmed modulov, pri čemer je bila (enako kot v ponudbenem predračunu) del vsakega izmed modulov tudi postavka storitev nadgradenj v obdobju 60 mesecev. Tudi za to postavko je torej v vzorcu pogodbe predpisan prostor za vpis ponudbene cene, s tem da je bila cena za navedeno postavko v tabeli določena kot 35 % postavke 1 (funkcijske specifikacije, izdelava rešitve, vzpostavitev in prehod v redno produkcijo, 3 mesečna podpora produkciji), hkrati pa pogodba predvideva tudi določitev konkretne cene delovne ure za izdelavo nadgradenj. Iz 4. člena vzorca pogodbe tako jasno izhaja, da so storitve nadgradenj sistema del pogodbeno opredeljenih storitev, katere se izvajalec zaveže opraviti, naročnik pa se zaveže, da mu bo za to plačal s pogodbo dogovorjeno ceno (prvi odstavek 5. člena vzorca pogodbe). Dodatno je v 9. členu vzorca pogodbe določeno, da izvajalec naročniku zagotavlja:

- vzdrževanje rešitve,
- podporo produkciji,
- nadgradnje programske opreme modulov «PPI«, »DAS« in »JND«.

Storitve nadgradenj so natančneje definirane v 10. členu vzorca pogodbe, v katerem je zapisano, da so nadgradnje funkcionalne spremembe in dodelave na naročnikovo zahtevo in jih izvajalec naročniku zagotavlja v okviru tehničnih zmožnosti programske opreme v celotnem vzdrževalnem obdobju. Tudi v vzorcu pogodbe je določeno, da »navedena količina za nadgradnje iz ponudbenega predračuna izvajalca predstavlja le oceno in ne predstavlja dejanske količine, saj je ta v času podpisa pogodbe vnaprej neugotovljiva. Naročnik ni zavezan naročiti določenega obsega storitev, v primeru naročanja nadgradenj pa bo cena na enoto EUR brez DDV, kot izhaja iz ponudbe izvajalca.« Ob tem je v 10. členu vzorca pogodbe določeno še, da bo naročnik za vzdrževanje rešitve, podporo produkciji in nadgradnjo programske opreme po prevzemu posameznega modula z izvajalcem sklenil pogodbo, v kateri bodo podrobneje opredeljene obveznosti naročnika , obveznosti izvajalca, izvedba vzdrževanja ipd.

Iz citiranih določb vzorca pogodbe je razvidno, da so storitve nadgradnje sistema obligacija, ki jo bo moral izpolniti izvajalec kot stranka pogodbe, pri čemer je določena tako okvirna količina nadgradenj kot tudi konkretna cena. Ne glede na to, da je naročnik v vzorcu pogodbe določil, da je količina storitev nadgradenj le ocena, ker je v trenutku podpisa pogodbe ni mogoče natančno določiti, in da se naročnik ne zavezuje naročiti določenega obsega storitev nadgradenj, to ne spremeni dejstva, da so nadgradnje del predmeta javnega naročila, da je določen njihov okvirni obseg, da je določena konkretna cena in da se izvajalec s pogodbo zaveže, da bo storitve nadgradenj izvedel po vnaprej določeni ceni, ko in če jih bo naročnik naročil.

Vlagatelj se v zahtevku za revizijo sklicuje na drugi in tretji odstavek 3. člena vzorca pogodbe, kjer je naročnik določil:

»Naročnik lahko skladno z lastnimi potrebami ves čas trajanja te pogodbe pisno naroči dodatne storitve, pri čemer skladno s prvo točko prvega odstavka 95.člena ZJN-3 naročnik opredeljuje naslednje kriterije po katerih bo naročal dodatne storitve:

a) dodatne storitve so potrebne zaradi izvajanja delovnih procesov pri naročniku in so posledica spremembe organizacije delovnih procesov pri naročniku ali spremembe predpisov;
b) dodatne storitve so potrebne zaradi spremembe obsega nalog, števila kadrov ali obsega delovnih procesov pri naročniku;
c) dodatne storitve v trenutku oddaje javnega naročila niso bile potrebne.

Naročnik se s podpisom te pogodbe ne zavezuje naročiti dodatnih storitev, določenih v prejšnjem odstavku tega člena, v kolikor se bo izkazalo, da navedeno ni v njegovem interesu oz. da navedenih storitev ne potrebuje oz. niso potrebne za izvajanje delovnih procesov pri naročniku. Ob pisnem naročilu dodatnih storitev naročnik in izvajalec skleneta aneks k obstoječi pogodbi, s katerim opredelita predmet dodatnih storitev (npr. nadgradnje), rok izvedbe in pogodbeno vrednost.«

Kot je razvidno iz citiranih določil, se drugi in tretji odstavek ne nanašata na storitve nadgradenj, ki so bile v razpisni dokumentaciji vnaprej določene, temveč na morebitne dodatne storitve, ki niso bile predvidene oz. vključene že v prvotno naročilo. 95. člen ZJN-3 namreč ureja dopustne spremembe pogodbe o izvedbi javnega naročila brez izvedbe novega javnega naročila v primeru, kadar se po sklenitvi pogodbe izkaže, da so potrebne storitve, ki prej niso bile predvidene. Ker so bile storitve nadgradnje sistema vnaprej predvidene v razpisni dokumentaciji kot del predmeta javnega naročila, zanje pa je bila tudi predvidena okvirna količina ter določena konkretna cena, ni mogoče govoriti o nepredvidenih storitvah oz. nepredvidenem povečanju obsega pogodbenih storitev, ki bi jih naročnik lahko naročil le ob upoštevanju 95. člena ZJN-3. Vsi ponudniki so bili že v razpisni dokumentaciji seznanjeni, da so nadgradnje del predmeta naročila in da jih bodo morali izvesti, če jih bo naročnik naročil, in sicer po vnaprej določeni ceni, ki je bila del merila ekonomsko najugodnejše ponudbe. Na podlagi navedenega je treba pritrditi naročniku, ki navaja, da drugi in tretji odstavek 3. člena vzorca pogodbe določata le, v katerih primerih lahko naročnik v skladu s 95. členom ZJN-3 spremeni pogodbo brez izvedbe novega javnega naročila, višina nadgradenj iz postavke 5 ponudbenega predračuna pa je že všteta v pogodbeno vrednost, kar je razvidno iz 4. člena vzorca pogodbe. Naročnik lahko tako v času trajanja pogodbe naroča nadgradnje v višini 35 % iz postavke 1 ponudbenega predračuna po vnaprej določeni ceni, kar je vračunano v pogodbeno vrednost, dodatne količine pa lahko naroča v skladu s 95. členom ZJN-3.

Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da ni podlage v razpisni dokumentaciji, da bi lahko storitve nadgradenj izvzeli iz skupne ponudbene cene oz. višine zagotovljenih sredstev in da bi posledično primerjali zgolj vlagateljevo ponudbeno ceno, zmanjšano za vrednost storitev nadgradnje, in naročnikova zagotovljena sredstva. Prav tako glede na preučitev posredovane dokumentacije ni podlage za ugotovitev, da bi naročnik pri določitvi višine zagotovljenih sredstev izločil vrednost nadgradenj. Nasprotno, glede na to, da so storitve nadgradenj sistema del predmeta javnega naročila, da je naročnik določil njihov okviren obseg, da je od ponudnikov zahteval vpis ponudbene cene, ki je bila del merila, in da se bo izvajalec s podpisom pogodbe zavezal izvesti storitve nadgradnje v naročenem obsegu po vnaprej določeni ceni, je treba slediti naročniku, ki navaja, da je pri ocenjeni vrednosti oz. zagotovljenih sredstvih upošteval vseh pet postavk, iz katerih je sestavljeno predmetno javno naročilo, torej tudi postavko nadgradenj sistema. Dejstvo, da je naročnik določil le okviren obseg storitev nadgradenj in da si je pridržal pravico, da jih ne naroči v celotnem predvidenem obsegu, na to ugotovitev, kot je bilo že zapisano, ne more vplivati.

Ob tem je treba pojasniti, da ZJN-3 ne vsebuje pravil o določanju zagotovljenih sredstev za oddajo javnega naročila in da zato Državna revizijska komisija nima pravnih podlag, na podlagi katerih bi lahko odločala o morebitnih s tem povezanih kršitvah. Tovrstnih pristojnosti Državni revizijski komisiji ne daje niti kakšen drug predpis. Nadzor nad oblikovanjem posameznih razvrstitvenih postavk proračunskih izdatkov (proračunskih postavk, ki izkazujejo obseg pravic porabe, oziroma kontov, ki določajo ekonomski namen izdatkov postavke) je v pristojnosti drugih nadzornih organov. Državna revizijska komisija ne more presojati pravilnosti ali primernosti ocenjevanja lastnih potreb in predvidevanja obsega posameznih storitev. Pač pa je Državna revizijska komisija kot poseben, neodvisen in samostojen državni organ, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil v vseh stopnjah postopka javnega naročanja (prim. 60. člen ZPVPJN), pristojna presoditi o tem, ali je naročnik ob sprejemu izpodbijane odločitve o zavrnitvi ponudbe zaradi preseganja zagotovljenih sredstev (29. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-3) ravnal v skladu s predpisi, ki urejajo oddajo javnih naročil. V zvezi s tem pa Državna revizijska komisija kot bistveno ugotavlja, da je podatek o ocenjeni vrednosti in zagotovljenih sredstvih iz dokumentacije jasno razviden, da ponudbena cena vlagatelja presega višino zagotovljenih sredstev naročnika in da ni nobene podlage za to, da bi del predmetnega javnega naročila, storitve nadgradnje sistema, pri primerjavi ponudbene cene in zagotovljenih sredstev izločili zgolj zato, ker njihov natančen obseg v trenutku izvedbe naročila še ni znan.

V zvezi s sklepom št. 018-5/2017-7, na katerega se v zahtevku za revizijo sklicuje vlagatelj, je treba pojasniti, da dejansko stanje v navedeni zadevi ni primerljivo s tem postopkom. V zadevi št. 018-5/2017-7 je bila namreč ponudbena cena sestavljena iz različnih postavk, pri čemer je takratni naročnik zagotovljena sredstva sicer enovitega naročila prikazal za vsako postavko posebej, ponudbo takratnega vlagatelja pa je izločil kot nedopustno zato, ker je zgolj ena izmed ponudbenih postavk presegla višino zagotovljenih sredstev v delu te konkretne postavke, kljub temu, da je bila skupna ponudbena cena nižja od skupne višine zagotovljenih sredstev. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila naročnik ni določil zagotovljenih sredstev po posameznih postavkah in ni primerjal vsake posebej, ampak je določil skupno višino zagotovljenih sredstev za vseh pet postavk, prav tako pa je primerjal skupno ponudbeno ceno vlagatelja z višino zagotovljenih sredstev za vseh pet postavk in pri tem ugotovil, da jo presega. Zadeva št. 018-5/2017-7 zato ni primerljiva z dejanskim stanjem v predmetni zadevi.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati, da je kršil določila ZJN-3, ko je na podlagi ugotovitve o preseganju zagotovljenih sredstev vlagateljevo ponudbo izločil iz postopka kot nedopustno, zaradi česar je zahtevek za revizijo, v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.



V Ljubljani, dne 31. 1. 2019


predsednica senata
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije










Vročiti:

- Slovenski državni gozdovi, d. o. o., Rožna ulica 39, 1330 Kočevje
- Mikrografija, d. o. o., Foersterjeva 10, 8000 Novo mesto
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:

- v spis zadeve, tu.

Natisni stran