018-165/2017 Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo
Številka: 018-165/2017-4Datum sprejema: 18. 9. 2017
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Nine Velkavrh kot predsednice senata, mag. Mateje Škabar kot članice senata in Tadeje Pušnar kot članice senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Storitve zavarovanja premoženja in premoženjskih interesov, v treh sklopih«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Croatia osiguranje, d. d., Vatroslava Jagića 33, Zagreb, Hrvaška (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 18. 9. 2017
odločila:
1. Zahtevek za revizijo, ki ga je vlagatelj vložil z vlogo z dne 2. 8. 2017, se zavrne kot neutemeljen.
2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.
3. Zahteva naročnika za povrnitev stroškov se zavrne.
Obrazložitev:
Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu, ki ga oddaja po odprtem postopku, dne 20. 2. 2017 objavil na portalu javnih naročil, pod številko objave JN001219/2017-B01, dne 21. 2. 2017 pa še v Uradnem listu Evropske unije, pod številko objave 2017/S 036-065146. Dne 21. 7. 2017 je naročnik na portalu javnih naročil objavil odločitev o oddaji javnega naročila (dokument št. 4301-20/2016/128 z dne 20. 7. 2017), iz katere je razvidno, da je v vseh treh sklopih vlagateljevo ponudbo izločil kot nedopustno.
Zoper odločitev o zavrnitvi njegove ponudbe kot nedopustne je vlagatelj v vseh treh sklopih pravočasno, z vlogo z dne 2. 8. 2017, vložil zahtevek za revizijo. V zahtevku vlagatelj navaja, da ga je naročnik v postopku oddaje javnega naročila pozval, naj dopolni ponudbo z zavarovalnimi pogoji in naj pojasni neobičajno nizko ponudbo, kar je vlagatelj tudi storil. Naročnik je njegovo ponudbo zavrnil kot nedopustno z obrazložitvijo, da je po pregledu zavarovalnih pogojev ugotovil, da vlagatelj ni predložil pogojev za zavarovanje računalniške opreme, da zaradi nekonsistentnosti v terminologiji in njeni napačni uporabi ter napakam v številčenju členov uporaba predloženih pogojev ni mogoča in da vlagatelj ni ustrezno pojasnil neobičajno nizke ponudbe v delu, ki se nanaša na pozavarovanje, na premijsko stopnjo za požarno zavarovanje in na primerjavo premij na zaposlene v državni upravi. Vlagatelj navaja, da so naročnikove ugotovitve neresnične in neutemeljene, zavrnitev ponudbe pa je v nasprotju z določili Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3). Pred vsebinsko opredelitvijo do posameznih razlogov za nedopustnost ponudbe vlagatelj opozarja, da iz odločitve o oddaji naročila niso razvidni podatki o tem, kateri termini v zavarovalnih pogojih so nekonsistentni, kje naj bi se pojavile napake v številčenju členov ter napačno sklicevanje na člene, zakaj je pojasnilo glede ponujene premijske stopnje za požarno zavarovanje pavšalno in zakaj pri zavarovanju odgovornosti utemeljitev glede višine zavarovalne premije ne vzdrži presoje. Odločitev po mnenju vlagatelja v izpostavljenih delih ne vsebuje obveznih sestavin, in sicer razlogov za zavrnitev njegove ponudbe, saj je naročnik navedel le zaključek, da je vlagateljeva ponudba nedopustna, ni pa navedel razlogov za tak zaključek. Vlagatelj tudi navaja, da se naročnik ni opredelil do kršitev glede na posamezni sklop, temveč je pavšalno naštel razloge za nedopustnost v vseh sklopih, odločitev o oddaji naročila pa je tudi sprejel po izteku zakonskega 90 dnevnega roka. Po mnenju vlagatelja vsebina odločitve in njena neobrazloženost kažeta na namerno zavlačevanje postopka in iskanje načina, kako izločiti vlagateljevo ponudbo in zaradi previsoke cene izločiti ostale ponudnike, da bi bila v ponovljenem postopku dosežena cena, primerljiva vlagateljevi. Naročnik je ponudbo vlagatelja izločil kot neobičajno nizko, ostale ponudbe pa, ker presegajo višino zagotovljenih sredstev, zaradi česar vlagatelj naročnika poziva, naj razkrije višino zagotovljenih sredstev. Vlagatelj tudi navaja, da je vodilna zavarovalniška družba na hrvaškem trgu in da glede na neobrazloženost odločitve naročnika naročnikova ravnanja kažejo na prikrito krajevno diskriminacijo. V nadaljevanju zahtevka za revizijo se vlagatelj vsebinsko opredeljuje do posameznih razlogov, ki jih je naročnik navedel kot podlago za izločitev njegove ponudbe:
1. Ugotovitev naročnika, da vlagatelj ni predložil zavarovalnih pogojev za vsa zavarovanja, ki so predmet tega naročila, in sicer za zavarovanje računalniške opreme, ni utemeljena. Naročnik je zahteval, da ponudniki predložijo lastne zavarovalne pogoje, ki morajo ustrezati njegovim zahtevam, ni pa zahteval, da bi moral ponudnik za vsako vrsto zavarovanj, kot jih je v razpisni dokumentaciji določil in oštevilčil naročnik, predložiti ločene zavarovalne pogoje glede na vrsto zavarovanja. Vlagatelj je po pozivu naročnika predložil zavarovalne pogoje, ki se v celoti skladajo z naročnikovimi zahtevami. V zavarovalnih pogojih ni nikjer navedeno, da ti ne veljajo na način, kot je to določeno v razpisni dokumentaciji. Vlagatelj je predložil tudi izjavo, da sprejema vse pogoje in obseg zavarovanja na način, kot je določil naročnik. Med drugim je vlagatelj predložil tudi zavarovalne pogoje za strojelomno zavarovanje, ki krijejo tudi zavarovanje računalnikov. Čeprav je naročnik v zavarovalno tehnični dokumentaciji ločeno navedel strojelomno zavarovanje in zavarovanje računalnikov, je vlagatelj predložil ustrezne zavarovalne pogoje. Vlagatelj je bil torej pozvan, naj za vsa zavarovanja, ki so predmet naročila, predloži zavarovalne pogoje, kar je tudi storil, med zavarovalnimi pogoji za strojelomno zavarovanje pa je krito tudi zavarovanje računalnikov (elektronskih naprav). Iz 1. člena pogojev za strojelomno zavarovanje namreč izhaja, da so predmet zavarovanja tudi elektronski računalniki in softver. Vsebina pogojev za strojelomno zavarovanje je mnogo širša od tega, kar je naročnik zahteval v zavarovalno tehnični dokumentaciji, saj je navedel le, da se stroji, aparati, naprave, mehanska oprema idr. zavaruje na način nove vrednosti, kjer so za to izpolnjeni pogoji, zavarovalni pogoji vlagatelja za strojelomno zavarovanje pa krijejo tudi elektronske računalnike in računalniške programe. Tudi stopnja zavarovanja ustreza zahtevam naročnika in ne krije škode na programski opremi, če ni fizičnih poškodb zavarovanja predmeta, ter prenosnikih, če je škoda nastala kot posledica padca ali udarca v trd predmet. Naročnik sam je v zavarovalno tehnični dokumentaciji določil, da je princip zavarovanja računalnikov enak kot pri strojelomnem zavarovanju. Naročnik se ni poglobil v vsebino zavarovalnih pogojev za strojelomno zavarovanje, ki krije tudi računalnike, in zgolj na podlagi nepopolne jezikovne analize neutemeljeno ugotavlja, da zavarovalni pogoji za računalnike niso bili predloženi, zatrjuje vlagatelj.
2. Naročnik v obrazložitvi odločitve o zavrnitvi ponudbe zgolj pavšalno in nekonkretizirano navaja, da zaradi nekonsistentnosti v terminologiji in njeni napačni uporabi ter napakam v številčenju členov ter posledično napačnim sklicem na člene uporaba predloženih pogojev ni mogoča, zaradi česar ni mogoče, da bi ponudnikovi pogoji veljali tako, kot je bilo zahtevano v razpisni dokumentaciji. Vlagatelj zatrjuje, da morajo biti razlogi za zavrnitev jasno določeni in opredeljeni, tako da se lahko ponudnik seznani z očitanimi pomanjkljivostmi. Ker vlagatelj ni seznanjen z razlogi za nedopustnost, tudi ne more braniti pravnega statusa svoje ponudbe in lahko samo ugiba, zakaj je naročnik štel, da so zavarovalni pogoji nekonsistentni. Vlagatelj ne ve, kje so napačna številčenja, kje se je pojavilo napačno sklicevanje na zavarovalne pogoje in katera je neustrezna terminologija. Vlagatelj zatrjuje, da so vsi predloženi zavarovalni pogoji pravilni in ustrezni, terminologija pa je primerna in jo vlagatelj uporablja že od leta 2006, pa še ni prejel nobenega očitka. Vlagatelj se z zavarovalništvom ukvarja že od leta 1884, glede njegovega poslovanja so bile izvedene mnoge revizije, ki niso ugotovile nobenih pomanjkljivosti, katere pavšalno navaja naročnik. Vlagatelj zgolj domneva, da je naročnika zmotilo, ker je pri prevodu zavarovalnih pogojev prišlo do tiskarske napake, zaradi katere je prišlo do napake pri številčenju členov, vendar je pravilno zaporedje členov in njihovo vsebino mogoče ugotoviti. Po mnenju vlagatelja gre le za nebistveno napako, ki ne vpliva na uporabo zavarovalnih pogojev. To ponovno kaže na dejstvo, da naročnik ne želi izbrati vlagatelja in da tudi nebistveno napako navaja kot razlog za zavrnitev ponudbe pod pretvezo, da zavarovalnih pogojev ni mogoče uporabiti.
3. Vlagatelj je na podlagi poziva naročnika podal natančno pojasnilo ponudbene cene, zatrjuje vlagatelj, in dodaja, da nizka ponudbena cena sama po sebi ni prepovedana. Ponudbeno ceno je treba primerjati s ceno na trgu, ne pa s cenami prispelih ponudb, ki so bile vse izločene zaradi nesprejemljivosti. Vlagatelj posluje v drugi državi članici, kjer so stroški poslovanja drugačni kot v Republiki Sloveniji. Vlagatelj opozarja na sodno prakso Sodišča EU, v skladu s katero lahko izločanje neobičajno nizkih ponudb, ki imajo čezmejni interes, pomeni neposredno diskriminacijo, in dodaja, da je treba presojati, ali je naročnik objektivno preverljivo izkazal, da je njegov dvom o možnosti izpolnitve naročila utemeljen. Samo pavšalna naročnikova ugotovitev, da ga prejeta vlagateljeva pojasnila niso prepričala o možnosti izpolnitve naročila, ne more zadostovati. Naročnik le pavšalno in nekonkretizirano dokazuje nezmožnost izpolnitve naročila, zato je treba že na podlagi pravila o trditveno – dokaznem bremenu ugotoviti, da je naročnik neutemeljeno zavrnil vlagateljevo ponudbo kot neobičajno nizko. Vlagatelj v nadaljevanju zatrjuje, da je natančno in glede na predmet zavarovanja ter glede na sklope pojasnil, kje se bo pozavarovanje pojavljalo in v kolikšnem deležu (stroškovni vidik v odstotku skupne zavarovalne premije) oz. za katere predmete zavarovanja pozavarovanje ni potrebno, ker je glede na vlagateljeve kapacitete nepotrebno in ga ne bo uporabljal. Pojasnilu je vlagatelj priložil tudi pisne izjave pozavarovalnic. Nasprotno od natančnega pojasnila pa je naročnik kar pavšalno, brez upoštevanja dejanskega stanja, zatrdil, da vlagatelj ni ničesar pojasnil in da ni predložil pojasnil. Vlagatelj je prav tako sledil naročnikovi zahtevi in eksplicitno pojasnil, da so pri požarnem zavarovanju vsi predmeti zavarovanja, kot je naročnik zahteval v zavarovalno tehnični dokumentaciji. Hkrati je vlagatelj pojasnil, katere elemente je upošteval pri izračunu požarne premije. Naročnik je pojasnilo označil za nezadostno, pri čemer ni navedel, zakaj vlagatelj ni dovolj opredelil višine požarne premije, še posebej ob dejstvu, da je vlagatelj ponovno izjavil, da so v požarnem zavarovanju vsi predmeti zavarovanja, kot je bilo zahtevano v razpisni dokumentaciji. Vlagatelj je natančno pojasnilo podal tudi glede višine zavarovalne premije za policiste in pravosodne policiste, ki je nižja od premije pisarniškega uslužbenca. Vlagatelj je pojasnil, kaj je upošteval pri določitvi premije policistov in pravosodnih policistov, naročnik pa je navedel le, da pojasnilo ne vzdrži presoje glede premije javnega uslužbenca, pri čemer ni pojasnil razlogov, navedel podatkov in dejstev, zakaj dano pojasnilo ni primerno, saj se tudi v tem delu ni spustil v vsebinsko presojo danih pojasnil in dokazil. Po mnenju vlagatelja je naročnik ravnal v nasprotju s 86. členom ZJN-3, saj pri presoji o tem, ali je ponudba neobičajno nizka, ni vsebinsko pretehtal vseh pojasnil in dokazil oz. je celo mogoče sklepati, da teh sploh ni upošteval. Vlagatelj še navaja, da je natančno pojasnil, da pri izvajanju storitev spoštuje obveznosti iz delovnega, socialnega in okoljskega prava in da je vodilno podjetje za zavarovalne storitve v Republiki Hrvaški. Kot takšno je priglašeno tudi pri Agenciji za zavarovalni nadzor in je sposobno izvajati storitve, ki so predmet naročila.
Na podlagi navedenega vlagatelj zaključuje, da je oddal dopustno ponudbo, ki ustreza zahtevam in potrebam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, in ki ni neobičajno nizka, hkrati pa izpolnjuje vse ostale elemente. Vlagatelj zato predlaga razveljavitev odločitve o oddaji naročila, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.
Naročnik je s sklepom z dne 17. 8. 2017 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik najprej navaja, da zavrača očitke o namernem zavlačevanju postopka ter iskanju načinov, kako izločiti vlagateljevo ponudbo. Dejstvo, da je naročnik odločitev o oddaji naročila sprejel po izteku 90 dnevnega roka, ni relevantno, saj gre za instrukcijski rok in njegova prekoračitev ne pomeni, da naročnik ne bi smel izdati odločitve. Prav tako je za vlagateljev položaj nebistveno vprašanje zagotovljenih sredstev, saj je naročnik tisti, ki jih določi, vlagatelj pa bi moral v zahtevku zatrjevati in dokazati s tem povezane kršitve, česar pa ni storil. Vlagatelj le domneva, da bo naročnik po izločitvi vseh ponudb skušal v naslednjem naročilu doseči ceno, primerljivo vlagateljevi, vendar gre le za hipotetično situacijo in predvidevanja vlagatelja, ne pa za dejstva. Naročnik zavrača tudi očitke o kršitvi načela gospodarnosti, ki je namenjeno zaščiti javnega interesa, in pavšalne očitke o teritorialni diskriminaciji, saj vlagatelj ni navedel nobenih dejstev in ni predlagal dokazov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da je naročnik ponudnike na katerikoli stopnji obravnaval neenakopravno. V zvezi z očitki, da odločitev o oddaji naročila ni bila ustrezno obrazložena oz. da v njej niso bili navedeni razlogi za zavrnitev vlagateljeve ponudbe, naročnik navaja, da je v 4. točki odločitve navedel razloge za izločitev vlagateljeve ponudbe v vseh treh sklopih. Naročnik meni, da njegova obrazložitev vlagatelju omogoča seznanitev z utemeljitvijo odločitve in zaščito interesov, hkrati pa tudi Državni revizijski komisiji omogoča presojo zakonitosti odločitve. Vlagatelj se je v zahtevku za revizijo natančno opredelil do vsebine odločitve o oddaji naročila, kar kaže, da je naročnik zadostil standardu obrazloženosti na način, da se je vlagatelj seznanil z odločitvijo in preveril njeno pravilnost. Tudi sicer naročnik zatrjuje, da ni nujno, da bi obrazložitev odločitve morala biti vseobsežna oz. takšna da bi vsebovala vse podrobnosti posameznih razlogov. Bistveno je, da odločitev jasno in nedvoumno izraža razlogovanje naročnika do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z razlogi in da lahko učinkovito uveljavljajo pravno varstvo, tem standardom pa je odločitev vsekakor zadostila. Dejstvo, da se naročnik ni opredelil do kršitev glede na posamezni sklop, je po mnenju naročnika brezpredmetno, saj je vsebina predmeta v vseh treh sklopih enaka. Naročnik se v nadaljevanju opredeljuje do posameznih vsebinskih revizijskih navedb glede razlogov za zavrnitev vlagateljeve ponudbe:
1. Predmet tega javnega naročila so storitve zavarovanja premoženja in premoženjskih interesov v treh sklopih po posameznih naročnikih, in sicer za naslednje zavarovalne vrste: požarno zavarovanje, potresno zavarovanje, strojelomno zavarovanje, zavarovanje računalnikov, vlomsko zavarovanje, zavarovanje stekla in zavarovanje odgovornosti. Naročnik je v točki 11.2.5 Navodil gospodarskim subjektom določil, da mora ponudnik, kateremu bo naročnik nameraval oddati naročilo, na poziv naročnika za vsa zavarovanja, ki so predmet tega naročila, predložiti svoje zavarovalne pogoje. V kolikor ponudnik ne predloži navedenega in v primeru, da je v priloženih zavarovalnih pogojih ponudnika dodatno navedeno, da ponudnikovi predloženi pogoji iz te točke ne veljajo na način, kot je to določeno v dokumentaciji tega naročila, je naročnik določil, da bo ponudnika izločil. Naročnik je vlagatelja na podlagi navedenega določila razpisne dokumentacije pozval k dopolnitvi ponudbe, in sicer tako, da je moral za vse tri sklope predložiti za vsa zavarovanja, ki so predmet tega naročila, svoje zavarovalne pogoje, v katerih ni smelo biti dodatno navedeno, da zavarovalni pogoji ne veljajo na način, kot je to določeno v dokumentaciji naročila. Naročnik je izrecno opozoril, da bo ponudbo vlagatelja izločil, če do roka ne bo prejel zaprošenih manjkajočih dokumentov oz. bo iz njih izhajalo ali bo dodatno navedeno, da predmetni predloženi zavarovalni pogoji ne veljajo na način, kot je to določeno v razpisni dokumentaciji. Vlagatelj je na podlagi naročnika dopolnil ponudbo s pogoji za zavarovanje, po pregledu katerih je naročnik ugotovil, da vlagatelj ni predložil zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalniške opreme. Vlagatelj šele v zahtevku za revizijo pojasnjuje, da je zavarovanje računalnikov in softver opreme pokrito s strojelomnim zavarovanjem. Tega pojasnila naročnik ne more sprejeti, saj bi v nasprotnem primeru dopustil, da vlagatelj spreminja svojo ponudbo v delu, ki se nanaša na predmet naročila. Na ta način bi lahko vlagatelj pojasnjeval, da je zavarovanje v tem delu krito tudi po kateremkoli od drugih predloženih pogojev. To bi bilo tudi v nasprotju s pravili obligacijskega prava, po katerih je zavarovalna pogodba adhezijska, pri kateri zavarovalnica priloži svoje vnaprej pripravljene zavarovalne pogoje. Tudi sicer je treba ugotoviti, da vlagatelj ni predložil svojih pogojev za zavarovanje računalniške opreme, saj jih je predložil le za elektronske računalnike in softver, ne pa tudi za ostalo opremo, kot je specificirana v razpisni dokumentaciji. Glede zavarovanja računalnikov je v točki 3.3.1 zavarovalno tehnične dokumentacije natančno določen predmet zavarovanja: elektronska oprema, elektronske naprave, elektronski računalniki, monitorji, tipkovnice, tiskalniki s pripadajočo opremo in prenosni računalniki z opremo ter zunanji nosilci, tablice, pametni telefoni, fotoaparati, radarji in ostale merilne naprave. Vlagatelj v okviru strojelomnega zavarovanja nudi le zavarovanje elektronskih računalnikov in softvera, ne nudi pa zavarovanja prenosnih računalnikov in pripadajoče računalniške opreme, kot so tipkovnice, tiskalniki, monitorji, tablice, pametni telefoni, fotoaparati, radarji in ostale merilne naprave. Zavarovanje, kot ga ponuja vlagatelj, tudi ne krije vrste nevarnosti, kot so požar, strela, eksplozija, vlom in rop. Zavarovanje računalnikov z računalniško opremo smiselno vključuje tri zavarovalne nevarnosti, požar, strojelom, vlom. Za naročnika ni bistveno, ali on kot zavarovalec odgovarja ali ne odgovarja za posredne škode, kot je navedeno v vlagateljevih pogojih za strojelomno zavarovanje. Zanima ga le zavarovalno kritje, ki je očitno ožje od zahtevanega, ker zavarovanje ne zajema požara, strele, eksplozije, vloma, ropa itd.
2. Naročnik navaja, da ne more slediti revizijskim navedbam, da vlagatelj že dolgo časa uporablja zavarovalne pogoje in da še ni prejel očitkov o njihovi neustreznosti. Naročnik primeroma navaja nekatere določbe zavarovalnih pogojev, ki niso skladne z izvajanjem zavarovanja na območju Republike Slovenije, in zatrjuje, da so njegove navedbe iz obrazložitve zadostne same po sebi. Po mnenju naročnika ni potrebno, da bi moral že v obrazložitvi odločitve o oddaji naročila posebej izpostavljati ugotovljene napake in nekonsistentnosti v terminologiji ali številčenju členov. Vsakemu strokovnjaku s področja predmeta naročila mora biti jasno, kaj pomeni nekonsistentnost v terminologiji (npr. mešanje pojma zavarovalec in zavarovanec), kaj pomeni napačna uporaba terminologije (npr. znesek zavarovanja namesto zavarovalna vsota, list kritja, popolnoma premoženjske škode itd.), kaj pomeni napačno številčenje členov (manjkajoči ali podvojeni členi itd.) in kaj pomeni napačno sklicevanje na člene. Naročnik se ne strinja z vlagateljem, da gre za nebistvene napake, ki ne vplivajo na veljavnost in uporabnost zavarovalnih pogojev. Napake povzročajo zmedo, ki lahko povzroči precejšnje ovire pri uveljavljanju zavarovalnih pravic. Uporaba predloženih pogojev zaradi napak ni mogoča, zato tudi ni mogoče, da bi pogoji veljali na način, kot je to določeno v razpisni dokumentaciji. V zavarovalno tehnični dokumentaciji je bilo določeno, da so del police tudi splošni, posebni in dopolnilni pogoji ter klavzule zavarovalnice v tistem delu, kjer je za zavarovanca ugodnejše. Ponudba zato ne ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah. Reševanje škodnih primerov je odvisno tudi od določb zavarovalnih pogojev, zato je tudi bistvena njihova natančnost in doslednost. Naročnik navaja, da se napake v zavarovalnih pogojih pojavljajo na več mestih, pri čemer v nadaljevanju obrazložitve odločitve sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo našteva posamezne napake v splošnih pogojih za zavarovanje premoženja, pogojih za požarno zavarovanje in zavarovanje nekaterih drugih tveganj, pogojih za zavarovanje v primeru tveganja terorizma, posebnih pogojih za zavarovanje zalog na flotantni osnovi od požarov in nekaterih drugih tveganj, posebnih pogojih za požarno zavarovanje in zavarovanje drugih tveganj stavb in opreme na novo vrednost, pogojih za strojelomno zavarovanje, pogojih za zavarovanje stekla in pogojih za zavarovanje pred zunajpogodbeno (javno) odgovornostjo.
3. Naročnik je pri pregledu vlagateljeve ponudbe ugotovil, da je ta za več kot 20 % oz. 40 % nižja od ostalih ponudb, zato je vlagatelja pozval k pojasnilu neobičajno nizke ponudbe. Pri tem je vlagatelja v posameznih alinejah opozoril, na kakšen način naj pojasni svojo ponudbo. Naročnik navaja, da je vlagatelj sicer pojasnil nekatere vidike oblikovanja cene in da je odgovoril na nekatera naročnikova vprašanja, vendar pa je hkrati ugotovil, da ponudbene cene in njene strukture ni uspel ustrezno pojasniti. Po mnenju naročnika obrazložitev o oddaji naročila v tem delu ni pavšalna, saj so razlogi konkretno navedeni. Vlagatelj tako ni podal obrazložitve oz. podatkov in utemeljitve ponudbe v delu, ki se nanaša na stroškovno utemeljitev pozavarovanja, saj je podal le pojasnilo, kolikšen del premijske stopnje predstavlja pozavarovalna premija, ni pa predložil dokazil, iz katerih bi bila razvidna stroškovna utemeljitev. Vlagatelj po mnenju naročnika prav tako ni pojasnil, katere elemente je upošteval pri izračunu požarne premije, saj je odgovoril le pavšalno z navedbo določitve višine v skladu z zavarovalno cenitvijo stopnje nevarnosti v kontekstu svojih premijskih sistemov in zavarovalnih pogojev, ni pa vsebinsko obrazložil uporabe navedene premijske stopnje. Tudi pri zavarovanju odgovornosti utemeljitev vlagatelja ne vzdrži strokovne presoje glede višine zavarovalne premije na zaposlenega v državni upravi v primerjavi s policisti in pravosodnimi policisti, saj iz njegovih pojasnil izhaja, da predstavljajo delavci v pisarnah povečan nevarnostni vir v primerjavi s policisti in pravosodnimi policisti oz. da so delavci v pisarnah Ministrstva za obrambo 74 krat bolj ogroženi kot in nevarni kot pisarniški delavci ostalih ministrstev. Vlagatelj je ponudil premijsko stopnjo, ki je skoraj petkrat nižja od naslednjega najcenejšega ponudnika, nikjer pa ni pojasnjeno, kje v ekonomiki storitev, izbranih tehničnih rešitvah ali drugih izvirnih pristopih je vlagatelj zagotovil utemeljitev o elementih ponudbe, ki so ključni za izpolnitev naročila. Naročnik zaključuje, da je vlagatelju dal jasen in nedvoumen poziv k pojasnilu neobičajno nizke ponudbe, iz katerega je razvidno, v zvezi s katerimi elementi ponudbene cene zahteva podrobne podatke in na kakšen način naj jih utemelji, vlagatelj pa je njegovi zahtevi zadostil le v nekaterih točkah, kljub temu pa ni podal vseh zahtevanih pojasnil in dokazil, zaradi česar je naročnik ocenil, da ponudba ni dopustna, ker je neobičajno nizka.
Naročnik je glede na navedeno zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljenega, zavrnil pa je tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov. Hkrati naročnik zahteva povrnitev stroškov, ki so mu nastali zaradi postopka pravnega varstva, in sicer v sorazmerni višini, ki glede na porabljene ure pokrije stroške plače uslužbenca, ki je sodeloval pri pripravi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo.
Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 22. 8. 2017 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.
Vlagatelj se je z vlogo z dne 24. 8. 2017 opredelil do navedb naročnika. V vlogi se vlagatelj opredeljuje do posameznih naročnikovih argumentov in dodatno pojasnjuje svoje revizijske navedbe.
Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.
Med vlagateljem in naročnikom je spor glede vprašanja, ali je naročnik ravnal v skladu z določbami Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3) in lastne razpisne dokumentacije, ko je ponudbo vlagatelja ocenil kot nedopustno in jo izločil iz postopka, ker naj ne bi ustrezala potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah.
Vlagatelj v zahtevku za revizijo primarno navaja, da so naročnikove ugotovitve o nedopustnosti njegove ponudbe neresnične in da so razlogi za izločitev, ki jih je naročnik navedel v odločitvi o oddaji naročila, neutemeljeni, zaradi česar je zavrnitev ponudbe po njegovem mnenju v nasprotju z določili ZJN-3. Še pred utemeljitvijo revizijskih navedb, ki se nanašajo na posamezne razloge, zaradi katerih je naročnik zavrnil njegovo ponudbo, pa vlagatelj izpostavlja tudi pomanjkljivo obrazložitev odločitve o zavrnitvi njegove ponudbe in dejstvo, da naročnik odločitve o oddaji naročila ni sprejel v zakonsko predvidenem 90 dnevnem roku. Po mnenju vlagatelja vsebina naročnikove odločitve in njena pomanjkljiva obrazložitev kažeta na namerno zavlačevanje postopka in iskanje načina, kako izločiti vlagateljevo ponudbo, naročnikova ravnanja pa naj bi kazala tudi na prikrito krajevno diskriminacijo.
V zvezi z revizijskimi navedbami o prekoračitvi 90 dnevnega roka za izdajo odločitve o oddaji naročila je treba najprej ugotoviti, da tretji odstavek 90. člena ZJN-3 določa, da mora naročnik odločitev v zvezi s sklenitvijo okvirnega sporazuma, oddajo javnega naročila ali vključitvijo v dinamični nabavni sistem ali kvalifikacijski sistem sprejeti najpozneje v roku 90 dni od roka za oddajo ponudb. Vendar pa je treba opozoriti, da navedeni rok ni prekluziven, temveč instrukcijski, kar pomeni, da njegova morebitna prekoračitev nima posledic za naročnika. Z drugimi besedami, za prekoračitev 90 dnevnega roka v zakonu niso predvidene sankcije niti ni mogoče govoriti o tem, da naročnik po izteku roka ne bi več smel izdati odločitve o oddaji naročila. Revizijske navedbe, ki se nanašajo na prekoračitev roka za izdajo odločitve o oddaji naročila, so zato brezpredmetne, saj prekoračitev roka ne vpliva na zakonitost odločitve o oddaji naročila in tudi ne more imeti za posledico njeno razveljavitev.
Vlagatelj v zahtevku za revizijo, še pred vsebinsko opredelitvijo do posameznih razlogov za zavrnitev njegove ponudbe, tudi navaja, da ravnanja naročnika kažejo na namerno zavlačevanje postopka, na namen izločiti vlagateljevo ponudbo in na prikrito krajevno diskriminacijo. V zvezi s temi navedbami Državna revizijska komisija ugotavlja, da jih vlagatelj navaja le pavšalno in nekonkretizirano, za njih pa ni predložil tudi nobenih dokazov, ki bi kazali na namerno zavlačevanje ali neenakopravno obravnavo ponudnikov. V skladu s 5. in 6. točko prvega odstavka 15. člena ZPVPJN mora vlagatelj v zahtevku za revizijo konkretno navesti očitane kršitve ter tudi dejstva in dokaze, s katerimi se zatrjevane kršitve dokazujejo. Zahtevek za revizijo je namenjen zatrjevanju kršitev, ki naj bi jih v postopku oddaje javnega naročila storil naročnik, v ta namen pa ZPVPJN od vlagatelja zahteva aktivno vlogo pri navajanju pravno relevantnih dejstev, ki substancirajo njegov zahtevek. Za trditve o teh dejstvih (če niso priznana ali splošno znana) mora vlagatelj ponuditi tudi ustrezne dokaze. Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo (prvi odstavek 38. člena ZPVPJN), zato so lahko, skladno s pravilom o trditvenem in dokaznem bremenu, ki izhaja iz 7. in 212. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. št. 26/1999 in spremembe), v povezavi s 13. členom ZPVPJN, predmet njene meritorne presoje le konkretizirane kršitve, za katere vlagatelj navede dejstva in predloži dokaze. Navedbe, ki so nekonkretizirane in pavšalne oz. katerih namen je zgolj ugibanje ali domnevanje o določenih dejstvih, v revizijskem postopku ne morejo predstavljati podlage za vsebinsko presojo Državne revizijske komisije. Tudi sicer, kot je mogoče razumeti vlagateljeve navedbe iz njegove vloge z dne 24. 8. 2017, s katero se je opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, vlagatelj trditve o zavlačevanju postopka, namenu izločitve njegove ponudbe in diskriminaciji navaja zgolj kot pojasnilo okoliščin glede izvedbe postopka predmetnega javnega naročila, s katerimi, kot izrecno navaja vlagatelj, ne brani statusa svoje ponudbe. Vlagateljeve navedbe v tem delu torej sploh niso namenjene zatrjevanju kršitev, do katerih bi se bilo treba vsebinsko opredeljevati, temveč pojasnjevanju okoliščin izvedbe javnega naročila.
V nadaljevanju je Državna revizijska komisija obravnavala revizijske navedbe, ki se nanašajo na utemeljenost razlogov za zavrnitev vlagateljeve ponudbe, in sicer najprej v zvezi z vprašanjem, ali je naročnik utemeljeno ugotovil, da vlagatelj ni predložil zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalniške opreme. Ob presoji utemeljenosti razloga, ki se nanaša na vprašanje predložitve zavarovalnih pogojev za računalniško opremo, Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo ne zatrjuje, da bi bila odločitev o oddaji naročila v tem delu neustrezno oz. pomanjkljivo obrazložena. Kot je razvidno iz zahtevka za revizijo, vlagatelj namreč zatrjuje, da naročnik ni dovolj natančno in konkretno specificiral dveh razlogov za zavrnitev njegove ponudbe, in sicer razloga nekonsistentnosti zavarovalnih terminov, napak v številčenju členov in napak v sklicevanju na člene, ter razloga neobičajno nizke ponudbe v delu, ki se nanaša na pojasnjevanje ponujene premijske stopnje za požarno zavarovanje in pojasnjevanje razmerja med premijskimi stopnjami za zavarovanje odgovornosti glede različnih kategorij javnih uslužbencev. Vlagatelj torej v zvezi z razlogom nepredložitve zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalniške opreme ne zatrjuje, da ga naročnik v obrazložitvi odločitve o oddaji javnega naročila ni dovolj pojasnil oz. da v tem delu ni imel dovolj podatkov, na podlagi katerih se je lahko seznanil z razlogom za zavrnitev ponudbe in posledično uveljavljal učinkovito pravno varstvo. Zato je Državna revizijska komisija najprej vsebinsko obravnavala revizijske navedbe, v okviru katerih vlagatelj ugovarja ugotovitvi naročnika, da ni predložil zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalniške opreme, ne da bi se pred tem opredeljevala do vprašanja ustreznosti obrazložitve o oddaji predmetnega javnega naročila. Ob tem je treba pripomniti, da vlagateljeve navedbe o tem, da naročnik ni navedel razlogov za zavrnitev ponudbe, ločenih po posameznih sklopih, ne morejo biti relevantne, saj je treba slediti naročniku, ki navaja, da so bili sklopi oblikovani po skupinah posameznih naročnikov, vsebina predmeta naročila pa je bila v vseh treh sklopih enaka z enako zavarovalno tehnično dokumentacijo in vzorcem krovne pogodbe. Glede na navedeno je jasno (to pa nedvoumno izhaja tudi iz obrazložitve odločitve o oddaji naročila), da je naročnik ponudbo vlagatelja v vseh treh sklopih zavrnil kot nedopustno in da je v vseh treh sklopih glede na identično dokumentacijo ugotovil identične razloge za zavrnitev.
Revizijske navedbe, ki se nanašajo na vprašanje dopustnosti ponudbe v zvezi z razlogom nepredložitve zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalniške opreme, je treba presojati z vidika 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3, ki določa, da je ponudba dopustna, kadar so izpolnjeni naslednji pogoji:
- ponudba je predložena pravočasno,
- za ponudnika ne obstajajo razlogi za izključitev (75. člen ZJN-3),
- ponudnik izpolni pogoje za sodelovanje (76. člen ZJN-3),
- ponudba ustreza potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila,
- v zvezi s ponudbo ni dokazano nedovoljeno dogovarjanje ali korupcija,
- ponudba ni neobičajno nizka,
- ponudba ne presega zagotovljenih sredstev naročnika.
V skladu s prvim odstavkom 89. člena ZJN-3 (pregled in ocenjevanje ponudb ter način oddaje javnega naročila) naročnik odda javno naročilo na podlagi meril, potem ko preveri, da so izpolnjeni naslednji pogoji:
- ponudba je skladna z zahtevami in pogoji, določenimi v obvestilu o javnem naročilu ter v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, po potrebi ob upoštevanju variant iz 72. člena ZJN-3, in
- ponudbo je oddal ponudnik, pri katerem ne obstajajo razlogi za izključitev iz 75. člena ZJN-3 in izpolnjuje pogoje za sodelovanje ter izpolnjuje pravila in merila iz 82. in 83. člena ZJN-3, če so bila določena.
Iz citiranih določil ZJN-3 izhaja, da je eden izmed elementov dopustnosti ponudbe tudi ta, da mora ponudba ustrezati potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. V skladu s 23. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-3 pomenijo tehnične zahteve specifikacijo v dokumentu, ki opredeljuje zahtevane značilnosti proizvoda ali storitve. ZJN-3 kot primere elementov tehničnih specifikacij proizvodov ali storitev navaja ravni kakovosti, okoljskih in podnebnih vplivov, zahteve v zvezi z oblikovanjem, prilagojenim vsem uporabnikom, ocenjevanje skladnosti, zahteve v zvezi z delovanjem, uporabo proizvoda, varnostjo ali dimenzijami, vključno z zahtevami v zvezi s proizvodom glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preizkušanjem in preizkusnimi metodami, pakiranjem, označevanjem, uporabo znakov, navodili za uporabnike, proizvodnimi postopki in metodami na posamezni stopnji življenjske dobe blaga ali storitve, ter postopki ocenjevanja skladnosti. S tehničnimi specifikacijami naročnik v skladu z 68. členom ZJN-3 opredeli oz. opiše predmet naročila. Z njimi točno opredeli lastnosti predmeta javnega naročila oz. specificira zahtevane značilnosti predmeta, kot npr. stopnjo kakovosti, obseg storitev, uporabljene materiale, dimenzije, tehnične parametre, proizvodne postopke, okoljske lastnosti, stopnjo varnosti itd. Gre za zahtevane značilnosti predmeta javnega naročila, ki naj bi izražale pričakovanja naročnika glede namena, ki ga želi doseči z izvedbo javnega naročila. Tehnične zahteve mora naročnik določiti ob upoštevanju določbe 68. člena ZJN-3, ki določa, da morajo biti te navedene v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, in sicer tako, da ponudnikom zagotavljajo enak dostop do postopka javnega naročanja in da neupravičeno ne ovirajo odpiranja javnih naročil konkurenci. Tehnične specifikacije lahko naročnik določi bodisi v smislu zahtev glede delovanja ali funkcionalnosti bodisi s sklicevanjem na tehnične specifikacije in različne standarde oz. tehnične ocene bodisi s kombinacijo navedenih načinov. Ponudnik mora v svoji ponudbi z vsemi ustreznimi sredstvi in na način, kot je določen v razpisni dokumentaciji, dokazati, da storitev izpolnjuje zahteve glede delovanja ali funkcionalnosti, ki jih je določil naročnik.
Naročnik je predmet javnega naročila opredelil v 2. poglavju Navodil gospodarskim subjektom za pripravo ponudbe za javno naročilo po odprtem postopku z oznako ODZAV-2/2017 (v nadaljevanju: Navodila), kjer je zapisal, da so predmet storitve zavarovanja premoženja in premoženjskih interesov v treh sklopih:
Sklop 1: vsi posamezni naročniki brez MNZ (Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, Inšpektorat za notranje zadeve) in UIKS (Uprava za izvrševanje kazenskih sankcij, zavodi za prestajanje kazni, prevzgojni dom in javni gospodarski zavod);
Sklop 2: posamezni naročnik MNZ (Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, Inšpektorat za notranje zadeve);
Sklop 3: posamezni naročnik UIKS (Uprava za izvrševanje kazenskih sankcij, zavodi za prestajanje kazni, prevzgojni dom in javni gospodarski zavod).
Obseg zavarovanja in zahteve za posamezne vrste zavarovanja je naročnik določil v poglavju Zavarovalno tehnična dokumentacija, v katerem je v 2. točki zapisal skupne zahteve za vse vrste zavarovanj, v 3. točki pa je naštel zavarovalne vrste in za vsako izmed njih specificiral predmet zavarovanja, zavarovane nevarnosti, načine zavarovanja, zavarovalne vsote, franšizna pravila in ostale zahteve. Iz 3. točke zavarovalno tehnične dokumentacije je tako razvidno, da naročnik naroča naslednje zavarovalne vrste:
- požarno in potresno zavarovanje,
- strojelomno zavarovanje,
- zavarovanje računalnikov,
- vlomsko zavarovanje,
- zavarovanje stekla,
- zavarovanje odgovornosti.
Zahteve za zavarovanje računalnikov je naročnik določil v točki 3.3 zavarovalno tehnične dokumentacije, kjer je v podtočki 3.3.1 predmet zavarovanja opisal na naslednji način:
»Predmet zavarovanja so elektronska oprema, elektronske naprave, elektronski računalniki, monitorji, tipkovnice, tiskalniki s pripadajočo opremo in prenosni računalniki z opremo ter zunanji nosilci, nadalje so zavarovani tudi tablice in pametni telefoni, fotoaparati ter radarji in ostale merilne naprave.«
V točki 11.2.5 Navodil je naročnik v zvezi s predložitvijo lastnih zavarovalnih pogojev določil naslednjo zahtevo:
»Ponudnik, kateremu bo naročnik nameraval oddati naročilo, mora na poziv naročnika za vsa zavarovanja, ki so predmet tega naročila, predložiti svoje zavarovalne pogoje. V kolikor ponudnik ne predloži navedenega in v primeru, da je v priloženih zavarovalnih pogojih ponudnika dodatno navedeno, da ponudnikovi predloženi pogoji iz te točke ne veljajo na način kot je to določeno v dokumentaciji tega naročila, bo naročnik ponudnika izločil.«
Iz citiranih določb razpisne dokumentacije je razvidno, da je naročnik med vrstami zavarovanja predvidel tudi zavarovanje računalnikov in da je od ponudnika, ki mu je nameraval oddati naročilo, predvidel naknadno predložitev lastnih zavarovalnih pogojev za vse vrste zavarovanj, ki so predmet predmetnega javnega naročila. Za primere, če ponudnik na podlagi naknadnega poziva lastnih zavarovalnih pogojev ne bi predložil ali pa če bi se izkazalo, da zavarovalni pogoji ponudnika za posamezne vrste zavarovanj ne veljajo na način, kot je to določeno v razpisni dokumentaciji, je naročnik predvidel izločitev ponudnika oz. njegove ponudbe iz postopka.
Kot je razvidno iz dokumentacije predmetnega postopka oddaje javnega naročila, je naročnik vlagatelja z dopisom z dne 14. 4. 2017, v skladu s točko 11.2.5 Navodil, pozval, naj v vseh treh sklopih za vsa zavarovanja, ki so predmet tega naročila, predloži svoje zavarovalne pogoje. V pozivu je naročnik vlagatelja ponovno opozoril, da v zavarovalnih pogojih ne sme biti dodatno navedeno, da ti ne bi veljali na način, kot je to določeno v dokumentaciji predmetnega naročila, ob tem pa ga je izrecno opozoril še:
»V kolikor do navedenega roka naročnik ne bo prejel zaprošenih manjkajočih dokumentov oziroma bo iz njih izhajalo oziroma bo v njih dodatno navedeno, da predmetni predloženi zavarovalni pogoji ne veljajo na način kot je to določeno v dokumentaciji predmetnega naročila, bo moral naročnik, v skladu s petim odstavkom 89. člena ZJN-3, vašo ponudbo izključiti oziroma zavrniti.«
Na podlagi navedenega poziva je vlagatelj 21. 4. 2017 dopolnil svojo ponudbo in predložil:
- splošne pogoje za zavarovanje premoženja,
- posebne pogoje za požarno zavarovanje in zavarovanje drugih tveganj stavb in opreme na novo vrednost,
- pogoje za vlomsko zavarovanje,
- pogoje za zavarovanje pred zunajpogodbeno (javno) odgovornostjo,
- posebne pogoje za zavarovanje pred potresom,
- posebne pogoje za zavarovanje zalog na flotantni osnovi od požarov in nekaterih drugih tveganj,
- pogoje za zavarovanje pogodbene (poklicne) odgovornosti,
- zavarovanje v primeru tveganja terorizma – fizična izguba ali škoda, klavzula o zavarovanju,
- pogoje za požarno zavarovanje in zavarovanje nekaterih drugih tveganj,
- pogoje za zavarovanje stekla,
- pogoje za strojelomno zavarovanje.
Kot je razvidno iz seznama predloženih dokumentov oz. zavarovalnih pogojev, med njimi ni vlagateljevih zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalnikov, ki je v točki 3.3 zavarovalno tehnične dokumentacije določeno kot ena izmed ločenih zavarovalnih vrst, ki sestavljajo predmet tega javnega naročila. Med vlagateljem in naročnikom tudi sicer ni spora glede dejstva, da vlagatelj ob dopolnitvi ponudbe ni predložil posebnih (ločenih) zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalnikov. Tudi vlagatelj namreč priznava, da ni predložil zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalnikov. Vendar pa vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni zahteval, da mora ponudnik predložiti posebne oz. ločene zavarovalne pogoje za vsako izmed zavarovalnih vrst, kot jih je naročnik definiral v zavarovalno tehnični dokumentaciji, in da ima sam zavarovalne pogoje za zavarovanje računalnikov zajete v zavarovalnih pogojih za strojelomno zavarovanje.
V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da naročnik ni zahteval predložitve ločenih zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalnikov, Državna revizijska komisija ugotavlja, da jim je mogoče slediti. Nikjer v razpisni dokumentaciji namreč ni izrecno zahtevano, da morajo imeti ponudniki za vsako izmed vrst zavarovanj, ki jih je naročnik definiral v 3. točki zavarovalno tehnične dokumentacije, ločene lastne zavarovalne pogoje. Glede na odsotnost takšne izrecne določbe bi zato ponudniki lahko izpolnili naročnikovo zahtevo iz točke 11.2.5 Navodil tudi tako, da bi, glede na lastno poslovno politiko oblikovanja splošnih zavarovalnih pogojev, predložili zavarovalne pogoje, v katerih bi bilo zajetih več vrst zavarovanja, kot so bile definirane v 3. točki zavarovalno tehnične dokumentacije. Ne glede na to, da bi bilo dopustno, da je zavarovanje računalnikov vsebovano npr. v zavarovalnih pogojih za strojelomno zavarovanje (kot to npr. zatrjuje vlagatelj), pa je vsekakor treba ugotoviti, da bi moralo biti v tem primeru jasno, da je zavarovanje računalnikov pokrito v okviru nekega drugega zavarovanja ponudnika, in sicer v polnem obsegu, kot je bilo to zahtevano v razpisni dokumentaciji, tako glede predmeta zavarovanja kot tudi glede ostalih specifičnih zahtev. Naročnikova zahteva, da morajo biti zavarovalni pogoji ponudnika predloženi in da iz njih ne sme izhajati, da ne bi veljali na način, kot je bil določen v razpisni dokumentaciji, je namreč jasna, iz nje pa nedvoumno izhaja, da lastni zavarovalni pogoji ponudnika ne smejo biti v nasprotju z naročnikovimi zahtevami.
V predmetnem postopku pravnega varstva je zato treba ugotoviti, ali je utemeljena vlagateljeva navedba, da je pogoje za zavarovanje računalnikov predložil v okviru zavarovalnih pogojev za strojelomno zavarovanje oz. ali njegovi pogoji za strojelomno zavarovanje pokrivajo zavarovanje računalnikov na način in v obsegu, kot je opredeljen v točki 3.3 zavarovalno tehnične dokumentacije.
Kot je razvidno iz prvega odstavka 1. člena pogojev za strojelomno zavarovanje, ki jih je predložil vlagatelj, so lahko predmet zavarovanja stroji, naprave in instalacije ter polnjenje električnih naprav, podstavki, ležišča in temelji strojev, če je njihova vrednost zajeta v vrednosti zavarovanih stvari. V drugem odstavku 1. člena pogojev za strojelomno zavarovanje so našteti še drugi predmeti, ki so lahko predmet zavarovanja, vendar le, če je tako posebej dogovorjeno. Med njimi so navedeni tudi elektronski računalniki in softver. Vlagatelj v zahtevku za revizijo navaja, da je vsebina pogojev za strojelomno zavarovanje mnogo širša od tega, kar je naročnik zahteval v zavarovalno tehnični dokumentaciji, saj naj bi naročnik zahteval, da se stroji, aparati, naprave, mehanska oprema idr. zavaruje na način nove vrednosti, kjer so za to izpolnjeni pogoji, zavarovalni pogoji vlagatelja pa krijejo tudi elektronske računalnike in softver – računalniške programe.
Vlagateljevim navedbam v tem delu ni mogoče pritrditi. Kot izhaja iz podtočke 3.3.1 zavarovalno tehnične dokumentacije, so predmet zavarovanja elektronska oprema, elektronske naprave, elektronski računalniki, monitorji, tipkovnice, tiskalniki s pripadajočo opremo in prenosni računalniki z opremo ter zunanji nosilci, tablice in pametni telefoni, fotoaparati ter radarji in ostale merilne naprave. Predmet zavarovanja računalnikov je bil torej v razpisni dokumentaciji definiran bistveno širše, kot ga zagotavlja vlagatelj v okviru lastnih pogojev za strojelomno zavarovanje, kjer so zavarovani le elektronski računalniki in softver. Vlagateljevo strojelomno zavarovanje tako ne pokriva vrste predmetov, katerih zavarovanje je zahteval naročnik, in sicer elektronske opreme oz. elektronskih naprav (ki niso računalniki), monitorjev, tipkovnic, tiskalnikov, zunanjih nosilcev, tablic in pametnih telefonov, fotoaparatov, radarjev in ostalih merilnih naprav. Vlagatelj v vlogi z dne 24. 8. 2017, s katero se je opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, sicer navaja, da termin »elektronski računalniki in softver« zajema tako prenosne računalnike in kot tudi računalnike z vsemi pritiklinami. Če bi že bilo mogoče pogojno slediti vlagatelju, da bi med elektronske računalnike lahko spadali tudi prenosni računalniki in pritikline (pri čemer je treba pripomniti, da je v zavarovalništvu pomembna natančna definicija zavarovalnega predmeta, zlasti ko pride do postopka uveljavljanja škode), pa pod pojem elektronskih računalnikov in softvera nikakor ni mogoče uvrstiti monitorjev, tiskalnikov, zunanjih nosilcev, pametnih telefonov, fotoaparatov, radarjev in ostalih merilnih naprav. Vlagateljevi pogoji za strojelomno zavarovanje torej tudi ob upoštevanju vlagateljevih navedb ne pokrivajo vrste drugih predmetov, ki so bili v podtočki 3.3.1 zavarovalno tehnične dokumentacije izrecno navedeni kot predmeti, katerih zavarovanje je zahteval naročnik.
Vlagatelj se v vlogi z dne 24. 8. 2017, s katero se je opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, ne opredeljuje do naročnikovih trditev, da predloženi zavarovalni pogoji za strojelomno zavarovanje tudi po vsebini (ne samo glede predmeta) ne ustrezajo zahtevam za zavarovanje računalnikov. Naročnik namreč v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek za revizijo, ugotavlja, da vlagateljevo strojelomno zavarovanje ne krije cele vrste pomembnih nevarnosti, kot so požar, strela, eksplozija, vlom in rop. Kot pojasnjuje naročnik, zavarovanje računalnikov vključuje tri zavarovalne nevarnosti, in sicer požar, strojelom in vlom, v okviru vlagateljevih pogojev za strojelomno zavarovanje pa je zavarovalno kritje ožje od zahtevanega, saj ne vsebuje zavarovanja pred požarom, strelo, eksplozijo, vlomom, ropom itd. Vlagatelj v vlogi z dne 24. 8. 2017, s katero se je opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, navaja, da navedeni razlogi predstavljajo novoto, saj naročnik tega ni navedel v obrazložitvi odločitve o oddaji naročila. Vendar pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v odločitvi o oddaji naročila ugotovil, da vlagatelj ni predložil pogojev za zavarovanje računalnikov, vlagatelj pa je šele v zahtevku za revizijo (in ne morebiti v vlogi, s katero je dopolnil svojo ponudbo) zatrdil, da je zavarovanje računalnikov vsebovano v njegovih pogojih za strojelomno zavarovanje. Naročnik je v sklepu, s katerim je zavrnil zahtevek, torej le odgovoril na revizijske navedbe, saj je bil šele z zahtevkom za revizijo seznanjen, da naj bi vlagatelj zavarovanje računalnikov vključil v strojelomno zavarovanje. Naročnikovih navedb iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo zato ni mogoče obravnavati kot novih oz. dodatnih razlogov za izločitev vlagateljeve ponudbe, temveč gre le za argumentacijo, zakaj naročnik ni upošteval vlagateljevega pojasnila, da njegovi strojelomni pogoji pokrivajo tudi zavarovanje računalnikov in da je s tem izpolnil zahtevo iz točke 11.2.5 Navodil. Kot izhaja iz sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo, naročnik ostaja na stališču, da vlagatelj ni predložil pogojev za zavarovanje računalnikov (kar je tudi razlog, ki ga je jasno navedel v odločitvi o oddaji naročila), kar je (ob upoštevanju vlagateljevih revizijskih navedb) utemeljil z argumentacijo, da vlagateljevo strojelomno zavarovanje ni ustrezno niti glede na zahtevane predmete niti glede na zahtevan obseg zavarovanja. Do te naročnikove argumentacije pa bi se vlagatelj, na podlagi petega odstavka 29. člena ZPVPJN, lahko opredelil v vlogi z dne 24. 8. 2017, vendar tega ni storil.
Državna revizijska komisija na podlagi navedenega ugotavlja, da vlagatelj na podlagi naročnikovega poziva ni predložil zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalnikov, ki bi bili skladni z naročnikovimi zahtevami iz točke 3.3 zavarovalno tehnične dokumentacije, saj iz njegovih pogojev za strojelomno zavarovanje izhaja, da se ne nanašajo na zahtevane predmete zavarovanja in da ne pokrivajo vseh zahtevanih nevarnosti. Na to ugotovitev ne morejo vplivati vlagateljeve navedbe, da je v dopolnitvi ponudbe predložil tudi izjavo, s katero je sprejel vse pogoje in obseg zavarovanja, kot jih je naročnik definiral v razpisni dokumentaciji in zavarovalno tehnični dokumentaciji. Takšna splošna izjava namreč ne more nadomestiti dokazil, ki jih je naročnik izrecno zahteval v točki 11.2.5 Navodil, še manj pa lahko odpravi napako, ki jo je vlagatelj storil s tem, da kljub jasnim navodilom in opozorilom ni predložil zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalnikov, zlasti v primeru, kot je predmetni, ko iz posebej zahtevane specifične predložene ponudbene dokumentacije izhaja, da ponudnik ne zagotavlja zavarovanja v obsegu, kot ga je zahteval naročnik.
Ugotovitev, da vlagateljeva trditev o tem, da je zavarovanje računalnikov zajeto s pogoji za strojelomno zavarovanje, ne ustreza dejanskemu stanju, kot je razvidno iz ponudbene dokumentacije, saj strojelomno zavarovanje niti glede na zahtevane predmete niti glede na zahtevan obseg zavarovanja ne izpolnjuje zahtev naročnika, posledično pomeni, da vlagatelj ni predložil zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalnikov oz. da priloženi zavarovalni pogoji ne veljajo na način, kot je to določeno v razpisni dokumentaciji. Za takšno pomanjkljivost je naročnik v točki 11.2.5 Navodil jasno predvidel sankcijo izločitve ponudbe iz postopka, takšno opozorilo pa je ponovil tudi v dopisu, s katerim je vlagatelja pozval k dopolnitvi ponudbe. S tega vidika je bila razpisna dokumentacija jasna in nedvoumna, naročnik pa se mora, zlasti v morebitnem postopku dopolnjevanja ali pojasnjevanja ponudbene dokumentacije, strogo držati pravil, ki jih je v zvezi s tem določil v razpisni dokumentaciji (kar izhaja tudi iz prakse Sodišča Evropske unije, prim. npr. sodbi št. C-599/10 SAG ELV Slovensko in št. C-336/12 Manova).
Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati kršitve pravil ZJN-3 in lastne razpisne dokumentacije, ko je vlagateljevo ponudbo na podlagi ugotovitve, da po njegovem pozivu ni predložil zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalnikov, izločil iz postopka, saj takšna pomanjkljivost glede na točko 11.2.5 Navodil predstavlja razlog za zavrnitev ponudbe. Državna revizijska komisija na podlagi te ugotovitve ni obravnavala drugih revizijskih navedb, ki se nanašajo na utemeljenost drugih dveh razlogov za zavrnitev vlagateljeve ponudbe, saj njihova vsebinska presoja ne bi več mogla v ničemer vplivati na dejstvo, da je bil naročnik zaradi kršitve točke 11.2.5 Navodil dolžan vlagateljevo ponudbo izločiti iz postopka oz. da njegova ponudba zaradi manjkajočih zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalnikov ne ustreza potrebam in zahtevam naročnika, kot so bile določene v razpisni dokumentaciji. To velja tudi za revizijske navedbe, ki se nanašajo na vprašanje ustreznosti obrazložitve odločitve o oddaji naročila, saj, kot je bilo že zapisano, vlagatelj ni zatrjeval pomanjkljivosti obrazložitve v delu, ki se nanaša na nepredložitev zavarovalnih pogojev za zavarovanje računalnikov, pač pa le v preostalih delih, kjer pa vsebinska presoja ne bi več mogla vplivati na odločitev Državne revizijske komisije, kot je razvidna iz 1. točke izreka tega sklepa.
Državna revizijska komisija zato zaključuje, da naročniku ni mogoče očitati nezakonitega ravnanja, ko je ponudbo vlagatelja izločil iz postopka, zaradi česar je zahtevek za revizijo, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.
Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.
Naročnik je v odločitvi o zahtevku za revizijo zahteval tudi povrnitev stroškov predrevizijskega postopka, ki jih je naložil v plačilo vlagatelju, in sicer v sorazmerni višini, ki glede na porabljene ure pokrije stroške plače uslužbenca, ki je sodeloval pri pripravi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. Ker je odločitev o stroških postopka odvisna od končne odločitve o zahtevku za revizijo, je Državna revizijska komisija odločila tudi o naročnikovi zahtevi za povrnitev stroškov.
Naročnikovo stroškovno zahtevo je potrebno zavrniti že zato, ker naročnik v predrevizijskem postopku na podlagi določb ZPVPJN sprejema odločitve v vlogi organa odločanja oziroma pravnega varstva (1. alineja 2. člena ZPVPJN v povezavi z 28. členom ZPVPJN), ne pa v vlogi stranke predrevizijskega postopka (prvi odstavek 3. člena ZPVPJN), zato do povrnitve priglašenih stroškov ni upravičen.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.
V Ljubljani, dne 18. 9. 2017
Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana
- Croatia osiguranje, d. d., Vatroslava Jagića 33, 10000 Zagreb, Hrvaška
Vložiti:
- v spis zadeve