018-150/2018 Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata, ter Tadeje Pušnar in Boruta Smrdela, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »ODUPR -9/2018: Okoljsko manj obremenjujoče upravljanje in obratovanje upravnega centra Langusova 4 – Tržaška 19a v Ljubljani«, na podlagi zahtevka za revizijo družbe PUN nepremičnine, d.o.o., Kersnikova ulica 10A, Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Podjed, o.p., d.o.o., Slovenska cesta 47, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 8.10.2018

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov pravnega varstva se zavrne.

3. Zahteva naročnika za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev:

Obvestilo o predmetnem javnem naročilu, ki ga naročnik oddaja po odprtem postopku, je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 18.6.2018, pod št. objave JN004046/2018, in v Uradnem listu EU dne 19.6.2018, pod št. objave 2018/S 115-261695.

Naročnik je na Portalu javnih naročil dne 31.7.2018 objavil dokument »Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb« z dne 30.7.2018 (v nadaljevanju: odločitev o zavrnitvi vseh ponudb), s katerim je vse prejete ponudbe zavrnil iz razlogov na njegovi strani. Iz izpostavljene odločitve izhaja, da naročnik predmeta in obsega javnega naročila ni ustrezno definiral, ker ni vključil tudi upravljanja objekta na lokaciji Tržaška 21, kar je nujno potrebno za zagotavljanje celovitosti upravljanja ter za varnost celotnega poslovnega objekta na lokaciji Langusova 4, Tržaška 19 in 19a ter Tržaška 21. Brez enotnih storitev za celoten poslovni kompleks bi bila lahko ogrožena funkcionalnost in varnost celotnega objekta, ki ima skupno medetažo, parkirišče ter skupne naprave/sisteme (vodovod, ogrevanjem elektriko,..). Naročnik je še navedel, da bo izvedel nov postopek oddaje javnega naročila s spremenjenim obsegom predmeta javnega naročila, spremenjenim kadrovskim pogojem in spremenjenim časovnim obdobjem.

Vlagatelj je z vlogo z dne 10.8.2018 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem predlaga razveljavitev odločitve o zavrnitvi vseh ponudb in povrnitev stroškov pravnega varstva. Vlagatelj navaja, da mu je zaradi pomanjkljive obrazložitve, ki resničnih razlogov za zavrnitev vseh ponudb ne vsebuje, kršena pravica do učinkovitega pravnega varstva. Razlogi, ki jih naročnik navaja, niso resnični, še manj pa utemeljeni. Po postopku oddaje javnega naročila je naročnik leta 2014 oddal enake storitve, saj se je tudi ta postopek nanašal le na upravljanje stavbe na naslovih Langusova 4 in Tržaška 19 in 19a ter ni vključeval stavbe na naslovu Tržaška 21. Naročnik je tako glede identičnega predmeta že sklenil pogodbo, ki se je izvajala dve leti. Izvajanje storitev upravljanja je tudi brez vključitve stavbe na naslovu Tržaška 21 potekalo nemoteno. Če bi se med izvajanjem storitev pojavile pomanjkljivosti, bi to naročnik opazil že ob pripravi dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Naročnikov razlog za zavrnitev vseh ponudb je zato navidezen in je namenjen zgolj neenakopravni obravnavi ponudnikov. Zaradi naročnikovega ravnanja so se z vlagateljevo najugodnejšo ponudbo seznanili tako naročnik kot tudi ostali ponudniki, ki bodo lahko v napovedanem ponovljenem postopku oddaje javnega naročila svojo ponudbo ustrezno prilagodili in bo na koncu izbran ponudnik, s katerim naročnik že več let »uspešno« sodeluje. Naročnik je zlorabil pravico za zavrnitve vseh ponudb s ciljem, da bo lahko nadaljeval svoje pogodbeno razmerje z dosedanjim ponudnikom SPL, d.d., Ljubljana. Vlagatelj še dodaja, da naročniku ne odreka pravice, da ne izbere nobene izmed ponudb, vendar mora v takšnem primeru odločitev ustrezno pojasniti ter ponuditi konkreten in resničen ali vsaj razumen razlog. Odločitev o zavrnitvi ponudb brez konkretnega in resničnega razloga ni ustrezno obrazložena in posledično ni zakonita.

Naročnik je s sklepom z dne 28.6.2018 zavrnil zahtevek za revizijo in vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov, vlagatelju pa naložil povračilo naročnikovih stroškov v predrevizijskem postopku. Naročnik uvodoma izraža pomisleke o vlagateljevi aktivni legitimaciji. Naročnik navaja, da je iz jasne, konkretizirane in nedvoumne izpodbijane odločitve mogoče razbrati razloge zanjo. Naročnik pojasnjuje, da se poslovni kompleks nahaja na naslovih Tržaška cesta 19a, 19 in 21 ter Langusova ulica 4. Republika Slovenija je večinski lastnik stavbe na naslovih Tržaška cesta 19 in 19a ter Langusova ulica 4. Stavba na naslovu Tržaška cesta 21 je pretežno v zasebni lasti, delež Republike Slovenija znaša le 9,56%. Infrastruktura objekta na naslovu Tržaška 21 je priključena na infrastrukturo ostalega dela kompleksa. Čeprav gre za dva objekta, imata skupne sisteme in naprave (npr. voda, elektrika, kanalizacija, ogrevanje, sistemi za varnost kompleksa…), zato ni mogoča delitev poslovnega kompleksa na dva neodvisna sistema. Postopek iz leta 2014, na katerega se sklicuje vlagatelj, je izvedlo Ministrstvo za infrastrukturo in ne predmetni naročnik. Pretekla izvedba naročila na določen način ne pomeni zatečenega stanja za vse nadaljnje oddaje naročila. Lastniki objekta na naslovu Tržaška 21 so leta 2015 za nedoločen čas sklenili pogodbo o upravljanju z družbo SPL, d.d., Ljubljana. Upravljanje objekta na naslovih Tržaška cesta 19a in 19 ter Langusova ulica 4 je bilo po postopku oddaje oddano družbi SPL, d.d., Ljubljana, pri čemer je pogodba veljala do aprila 2017. Naročnik je v letu 2017 izvedel postopek s pogajanji brez objave in s povabljenim kandidatom, družbo SPL, d.d., Ljubljana, sklenil pogodbo do konca leta 2018. Izvajanje storitev upravljanja celotnega kompleksa je tako dejansko izvajal isti izvajalec. Naročniku je pomembno, da se storitve upravljanja celotnega kompleksa izvajajo enovito oz. poenoteno za celoten kompleks. Naročnik je po ugotovitvi pomanjkljivosti v izvedbi javnega naročila od večinskega lastnika objekta na naslovu Tržaška 21 pridobil pooblastilo za izvedbo postopka za storitve upravljanja za obdobje 4 let. S spremenjenim obsegom predmeta javnega naročila bo zagotovljeno poenotenje upravljanja.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 6.9.2018 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Vlagatelj v vlogi z dne 10.9.2018, s katero se je opredelil do naročnikovih navedb, vztraja pri revizijskih navedbah in dodaja, da je naročnik očitno zlorabil postopek s pogajanji brez predhodne objave in da se postavlja vprašanje, kakšen bi bil sploh interes za vodenje postopka javnega naročanja v zvezi s stavbo na naslovu Tržaška 21, kjer je lastniški delež Republike Slovenije le 9,56 %. Pridobitev pooblastila za izvedbo postopka upravljanja stavbe ne more predstavljati razloga za sprejem izpodbijane odločitve, saj je to pooblastilo bilo izdano po sprejemu odločitve o oddaji javnega naročila. Vlagatelj še zatrjuje, da naročniku zaradi vloženega zahtevka za revizijo niso nastali dodatni stroški.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.


Uvodoma gre v zvezi z naročnikovimi pomisleki o vlagatelji aktivni legitimaciji pojasniti, da se aktivna legitimacija v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila in ji je ali da bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda. Iz navedene določbe izhajata dva bistvena elementa za priznanje aktivne legitimacije, ki morata biti izpolnjena kumulativno, in sicer: interes za dodelitev javnega naročila ter možnost nastanka škode, ki bi vlagatelju utegnila nastati zaradi zatrjevane kršitve.

V obravnavanem primeru ima vlagatelj kot ponudnik, ki je pravočasno oddal svojo ponudbo za predmetno javno naročilo, brez dvoma interes, da pridobi naročilo v izvedbo. Tudi naročnik vlagatelju ne odreka interesa za dodelitev naročila, pač pa izpostavlja drugi element aktivne legitimacije, in sicer možnost nastanka škode. ZPVPJN za priznanje aktivne legitimacije zahteva izkaz določene stopnje verjetnosti njenega nastanka. Da bi bila možnost nastanka škode verjetna, mora biti podana (vsaj hipotetična) vzročna zveza med zatrjevano naročnikovo kršitvijo pravil o javnem naročanju – zatrjevano protipravno ravnanje in zatrjevanim prikrajšanjem na strani vlagatelja, ki je nastalo (ali bi utegnilo nastati) zaradi naročnikove kršitve teh pravil – škodna posledica.

Pritrditi gre naročniku, da vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da bi bilo v primeru zakonite odločitve o zaključku postopka zadevno javno naročilo oddano njemu, saj je predložil najugodnejšo ponudbo. Prav tako gre pritrditi naročniku, da vlagatelj izrecno ne zatrjuje in ne dokazuje, da je njegova ponudba tudi dopustna. Vendar pa Državna revizijska komisija ne more pritrditi naročniku, da v posledici navedenega ni podana (vsaj hipotetična) vzročna zveza med zatrjevanim domnevnim nezakonitim ravnanjem naročnika (tj. nezakonita zavrnitev vseh ponudb) in zatrjevanim prikrajšanjem vlagatelja (tj. nedodelitev javnega naročila). Najprej gre ugotoviti, da naročnik dopustnosti prejetih ponudb ni presojal, zato tudi ni mogoče sprejeti argumentacije naročnika, da bi moral vlagatelj v zahtevku za revizijo za priznanje aktivne legitimacije zatrjevati in izkazovati dopustnost svoje ponudbe. Poleg tega pa že vlagateljeva navedba, »da bi bilo v primeru zakonite odločitve naročnika javno naročilo dodeljeno njemu«, samo po sebi vsebuje zatrjevanje, da je njegova ponudba dopustna, saj naročnik ne more oddati javnega naročila v izvedbo ponudniku, ki ni oddal dopustne ponudbe. Bistveno za priznanje vlagateljeve aktivne legitimacije pa je, da če bi se revizijske navedbe vlagatelja o zatrjevanih (domnevnih) naročnikovih kršitvah izkazale za utemeljene, bi bilo potrebno zahtevku za revizijo ugoditi in posledično razveljaviti (vsaj) naročnikovo odločitev o zavrnitvi vseh ponudb (prim. drugo alineo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN). V posledici razveljavitve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, bi moral naročnik sprejeti novo odločitev o zaključku postopka oddaje javnega naročila, s tem pa bi vlagatelj pridobil vsaj hipotetično možnost za dodelitev konkretnega javnega naročila. Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je v obravnavani zadevi izkazana možnost nastanka škode vlagatelju, s tem pa je (poleg nespornega interesa za dodelitev javnega naročila kot prvega pogoja) izpolnjen tudi drugi pogoj za priznanje aktivne legitimacije vlagatelja.

Med strankama je spor glede zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj zatrjuje, da je naročnikova obrazložitev pomanjkljiva, posledično pa mu je kršena pravica do pravnega varstva, in da naročnik za zavrnitev vseh ponudb navaja navidezni razlog, saj ta ni resničen in ni utemeljen.

Državna revizijska komisija je najprej presojala revizijske navedbe, ki se nanašajo na obrazložitev odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da skladno s prakso Državne revizijske komisije obrazložitev ne sme biti splošna in pavšalna, ampak mora naročnik navesti konkreten razlog za zavrnitev vseh ponudb. Po mnenju vlagatelja navedeno velja še toliko bolj v primeru, ko se naročnik v obrazložitvi sklicuje na razlog, ki ni utemeljen in ni resničen. V takšnem primeru obrazložitev ni samo nepopolna, ampak celo navidezna.

Državna revizijska komisija je že večkrat pojasnila (prim. odločitve, št. 018-054/2012, 018-271/2015, 018-76/2016, itd.), da je namen odločitve o oddaji naročila in torej tudi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb predvsem seznanitev ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. Šele izpolnjena dolžnost naročnika, da obrazloži svojo odločitev o (ne)oddaji javnega naročila, zagotovi ponudnikom možnost uresničitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva, saj jim omogoči, da se seznanijo s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve, preverijo njihovo logično in pravno vzdržnost ter se na podlagi preizkusa razumnosti omenjene odločitve po lastni presoji odločijo, ali jo bodo morebiti izpodbijali v postopku pravnega varstva. Da bi mogli ponudniki sprejeti odločitev o morebitnem uveljavljanju pravnega varstva, morajo biti v zadostni meri seznanjeni s konkretnimi ter jasnimi (in ne le z abstraktnimi ter pavšalnimi) razlogi, ki so naročnika vodili pri sprejemu njegove odločitve. Pri tem ni nujno, da bi bila obrazložitev odločitve vseobsežna, torej takšna, da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je naročnik sprejel odločitev o (ne)oddaji naročila, mora pa odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge. Ali je povzetek razlogov v odločitvi o (ne)oddaji naročila zadosten, je potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru posebej in sicer glede na vse okoliščine primera

V obravnavanem primeru Državna revizijska komisija po pregledu obrazložitve izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb ugotavlja, da je naročnik jasno in obrazloženo navedel razlog za zavrnitev vseh ponudb. Iz izpodbijane odločitve jasno izhaja, da je naročnik zavrnil vse ponudbe, ker je neustrezno oblikoval predmeta javnega naročila. Naročnik je v izpodbijani odločitvi navedel konkretna dejstva, in sicer da v predmet javnega naročila ni vključil storitev upravljanja objekta na naslovu Tržaška 21, kar je (po njegovi oceni) potrebno za zagotovitev upravljanja poslovnega kompleksa na naslovih Langusova 4, Tržaška 19, Tržaška 19a in Tržaška 21, na podlagi katerih je napravil zaključek, da je potrebno obstoječo dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila spremeniti (in sicer obseg predmeta, kadrovski pogoj in časovno obdobje izvajanja). Da je bil razlog za naročnikovo zavrnitev vseh ponudb vlagatelju dan in obrazložen ter da je bilo s tem vlagatelju omogočeno, da njegovo upravičenost v smislu enakopravne obravnave preveri v revizijskem postopku, izhaja tudi iz dejstva, da vlagatelj v zahtevku za revizijo konkretizirano zatrjuje, da je naročnikov razlog za zavrnitev vseh ponudb navidezen.

Vlagatelj v utemeljitev očitkov o neustrezni obrazložitvi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb zatrjuje, da je v izpodbijani odločitvi naveden razlog zgolj navidezen (oz. neresničen in neutemeljen), zato izpodbijana odločitev razloga za zavrnitev vseh ponudb ne vsebuje in je posledično nezakonita. Poudariti gre, da se vprašanje obsega oz. ustreznosti obrazložitve (in s tem vprašanje zagotavljanja učinkovitega pravnega varstva) razlikuje od vprašanja utemeljenosti odločitve. Obveznost obrazložitve odločitve o zavrnitvi ponudbe, ki je bistvena postopkovna obveznost, se nanaša na zagotavljanje učinkovitega pravnega varstva, medtem ko se vprašanje obstoja razlogov, navedenih v odločitvi o zavrnitvi ponudb, nanaša na vsebinsko zakonitost odločitve oz. njeno utemeljenost. Povedano drugače, če naročnik odločitve o zavrnitvi ponudb ne obrazloži ustrezno (torej če ne navede pravno relevantnih dejstev, ki so podlaga za zavrnitev ponudbe), je ponudnikom onemogočeno učinkovito pravno varstvo, saj v postopku pravnega varstva ne morejo izpodbijati razlogov naročnika, s katerimi niso seznanjeni. Če pa naročnik razloge za zavrnitev ponudb navede (s čimer omogoči ponudniku izpodbijanje teh razlogov), vendar ti razlogi ne obstajajo, potem je naročnikova odločitev o zavrnitvi ponudb vsebinsko neutemeljena, saj naročnik ni imel podlage za zavrnitev ponudb. Vlagatelj zato z navedbami, da je razlog, ki ga je naročnik navedel v odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb navidezen, ne more utemeljiti očitkov o neustrezno obrazložitvi odločitve o zavrnitvi vseh ponudb (in posledično kršitve pravice do pravnega varstva), lahko pa s temi navedbami utemeljuje neutemeljenost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb.

Pred vsebinsko presojo revizijskih navedb, ki se nanašajo na neutemeljenost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, gre pojasniti, da pravno podlago za sprejem odločitve o zavrnitvi vseh ponudb predstavlja peti odstavek 90. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek, obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar naročnik zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe.

Državna revizijska komisija je že v več svojih odločitvah, v katerih je obravnavala zakonitost naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih, ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (na primer v zadevah C-27/98, točki 23 in 25 in C-244/02, točka 29). Sodišče Evropske unije je ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa (kljub temu, da direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem take odločitve) spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika, pod pogojem, da je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave (zadeva C-244/02, točka 36).

Kot je Državna revizijska komisija že večkrat pojasnila, veljavni predpisi ne določajo posebnih kriterijev, po katerih bi bilo mogoče presojati utemeljenost/dopustnost razlogov za zaključek postopka oddaje javnega naročila brez oddaje tega, teh pa ni izoblikovala niti sodna praksa. Navedeno posledično pomeni, da ni mogoče kot neskladne s predpisi o javnem naročanju opredeliti pravzaprav nobene odločitve o zavrnitvi ponudb, pri sprejemu katere so bila spoštovana temeljna pravila skupnostnega prava o javnem naročanju. Kot to navaja tudi vlagatelj, presoja zakonitosti naročnikove odločitve o zavrnitvi ponudb v revizijskem postopku obsega (v obsegu revizijskih navedb) zlasti preverjanje, ali je naročnik pri sprejemu te ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno. Načelo enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3) naročnika obvezuje, da mora med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja glede vseh elementov zagotoviti, da med njimi ni razlikovanja. Kadar naročnik na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 postopek oddaje javnega naročila zaključi z zavrnitvijo vseh ponudb, je o kršitvi načela enake obravnave ponudnikov mogoče govoriti zlasti v primeru, kadar je razlog za zaključek postopka naveden le formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi v neupravičeno boljši oziroma slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki.

V obravnavanem primeru je naročnik kot razlog za zavrnitev vseh ponudb navedel, da predmeta javnega naročila ni ustrezno oblikoval, ker le-to ne vključuje izvajanje storitev upravljanja in obratovanja stavbe na naslovu Tržaška 21, ki so nujno potrebne za zagotavljanje celovitosti upravljanja in varnosti celotnega poslovnega kompleksa na naslovih Langusova 4, Tržaška 19, 19a in 21.

Na podlagi dokumentacije zvezi z oddajo javnega naročila gre ugotoviti, kar med strankama tudi ni sporno, da je predmet zadevnega javnega naročila izvajanje storitev upravljanja in obratovanja (tj. hišniško-vzdrževalne storitve, storitve čiščenja in storitve urejanja funkcionalnega zemljišča) upravnega centra na naslovih Langusova 4, Tržaška 19 in Tržaška 19a (glej 2. točka dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila in Priloga 1 – Specifikacije). Predmetno javno naročilo ne zajema storitev upravljanja in obratovanja stavbe na naslovu Tržaška 21.

Iz naročnikovih navedb izhaja, da se na naslovih Langusova 4, Tržaška 19, Tržaška 19a in Tržaška 21 nahaja poslovni kompleks, ki je sestavljen iz dveh stavb. Ena stavba (št. stavbe 957, k.o. 2679) se nahaja na naslovih Langusova 4 in Tržaška 19 ter Tržaška 19a (v nadaljevanju: stavba L4-T19a), medtem ko se druga stavba (št. stavbe 950, k.o. 2679) nahaja na naslovu Tržaška 21 (v nadaljevanju: stavba T21). Republika Slovenija ima kot eden izmed etažnih lastnikov večinski solastniški delež na skupnih prostorih stavbe L4-T19a, medtem ko ima 9,56% solastniški delež na skupnih prostorih stavbe T21. Večinski solastniški delež na skupnih prostorih stavbe T21 ima družba Heta Asset Resolution, d.o.o., Ljubljana. Iz naročnikovih navedb nadalje izhaja, da je infrastruktura stavbe T21 priključena na infrastrukturo stavbe L4-T19a, v posledici pa imata obe stavbi skupne sisteme in naprave za vodo, elektriko, kanalizacijo, meteorne vode, ogrevanje, brezprekinitveno napajanje računalniškega dela celotnega kompleksa, telekomunikacije in varnost kompleksa (požarna centrala, video-nadzorni sistem, pristopna kontrola, protivlomna centrala).

Vlagatelj ni prerekal izpostavljenih navedb naročnika, prav tako vlagatelj ni navedel nobenih okoliščin, ki bi lahko kazale na drugačno dejansko stanje. Ob upoštevanju navedenega in ob upoštevanju predstavljenega (neprerekanega) dejanskega stanja Državna revizijska komisija ne more pritrditi navedbam vlagatelja, da je naročnikov razlog za zavrnitev vseh ponudb navidezen in da ga je naročnik navedel le z namenom neenakopravne obravnave ponudnikov. Ugotoviti gre, da naročnik, kot eden izmed etažnih lastnikov stavbe T21 (ne glede na njegov solastniški delež na skupnih prostorih), potrebuje storitve, povezane z upravljanjem in obratovanjem stavbe T21, in da naročnik teh storitev ni vključil v predmetno javno naročilo. Navedeno zadošča za zaključek, da naročnikov razlog za zavrnitev ni neresničen, kot to zatrjuje vlagatelj. Vprašanje, ali bo naročnik v okviru enega javnega naročila zagotovil izvedbo storitev upravljanja le za stavbo L4-T19a ali pa tako za stavbo L4-T19a kot tudi ta za stavbo T21, se nanaša na oblikovanje predmeta javnega naročila. Oblikovanje predmeta javnega naročila je v domeni naročnika (in ne v domeni potencialnih ponudnikov), saj se le to veže na naročnikove objektivne potrebe in zahteve. Kako bo naročnik oblikoval predmet javnega naročila, je primarno njegova poslovna odločitev, pri kateri mora, upoštevajoč lastne potrebe in specifične značilnosti predmeta naročila, izbrati tako rešitev, ki bo zagotovila gospodarno, učinkovito in uspešno porabo javnih sredstev. Namen ZJN-3 namreč ni, da bi posegal v objektivno opravičljive poslovne odločitve naročnika, pri katerih je le-ta (v okviru določil ZJN-3) avtonomen. Odločitev naročnika, da zagotovi enotno upravljanje poslovnega kompleksa (in ne ločenega upravljanja posameznih stavb), tako predstavlja avtonomno poslovno odločitev naročnika, v katero Državna revizijska komisija ne more posegati.

Za presojo zakonitosti izpodbijane odločitve ne more biti relevantno, ali je mogoče brez negativnih posledic ločeno izvajati storitve upravljanja stavbe T21 in stavbe L4-T19a ali pa je za zagotovitev varnosti in upravljanja celotnega kompleksa potrebno, da isti izvajalec izvaja storitve upravljanja obeh stavb, ki sestavljata poslovni kompleks. Možnost naročnika, da zavrne vse ponudbe, namreč ni omejena le na izjemne primere ali na posebej upravičene razloge (prim. sodbi Sodišča EU v zadevah C-27/98, točki 23 in 25, in C-244/02, točka 29). Ne glede na navedeno pa Državna revizijska komisija še dodaja, da je razumljiva in logična naročnikova odločitev, da se zagotovi enotno upravljanje celotnega poslovnega kompleksa in ne le (ločeno) upravljanje posamezne stavbe, ker sta stavba L4-T19a in stavba T21 tesno povezani, saj imata skupne sisteme in naprave za vodo, elektriko, kanalizacijo, meteorne vode, ogrevanje, brezprekinitveno napajanje računalniškega dela celotnega kompleksa, telekomunikacije in varnost kompleksa (požarna centrala, video-nadzorni sistem, pristopna kontrola, protivlomna centrala).

Navedenega ne more spremeniti vlagateljevo sklicevanje na zaključen postopek oddaje javnega naročila iz leta »2014« (pravilno 2015, op. Državne revizijske komisije). Pritrditi gre sicer vlagatelju, da je bilo dne 7.1.2015 na Portalu javnih naročil, št. objave JN 84/2015, objavljeno obvestilo o javnem naročilu, katerega predmet so bile storitve upravljanja objekta L4-T19a (ne pa tudi storitve upravljanja objekta L21), in da se je izpostavljeni postopek zaključil z oddajo javnega naročila družbi SPL, d.d., Ljubljana, kot izbranemu ponudniku. Vendar vlagatelj z navedenim ne more izkazati nezakonitosti izpodbijane odločitve. Zgolj dejstvo, da so bile v preteklosti oddane zgolj storitve upravljanja stavbe L4-T19a, ne pomeni, da gre za »zatečeno stanje« oz. da je naročnik v bodočih postopkih oddaje javnega naročila zavezan oddati samo storitve upravljanja stavbe L4-T19a. Naročnik je namreč v vsakem postopku oddaje javnega naročila dolžan oblikovati predmet javnega naročila glede na svoje (trenutne in predvidene) potrebe.

Na podlagi izpostavljenega postopka oddaje javnega naročila tudi ni mogoče zaključiti, da ni potrebno enovito upravljanje in obratovanje celotnega poslovnega kompleksa ter da naročnik pomanjkljivosti pri oblikovanju zadevnega javnega naročila ni ugotovil šele po odpiranju ponudb, kot to smiselno zatrjuje vlagatelj. Ne gre namreč spregledati, da je bilo v preteklosti zagotovljeno enovito upravljanje celotnega poslovnega kompleksa kljub temu, da je bila na podlagi predhodnega postopka oddaje javnega naročila (št. objave JN 84/2015) sklenjena pogodba o upravljanju le za stavbo L4-T19a. Iz Pogodbe o opravljanju storitev upravljanja poslovnega objekta na naslovu Tržaška cesta 21 z dne 2.6.2015, ki jo je naročnik priložil sklepu o zavrnitvi zahtevka za revizijo, namreč izhaja, da so se etažni lastniki stavbe T21 z družbo SPL, d.d., Ljubljana, dogovorili glede storitev upravljanja (skupnih delov) stavbe T21, pri čemer je bila ta pogodba sklenjena za nedoločen čas. Upravljanje stavbe T21 je torej v obdobju, ki ga izpostavlja vlagatelj, izvajala družba SPL, d.d., Ljubljana. Storitve upravljanja in vzdrževanja stavbe L4-T19a je v obdobju 2015-2017 kot izbrani ponudnik v predhodnem postopku oddaje javnega naročila (št. objave JN 84/2015) izvajala družba SPL, d.d., Ljubljana (razvidno iz Krovne pogodbe o izvedbi javnega naročila z dne 21.4.2015, ki jo je zahtevku za revizijo predložil vlagatelj). Po poteku te pogodbe je naročnik na podlagi postopka s pogajanji brez predhodne objave oddal storitve upravljanja in vzdrževanja stavbe L4-T19a družbi SPL, d.d., Ljubljana (razvidno iz dosjeja javnega naročila, št. 005559/2017, ki je objavljen na Portalu javnih naročil). Na tem mestu gre v zvezi z vlagateljevimi navedbami o (domnevno) nezakoniti izvedbi izpostavljenega postopka še dodati, da Državna revizijska komisija ne more presojati zakonitosti izpostavljenega postopka oddaje javnega naročila, saj je ta pravnomočno zaključen. Iz navedenega tako izhaja, da je od leta 2015 (torej tudi v obdobju, ki ga izpostavlja vlagatelj v zahtevku za revizijo) storitve upravljanja obeh stavb izvajala družba SPL, d.d., Ljubljana, torej je en gospodarski subjekt, s čimer je bilo dejansko zagotovljeno enotno upravljanje celotnega poslovnega kompleksa.

Državna revizijska komisija tudi ne more slediti vlagatelju, da »vse okoliščine kažejo na neenako obravnavanje vlagatelja«. Nasprotno, naročnik je z odločitvijo o zavrnitvi vseh ponudb vse ponudnike dejansko postavil v enak položaj, to je v položaj, v katerem javno naročilo ni bilo dodeljeno nobenemu od ponudnikov in v katerem se bodo vsi ponudniki v novem postopku lahko potegovali za javno naročilo v spremenjenem obsegu. Neutemeljene so vlagateljeve navedbe v vlogi z dne 10.9.2018, da iz naročnikovih navedb izhaja, da mu je pomembno, da storitve upravljanja še najprej izvaja družba SPL, d.d., Ljubljana. Navedeno iz naročnikovih navedb namreč ne izhaja, pač pa izhaja, da mu je pomembno, da isti izvajalec (in ne dva različna) izvaja storitve upravljanja stavbe L4-T19a kot tudi storitve upravljanja stavbe T21, s čimer bi se zagotovilo poenoteno upravljanje za obe stavbi in posledično enovito upravljanje celotnega poslovnega kompleksa na naslovih Langusova 4, Tržaška 19, 19a in 21.

Državna revizijska komisija tudi ne more slediti smiselnim navedbam vlagatelja, da je naročnik z izpodbijano odločitvijo kršil načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen ZJN-3), ker so se naročnik in ostali ponudniki seznanili z vlagateljevo ponudbeno ceno. Pojasniti gre, da je institut zavrnitve vseh ponudb mogoče uporabiti šele po izteku roka za odpiranje ponudb (prim. prvo poved petega odstavka 90. člena ZJN-3). O odpiranju ponudb se vodi zapisnik, ki vključuje vsaj naziv ponudnika in ponudbeno ceno (šesti odstavek 88. člena ZJN-3). Navedeni zapisnik naročnik bodisi vroči pooblaščenim predstavnikom ponudnika na odpiranju bodisi ga ponudniku posreduje (sedmi odstavek 88. člena ZJN-3). Ob upoštevanju navedenega gre ugotoviti, da seznanitev drugih ponudnikov z vlagateljevo ponudbeno ceno ne predstavlja kršitve načela zagotavljanja konkurence med ponudniki, temveč gre za logično posledico zavrnitve vseh ponudb. V kolikor bi zaradi razkritih ponudbenih cen naročnikova vseh zavrnitev ponudb pomenila kršitev 5. člena ZJN-3, kot to zatrjuje vlagatelj, bi to pomenilo, da naročnik nikoli ne bi mogel uporabiti instituta zavrnitve ponudb zaradi razlogov na njegovi strani.

Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v okviru zahtevka za revizijo ni uspel izkazati naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, ko je vse prejete ponudbi zavrnil zaradi razlogov na njegovi strani. Državna revizijska komisija je zato, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevek za revizijo vlagatelja kot neutemeljen zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov pravnega varstva.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Naročnik je v odločitvi o zahtevku za revizijo odločil, da mu mora vlagatelj povrniti stroške predrevizijskega postopka. Ker pa je (končna) odločitev o stroških odvisna od končne odločitve o zahtevku za revizijo, pri čemer v primeru nadaljevanja postopka pravnega varstva v revizijskem postopku odloča Državna revizijska komisija (prvi odstavek 29. člena ZPVPJN), ki odloči tudi o stroških postopka, je Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru naročnikovo odločitev o stroških štela kot naročnikovo priglasitev svojih stroškov.

Naročnik uveljavlja stroške, ki so mu nastali zaradi odločanja o zahtevku za revizijo. Naročnikovo stroškovno zahtevo je potrebno zavrniti, saj naročnik v predrevizijskem postopku na podlagi določb ZPVPJN sprejema odločitve v vlogi organa odločanja oziroma pravnega varstva (1. alineja 2. člena ZPVPJN v povezavi z 28. členom ZPVPJN), ne pa v vlogi stranke predrevizijskega postopka (prvi odstavek 3. člena ZPVPJN), zato do povrnitve priglašenih stroškov ni upravičen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 8.10.2018

Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Odvetniška družba Podjed, o.p., d.o.o., Slovenska cesta 47, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.

Natisni stran