018-034/2018 Soške elektrarne Nova Gorica, d.o.o.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Mateje Škabar kot predsednice senata, mag. Gregorja Šebenika kot člana senata in Boruta Smrdela kot člana senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Zavarovanje premoženja in odgovornosti SENG«, na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Adriatic Slovenica Zavarovalna družba, d. d., Ljubljanska cesta 3A, Koper, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o., Brdnikova ulica 44, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Soške elektrarne Nova Gorica, d. o. o., Erjavčeva ulica 20, Nova Gorica (v nadaljevanju: naročnik), dne 14. 3. 2018

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi naročnikova odločitev o oddaji naročila, kot izhaja iz dokumenta št. SE069571 z dne 15. 1. 2018.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 26.702,34 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu, ki ga oddaja po postopku s pogajanji z objavo, dne 27. 10. 2017 objavil na portalu javnih naročil, pod številko objave JN009227/2017-E01, dne 28. 10. 2017 pa še v Uradnem listu Evropske unije, pod številko objave 2017/S 208-431496. Dne 16. 1. 2018 je naročnik na portalu javnih naročil objavil odločitev o oddaji naročila (dokument št. SE069571 z dne 15. 1. 2018), iz katere je razvidno, da je predmetno javno naročilo dodelil ponudniku Croatia osiguranje, d. d., Vatroslava Jagića 33, Zagreb, Hrvaška (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Zoper odločitev o oddaji naročila je vlagatelj pravočasno, z vlogo z dne 26. 1. 2018, vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da naročnik ponudbe izbranega ponudnika ne bi smel oceniti kot dopustno, in sicer zaradi naslednjih razlogov:

1. Naročnik je v razpisni dokumentaciji zahteval tudi zavarovanje vrednosti pošiljk med prevozom pred poškodovanjem in uničenjem do zavarovalne vsote 100.000 EUR. Izbrani ponudnik je v vzorcu police za zavarovanje tovora št. 091700000104 navedel, da je zavarovalna vsota določena v prilogi, v dokumentu »priloga polici št. 091700000104« pa je podal znesek zavarovalne vsote 8.000 EUR, kar ne ustreza zahtevi naročnika. Pri tem splošna dikcija iz same police ne more biti merodajna, saj bi to pomenilo, da večina ostalih polic izbranega ponudnika sploh nima navedenih zavarovalnih vsot kritja. Prav tako ni mogoče upoštevati, da je izbrani ponudnik na drugih mestih ponudil ustrezno zavarovalno vsoto, saj naročnik ne sme ugibati, kaj je ponudnik ponudil in kakšna je pravilna zavarovalna vsota. Napaka ni očitna, saj je ni mogoče zaznati na prvi pogled in je ni mogoče ugotoviti brez dodatnega pojasnjevanja, navaja vlagatelj, in dodaja, da splošna izjava o sprejemanju določil razpisne dokumentacije ne more nadomestiti predložitve zahtevanih dokumentov ali sanirati pomanjkljivosti.
2. Naročnik je v ponudbi izbranega ponudnika odpravljal računske napake, čeprav ni šlo za računske napake, temveč napake pri izpolnjevanju obrazcev. Naročnik je tako izbranega ponudnika pozval, naj obrazloži pravilno premijsko stopnjo pri zavarovanju stekla, saj bi bila glede na prikazano premijsko stopnjo v promilih premija nižja, izbrani ponudnik pa je pojasnil, da je znesek premije pravilen, napačna pa je premijska stopnja, ki bi morala biti izražena v odstotkih. Pri odpravljanju napake v specifikaciji premije za strojelomno zavarovanje je izbrani ponudnik na podlagi poziva naročnika spremenil vsebino svoje ponudbe v delu, ki se nanaša na dodatne nevarnosti, saj je od tu izviralo neskladje v prikazu premije. Enako vlagatelj zatrjuje tudi glede spremembe zneska iz 330,6 EUR v 303,60 EUR.
3. Izbrani ponudnik je predložil tri referenčna potrdila istega naročnika, ki se vsa glasijo na zavarovanje premoženja, odgovornosti, nezgod in finančne izgube. Vsa tri referenčna potrdila imajo identičen opis posla, časovno pa si sledijo tako, da se nanašajo na zaporedna leta 2014, 2015 in 2016, iz česar je razvidno, da gre najverjetneje za eno samo pogodbo, ne pa za tri posle zavarovanja, kot je bilo zahtevano v razpisni dokumentaciji.
4. Izbrani ponudnik kljub zahtevi naročnika v prijavi ni predložil sprememb oz. dopolnitev razpisne dokumentacije. Poleg tega izbrani ponudnik v specifikacijah nekaterih zavarovalnih vrst ni prikazal premijskega stavka in v zavarovalne police tudi ni vpisal zahtevanih klavzul, navedenih v zavarovalno tehnični dokumentaciji.
5. Izbrani ponudnik ni upošteval zahtev glede uporabe jezika, saj je na vlomski polici del besedila navedel v tujem jeziku.

Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Izbrani ponudnik se je z vlogo z dne 5. 2. 2018 opredelil do revizijskih navedb vlagatelja. Izbrani ponudnik odgovarja na posamezne vlagateljeve očitke o nedopustnosti njegove ponudbe in jih označuje za neutemeljene, posamezne očitane pomanjkljivosti pa lahko predstavljajo le formalne spodrsljaje, ki bi se lahko popravili v skladu z veljavno zakonodajo.

Naročnik je zahtevek za revizijo s sklepom z dne 13. 2. 2018 zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik odgovarja na posamezne vlagateljeve navedbe:

1. Izbrani ponudnik je v obrazcu specifikacije za zavarovanje vrednosti pošiljk med prevozom potrdil zavarovalno vsoto 100.000 EUR in navedel premijo 200 EUR. V vzorcu police je izbrani ponudnik v stolpec »zavarovalna vsota« vpisal »v prilogi«, pod tabelo pa je navedeno, da je vrednost pošiljk med prevozom pred poškodovanjem in uničenjem zavarovana do zavarovalne vsote 100.000 EUR. Le v prilogi zavarovalne police je izbrani ponudnik v kolono »zneski v EUR« namesto 100.000 EUR prepisal očitno napačen znesek 8.000 EUR pri znesku premije 200 EUR. Znesek premije iz priloge je enak znesku, ki je naveden v obrazcu specifikacije, kjer pa je navedena zahtevana zavarovalna vsota. Izbrani ponudnik je naredil očitno napako, ko je vpisoval podatke v prilogo. V vzorcu zavarovalne police je naveden pravilen znesek, šele v prilogi pa je naveden nižji znesek. Izbrani ponudnik je potrdil, da sprejema naročnikove zahteve, v sami ponudbi pa je nesporno, da velja zavarovalna vsota 100.000 EUR, saj je ta navedena v vsaj dveh ponudbenih obrazcih. Znesek premije 200 EUR je nespremenjen v obrazcu specifikacij in v prilogi zavarovalne police. Popravek zneska zavarovalne vsote v prilogi ne pomeni nove ponudbe, ker se znesek ponudbene premije ne spremeni. Naročnik bo z izbranim ponudnikom sklenil pogodbo v besedilu, ki je navedeno v razpisni dokumentaciji, zavarovalne police pa so del pogodbe in so ji podrejene. Tudi izbrani ponudnik je v izjasnitvi navedel, da se znesek 8.000 EUR nanaša izključno na vrednost posameznega prevoza. Po mnenju naročnika zavarovalna vrednost ni tehnična specifikacija, zato bi se jo lahko tudi popravilo, tudi sicer pa gre za očitno napako in se je kot taka zakonito popravila.
2. Naročnik je ugotovil, da je izbrani ponudnik v predračunu napačno zmnožil tri postavke, kar je ocenil kot računsko napako. Izbranega ponudnika je pozval k soglasju za odpravo napake, ki ni vplivala na vrstni red ponudb. Naročnik ponudnikov ni izbiral na podlagi prve cene, temveč po pogajanjih, v katerih so ponudniki predložili novo ponudbo z navedbo novega zneska ponudbene cene. Odprava napak v prvi ponudb zato ni imela vpliva na končno ponudbo. Da ne gre za spremembo ponudbe, temveč za dopustno odpravo napak, izhaja tudi iz pojasnil izbranega ponudnika, podanih v izjasnitvi o zahtevku za revizijo.
3. Izbrani ponudnik je v ponudbi navedel tri reference od istega naročnika, ki se nanašajo na različna razdobja. Predložil je tri izpolnjene obrazce št. 7 »Reference prijavitelja« za tri zavarovalne posle, reference pa je potrdil referenčni naročnik. Gre za tri samostojne posle, za tri pogodbe, ki se nanašajo na tri različna obdobja.
4. Izbrani ponudnik je prijavi priložil Dodatek 1, z odgovori na vprašanja pa naročnik ni spreminjal predmeta javnega naročila in ti tudi niso bistvena sestavina prijave. Izbrani ponudnik je tudi sicer potrdil, da sprejema določila razpisne dokumentacije, s čimer je soglašal tudi s tem, da so sestavni del dokumentacije vse spremembe, dopolnitve in popravki. V nekaterih obrazcih specifikacij je izbrani ponudnik namesto premijske stopnje navedel le ceno na enoto. Zavarovalna vsota je fiksna, zato je ponudbena cena za posamezno postavko znana. Izbrani ponudnik je s potrditvijo, da sprejema določila razpisne dokumentacije, sprejel tudi premijske stavke, enako pa velja tudi za klavzule iz zavarovalno tehnične dokumentacije.
5. Ponudba izbranega ponudnika je izdelana v slovenskem jeziku, le ena beseda v vzorcu police je v hrvaškem jeziku, kar pa ne predstavlja kršitev, ki bi vplivala na oddajo javnega naročila.

Naročnik je Državni revizijski komisiji dne 15. 2. 2018 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 20. 2. 2018 opredelil do navedb naročnika. V vlogi se vlagatelj opredeljuje do posameznih naročnikovih argumentov in dodatno pojasnjuje svoje revizijske navedbe.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali je naročnik ravnal v skladu z Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3) in določbami lastne razpisne dokumentacije, ko je ponudbo izbranega ponudnika ocenil kot dopustno in jo izbral kot najugodnejšo. Vlagatelj ponudbi izbranega ponudnika očita več pomanjkljivosti, kot prvo pa zatrjuje, da je izbrani ponudnik pri zavarovanju vrednosti pošiljk med prevozom pred poškodovanjem in uničenjem, kjer je naročnik zahteval zavarovalno vsoto v višini 100.000 EUR, ponudil le 8.000 EUR zavarovalne vsote.

Uvodoma je treba pojasniti, da naročnik predmetni postopek oddaje javnega naročila izvaja po postopku s pogajanji z objavo, ki je v 45. členu ZJN-3 predviden za infrastrukturno področje. Postopek s pogajanji z objavo je razdeljen na več faz. V prvi fazi naročnik objavi povabilo k sodelovanju, na podlagi katerega lahko vsak zainteresirani gospodarski subjekt (kandidat) odda prijavo za sodelovanje. Prijava mora vsebovati vse informacije za ugotavljanje sposobnosti, ki jih zahteva naročnik. V postopku pregledovanja prijav naročnik v skladu z vnaprej določenimi zahtevami iz povabila k sodelovanju preveri, ali so zainteresirani gospodarski subjekti izpolnili pogoje za priznanje usposobljenosti, ki jih je določil v razpisni dokumentaciji. Kvalificiranim ponudnikom naročnik prizna sposobnost in jih povabi v drugo fazo, fazo pogajanj. Pri tem ima možnost, da omeji število kandidatov, ki izpolnjujejo pogoje za sodelovanje in ki bodo povabljeni, da oddajo ponudbo. V prvo fazo pogajanj (k oddaji prve ponudbe) naročnik povabi tiste kandidate, ki so se kvalificirali (ki so torej izpolnili pogoje za priznanje sposobnosti), v primeru, če je predvidel zmanjšanje števila (kvalificiranih) kandidatov, pa le tiste kvalificirane kandidate, ki so se uvrstili v drugo fazo na podlagi vnaprej določenih pravil za zmanjšanje števila kandidatov.

Poteka postopka s pogajanji ZJN-3 ne ureja podrobneje, kar pomeni, da mora protokol pogajanj določiti naročnik sam v razpisni dokumentaciji. Pravila postopka s pogajanji lahko tako naročnik prilagodi svojim potrebam in specifičnostim predmeta postopka oddaje javnega naročila, vendar pri tem ni popolnoma avtonomen, saj mora upoštevati temeljna načela javnega naročanja, zlasti načelo enakopravne obravnave ponudnikov in načelo preglednosti. Načelo transparentnosti (6. člen ZJN-3) med drugim zahteva, da so vse zahteve v razpisni dokumentaciji določene jasno, natančno in nedvoumno oz. tako, da lahko vsi razumno obveščeni, strokovno usposobljeni in skrbni ponudniki (kandidati) razumejo njihov natančen obseg in jih razlagajo enako ter da lahko naročnik učinkovito preizkusi, ali ponudbe (prijave) ustrezajo njegovim zahtevam (prim. npr. sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi številka C-368/10, Evropska komisija proti Kraljevini Nizozemski, točka 109, pa tudi sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi številka C-496/99 P, Evropska komisija proti CAS Succhi di Frutta SpA, točka 111). Ker naročnik določi zahteve, v skladu s katerimi morajo gospodarski subjekti predložiti prijave, mora nositi tudi odgovornost za njihovo skrbno pripravo, razlagati pa jih mora znotraj okvirov, kot izhajajo iz dikcije posameznih določb razpisne dokumentacije. Razširjanje, omejevanje (oženje) ali spreminjanje pomena posamezne zahteve šele po roku za predložitev ponudb po svoji vsebini pomeni prepozno in s tem nedopustno določanje konkretne vsebine pogoja oziroma nezakonit poseg v razpisno dokumentacijo. Naročnik torej posameznim določbam razpisne dokumentacije ne more dajati ožje ali drugačne vsebine od tiste, ki iz njih izhaja na jasen, natančen in nedvoumen način, saj bi to pomenilo ne le ravnanje, ki je v nasprotju z načelom transparentnosti in načelom enakopravne obravnave, pač pa tudi kršitev drugega odstavka 67. člena ZJN-3, v skladu s katerim naročnik po poteku roka za oddajo ponudb (prijav) ne sme več spreminjati ali dopolnjevati določb razpisne dokumentacije. Določbo, ki je jasna, je treba razlagati tako, kot je zapisana, in je ni dopustno razlagati izven okvirov pomena, kot izhaja iz njegove jasne dikcije in kot so ga lahko razumeli tudi vsi strokovno usposobljeni gospodarski subjekti.

V predmetnem postopku oddaje javnega naročila naročnik naroča požarno, potresno in strojelomno zavarovanje, zavarovanje računalnikov, vloma, stekla in pošiljk med prevozom, kolektivno nezgodno zavarovanje ter zavarovanje odgovornosti in projektantske odgovornosti za obdobje 48 mesecev. Natančen opis predmeta naročila je naročnik podal v 8. poglavju Dokumentacije v zvezi z javnim naročilom (v nadaljevanju: razpisna dokumentacija) z naslovom »Tehnične specifikacije«, v katerem je določil splošne zahteve za vse zavarovalne vrste in definiral uporabljeno terminologijo ter zavarovalne klavzule. V nadaljevanju 8. poglavja razpisne dokumentacije je naročnik naštel posamezne vrste zavarovanj ter za vsako izmed njih določil specifične zahteve glede predmeta zavarovanja, obsega zavarovalnega kritja, višine zavarovalne vsote itd.

V 2. in 6. poglavju Dokumentacije razpisne dokumentacije je naročnik določil, da bo predmetni postopek s pogajanji z objavo izvedel v dveh fazah. V prvi fazi postopka je predvidel, da gospodarski subjekti oddajo prijave, na podlagi katerih bo ugotavljal usposobljenost za izvedbo naročila. Za drugo fazo postopka je naročnik določil, da bo povabil prijavitelje s priznano sposobnostjo k oddaji ponudb, ki jih bo najprej ocenil, zatem pa bo s ponudniki izvedel pogajanja o ponudbenih cenah v skladu s točkama 6.2 in 6.3 razpisne dokumentacije. Za prvo fazo, fazo prijave, je naročnik določil, da kandidati predložijo dokumentacijo, ki je našteta v točki 2.4 razpisne dokumentacije, med drugim (poleg predstavitvenih obrazcev, obrazcev o izpolnjevanju pogojev in referenc) tudi parafiran ponudbeni predračun in posamezne specifikacije ponudbene cene po vrstah zavarovanj ter parafirane tehnične specifikacije. Dokumentacijo, ki mora sestavljati ponudbo, pa je naročnik določil v točki 6.1.b) razpisne dokumentacije, v kateri je zapisal, da je treba k ponudbi predložiti naslednje dokumente:

- izpolnjen in podpisan obrazec ponudbe (obr. št.9),
- izpolnjene in podpisane obrazce: ponudbeni predračun (obr. št. 10) in specifikacije ponudbene cene po vrstah zavarovanj (obrazci št. 10.1 -10.10),
- zavarovalne police po posameznih zavarovalnih vrstah,
- zavarovalne pogoje in klavzule po posameznih zavarovalnih vrstah.

V zvezi z vpisovanjem ponudbenih cen in izpolnjevanjem ponudbenega predračuna so morali kandidati v prvi fazi oz. ponudniki v drugi fazi upoštevati zahteve, ki jih je naročnik določil v točki 2.11 razpisne dokumentacije:

»Prijavitelj s predložitvijo prijave ne izpolnjuje ponudbene cene in ponudbenega predračuna, parafira le Ponudbeni predračun (obrazec št. 10) in posamezne Specifikacije ponudbene cene po vrstah zavarovanj (obrazci št. 10.1 – 10.10).

Prijavitelji, ki bodo povabljeni k oddaji ponudbe v 2. fazi postopka (v nadaljevanju ponudnik), bodo predložili v celoti izpolnjen Ponudbeni predračun. Ponudbeni predračun bo izdelan na obrazcu Ponudbeni predračun (obrazec št. 10) in specificiran v Specifikacijah ponudbene cene po vrstah zavarovanj (obrazci št. 10.1-10.10) v skladu z zahtevami te DJN.

Ponudnik pripravi ponudbeni predračun za celoto, to je za vse zahtevane zavarovalne vrste.

Ponudbene cene na enoto morajo biti izražene v € brez davka na promet zavarovalnih poslov (DPZP), skupna ponudbena cena pa brez in z DPZP. Ponudnik mora navesti cene za vsako pozicijo, navedeno v Ponudbenem predračunu in v Specifikacijah ponudbene cene po vrstah zavarovanj. Za pozicije, za katere ponudnik ne navede cene, se smatra, da jih bo izvedel brezplačno.

K ponudbenemu predračunu morajo biti priložene specifikacije predračuna letne zavarovalne premije, ločeno za vsako zavarovalno vrsto. V specifikacijah je potrebno prikazati predmet zavarovanja, zavarovalne vsote, premijski stavki, popusti in seštevek brez DPZP ter z DPZP. Premija posamezne zavarovalne vrste vsebuje vse elemente, iz katerih je sestavljena in vsa morebitna doplačila in popuste. Ves čas trajanja zavarovanja so premijske stopnje fiksne in nespremenjeni popusti. Popusti morajo biti navedeni ločeno, vendar morajo biti upoštevani v končni vrednosti ponudbe.

Ponudnik prikaže v ponudbenem predračunu zavarovalno premijo za eno obračunsko leto ter predvideno skupno zavarovalno premijo za štiriletno zavarovalno obdobje.

Ponudnik izdela in priloži k predračunu še zavarovalne police za vsako zavarovalno vrsto. Ponudnik mora podpisati in žigosati vse strani predračuna, vse strani specifikacij in zavarovalnih polic.

Ponudnik mora predložiti tudi digitalno verzijo Specifikacij ponudbene cene po vrstah zavarovanj (obrazci št. 10.1 – 10.10) v nezaklenjeni datoteki formata .doc(x).«

Iz citiranih določb razpisne dokumentacije je razvidno, da je naročnik za prvo fazo postopka predvidel oddajo prijav, v katerih so morali kandidati predložiti le parafiran ponudbeni predračun in posamezne specifikacije ponudbene cene po vrstah zavarovanj, niso pa še vpisovali ponudbenih cen. Te so bile predvidene za drugo fazo postopka, v kateri so morali ponudniki predložiti izpolnjen ponudbeni predračun s cenami. Poleg predračuna so morali ponudniki za vsako zavarovalno vrsto posebej predložiti tudi specifikacije predračuna letne zavarovalne premije, v katerih so morali prikazati predmet zavarovanja, zavarovalne vsote, premijske stavke, popuste in seštevke brez davka in z vključenim davkom. Hkrati so morali ponudniki za vsako zavarovalno vrsto izdelati še zavarovalne police in jih predložiti ponudbenemu predračunu. V tako predloženi dokumentaciji so morali ponudniki ponuditi predmet zavarovanja v obsegu, kot je bil določen v 8. poglavju razpisne dokumentacije, v katerem je naročnik določil splošne in posebne zahteve za posamezne vrste zavarovanj. To izhaja že iz točke 8.3 razpisne dokumentacije, v kateri je naročnik zapisal, da morajo ponudniki pri pripravi ponudbe upoštevati razpisno dokumentacijo, izrecno pa tudi iz točke 5.5 razpisne dokumentacije, v kateri je naročnik določil, da bo izločil:

- nepravočasne prijave/ponudbe,
- prijave, ki ne bodo izpolnjevale vseh zahtev iz 5.1 in 5.2 točk razpisne dokumentacije,
- ponudbe, ki ne bodo izpolnjevale vseh zahtev iz povabila k oddaji ponudbe,
- prijavo/ponudbo, ki ne bo ustrezala vsem zavarovalno tehničnim pogojem.

Dejstvo, da je mogoče kot dopustno oceniti in posledično izbrati le tisto ponudbo, ki izpolnjuje naročnikove zahteve v zvezi s predmetom naročila, sicer izhaja že iz 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki med drugim določa, da je ponudba dopustna, če ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, pa tudi iz prvega odstavka 89. člena ZJN-3 (pregled in ocenjevanje ponudb ter način oddaje javnega naročila), v skladu s katerim naročnik odda javno naročilo na podlagi meril, potem ko preveri, da je ponudba skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, in da je ponudbo oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje.

V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da je izbrani ponudnik pri zavarovanju vrednosti pošiljk med prevozom pred poškodovanjem in uničenjem ponudil neustrezno višino zavarovalne vsote, je Državna revizijska komisija najprej vpogledala v razpisno dokumentacijo, in sicer v 8. poglavje, v katerem je naročnik, kot je bilo že zapisano, za vsako izmed posameznih vrst zavarovanj določil zahteve glede predmeta zavarovanja, obsega zavarovalnega kritja oz. višine zavarovalne vsote. Zahteve za zavarovanje pošiljk med prevozom je naročnik določil v točki 8.4.2 razpisne dokumentacije, v kateri je zapisal:

»Zavaruje se vrednost pošiljk med prevozom pred poškodovanjem in uničenjem do zavarovalne vsote 100.000,- EUR.

• Zavaruje se tovor med cestnim prevozom po Sloveniji.
• Vrsta tovora je oprema, deli opreme in material za lastne potrebe,
• Ocenjena vrednost tovora v enem letu 100.000,- EUR.
• Ocenjena vrednost posameznega prevoza 8.000,- EUR.
• Zavarovanje se sklene brez odbitne franšize.
• Zavarovani so samo prevozi, ki ji opravi zavarovanec sam za lastne potrebe.«

Iz točke 8.4.2 razpisne dokumentacije je torej razvidno, da je naročnik za zavarovanje pošiljk med prevozom zahteval zavarovalno vsoto 100.000 EUR (kar med naročnikom in vlagateljem niti ni sporno) in da je znesek 8.000 EUR navedel kot ocenjeno vrednost posameznega prevoza.

Specifikacije predračuna letne zavarovalne premije za vsako zavarovalno vrsto, katerih predložitev je naročnik zahteval v točki 2.11 razpisne dokumentacije, so morali ponudniki vpisati na vnaprej pripravljene obrazce št. 10.1 – 10.10. Za specifikacijo predračuna letne zavarovalne premije za zavarovanje pošiljk med prevozom je naročnik pripravil obrazec št. 10.6, v katerem je bila že vnaprej (s strani naročnika) vpisana zavarovalna vsota v višini 100.000 EUR, ponudniki pa so morali v obrazec vpisati še premijsko stopnjo, znesek letne premije brez davka in z davkom ter morebitne specifikacije popustov.

Kot je razvidno iz ponudbe izbranega ponudnika, je ta na obrazcu št. 10 predložil ponudbeni predračun, v katerem je navedel, da premija za zavarovanje pošiljk znaša 200,00 EUR. Zavarovalna vsota za zavarovanje pošiljk med prevozom v obrazcu št. 10 ni bila navedena, ker tega naročnik tudi ni predvidel. Specifikacija predračuna letne zavarovalne premije za zavarovanje pošiljk med prevozom je bila, kot je bilo že zapisano, predvidena na obrazcu št. 10.6, ki ga je izbrani ponudnik predložil, vanj pa je vpisal le premijo v enaki višini kot v predračunu, torej 200,00 EUR. Drugih podatkov (razen vrednosti davka) izbrani ponudnik v obrazec št. 10.6 ni vpisoval, saj ni izpolnil tabele s specifikacijo popustov (na podlagi česar je mogoče sklepati, da popusta v tem delu ni ponudil), poleg tega pa tudi ni prikazal premijske stopnje, čeprav je bil njen vpis izrecno predviden (točka 2.11 razpisne dokumentacije). V obrazcu št. 10.6, ki ga je predložil izbrani ponudnik, je sicer vpisana zavarovalna vsota v višini 100.000 EUR, vendar gre za znesek, ki ga je že vnaprej vpisal naročnik na pripravljenih obrazcih iz razpisne dokumentacije.

Izbrani ponudnik je glede na naročnikova navodila iz točke 2.11 razpisne dokumentacije v ponudbo predložil tudi vzorec zavarovalne police št. 091700000104 za zavarovanje pošiljk med prevozom, v katero je vpisal premijo v višini 200,00 EUR, na mesto, ki je bilo predvideno za vpis zavarovalne vsote, je vpisal »V prilogi«, v nadaljevanju besedila police pa je dobesedno povzel naročnikovo besedilo iz točke 8.4.2 razpisne dokumentacije, in sicer:

»Zavaruje se vrednost pošiljk med prevozom pred poškodovanjem in uničenjem do zavarovalne vsote 100.000,- EUR.

• Zavaruje se tovor med cestnim prevozom po Sloveniji.
• Vrsta tovora je oprema, deli opreme in material za lastne potrebe,
• Ocenjena vrednost tovora v enem letu 100.000,- EUR.
• Ocenjena vrednost posameznega prevoza 8.000,- EUR.
• Zavarovanje se sklene brez odbitne franšize.
• Zavarovani so samo prevozi, ki ji opravi zavarovanec sam za lastne potrebe.«

V dokumentu »Priloga polici št. 091700000104« je izbrani ponudnik prikazal podatke za zavarovanje tovora med cestnim prevozom po Republiki Sloveniji, pri čemer je navedel enako stopnjo premije kot v obrazcu predračuna št. 10, obrazcu specifikacije št. 10.6 in vzorcu police, v prostor, ki je bil označen kot »Znesek v EUR«, pa je vpisal znesek 8.000,00 EUR.

Po pregledu ponudbe izbranega ponudnika Državna revizijska komisija ugotavlja, da je ta predložil obrazec št. 10.6, v katerega je že naročnik vpisal zavarovalno vsoto v višini 100.000 EUR, in da je predložil tudi zavarovalno polico, v katero je prepisal celotno besedilo točke 8.4.2 razpisne dokumentacije, ki se je nanašalo na zavarovanje pošiljk med prevozom in ki je vsebovalo tudi podatek o višini zavarovalne vsote 100.000 EUR. Hkrati je izbrani ponudnik v vzorcu police izrecno navedel, da je podatek o višini zavarovalne vsote vsebovan v prilogi zavarovalne police, tam, v prilogi, pa je poleg premije naveden le znesek 8.000,00 EUR. Navedeno pomeni, da je izbrani ponudnik v ponudbi navedel različne zneske višine zavarovalne vsote za zavarovanje pošiljk med prevozom in da je na edino mesto, ki ga je izpolnil sam (kjer ni šlo za besedilo, ki ga je pripravil že naročnik oz. ki bi bilo dobesedno prepisano iz razpisne dokumentacije) in ki je bilo tudi izrecno predvideno za vpis zavarovalne vsote, vpisal znesek zavarovalne vsote 8.000,00 EUR, kar ne ustreza naročnikovi zahtevi iz razpisne dokumentacije. Takšno dejansko stanje, kjer ni razvidno, kakšna je dejanska višina ponujene zavarovalne vsote za zavarovanje pošiljk med prevozom oz. kjer je izbrani ponudnik na edino mesto v ponudbi, ki ga je izpolnil sam, vpisal neustrezen znesek zavarovalne vsote, je nedvomno napaka v ponudbi izbranega ponudnika, ki jo je treba presojati z vidika petega in šestega odstavka 89. člena ZJN-3.

V skladu s petim odstavkom 89. člena ZJN-3 lahko naročnik v primeru, če so ali se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti gospodarski subjekti, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, zahteva, da gospodarski subjekti v ustreznem roku predložijo manjkajoče dokumente ali dopolnijo, popravijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da je takšna zahteva popolnoma skladna z načeloma enake obravnave in transparentnosti. Naročnik od gospodarskega subjekta zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. V skladu s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3 pa ponudnik (razen kadar gre za popravek ali dopolnitev očitne napake, če zaradi tega popravka ali dopolnitve ni dejansko predlagana nova ponudba) ne sme dopolnjevati ali popravljati svoje cene brez DDV na enoto, vrednosti postavke brez DDV, skupne vrednosti ponudbe brez DDV (razen če gre za dopustno odpravo računske napake), ponudbe v okviru meril, tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, in tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja. Iz citiranih določb ZJN-3 je razvidno, da med dele ponudbene vsebine, v katere načeloma že po samem zakonu ni dopustno posegati, sodi tudi tisti del ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, zato morajo gospodarski subjekti ta del ponudbe pripraviti s posebno skrbnostjo.

Ugotovljena napaka, ki izhaja iz ponudbe izbranega ponudnika, se nanaša del ponudbe, ki je vezan na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila oz. na zahteve, ki so povezane z vsebino zavarovalnih storitev, ki jih naroča naročnik. Kot je bilo že zapisano, je naročnik zahteve, ki se nanašajo na višino zavarovalne vsote, določil v 8. poglavju razpisne dokumentacije z naslovom »Tehnične specifikacije«, kjer je za posamezne zavarovalne vrste določil splošne in posebne zahteve, ki so jih ponudniki morali upoštevati pri pripravi vsebine ponujenega zavarovanja. Zato ne more biti dvoma, da gre tako ob upoštevanju umeščenosti določb v razpisno dokumentacijo kot tudi ob upoštevanju pomena zavarovalne vsote (gre za enega izmed bistvenih elementov, ki vpliva na pogodbene obveznosti zavarovalnice do zavarovanca) za zahteve, ki se neposredno nanašajo na predmet naročila oz. na vsebino posla, ki ga bo naročnik sklenil z najugodnejšim ponudnikom. Ker se napaka v ponudbi izbranega ponudnika nanaša na vsebino ponujenega predmeta naročila, je treba glede na šesti odstavek 89. člena ZJN-3 ugotoviti, da gre za tisti del ponudbe, ki ga ni dopustno dopolnjevati ali popravljati.

Naročnik v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, navaja, da je izbrani ponudnik v prilogo police v kolono »Zneski v EUR« namesto 100.000 EUR prepisal očitno napačen znesek 8.000 EUR. Po mnenju naročnika zavarovalna vrednost ne predstavlja tehnične specifikacije naročenega zavarovanja tovora, tudi sicer pa naj bi šlo le za očitno napako, ki jo je naročnik kot takšno tudi popravil.

V zvezi z navedbami, da zahteva, ki določa višino zavarovalne vsote za zavarovanje pošiljk med prevozom, ne predstavlja tehnične specifikacije, je treba ponovno opozoriti, da jo je že naročnik sam umestil v poglavje z naslovom »Tehnične specifikacije« in da se tudi sicer, kot je bilo že zapisano, nanaša na vsebino zavarovalnega posla, ki je predmet naročila. V zvezi z navedbami, da gre za očitno napako, pa je treba pojasniti, da je odprava očitnih napak v delu ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, sicer mogoča. Ponudbeno vsebino, ki se nanaša na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, je namreč v skladu s šestim odstavkom 89. člena ZJN-3 v primeru dopolnitev ali popravkov očitnih napak dopustno popraviti, pod pogojem, da zaradi teh popravkov ali dopolnitev ni dejansko predlagana nova ponudba. Ker pa predstavljajo dopolnitve ali popravki očitnih napak edino izjemo od splošne prepovedi dopolnjevanja ali popravljanja dela ponudbe, vezanega na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila, je potrebno tako pri njihovi razlagi kot pri njihovi uporabi zavzeti restriktivni pristop. To pomeni, da morata biti za dopustitev dopolnitve ali popravka ponudbe v delu tehničnih specifikacij predmeta javnega naročila kumulativno izpolnjena dva pogoja: ugotovljena mora biti napaka, ki je očitna, obenem pa popravek ali dopolnitev očitne napake ne sme povzročiti spremembe ponudbe na način, da bi bila zaradi tega dejansko predlagana nova ponudba.

V zvezi z vprašanjem, katero napako je mogoče obravnavati kot očitno, je Državna revizijska komisija že v sklepih št. 018-14/2017-5 in št. 018-22/2018-6 zavzela stališče, da je treba očitnost napake presojati z vidika možnosti njenega odkritja oziroma ugotovitve. Napaka je namreč očitna le, če jo je v objektivnem smislu moč zaznati na prvi pogled, prima facie, kar pomeni, da jo je mogoče ugotoviti neposredno, ne pa šele z dodatnim pojasnjevanjem posameznih okoliščin dejanskega stanja oziroma s preverjanjem pravilnosti le-tega. Da pa ne bi dopolnitev ali poprava podatka, ki je bil predhodno opredeljen za očitno napako, dejansko pomenila podaje predloga nove ponudbe, mora biti pravilen podatek naročniku znan (posledično pa tudi na objektivni ravni preverljiv) že ob ugotovitvi očitne napake. V kolikor se namreč naročnik s pravilnim podatkom in s tem s pravo ponudnikovo voljo prvič seznani šele ob odpravi očitne napake, ni mogoče zaključiti, da zaradi dopolnitve ali popravka po roku za oddajo ponudbe ni bila dejansko predlagana nova ponudba.

Kot je bilo že ugotovljeno, je izbrani ponudnik v ponudbi navedel različne zneske višine zavarovalne vsote za zavarovanje pošiljk med prevozom, pri čemer ustrezen znesek zavarovalne vsote v višini 100.000 EUR izhaja le iz tistih delov ponudbe, ki jih je že vnaprej izpolnil naročnik oz. v katerih je izbrani ponudnik zgolj dobesedno povzel celotno besedilo. Na edino mesto v ponudbi, ki ga je izbrani ponudnik pripravil sam in ga je tudi izrecno predvidel za vpis zavarovalne vsote za zavarovanje pošiljk med prevozom, in sicer v prilogo zavarovalne police, pa je izbrani ponudnik vpisal znesek 8.000,00 EUR, ki očitno ne ustreza zahtevi naročnika iz razpisne dokumentacije. Takšnega stanja, ki izhaja iz ponudbe izbranega ponudnika, ni mogoče opredeliti kot očitno napako, saj na prvi pogled ni jasno, katera je tista zavarovalna vsota, ki jo dejansko zagotavlja izbrani ponudnik. Vlagatelju je treba pritrditi, da se je naročnik kar sam, ne da bi za to navedel prepričljive razloge, odločil, da bo upošteval zavarovalno vsoto iz obrazca št. 10.6 in zavarovalno vsoto, ki je navedena v okviru dobesednega povzetka njegovih zahtev za zavarovanje pošiljk med prevozom na zavarovalni polici, čeprav je na vzorcu zavarovalne police št. 091700000104 izrecno navedeno, da je višina zavarovalne vsote določena v prilogi, v prilogi pa je vpisan znesek 8.000,00 EUR. Tako je treba ugotoviti, da bi lahko naročnik šele v postopku pojasnjevanja razjasnil, kakšna je prava vsebina ponudbe izbranega ponudnika oz. zakaj je izbrani ponudnik v prilogo zavarovalne police vpisal neustrezen znesek 8.000,00 EUR. Ker bi torej lahko šele dodatna pojasnila izbranega ponudnika razjasnila okoliščino, katera zavarovalna vsota za zavarovanje pošiljk med prevozom je dejansko ponujena, napake v ponudbi nikakor ni mogoče označiti kot očitne in je posledično tudi ni mogoče spregledati, kot je to storil naročnik. Ker gre za napako, ki se nanaša na vsebino zavarovalne storitve, pa je hkrati tudi ni mogoče odpraviti z dodatnimi pojasnili ali dopolnjevanjem ponudbe, saj bi to predstavljalo kršitev šestega odstavka 89. člena ZJN-3.

Izbrani ponudnik v vlogi z dne 5. 2. 2018, s katero se je opredelil do revizijskih navedb, navaja, da znesek 8.000,00 EUR, ki je naveden v prilogi police, predstavlja izraz njegove poslovne administracije, ki je rezultat specifičnega ustroja in načina organizacije poslovnih procesov, pri čemer naj ta izraz ne bi vplival na višino kritja. Kot še pojasnjuje izbrani ponudnik, je znesek 8.000,00 EUR vrednost posameznega prevoza, ki je bila navedena v ponudbeni dokumentaciji. Tem pojasnilom izbranega ponudnika ni mogoče slediti. Ne glede na to, kakšen je ustroj in način organizacije izbranega ponudnika, je bil ta dolžan upoštevati naročnikova navodila iz razpisne dokumentacije in ponudbo predložiti v skladu z njegovimi zahtevami. Navodila naročnika so bila v tem delu jasna – ponudniki so morali v predračunu, specifikacijah predračuna in zavarovalnih policah ponuditi zavarovanje v obsegu, kot je bil določen v 8. poglavju razpisne dokumentacije. Kot je bilo že zapisano, je naročnik v točki 8.4.2 razpisne dokumentacije za zavarovanje pošiljk med prevozom zahteval zavarovalno vsoto v višini 100.000 EUR, znesek 8.000 EUR pa je navedel zgolj kot ocenjeno vrednost posameznega prevoza. Ponudniki so bili zato dolžni upoštevati zavarovalno vsoto v višini 100.000 EUR in jo prikazati v ponudbenih dokumentih. Izbrani ponudnik je to vsoto prikazal le v tistih dokumentih oz. besedilih, ki jih je že vnaprej pripravil naročnik, na mesto, ki ga je sam izrecno predvidel za vpis zavarovalne vsote za zavarovanje pošiljk med prevozom, pa je vpisal znesek, ki ne ustreza zahtevam naročnika. Tudi sicer pa, če bi sledili pojasnilom izbranega ponudnika, da znesek 8.000,00 EUR, ki ga je vpisal v prilogo zavarovalne police, predstavlja vrednost posameznega prevoza, navedeno ne bi bilo v skladu z zahtevami naročnika, ker iz točke 8.4.2 razpisne dokumentacije ni razvidno, da bi naročnik dopuščal omejevanje zavarovalne vsote pri posameznih prevozih. Zavarovalna vsota v višini 100.000 EUR je namreč zahtevana ne glede na to, do kakšne škode bo prišlo pri posameznem prevozu, znesek 8.000 EUR pa je bil naveden le kot ocenjena vrednost posameznega prevoza in ga ni mogoče razumeti kot podlago za omejevanje zavarovalne vsote pri posameznih prevozih.

Ob tem je treba opozoriti, da je naročnik v razpisni dokumentaciji predvidel, da bo celotna ponudba, vključno s specifikacijami in zavarovalnimi policami, postala del zavarovalne pogodbe, ki bo sklenjena med njim in najugodnejšim ponudnikom. V 3. členu vzorca zavarovalne pogodbe je naročnik namreč določil, da za zavarovalne storitve po pogodbi med drugim velja tudi vsebina ponudbe najugodnejšega ponudnika, v 4. členu pa, da so zavarovalne police po posameznih vrstah zavarovanja iz ponudbe najugodnejšega ponudnika sestavni del pogodbe. Zavarovalne police, ki jih je pripravil izbrani ponudnik, bi torej postale del zavarovalne pogodbe, pa čeprav je zavarovalna vsota za zavarovanje pošiljk med prevozom v njih navedena nejasno oz. napačno in predstavlja podlago za omejevanje obveznosti zavarovalnice do zavarovanca bodisi glede skupne zavarovalne vsote bodisi glede zavarovalne vsote za posamezne prevoze, kar ni v skladu z naročnikovimi zahtevami iz razpisne dokumentacije.

Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da nepopolnost v ponudbi izbranega ponudnika ni niti formalni spodrsljaj, kot to zatrjuje izbrani ponudnik, niti ni očitna napaka, kot to zatrjuje naročnik. Gre za napako v delu, ki se nanaša na predmet javnega naročila, zato je ni mogoče odpraviti v skladu s petim in šestim odstavkom 89. člena ZJN-3. Naročnik posledično ni imel podlage v ZJN-3 in razpisni dokumentaciji, ko je ponudbo izbranega ponudnika ocenil kot dopustno, zaradi česar je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila in razveljavila odločitev o oddaji naročila, kot izhaja iz dokumenta št. SE069571 z dne 15. 1. 2018. Pri tem Državna revizijska komisija ni obravnavala drugih revizijskih navedb, ki se nanašajo na dopustnost ponudbe izbranega ponudnika, saj njihova vsebinska presoja ne bi več mogla v ničemer vplivati na ugotovitev o nedopustnosti ponudbe izbranega ponudnika in s tem na odločitev, kot je razvidna iz 1. točke izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija naročniku v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN nalaga, da v primeru, če bo nadaljeval postopek oddaje javnega naročila, pri ocenjevanju ponudbe izbranega ponudnika upošteva, da ta v delu, ki se nanaša na zavarovanje pošiljk med prevozom, ni izpolnil zahtev, ki se nanašajo na višino zavarovalne vsote, in da gre za napako v delu ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila in ki je ni mogoče označiti kot očitno.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo in v vlogi, s katero se je opredelil do navedb naročnika, zahteval povrnitev stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Če je zahtevek za revizijo utemeljen, mora naročnik iz lastnih sredstev vlagatelju povrniti potrebne stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku, vključno s takso (tretji odstavek 70. člena ZPVPJN). Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva.

Državna revizijska komisija je glede na navedeno vlagatelju na podlagi 70. člena ZPVPJN kot potrebne priznala naslednje opredeljeno navedene stroške:

- strošek plačane takse za revizijski zahtevek v višini 25.000,00 EUR (vlagatelj je potrdilo o plačilu takse v navedeni višini priložil zahtevku za revizijo),
- strošek odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo v višini 3.000 točk (prva točka Tarifne številke 40), kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22 % DDV znaša 1.679,94 EUR,
- izdatke po 11. členu Odvetniške tarife (in sicer 2 % od skupne vrednosti storitve do 1.000 točk in 1 % od presežka nad 1.000 točk, tj. 2.000 točk) v višini 40 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 22,40 EUR.

Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne priznala stroške v višini 26.702,34 EUR. Državna revizijska komisija vlagatelju ne priznava priglašenega stroška za sestavo vloge, s katero se je opredelil do navedb naročnika, saj v konkretnem primeru ni bil potreben (peti odstavek 70. člena ZPVPJN v povezavi z osmim odstavkom istega člena, pa tudi drugi odstavek 2. člena Odvetniške tarife). Navedbe v vlogi, s katero se je vlagatelj opredelil do navedb naročnika, niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.

Naročnik je vlagatelju priznane stroške v višini 26.702,34 EUR dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 14. 3. 2018


predsednica senata
mag. Mateja Škabar
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:

- Soške elektrarne Nova Gorica, d. o. o., Erjavčeva ulica 20, Nova Gorica
- Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o., Brdnikova ulica 44, 1000 Ljubljana
- Croatia osiguranje, d. d., Vatroslava Jagića 33, Zagreb, Hrvaška
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:

- v spis zadeve

Natisni stran