018-248/2017 Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo
Številka: 018-248/2017-5Datum sprejema: 10. 1. 2018
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata, ter Tadeja Pušnar in mag. Gregorja Šebenika, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Telefonska centrala« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba 3B+D d.o.o., Mijavčeva ulica 16, Škofljica (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 10.01.2018
odločila:
1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila »Telefonska centrala«.
2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v znesku 1.500,00 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.
Obrazložitev:
Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 28.09.2017 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN 008475/2017-W01.
Zoper razpisno dokumentacijo je vlagatelj dne 13.11.2017 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se razpisna dokumentacija v vseh spornih delih razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Zatrjuje, da razpisna dokumentacija ni skladna z veljavno zakonodajo, saj mu ne omogoča oddaje dopustne ponudbe. Navaja, da naročnik na vprašanje »Ali od ponujene rešitve zahtevate, da tudi komponenta deluje v virtualnem okolju ali pa se lahko ponudi tudi strojna izvedba SBC naprave?« ni odgovoril. Od navedenega odgovora, zatrjuje vlagatelj, je odvisno na kakšen način bi moral pripraviti svojo ponudbo v delu, ki se nanaša na SBC napravo. Naročnik se ni vsebinsko opredelil do vloge telefonske centrale, prav tako ni podal informacij o predvidenem načinu njenega delovanja. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik s podanim odgovorom vsebinsko ni odgovoril na zastavljeno vprašanje, saj za (že) delujoči sistem eKlica ni podal osnovnega diagrama poteka dodatnih informacij, oziroma ni podal informacij o tem, kako oziroma na kakšen način se morajo po proženju eKlica prejeti podatki posredovati naprej v obdelavo in ukrepanje. Naročnik ravno tako ni odgovoril na zastavljeno vprašanje o vlogi telefonske centrale, saj se sklicuje zgolj na »ločeno informacijsko pot«, ne pove pa kako bo potekala, prav tako tudi ni pojasnil načina povezave eKlica na telefonsko centralo. Sklicevanje le na seznam RFC-jev pa ni odgovor na zastavljeno vprašanje. Vlagatelj še navaja, da je naročnik tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije tudi odgovoril, da vzdrževanje SIP telefonske centrale z dvema dispečerskima terminaloma ni predmet javnega naročila, ter da potrebuje podatek o oceni vzdrževanja le zaradi ocenjevanja ponudb. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik v okviru merila, ki je uteženo z 20 % ponderjem, meri storitev, ki ni predmet obravnavanega javnega naročila, poleg tega ponudnikov tudi ni zavezal k izvajanju teh storitev po ponujeni ceni. Navedeno pomeni, da ustvarja okoliščine, ki omogočajo zlorabo meril. Posledično tako lahko ponudnik ceno vzdrževanja ponudi v povsem nerealnem znesku in s tem pridobi maksimalno število točk, storitve vzdrževanja pa potem ne bo zavezan izvajati po ponujeni ceni. Ker vzdrževanja objektivno ne bo mogel izvajati nihče drug kot izbrani ponudnik, bi moralo biti zajeto v razpisano javno naročila, s čimer pa bi naročnik že presegel prag naročila male vrednosti. Na enak način, še zatrjuje vlagatelj, je naročnik opredelil tudi obveznost ponudnikov k nadgradnji opreme v skladu s prihodnjimi standardi (ponudniki morajo v zvezi s tem podati izjavo, da bodo opremo tozadevno nadgradili v roku šestih mesecev). Naročnik torej zahteva podporo standardov RFC (npr. RFC 5222), ki še niso sprejeti. Vlagatelj opozarja, da ponudniki ne morejo podati izjave o implementaciji standarda RFC, če ta še ni sprejet, saj ni jasno, ali bo takšna implementacija enostavna (ali ne) ter ali in če (ter v kakšni obliki) bo standard sprejet. Vlagatelj citira vprašanja ponudnikov in naročnikove odgovore nanje, ki so bili podani v zvezi s tem, in zatrjuje, da od svojega proizvajalca ne more pridobiti izjave o implementaciji standarda, če ta še ni sprejet. Četudi bi jo prejel, pa mu v primeru, če sporne zahteve ne bi mogel izpolniti, grozi spor pred sodiščem (naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji zapisal, da se lahko v skrajnem primeru spor zaradi neizpolnjevanja sporne izjave rešuje pred pristojnim sodiščem). Vlagatelj v zvezi s tem še opozarja, da ponudniki zaradi vnaprej nedefiniranih standardov tudi ne morejo predvideti stroškov ter jih vključiti v ceno. Navaja še, da je to zahtevo mogoče razumeti na način, da bo naročnik za implementacijo standardov sklenil posebno pogodbo in opozarja, da naročnik tudi teh storitev ni vključil v ocenjeno vrednost. Iz odgovora št. 27 pa tudi izhaja, da bo naročnik v ločenem postopku naročal SIP telefonske centrale in dispečerske terminale, vendar bodo morali biti združljivi z obstoječo rešitvijo. Navedeno pa pomeni, da bodo morali biti centrale in terminali od istega proizvajalca, zato bi morala biti tudi ta vrednost zajeta v ocenjeno vrednost. Vlagatelj še navaja, da je naročnik z odgovorom št. 23 tudi navedel, da sistem za operativno 24 urno beleženje klicev ni predmet javnega naročila, mora pa ponujena telefonska centrala dopuščati nadgradnjo s takšnim sistemom, ter da bo nadgradnja naročena v ločenem postopku oddaje javnega naročila. Tudi ta nadgradnja, zatrjuje vlagatelj, nezakonito ni vključena v ocenjeno vrednost. Vlagatelj citira vprašanja potencialnih ponudnikov in naročnikove odgovore nanje, ki se nanašajo na SIP telefonsko centralo. Zatrjuje, da je naročnik podal kontradiktorne odgovore, saj v njih navaja, da bo telefonska centrala uporabljena kot interna telefonska centrala za Izobraževalni center za zaščito in reševanje na Igu in hkrati kot testna telefonska centrala za sprejem klicev na številko 112, posledično pa ne zahteva visoke razpoložljivosti sistema in naroča le dve dispečerski enoti. Z odgovorom je tudi navedel, da bo kasneje SIP telefonske centrale in dispečerske terminale za centre za obveščanje naročal po odprtem postopku, pri čemer je v razpisni dokumentaciji zahteval kapaciteto sistema za 55 dispečerskih terminalov. Naročnik tako po eni strani zatrjuje, da bo SIP telefonske centrale in dispečerske terminale nabavljal v bodočih javnih razpisih, po drugi strani pa je iz odgovorov razvidno, da je njegov namen kupiti testni sistem, ki bo služil potrebam lokacije na Igu, testiranju novih storitev, v nadaljevanju pa tudi operativni uporabi v celotnem sistemu 112, saj je zahteval licenčno opremo za 55 dispečerskih mest. S tovrstnim nakupom bo naročnik s tem javnim naročilom pridobil monopolnega ponudnika, ki bo izvajal razvoj in nadgradnje telefonske centrale ob neznanem času za neznane cene, v nadaljevanju pa kot monopolni ponudnik dobavil oziroma opremil ostale centre 112 z dispečerskimi terminali in pripadajočo terminalsko opremo. V kolikor temu ne bi bilo tako, bi naročnik zahteval licenčno opremo le za dve dispečerski mesti (in ne za 55). Vlagatelj v nadaljevanju citira naročnikov odgovor, s katerim je pojasnil, da je z izrazom »neomejeno« želel povedati, da je število vpisov v imenik omejeno npr. z velikostjo spominskega prostora na računalniku in ne s številčno omejitvijo zapisov v imenik. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik v zvezi s tem ni podal konkretne vrednosti, ter da je sklicevanje na velikost spominskega prostora neprimerno in nestrokovno. Ker naročnik ni konkretno odgovoril, zatrjuje vlagatelj, navedeno onemogoča oddajo dopustne ponudbe. Vlagatelj še navaja, da je naročnik v tehničnih specifikacijah zapisal, da v kolikor ponujeno blago ne ustreza minimalnim tehničnim in drugim zahtevam naročnika, se ponudba izloči. Ker je naročnik z odgovorom, ki ga je podal dne 24.10.2017, navedel, da so z izrazom »druge zahteve« mišljene druge ne-tehnične zahteve, na primer garancijski rok, rok izvedbe, zahtevana potrdila, je razpisna dokumentacija nejasna tudi v tem delu. Vlagatelj na koncu citira še vprašanje in naročnikov odgovor št. 23 in zatrjuje, da je naročnik z njim pojasnil, da bo dopustnost ponudb preveril šele po prejemu končnih ponudb, kar je v nasprotju z devetim odstavkom 44. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3), v skladu s katerim mora naročnik dopustnost ponudb preveriti še preden ponudnike povabi k pogajanjem.
Naročnik je dne 24.11.2017 zahtevek za revizijo zavrnil in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Navaja, da je v roku, v celoti in argumentirano odgovoril na vseh 54 vprašanj, ki so jih postavili potencialni ponudniki. Zatrjuje, da so v razpisni dokumentaciji natančno navedene zahteve, ki se nanašajo na SBC napravo. SBC naprava je del telefonske centrale, v razpisni dokumentaciji (na 13. strani) pa je jasno zapisano, da mora vsa programska oprema teči na virtualizacijski platformi, ki omogoča postavitev georedundančnega oblaka. Ker navedeno izhaja že iz razpisne dokumentacije, je vprašanji pod zaporednima številkama 1 in 2 združil ter tako odgovoril na obe vprašanji. Glede očitka, ki se nanaša na neodgovorjeno vprašanje o vlogi telefonske centrale, naročnik navaja, da je predmet javnega naročila nakup in montaža SIP telefonske centrale in ne celoten sistem eCall klicev. Za pripravo ponudbe postopek posredovanja prejetih eCall klicev tako ni potreben podatek, saj zahteve za delovanje telefonske centrale za sprejem eCall klicev v celoti določajo RFC-ji, ki jih je naročnik navedel v razpisni dokumentaciji. Glede obstoječega eCall klica (eCall klic prve generacije) je jasno zapisano, da podatki potekajo po ločeni informacijski poti. Ker ločena informacijska pot ni predmet javnega razpisa, poznavanje tehničnih podatkov o tej poti ni potrebno. Predmet javnega naročila tudi ni celotna pot toka podatkov (call-flow) za sistem eCall, temveč zgolj sposobnost telefonske centrale, da takšne klice sprejme in obdela, kar pa je v celoti določeno v RFC 8147, ki je naveden v razpisni dokumentaciji. Naročnik se tudi ne strinja z očitkom, ki se nanaša na napačen izračun ocenjene vrednosti. Zatrjuje, da je želel pridobiti informacijo, kakšni stroški ga v zvezi z vzdrževanjem čakajo v prihodnjih letih, ter da je njegova zahteva v celoti skladna z načelom stroškovne učinkovitosti, ki jo opredeljuje 84. člen ZJN-3. Navaja še, da SIP telefonsko centralo kupuje tudi z namenom testiranj in uvajanja novih storitev klicev v sili na številko 112. Njegova zahteva, ki se nanaša na možnost nadgradnje SIP telefonske centrale v skladu z RFC standardi, je nujna, saj bi moral v nasprotnem primeru prej ali slej kupiti novo telefonsko centralo. RFC standardi pa po svoji naravi nikoli niso dokončni, saj se stalno spreminjajo oziroma prihajajo novi, ki nadomeščajo stare. Z zahtevo, da telefonska centrala deluje v skladu z RFC standardi, je naročnik omogočil vsem ponudnikom sistemov za 24 urno beleženje klicev, katerih sistemi delujejo v skladu z RFC standardi, da te sisteme lahko povežejo s telefonsko centralo, ki je predmet javnega naročila. Naročnik še pojasnjuje, da kupuje telefonsko centralo za potrebe Izobraževalnega centra za zaščito in reševanje na Igu, zato so v razpisni dokumentaciji navedene tudi količine telefonskih aparatov, ki bodo priključeni na telefonsko centralo, in na ta način bo telefonska centrala v operativni uporabi. Telefonsko centralo bo sočasno uporabil tudi za testiranje in uvajanje novih storitev klica v sili na številko 112, kar je s stališča stroškov racionalnejše, kot da bi v ta namen kupil ločeno telefonsko centralo. Zato je z odgovori pojasnil, da bo telefonska centrala najprej vključena testno, medtem ko bo v delu, ki se nanaša na potrebe Izobraževalnega centra za zaščito in reševanje na Igu, takoj v operativni rabi. Navaja še, da poleg telefonske centrale kupuje tudi dva dispečerska terminala. Zahteva za nakup licenc za priključitev 55 dispečerskih terminalov je bila podana zato, da bo v fazi testiranja lahko preizkušal tudi druge dispečerke terminale različnih proizvajalcev, v skrajnem primeru bo lahko preizkušal vseh 55 dispečerskih terminalov, to je celoten sistem za obveščanje. Naročnik zatrjuje, da je iz njegovih odgovorov razvidno, da potrebuje telefonsko centralo, ki bo služila tako potrebam Izobraževalnega centra za zaščito in reševanje na Igu, kakor tudi za testiranje novih storitev klica v sili na številko 112, s čimer bo pridobil tudi koristne podatke za pripravo javnega naročila za nakup telefonskih central v centrih 112. Navaja še, da želi vzpostaviti testno okolje, s katerim bo lahko kandidiral na mednarodnih javnih razpisih za pridobitev sredstev za razvoj in testiranje novih storitev klica v sili. Naročnik še pojasnjuje, da je razpisna dokumentacija pripravljena na način, da ne omejuje konkurence, kar je dosegel s pripravo tehničnih zahtev, ki temeljijo na odprtih standardih RFC. Standarde RFC je razdelil na dve skupini, v prvi so že sprejeti standardi, ki so nujni za delovanje osnovnih funkcionalnosti telefonskih central, vezano tudi na zahteve po sprejemanju klicev v sili, v drugi skupini pa so standardi prvenstveno vezani na naslednjo generacijo klicev v sili (kot je eCall). Od ponudnikov je zahteval, da v celoti podpirajo prvo skupino standardov, za drugo skupino pa je zahteval, da ponudniki nudijo podporo za njihovo implementacijo v prihodnje. Le na ta način se lahko zagotovi uspešno uvajanje novih storitev klica v sili na številko 112. Vsi standardi so potrjeni s strani Evropskega združenja za klic v sili EENA, v okviru katerega poteka razvoj naslednje generacije klica v sili. Naročnik se tudi ne strinja z vlagateljem, da zahteva po kapaciteti imenika ni določena, saj je jasno zapisal, kako razume pojem neomejene kapacitete, in sicer, da je kapaciteta omejena s kapaciteto pomnilniškega prostora, torej s tehnologijo in ne s programsko opremo. Naročnik navaja, da je izraz »druge zahteve« skupen izraz za vse zahteve, ki niso tehnične. Na koncu še navaja, da šestnajsti odstavek 44. člena ZJN-3 določa, da naročnik po prejemu končnih ponudb v skladu z določbami od 75. do 81. člena ZJN-3 preveri, ali so skladne z minimalnimi zahtevami, in nato na podlagi meril odda javno naročilo.
Vlagatelj se je z vlogo, z dne 01.12.2017, izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo. Vlagatelj citira zahteve, ki jih je naročnik postavil za SBC enoto in zatrjuje, da nikjer ni zahtevano, da mora biti SBC enota del telefonske centrale. Ker so SBC enote običajno, predvsem pa v zahtevnih okoljih, ločene in niso integrirani del telefonske centrale, je bilo sporno vprašanje, na katerega naročnik ni odgovoril, postavljeno upravičeno. Naročnik torej na vprašanje (»Ali od ponujene rešitve zahtevate, da tudi komponenta deluje v virtualnem okolju ali pa se lahko ponudi tudi strojna izvedba SBC naprave?) ni odgovoril niti (kot je navedel) »v združenem pojasnilu«. Vlagatelj še navaja, da je naročnika pozval tudi k razjasnitvi vloge telefonske centrale (oziroma k pojasnilu o tem, kako se po proženju eKlica prejeti podatki posredujejo naprej v obdelavo in ukrepanje). Naročnik je v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, navedel, da predmet javnega naročila ni sistem eCall, po drugi strani pa zahteva podporo telefonske centrale novim storitvam klicev v sili na sistem 112, ki vključujejo eCall klice. Vlagatelj v zvezi s tem še navaja, da je od naročnika pričakoval, da bo podal informacije o tem, kam se morajo podatki poslati in v kakšni obliki. Zgolj naročnikovo sklicevanje na RFC-je, ki v večjem delu še niso definirani, pa ne predstavlja vsebinskega odgovora na zastavljeno vprašanje. Vlagatelj navaja, da posredovanje podatkov zahteva najmanj pripravo programskega vmesnika. Ta je odvisen od obsega in načina obdelave, vrednostni razpon pa znaša od nekaj tisoč do preko desettisoč EUR. V prvi vrsti je zato od odgovora odvisna ugotovitev o tem, ali njegova oprema podpira tak način posredovanja. Vlagatelj ne more oblikovati potrebnega angažmaja in s tem oblikovati cene, če ne ve, kakšen nivo integracije bo moral zagotavljati (zato lahko poda znesek za največji obseg integracije). Če favorizirani ponudnik te informacije ima, bo lahko podal nižjo ponudbo, s čimer bo vlagatelj postal nekonkurenčen. Poleg tega se naročnik tudi ni izrekel o problematiki standarda RFC 5222. Navedba o tem, da posamezni RFC standardi niso nikoli dokončani in se stalno spreminjajo, je nesmiselna, še manj pa je od ponudnikov dopustno zahtevati, da podajo zaveze za standarde, ki še niso sprejeti. Vlagatelj še navaja, da naročnik na postavljeno vprašanje, in sicer naj navede minimalno dva proizvajalca komunikacijske opreme in rešitev, ki ustrezajo postavljenim zahtevam, ni odgovoril. Vlagatelj navaja, da je naročnik v obravnavanem primeru prejel le dve ponudbi - ponudbo družbe Iskratel d.o.o. ter ponudbo družbe Unistar d.o.o., slednja pa cenovno presega naročilo male vrednosti. Navedeno pomeni, da ni prejel nobene ponudbe od že uveljavljenih svetovnih proizvajalcev. Pri tem je pomembno, da je naročnik (oziroma Uprava RS za zaščito in reševanje, ki je organ v naročnikovi sestavi) partner pri poslu, ki je razvilo eCall rešitev leta 2015, in sicer skupaj z družbama Telekom Slovenije d.d., Ljubljana in Iskratel d.o.o., Kranj. To pa pomeni, da naročnik kupuje rešitev, pri kateri je sodeloval, oziroma si želi na ta način povrniti del razvojnih stroškov navedenega sistema. Navedeno pomeni, da je naročnik razpisne pogoje prilagodil enemu ponudniku, ter da so ostali ponudniki deprivilegirani. Predvsem pa ni jasno, kako bo naročnik v zvezi s tem preprečil nasprotje interesov v smislu 91. člena ZJN-3. Vlagatelj še navaja, da naročnik (po javno dostopnih podatkih) v celotnem sistemu 112 trenutno uporablja 44 dispečerskih mest oziroma terminalov. Dejstvo, da naročnik naroča le dva dispečerska terminala, zahteva pa 55 dispečerskih priključkov, nedvomno izkazuje, da zahtevano število dispečerskih priključkov presega potrebe celovitega sistema RECO centrov in testne lokacije na Igu, posledično pa so tudi vsa navajanja naročnika o nadaljnjih ravnanjih in nakupih telefonskih central ter dispečerskih terminalov neresnična in služijo zavajanju ponudnikov. Iz javnega naročila je namreč nedvomno razvidno, da bo naročnik z nakupom testnega sistema pridobil monopolnega ponudnika, zato potrebe po novih odprtih postopkih ne bo, zanesljivo pa tudi ne bo izvedel testiranja dispečerskih terminalov različnih proizvajalcev. Vlagatelj še navaja, da se kapaciteta imenika lahko meri le ob določeni, znani količini, ki je izražena številčno (število zapisov), in se ne more opredeliti z velikostjo spominskega prostora. Naročnik tudi ni nedvomno opredelil izraza »druge zahteve«. Vlagatelj vztraja tudi pri očitku, ki se nanaša na kršitev drugega odstavka 47. člena ZJN-3. Navaja, da mora naročnik dopustnost ponudb preveriti še preden ponudnike povabi k oddaji ponudb v pogajanjih.
Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
V obravnavanem primeru vlagatelj očita naročniku, da na nekatera vprašanja ni odgovoril. Zatrjuje tudi, da je naročnik napačno izračunal ocenjeno vrednost in posledično uporabil napačni postopek (v okviru tega očitka se protivi merilu Ocena vzdrževanja, se ne strinja z zahtevama, v skladu s katerima se morajo ponudniki obvezati k nadgradnji s standardi, ki še niso sprejeti in k nadgradnji s sistemom na 24 urno beleženje klicev ter tudi zatrjuje, da bi morala biti v ocenjeno vrednost zajete tako navedeni nadgradnji, kakor tudi vrednosti naknadnih dobav). Zatrjuje tudi, da je razpisna dokumentacija kontradiktorna in nejasna, ter da bi moral naročnik dopustnost ponudb preveriti še preden ponudnike povabi k pogajanjem.
Pravila v zvezi s postavljanjem vprašanj in rokom, v katerem bo naročnik odgovoril nanje, so navedena v 3. točki razpisne dokumentacije (Pojasnila in rok za pojasnila razpisne dokumentacije), in sicer:
»Zainteresiran ponudnik, ki potrebuje obrazložitev navedb oziroma zahtev v razpisni dokumentaciji, lahko naročniku naslovi vprašanje v pisni obliki na spletni naslov: http://www.enaročanje.si, in sicer do objavljenega roka.
Naročnik bo odgovor objavil na istem spletnem naslovu najpozneje 4 (štiri) dni pred potekom roka za oddajo ponudb.«
Tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije je naročnik prejel tudi naslednji vprašanji (vprašanji in naročnikov odgovor nanju so bili objavljeni na Portalu javnih naročil dne 10.11.2017):
»V razpisni dokumentaciji zahtevate, da mora sistem delovati v virtualnem okolju, kljub temu pa zahtevate dobavo 2 strežnikov zelo visokih zmogljivost. Ali lahko pojasnite to neskladje vaših zahtev?
Ali od ponujene rešitve zahtevate, da tudi komponenta deluje v virtualnem okolju, ali pa se lahko ponudi strojna izvedba SBC naprave?«.
Naročnik je na obe vprašanji odgovoril z naslednjim pojasnilom:
»Virtualizacija teče na realnih strežnikih. Kot smo že zapisali v odgovorih na vprašanja potencialnih ponudnikov, nabavljamo telefonski sistem, ki ga bomo uporabljali kar nekaj let. Strežnika morata biti zato zmogljivejša in morata imeti možnost nadgradnje delovnega pomnilnika in možnost menjave procesorja.«
Naročnik je v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, navedel, da je obe vprašanji združil in na njiju odgovoril z enim odgovorom, saj (kot je navedel) »je SBC naprava del telefonske centrale, v razpisni dokumentaciji pa je jasno zapisano, da mora vsa programska oprema teči na virtualizacijski platformi, ki omogoča postavitev georedundančnega oblaka«.
Državna revizijska komisija naročnikovemu stališču ni mogla pritrditi. Vlagatelj namreč v zvezi s tem upravičeno opozarja, da v razpisni dokumentaciji nikjer ni zahtevano, da mora biti SBC enota integrirani del telefonske centrale, oziroma da so SBC enote (predvsem v zahtevnejših okoljih) lahko tudi ločene od telefonske centrale in (zato) niso integrirani del telefonske centrale. V razpisni dokumentaciji pa je zahteva o tem, da mora programska oprema teči na virtualizacijski platformi, ki omogoča postavitev georedundačnega oblaka, navedena zgolj v tistem delu razpisne dokumentacije, ki se nanaša na programsko opremo. Strokovne zahteve, ki se nanašajo na SBC enoto, so navedene v posebnem odstavku točke 2 (SBC - Sesion Border Controller), v njem pa naročnik, kot pravilno opozarja tudi vlagatelj, takšne zahteve ni postavil. Iz navedenega razloga se ni mogoče strinjati z naročnikom v tem, da se navedena zahteva nanaša tudi na SBC enoto. Ob navedenem oziroma iz razloga, ker je naročnik na sporno vprašanje odgovoril šele tekom predrevizijskega postopka, je Državna revizijska komisija vlagateljevemu očitku v tem delu zahtevka za revizijo sledila.
Vlagatelj zatrjuje tudi, da naročnik s podanim odgovorom ni podal konkretno zahtevanih informacij o tem, kako in na kakšen način se morajo po proženju eKlica prejeti podatki posredovati naprej v obdelavo in ukrepanje.
V zvezi s tem delom razpisne dokumentacije je tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije eden izmed potencialnih ponudnikov zahteval naslednja pojasnila (ponudnikova zahteva in naročnikov odgovor sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 24.10.2017):
»Ena od storitev 112 sistemov naslednje generacije je tudi e-Klic. Glede na to, da ta sistem v Sloveniji deluje že od leta 2015 nas zanima, kako v ponujeni rešitvi predvideti povezavo na ta sistem. Za pripravo najboljše možne tehnične rešitve vas prosimo, da delujoči sistem eKlica opišete oziroma navedete t.i. call-flow. Kako se po proženju eKlica prejeti podatki posredujejo naprej v obdelavo in ukrepanje? Ker zahtevate rešitev, ki bo podpirala naslednje generacije je korektno, da razjasnite vlogo telefonske centrale, ki je predmet tega razpisa. Prosimo za čimprejšnji odgovor tako, da nam boste v nadaljevanju, v primeru nejasnosti, omogočili zastavljanje dodatnih podvprašanj.«
Naročnik se je odzval z naslednjim pojasnilom:
»Pri obstoječem sistemu sprejema eKlica podatki potekajo po ločeni informacijski poti. Naslednja generacija eKlica, ki bo delovala v okolju SIP, pa predvideva prenos podatkov v SIP protokolu. Na enak način je predviden tudi prenos podatkov pri ostalih storitvah klicev v sili naslednje generacije. Več o tem najdete na spletni strani www.eena.org. Z navajanjem funkcionalnih zahtev za telefonsko centralo, podkrepljenih z RFC-ji, smo vlogo telefonske centrale že razjasnili.«
Kot upravičeno opozarja vlagatelj, posredovanje podatkov med drugim zahteva tudi pripravo programskega vmesnika, ta pa je odvisen od obsega in načina obdelave podatkov, zato znaša njegov vrednosti razpon od nekaj tisoč do desettisoč eurov. Konec koncev naročnik zahteva, da ponujena telefonska centrala podpira nove storitve klicev v sili na sistem 112, ki vključuje tudi eCall klice, zato bi moral naročnik (konkretno) odgovoriti tudi na to vprašanje. Čeprav predmet javnega naročila ne zajema celotne poti toka podatkov (call-flow) za sistem eCall, pa so morali ponudniki v obravnavanem primeru zagotoviti telefonsko centralo, ki takšne klice sprejme in obdela. Državna revizijska komisija se strinja z vlagateljem v tem, da ne more oblikovati ponudbe in s tem ponudbene cene, če ne ve, kakšen nivo integracije bo moral zagotoviti. Vlagatelj v zvezi s tem tudi upravičeno zatrjuje, da lahko ob takšni razpisni dokumentaciji ponudi (upošteva) zgolj najvišji obseg integracije, s čimer pa bo, kot navaja (»v primeru, če favorizirani ponudnik te informacije ima«), postal nekonkurenčen.
Vlagatelj tudi očita naročniku, da bi moral dopustnost ponudb preveriti še preden bi ponudnike povabil na pogajanja, oziroma da bi moral na pogajanja povabiti zgolj tiste ponudnike, ki so oddali dopustno ponudbo.
Naročnik je pravila, ki se nanašajo na pogajanja, navedel v prvem odstavku IV. poglavja razpisne dokumentacije, in sicer:
»Naročnik bo skladno z drugim odstavkom 74. člena ZJN-3 izvedel pogajanja z vsemi ponudniki, in sicer bo vse ponudnike pozval k predložitvi ugodnejše ponudbe. Naročnik lahko izvede več krogov pogajanj, bo pa vnaprej napovedal zadnji krog, ki se izjemoma lahko ponovi le, če bosta dva ali več ponudnikov ponudili enako najnižjo skupno vrednost ponudbe. Po prejemu končnih ponudb bo naročnik odpravil morebitne računske napake ter preveril dopustnost najugodnejše ponudbe. V primeru, da se ponudnik v roku ne odzove na pogajanja, bo naročnik upošteval njegovo zadnjo predloženo ponudbo. Naročnik bo pogajanja izvedel tudi v primeru, če bo prejel zgolj eno ponudbo.«
Naročnik predmetno javno naročilo vodi po postopku naročila male vrednosti, torej po postopku, za katerega veljajo manj formalna pravila. Naročnik lahko ta postopek oblikuje na podlagi lastnih preferenc in po zgledu kateregakoli drugega postopka za oddajo javnega naročila, v postopek pa lahko vključi tudi pogajanja. Če naročnik v postopek vključi pogajanja, je v drugem odstavku 47. člena določeno, da mora to navesti v obvestilu o javnem naročilu in pogajanja tudi izvesti, za samo izvedbo pogajanj pa se smiselno uporabljajo pravila iz 44. člena ZJN-3. Ker lahko naročnik skladno z devetim odstavkom 44. člena ZJN-3 k pogajanjem povabi le »kvalificirane« ponudnike (torej tiste, ki izpolnjujejo v razpisu vnaprej določene zahteve in pogoje za sodelovanje), je vlagateljev očitek tudi v tem delu zahtevka za revizijo utemeljen.
Naslednji sklop vlagateljevih očitkov se nanaša na ocenjeno vrednost predmetnega javnega naročila. Vlagatelj namreč meni, da bi morali biti sestavni del predmeta obravnavanega javnega naročila in s tem zajeti v ocenjeno vrednost tudi vzdrževanje razpisane opreme, ki predstavlja eno izmed treh meril, implementacija bodočih standardov, bodoč nakup SIP telefonskih central in dispečerskih terminalov ter nadgradnja, ki se nanaša na 24 urno beleženje klicev. Vlagatelj oporeka tudi naročnikovi zahtevi, v skladu s katero morajo ponudniki zagotoviti podporo za implementacijo standardov, ki še niso sprejeti.
Vlagatelj zatrjuje, da naročnik z merilom Ocena vzdrževanja meri storitev, ki ni predmet javnega naročila, s čimer je omogočena zloraba merila. Ponudnik namreč lahko ponudnik ponudi nerealno ceno vzdrževanja in dobi maksimalno število točk, storitve pa ne bo zavezan izvajati po ponujeni ceni. Zatrjuje še, da je vzdrževanje neločljivo povezano s predmetnim javnim naročilom in ga objektivno ne bo mogel izvajati nihče drug kot izbrani ponudnik. Navaja tudi, da naročnik vzdrževanja ni vključil v javno naročilo iz razloga, ker bi bila potem ocenjena vrednost višja in bi moral naročnik uporabiti (strožji) odprti postopek. Naročnik zavrača vlagateljeve očitke in navaja, da je od ponudnikov želel dobiti informacijo o tem, kakšni stroški ga čakajo v prihodnjih letih, takšna zahteva pa je v celoti skladna z načelom stroškovne učinkovitosti, ki jo opredeljuje 84. člen ZJN-3.
Merila so element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb. Gre za razlikovalne znake med (dopustnimi) ponudbami, katerih izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Kdaj je merilo smiselno povezano z vsebino javnega naročila oziroma kdaj naj naročnik določen element opredeli kot merilo, je torej odvisno od presoje vprašanja, ali bo razlikovanje po določenem elementu tudi resnično zagotavljalo prednost pred ostalimi ponudbami pri dejanski in konkretni izvedbi naročila. Merilo mora biti povezano z neko okoliščino, katere večje ali manjše izpolnjevanje se mora odražati pri večji ali manjši ekonomski koristi oziroma prednosti za naročnika pri izvedbi predmeta javnega naročila.
Prvi odstavek 84. člena ZJN-3 določa, da naročnik odda javno naročilo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. V skladu z drugim odstavkom 84. člena ZJN-3, se ekonomsko najugodnejšo ponudbo ugotovi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi, kot ga določa ta zakon (v 85. členu) in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila. Navedeno pomeni, da ima naročnik za ugotavljanje ekonomsko najugodnejše ponudbe na voljo različne pristope: vrednotenje cenovnih elementov ponudbe (na primer s primerjavo ponujenih cen), vrednotenje stroškovnih elementov s pomočjo stroškovne analize (na primer s primerjavo stroškov življenjskega ciklusa) ali pa vrednotenje s pomočjo iskanja najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo (torej z vrednostnim tehtanjem prednosti oziroma slabosti posameznih kvalitativnih parametrov v primerjavi s ceno in iskanjem optimalnega razmerja med obojim). Izračun stroškov v življenjski dobi je torej eden izmed pristopov k merjenju stroškovne učinkovitosti v primeru, ko izbira »ekonomsko najugodnejše ponudbe« temelji na primerjavi stroškovnih vidikov ponujenega predmeta naročila. Kadar naročnik uporabi pristop izračuna stroškov v življenjski dobi je potrebno upoštevati načelo transparentnosti, zato morajo biti že v razpisni dokumentaciji določeni tako podatki, ki jih morajo predložiti ponudniki, kakor tudi metoda, ki jo bo naročnik uporabil za ugotavljanje stroškov v življenjski dobi na podlagi teh podatkov.
Naročnik je merila za ocenjevanje ponudb navedel v IV. poglavju razpisne dokumentacije (Pogajanja in ocenjevanje ponudb), in sicer:
»Ekonomsko najugodnejši ponudnik bo izbran na podlagi naslednjih meril:
Skupna vrednost ponudbe (v EUR brez DDV) …………………60 točk
Garancijski rok (v mesecih) ………………………………….....20 točk
Ocena vzdrževanja ………………………………………………..20 točk
Merilo Ocena vzdrževanja je opisano na naslednji način:
Ocena vzdrževanja = NNSV/SV x 20 (NNSV - najnižji strošek vzdrževanja vseh ponudnikov, SV- strošek vzdrževanja ocenjevanega ponudnika)
Strošek vzdrževanja (SV) izračunamo iz ponujenih cen za redno preventivno vzdrževanje in ponujenih cen servisnih ur za intervencije na zahtevo oziroma neinterventnih popravil ali nadgradnje in predstavlja ocenjeno skupno vrednost vzdrževanja za obdobje enega leta. Ure intervencij na zahtevo oziroma neinterventnih popravil ali nadgradenj pomnožimo z množilniki, da dobimo strošek povprečnega popravila. Tako dobljeni strošek povprečnega popravila pomnožimo z ocenjenim številom popravil na leto, da dobimo ocenjeni strošek intervencij na zahtevo oziroma neinterventnih popravil ali nadgradenj. Množitelji za posamezni predmet javnega naročila so:
Predmet javnega naročila : m₁: m₂: m₃: m₄: m₅: m₆:
Vzdrževanje SIP telefonske centrale s SIP 3 3 1 2 100 12
dispečerskima terminaloma
Strošek vzdrževanja (SV) izračunamo po formuli:
SV = cena rpp x m₁ + (cena unt x m₂ + cena uvs x m₃ + cena unp x m₄) x m₅ + cena prip x m₆
cena rpp - cena enkratnega rednega preventivnega pregleda iz ponudbe
cena prip - cena pripravljenosti 24/7 na mesec
m₁, m₂, m₃, m₄, m₅, m₆ - celoštevilni množilniki, določeni v tabeli
cena unt - cena ure vzdrževanja na terenu iz ponudbe
cena uvs - cena ure vzdrževanja v servisu iz ponudbe
cena unp - cena ure na prevozu iz ponudbe
Pri izračunu stroška vzdrževanja (SV) se upoštevajo cene enkratnega rednega pregleda, urnih postavk in pripravljenosti 24/7 v EUR brez DDV. Strošek vzdrževanja bo zaokrožen na dve decimalni mesti. Ocena vzdrževanja bo zaokrožena na dve decimalni mesti.«
Naročnik je v razpisno dokumentacijo priložil Prilogo 3 (Ocena vzdrževanja SIP telefonske centrale z dvema dispečerskima terminaloma). V navedeni prilogi se nahajata dve tabeli. V prvo tabelo (Redni preventivni pregledi na lokacijah) so morali ponudniki vpisati ceno enkratnega rednega preventivnega pregleda, v drugo (Cenik servisnih ur, intervencije na zahtevo, neinterventnih popravil ali nadgradnje) pa so morali vpisati ceno servisne ure na terenu, ceno servisne ure v servisu in ceno ure na prevozu (brez in z DDV).
V obravnavanem primeru vzdrževanje opreme (o čemer med vlagateljem in naročnikom, kot že izhaja iz te obrazložitve, ni spora) ni del predmeta javnega naročila. Predmet obravnavanega javnega naročila se nanaša zgolj na dobavo telefonske centrale, pri čemer je naročnik v Prilogi 3 izrecno zapisal, da »vzdrževanje SIP telefonske centrale z dvema dispečerskima terminaloma in ostalo opremo ni predmet tega javnega naročila«, ter da se »ocena vzdrževanja potrebuje v postopku ocenjevanja ponudbe«.
Čeprav je sporno merilo na prvi pogled povezano z razpisanim predmetom, pa vlagatelj po drugi strani upravičeno opozarja, da naročnik v konkretnem primeru meri storitev, ki ni predmet javnega naročila, kar omogoča zlorabo merila, saj lahko ponudnik ponudi nerealno ceno vzdrževanja in dobi maksimalno število točk (kar lahko nenazadnje tudi odločilno vpliva na izbiro najugodnejšega ponudnika v tem postopku), te storitve pa (v postopku oddaje javnega naročila, ki naj bi ga naročnik v zvezi z vzdrževanjem razpisal enkrat v prihodnje) ne bo zavezan izvajati po tej ceni. Vlagatelj v zvezi s tem upravičeno opozarja, da bi se hipotetično lahko zgodilo, da npr. ponudnik, ki bo izbran v tem postopku, v morebitnem novem postopku ponudbe sploh ne bo oddal, ali pa bo njegova cena vzdrževanja višja od cene, ki jo je ponudil v tem postopku (in kar je torej lahko odločilno vplivalo na njegovo izbiro v njem), konec koncev bi lahko takšen ponudnik ponudil vzdrževanje tudi po ceni, ki je enaka ceni iz predmetnega postopka in hkrati (namerno) oddal nedopustno ponudbo. Skratka sporno merilo naročniku v konkretnem primeru (kljub vnaprej določeni in dokaj zapleteni metodi načina uporabe merila oziroma izračuna stroškov vzdrževanja v enem letu) ne daje nikakršnega zagotovila o tem, da bodo ponudniki v morebitnem postopku oddaje javnega naročila vzdrževanja (v tem postopku oddaje javnega naročila razpisane) telefonske centrale vztrajali pri ponujenih cenah vzdrževanja, oziroma da sporno merilo oziroma ponujena nizka cena vzdrževanja resnično zagotavlja prednost za naročnika pri izvedbi predmeta javnega naročila. Sporno merilo pa je tudi nejasno in nekonsistentno. Vlagatelj namreč v zvezi s tem upravičeno opozarja, da morajo ponudniki ponuditi sistem, ki bo nadgradljiv na način, da bo podpiral tudi naslednje RFC standarde in 24 urno beleženje klicev, iz obeh tabel, ki jih je naročnik vključil v Prilogo 3, pa je razvidno, da naj bi bile nadgradnje pri vzdrževanju upoštevane le v cenah servisnih ur na terenu in cenah servisnih ur v servisu, ne pa tudi v cenah rednih preventivnih pregledov. Poleg tega se naročnik do konkretnih vlagateljevih navedb v tem delu zahtevka za revizijo (vlagatelj je tudi navedel, da »je vzdrževanje neločljivo povezano z s predmetnim javnim naročilom in ga objektivno ne bo mogel izvajati nihče drug kot izbrani ponudnik«) ni opredelil, pač pa jih je zavrnil s pavšalno navedbo, da mu postavitev takšnega merila omogoča ZJN-3.
Državna revizijska komisija je v nadaljevanju presojala vlagateljeve navedbe, ki se nanašajo na oblikovanje predmeta javnega naročila vlagateljeve očitke o tem, da bi moral naročnik v predmetno javno naročilo vključiti tudi druge storitve in nabave ter jih (posledično) upoštevati tudi v ocenjeni vrednosti. Vlagatelj v tem delu zahtevka za revizijo oporeka tudi naročnikovi zahtevi, v skladu s katero morajo ponudniki ponuditi sistem, ki bo nadgradljiv na način, da bo podpiral tudi naslednje RFC standarde.
Potreba naročnika po določeni storitvi, blagu ali gradnji je po eni strani ena od osnovnih predpostavk, ki mora biti izpolnjena, da naročnik prične s postopkom oddaje javnega naročila, po drugi strani pa vodilo naročniku pri pripravi razpisne dokumentacije, saj je določitev vsebine pogojev in drugih zahtev v razpisni dokumentaciji, pa tudi izbira, določitev in uporaba meril, neločljivo povezana s predmetom javnega naročila. Pri opisovanju predmeta javnega naročila (kamor sodijo tudi vse strokovne zahteve naročnika, ki se nanašajo na tehnične značilnosti predmeta) je potrebno upoštevati predvsem določbe 68. člena ZJN-3, ki urejajo določanje tehničnih specifikacij ter opisovanje predmeta s sklicevanjem na veljavne tehnične normative in standarde. Kot izhaja iz 68. člena ZJN-3, se tehnične specifikacije navedejo v dokumentaciji javnega naročila in morajo omogočati enakopraven dostop vsem ponudnikom, prav tako ne smejo ustvarjati ovir za dostop do javnih naročil konkurenčnim gospodarskim subjektom. Poleg omenjenih pravil je naročnik pri opisovanju predmeta javnega naročila omejen tudi s temeljnimi načeli javnega naročanja. Iz temeljnih načel javnega naročanja izhaja, da mora naročnik izvesti javno naročanje tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev (načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti - 4. člen ZJN-3), da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku (načelo transparentnosti javnega naročanja - prvi odstavek 6. člena ZJN-3) in da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila (načelo enakopravne obravnave ponudnikov - prvi odstavek 7. člena ZJN-3).
Navedene določbe potrjujejo pravilo o tem, da je naročnik tisti, ki v postopku javnega naročanja opredeli bistvene (minimalne) lastnosti javnega naročila in v tem okviru predvsem vrsto, količino in kakovost predmeta, ki ga potrebuje. Opisi predmeta javnega naročila predstavljajo zrcalno sliko naročnikovih zahtev, ki izvirajo iz potreb njegovega poslovanja ter so povezane z odgovornostjo za njegovo delovno področje, njihov namen pa je čim bolj jasno predstaviti ponudnikom naročnikove tehnične zahteve v zvezi s poslom, ki ga bo moral zanj opraviti bodoči sopogodbenik.
Potrjen predmet in obseg javnega naročila je podlaga za prehod iz predrazpisne v razpisno fazo in za začetek postopka oddaje javnega naročila. Kot že izhaja iz predhodnega odstavka, pravila javnega naročanja praviloma ne posegajo v določanje in oblikovanje potreb naročnika. Potrebe javnih naročnikov so vezane na izvajanje njihovih funkcij, katere so jim bile poverjene s predpisi, ki urejajo njihovo ustanovitev, organizacijo in obseg izvrševanja dejavnosti. Oblikovanje potreb naročnika je zato po naravi stvari zlasti povezano z odgovornostjo za pravilno in zakonito izvajanje dejavnosti naročnika (njegovo poslovanje) ter je kot takšno predmet naročnikovih strateških poslovnih odločitev, v katere pravila o javnem naročanju ne morejo neposredno poseči.
Ob vsem navedenem je potrebno ugotoviti, da Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru ni pristojna tehtati med vlagateljevimi argumenti, s katerimi zatrjuje, kaj vse bi moral naročnik (še) vključiti v predmet obravnavanega javnega naročila. Poleg tega je naročnik že v razpisni dokumentaciji in z odgovori, ki jih je podal tekom pojasnjevanja razpisne dokumentaciji, prav tako pa tudi v obrazložitvi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, dovolj prepričljivo pojasnil, kako (in zakaj prav na ta način) je oblikoval predmet javnega naročila. Navedel je, da kupuje telefonsko centralo za potrebe Izobraževalnega centra za zaščito in reševanje na Igu, zaradi česar so v razpisni dokumentaciji zahtevani tudi telefonski aparati, ki bodo na telefonsko centralo priključeni in bo slednja zato v operativni uporabi. Telefonsko centralo bo naročnik sočasno uporabil tudi za testiranje in uvajanje novih storitev klica v sili na številko 112, kar je racionalnejša rešitev od nakupa ločene telefonske centrale. Telefonska centrala bo torej (v zvezi s testiranjem in uvajanjem novih storitev klica v sili na številko 112) najprej vključena testno, medtem ko bo v delu, ki se nanaša na potrebe Izobraževalnega centra za zaščito in reševanje na Igu, takoj v operativni uporabi. Naročnik poleg telefonske centrale kupuje tudi dva dispečerska terminala. Naročnik je v zvezi s tem prepričljivo pojasnil, da je bila njegova zahteva za nakup licenc za priključitev 55 dispečerskih terminalov podana iz razloga, da bo v fazi testiranja preizkušal tudi druge dispečerske terminale različnih proizvajalcev, v skrajnem primeru vseh 55 dispečerskih terminalov oziroma celoten sistem centrov za obveščanje. Naročnik se je torej v obravnavanem primeru odločil za nakup telefonske centrale, ki bo služila potrebam Izobraževalnega centra za zaščito in reševanje na Igu ter testiranju novih storitev klica v sili na številko 112, s čimer bo po eni strani pridobil koristne podatke za pripravo novega javnega naročila (po odprtem postopku) za nakup telefonskih central v centrih 112, po drugi strani pa bo na ta način vzpostavil testno okolje, s katerim bo lahko kandidiral na mednarodnih javnih razpisih za pridobitev in testiranje novih storitev klica v sili.
Naročnik je tudi navedel, da je tehnične zahteve pripravil s sklicevanjem na standarde RFC, ki jih je razdelil na dve skupini. V prvi skupino so vključeni že sprejeti standardi, ki so nujni za delovanje osnovnih funkcionalnosti telefonskih central, v drugo pa so vključeni tisti standardi, ki so vezani na naslednjo generacijo klicev v sili, kot je eCall. Naročnik je od ponudnikov zahteval, da ponujena telefonska centrala v celoti podpira prvo skupino standardov, za drugo skupino standardov pa je zahteval, da ponudniki nudijo podporo tudi za implementacijo teh standardov. Kot je navedel naročnik, je z zahtevo, da mora telefonska centrala delovati v skladu z RFC standardi, omogočil vsem ponudnikom sistemov za 24 urno beleženje klicev, katerih sistemi delujejo v skladu z RFC standardi, da te sisteme lahko povežejo z razpisano telefonsko centralo. Po zagotovilih naročnika (čemur vlagatelj niti ne oporeka) so vsi standardi potrjeni s strani Evropskega združenja za klic v sili EENSA (European Emergency Number Association), v okviru katerega poteka razvoj naslednje generacije storitev klica v sili.
Iz zgoraj citiranih določil ZJN-3 je med drugim razvidno, da morajo biti tehnične specifikacije oblikovane na način, ki omogoča enakopraven dostop vsem ponudnikom. Vendar zagotavljanje enakopravnega dostopa ne pomeni, da mora naročnik svoje zahteve oblikovati tako, da sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila omogoči prav vsem ponudnikom na relevantnem trgu. Naročnik namreč prav z določanjem posameznih zahtev, tudi tehničnih specifikacij, ponudnike razvrsti na tiste, ki zahteve izpolnjujejo in zato lahko sodelujejo v postopku, ter tiste, ki ene ali več posameznih zahtev ne izpolnjujejo in zato v postopku ne morejo sodelovati. Naročniki so v postopkih oddaje javnih naročil upravičeni postavljati pogoje, ki imajo za posledico omejevanje kroga potencialnih ponudnikov za izvedbo javnega naročila oziroma njihovo razlikovanje, vendar pa sta takšno omejevanje potencialnih ponudnikov in njihova diferenciacija dopustna le iz razlogov, ki so za javno naročilo bistveni, oziroma le na podlagi okoliščin, ki so objektivno opravičljive. Predpisi s področja oddaje javnih naročil od naročnikov ne zahtevajo, da ponudnike v postopkih oddaje javnih naročil obravnavajo enako, saj si ti tudi dejansko (v izhodiščih) niso enaki; naročniki so dolžni zagotoviti enakopravnost njihovega obravnavanja predvsem v smislu zagotovitve nediskriminatornosti le-tega. Z drugimi besedami: naročnik lahko svoje zahteve oblikuje na način, da ponudnike, ki zaradi objektivno utemeljenih okoliščin ponujajo boljšo izvedbo javnega naročila, postavi v boljši položaj, oziroma da ponudnike, ki niso zmožni ponuditi predmeta z določenimi lastnostmi in ustrezno stopnjo kvalitete, izloči iz postopka oddaje javnega naročila.
Poleg tega vlagatelj razen očitka o tem, da ne more zagotoviti podpore standardov, ki še niso sprejeti, ni navedel drugih razlogov, ki bi kazali na to, da so naročnikove tehnične zahteve v spornem delu določene v nasprotju z ZJN-3. Vlagatelj torej v zahtevku za revizijo ni navedel, kako in na kakšen način, bi morale biti oblikovane tehnične zahteve, da bi mu omogočale sodelovanje v postopku, prav tako pa tudi ne zatrjuje, da je zahtevo funkcionalno mogoče doseči tudi na drugačen ali enakovreden način. Tudi sicer je zahteva enaka za vse ponudnike. Vsi ponudniki bodo morali ponuditi opremo, ki je v celoti skladna z že obstoječimi RFC standardi ter hkrati (po)nuditi podporo tudi za implementacijo bodočih RFC standardov.
Državna revizijska komisija je zavrnila tudi oba očitka, ki se nanašata na (dva) naročnikova odgovora, ki ju je podal v zvezi s kapaciteto imenika in »drugimi zahtevami« (obe vprašanji in odgovora so bili objavljeni na Portalu javnih naročil dne 24.10.2017).
Eden izmed potencialnih ponudnikov je postavil naslednje vprašanje:
»Zahtevate možnost klicanja iz imenika? Gre za nedefiniran pogoj, zato prosimo, da navedete konkretno zahtevano kapaciteto.«
Naročnik je podal naslednji odgovor:
»Z izrazom neomejena kapaciteta imenika smo želeli povedati, da je število vpisov v imenik omejeno npr. z velikostjo spominskega prostora na računalniku in ne s številčno omejitvijo zapisov v imenik.«
Ker je naročnik s citiranim pojasnilom dovolj jasno odgovoril, da je število vpisov v imenik omejeno s kapaciteto spominskega prostora na računalniku in ne s številčno omejitvijo zapisov v imenik (torej, da je število opisov v imenik omejeno s tehnologijo in ne s programsko omejitvijo), Državna revizijska komisija temu vlagateljevemu očitku ni mogla slediti.
Eden izmed potencialnih ponudnikov je postavil tudi naslednje vprašanje:
»V točki V je naročnik zapisal: V tehničnih specifikacijah so navedene minimalne zahteve naročnika. V kolikor ponujeno blago ne ustreza minimalnim tehničnim in drugim zahtevam naročnika, se ponudba izloči. Kaj je mišljeno pod drugimi zahtevami naročnika?«
Naročnik je podal naslednji odgovor:
»Z izrazom druge zahteve so mišljene vse druge ne-tehnične zahteve naročnika, na primer garancijski rok, rok izvedbe, zahtevana potrdila itd…«
Naročnik je tehnične zahteve v zvezi z razpisanim predmetom postavil v V. poglavju razpisne dokumentacije (Tehnične specifikacije). V prvem odstavku je navedel, da v kolikor ponujeno blago ne bo ustrezalo minimalnim tehničnim in drugim zahtevam, bo ponudba takšnega ponudnika izločena. Naročnik je tehnične zahteve navedel v točkah od 2.1 do 2.10 poglavja V, preostale zahteve (v zvezi z dolžino garancijskih rokov, izobraževanjem, izvedbenim rokom, zahtevano tehnično dokumentacijo itd …) pa v 3. in 4. točki V. poglavja ter v Prilogi 2 (ponudbeni predračun). Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom, da je tudi citiran odgovor dovolj jasen in razumljiv. Naročnik je namreč z njim pojasnil, da so z besedno zvezo »druge zahteve« mišljene vse tiste zahteve, ki se ne nanašajo na tehnične specifikacije, oziroma (kot je navedel) »da je izraz »druge zahteve« skupen izraz za vse zahteve, ki niso tehnične«, kar je dodatno podkrepil še z opredelitvijo le teh - torej z navedbo garancijskega in izvedbenega roka, z navedbo zahtev, ki se nanašajo na izobraževanje itd.
Državna revizijska komisija kot prepozne označuje navedbe vlagatelja iz vloge z dne 01.12.2017, s katero se je opredelil do navedb naročnika in kjer navaja, da je naročnik (oziroma Uprava RS za zaščito in reševanje, ki je organ v naročnikovi sestavi) z družbama Telekom Slovenije d.d., Ljubljana in Iskratel d.o.o., Kranj že leta 2015 razvil eCall rešitev oziroma da naročnik kupuje rešitev pri kateri je sodeloval, in da si želi na ta način povrniti del razvojnih stroškov (s čimer naj bi bili razpisni pogoji prilagojeni zgolj enemu ponudniku in zato tudi ni jasno kako bo naročnik v zvezi s tem preprečil nasprotje interesov v smislu 91. člena ZJN-3). Skladno s 15. členom ZPVPJN bi moral vlagatelj vse naročnikove kršitve in celotno trditveno podlago ter dokaze, s katerimi v revizijskem zahtevku navedena dejstva dokazuje, navesti že ob vložitvi revizijskega zahtevka. Podlago odločitve naročnika o zahtevku za revizijo namreč tvorijo le tista dejstva in kršitve, ki so bile navedene, dokazi, ki so bili predlagani, in le tisti zahtevki, ki so bili postavljeni do konca predrevizijskega postopka v zvezi z zahtevkom za revizijo pred naročnikom. Vlagatelj na podlagi petega odstavka 29. člena ZPVPJN v opredelitvi do navedb naročnika ne sme navajati novih kršitev, dejstev in predlagati novih dokazov, razen če dokaže, da jih brez svoje krivde ni mogel predložiti v predrevizijskem postopku, česar pa vlagatelj ne zatrjuje. Zato Državna revizijska komisija teh vlagateljevih očitkov pri presoji zahtevka za revizijo ni upoštevala.
Iz odstopljene dokumentacije je razvidno, da je naročnik dne 17.11.2017 že izvedel javno odpiranje ponudb. Glede na navedeno in ob upoštevanju dejstva, da se ugotovljene kršitve nanašajo na poglavitne dele razpisne dokumentacije (v obravnavanem primeru zlasti na eno izmed meril za izbiro najugodnejše ponudbe ter tudi na razpisani predmet - naročnik namreč ni odgovoril na dve vprašanji, podatke v zvezi s tem pa ponudniki potrebujejo pri pripravi ponudbe tako v delu, ki se nanaša na predmet, kakor tudi pri oblikovanju ponudbene cene), odprava teh kršitev z razveljavitvijo posameznih določil dokumentacije kot milejšim ukrepom ni več možna (to bi namreč lahko povzročilo neenakopravnost med ponudniki, katerih ponudbe so bile že predložene in odprte, ter preostalimi potencialnimi ponudniki, ki bi ponudbe lahko oddali v morebitnem podaljšanem roku). Posledično je Državna revizijska komisija na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevku za revizijo ugodila tako, da je postopek oddaje javnega naročila »Telefonska centrala« razveljavila v celoti.
Državna revizijska komisija, upoštevaje tretji odstavek 39. člena ZJN-3, naročnika napotuje, naj v primeru, če se bo odločil za ponovno izvedbo postopka oddaje javnega naročila, slednjega izvede v skladu z določili ZJN-3 in pri pripravi dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.
Vlagatelj je z zahtevkom za revizijo uspel, zato mu Državna revizijska komisija, upoštevajoč prvi, drugi in tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, kot potrebne priznava vse priglašene stroške - to je stroške takse v višini 1.500,00 EUR. Naročnik je vlagatelju priznane stroške dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.
V Ljubljani, dne 10.01.2018
Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za obrambo, Vojkova cesta 55, Ljubljana,
- 3B+D d.o.o., Mijavčeva ulica 16, Škofljica,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana.
Vložiti:
- v spis zadeve, tu.