018-131/2017 Občina Žirovnica

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 4. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Tadeje Pušnar kot predsednice senata, Boruta Smrdela kot člana senata in Nine Velkavrh kot članice senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvajanje strokovnega nadzora pri izvedbi manjših investicij v občini Žirovnica v letu 2017«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Proplus, d. o. o., Strma ulica 8, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Občina Žirovnica, Breznica 3, Žirovnica (v nadaljevanju: naročnik), dne 28. 7. 2017

odločila:

1. Zahtevek za revizijo, ki ga je vlagatelj vložil z vlogo z dne 29. 6. 2017, se zavrže.

2. Zahteva vlagatelja za povračilo stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev:

Naročnik je obvestilo o naročilu, ki ga oddaja po postopku oddaje naročila male vrednosti, dne 21. 6. 2017 objavil na portalu javnih naročil, pod številko objave JN006130/2017-W01.

Vlagatelj je z vlogo z dne 29. 6. 2017 vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da je naročnik v točki I. razpisne dokumentacije opredelil predmet naročila kot izvajanje strokovnega nadzora pri izvedbi investicij v Občini Žirovnica. Gradbene investicije, nad katerimi se bo izvajal nadzor, so izvedba zaščitne brežine (ocenjena vrednost gradnje 20.000,00 EUR brez DDV), postavitev štirih svetilk javne razsvetljave (ocenjena vrednost gradnje 10.000,00 EUR brez DDV), izvedba kanala in ponikalnice z usedalnikom (ocenjena vrednost gradnje 50.000,00 EUR brez DDV), sanacija strehe večnamenske dvorane v Žirovnici (ocenjena vrednost gradnje 150.000,00 EUR brez DDV) in morebitne nepredvidene investicije. Naročnik je tudi zapisal, da se bodo dela, nad katerimi se bo izvajal nadzor, izvajala brez gradbenega dovoljenja, saj gre za vzdrževalna dela. V zvezi s ceno je naročnik določil, da mora biti izražena v odstotku od ocenjene vrednosti gradbenih del, pri čemer je kot ocenjeno vrednost zapisal 230.000,00 EUR brez DDV. V razpisni dokumentaciji je naročnik določil tudi pogoje za priznanje sposobnosti, pri čemer je referenčni pogoj določil tako, da morajo ponudniki izkazati:

- eno referenčno delo, ki zajema nadzor nad izgradnjo ali obnovo objektov 12201 Stavbe za javne uprave v vrednosti gradnje nad 2.500.000,00 EUR brez DDV,
- dve referenčni deli, ki zajemata nadzor nad izgradnjo ali obnovo komunalne infrastrukture v vrednosti gradnje nad 1.000.000,00 EUR brez DDV.

Naročnik je na portalu javnih naročil odpravil napako glede ocenjene vrednosti gradbenih del, ki znaša 230.000,00 EUR, pri čemer ni pojasnil, ali je v tem znesku že vključen DDV, niti ni pojasnil, ali so kot gradbena dela mišljena tudi obrtniška in inštalacijska dela. Na opozorilo, da je referenčni pogoj po obsegu, vsebini in vrednosti nesorazmeren in neprimerljiv s predmetom naročila, je naročnik odgovoril, da referenčnih zahtev ne bo spremenil in da gre za nadzor nad zahtevnimi gradnjami ter tudi še nad morebitnimi drugimi investicijami. Vlagatelj sklepa, da je naročnik bodisi napačno podal ocenjeno vrednost predvidenih izvedbenih del bodisi je postavil nesorazmerne, nepovezane in diskriminatorne referenčne pogoje glede na predmet naročila. Naročnik tako išče izvajalca storitev strokovnega nadzora nad deli komunalne infrastrukture v skupni vrednosti 80.000,00 EUR brez DDV, pri čemer gre za vzdrževalna dela, za katera ni treba pridobiti gradbenih dovoljenj. Kljub temu naročnik zahteva izkazovanje dveh referenčnih del, ki zajemata nadzor nad izgradnjo ali obnovo komunalne infrastrukture v vrednosti gradnje nad 1.000.000,00 EUR brez DDV. Referenčna zahteva je torej 12,5 krat večja od vrednosti razpisanih del, zaradi česar ni mogoče izkazati sorazmernosti. Še hujša je zahteva, ki se nanaša na objekt visoke gradnje, saj naročnik naroča nadzor nad sanacijo strehe večnamenske dvorane v Žirovnici, katere ocenjena vrednost je 150.000,00 EUR, zahteva pa izkazovanje referenčnega dela, ki zajema nadzor nad izgradnjo ali obnovo objektov 12201 Stavbe za javne uprave v vrednosti gradnje nad 2.500.000,00 EUR brez DDV. Pod klasifikacijsko oznako 12201 spadajo stavbe s pisarnami in poslovnimi prostori državnih organov, lokalnih skupnosti, centri za socialno delo in podobno, ter sodišča, parlament, policijske postaje, stavbe občin, krajevnih uradov in podobno. Večnamenski objekt, na katerem se bodo izvajala sanacijska dela, za katera ni potrebno gradbeno dovoljenje, ne spada med objekte, ki spadajo med stavbe javne uprave, temveč med stavbe splošnega družbenega pomena pod klasifikacijsko številko 126. Zato je nerazumljivo, da je treba izkazati referenco na objektu, ki spada v klasifikacijsko kodo 12201, nesorazmerna pa je tudi vrednost reference. Na podlagi navedenega vlagatelj primarno predlaga razveljavitev postopka oddaje javnega naročila v celoti, podrejeno pa razveljavitev razpisne dokumentacije v točki 41 oz. v členu 42.4 Reference. Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je s sklepom z dne 10. 7. 2017 zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. V obrazložitvi sklepa naročnik navaja, da je bila ocenjena vrednost gradbenih del, nad katerimi se bo izvajal nadzor, res navedena napačno, a jo je popravil, poleg tega pa so jo lahko ponudniki izračunali tudi na podlagi drugih podatkov v razpisni dokumentaciji, iz katerih je tudi jasno, da gre za znesek brez DDV. Naročnik ni v celoti odgovoril na vprašanje, ker je menil, da je že v razpisni dokumentaciji dovolj jasno navedeno, da gradbena dela v nekaterih primerih vključujejo tudi obrtniška in inštalacijska dela. Vsekakor je vlagatelj imel možnost postaviti tudi nadaljnja vprašanja, če z odgovori ni bil zadovoljen. Naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji določil pogoje za izkazovanje tehnične in kadrovske usposobljenosti, ki jih ni vezal izključno na ponudnika, saj je dopustil, da se ponudnik sklicuje tudi na druge subjekte. V zvezi z referenčnim pogojem naročnik navaja, da je pri njegovi določitvi upošteval vrednost objekta, na katerem se bodo izvajala gradbena dela, ne pa vrednost gradbenih del, nad katerimi se bo izvajal strokovni nadzor. Gradbeni objekt je celota in dokazovanje strokovne usposobljenosti z izvajanjem nadzora le na delu objekta oz. sanaciji za naročnika ni sprejemljivo, kar je posledica izkušenj in prejšnjih let. Strokovni nadzor je zelo pomemben, saj je pri sanaciji ali rekonstrukciji vprašljiv cel gradbeni objekt, zato je bila referenčna zahteva v navedenih vrednostih celotnega objekta. Po mnenju naročnika ponudnik ni usposobljen za izvajanje strokovnega nadzora, če je izvajal nadzor le pri delu objekta oz. sanaciji objekta. Po predpisih o gradbeništvu je večnamenska dvorana opredeljena kot zahteven objekt, njena vrednost je nad dva milijona evrov, zato je naročnik določil referenčni pogoj v višini, kot je navedena v razpisni dokumentaciji. Da bi z referenčno zahtevo zajel širši krog ponudnikov, je naročnik določil zahtevo po klasifikacijski številki 12201 Stavbe za javne uprave in ne športne dvorane, kamor sodi večnamenska dvorana v Žirovnici. Prav tako je naročnik pogoj razširil s petletnim in ne triletnim obdobjem izkazovanja referenc, kar dokazuje, da ni imel namena omejevati ponudnikov. Naročnik je tudi dopustil kumulativno izpolnjevanje pogoja. Če bi sledil vlagatelju, bi bil za nadzor sanacije zahtevnega objekta usposobljen že vsak ponudnik, ki je že izvedel strokovni nadzor na eni stanovanjski hiši, s čimer se naročnik ne more strinjati. Naročnik navaja, da je vlagatelj imel možnost postaviti vprašanje na portalu javnih naročil, pa tega ni storil. Po elektronski pošti je naročnik dne 29. 6. 2017 prejel določene zahteve glede referenčnega pogoja, zadnji dan pred oddajo ponudbe, 30. 6. 2017, pa naročnik ni mogel spreminjati ničesar več. Naročnik je tudi že prejel eno pravočasno ponudbo, s podaljšanjem roka za predložitev ponudb pa bi temu ponudniku povzročil še dodatne stroške. Naročnik zavrača navedbe glede nesorazmernosti referenčnega pogoja, saj je treba upoštevati celoten gradbeni objekt, in dodaja, da vlagatelj razpolaga z ustreznimi delavci in tudi z zahtevanimi referencami v potrebni višini.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 12. 7. 2017 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je z vlogo z dne 12. 7. 2017 opredelil do sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo. V vlogi se vlagatelj opredeljuje do posameznih naročnikovih trditev in dodatno pojasnjuje revizijske navedbe.

Po pregledu prejete dokumentacije in preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je najprej preverila, ali je v obravnavanem primeru vlagatelj upravičen zahtevati pravno varstvo svojih pravic v revizijskem postopku po ZPVPJN ter ali gre za spor, o katerem je Državna revizijska komisija pristojna odločati. Dopustnost revizijskega postopka je namreč procesna predpostavka, na katero mora Državna revizijska komisija paziti po uradni dolžnosti ves čas revizijskega postopka (prvi odstavek 18. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. št. 26/1999 in spremembe) v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN).

Meje pristojnosti Državne revizijske komisija ureja ZPVPJN. V 1. členu je med drugim določeno, da se z ZPVPJN ureja pravno varstvo ponudnikov, naročnikov in javnega interesa, vključno s pravnim varstvom obrambnega in varnostnega interesa, v postopkih oddaje javnih naročil. Pravno varstvo zoper kršitve v postopkih javnega naročanja je, skladno z 2. členom ZPVPJN, zagotovljeno v predrevizijskem postopku, ki poteka pred naročnikom, v revizijskem postopku, ki poteka pred Državno revizijsko komisijo, in v sodnem postopku, ki na prvi stopnji poteka pred okrožnim sodiščem, ki ga kot izključno pristojnega določa zakon, ki ureja sodišča.

Postopke oddaje javnih naročil ureja Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3). V skladu s prvim odstavkom 21. člena ZJN-3 (mejne vrednosti za uporabo zakona) se ZJN-3 uporablja za javna naročila, katerih ocenjena vrednost brez davka na dodano vrednost je na splošnem področju enaka ali višja od naslednjih mejnih vrednosti:

- 20.000 eurov za javno naročilo blaga ali storitev ali projektni natečaj;
- 40.000 eurov za javno naročilo gradenj;
- 750.000 eurov za javno naročilo storitev, ki jih določata Priloga XIV Direktive 2014/24/EU in Priloga XVII Direktive 2014/25/EU (socialne in druge posebne storitve), razen storitev, ki so zajete s kodo CPV 79713000-5.

V skladu z drugim odstavkom 21. člena ZJN-3 je naročnik pri izvedbi javnih naročil, katerih ocenjena vrednost je nižja od zgoraj navedenih vrednosti, dolžan upoštevati načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, načelo transparentnosti pa na način, kot je določen v drugem odstavku 21. člena ZJN-3. Naročnik mora za ta naročila voditi evidenco o njihovi oddaji, ki zajema navedbo predmeta, vrste predmeta in vrednosti javnega naročila brez davka na dodano vrednost, ter o njih sporočiti podatke v skladu s 106. členom ZJN-3. Naročnik mora vsako leto na svoji spletni strani ali na portalu javnih naročil tudi objaviti seznam javnih naročil, ki so bila oddana preteklo leto in katerih ocenjena vrednost je nižja od zgoraj navedenih vrednosti ter enaka ali višja od 10.000 eurov brez davka na dodano vrednost, v seznamu pa mora navesti opis predmeta, vrsto predmeta, vrednost oddanega naročila ter naziv ponudnika, ki mu je bilo naročilo oddano.

Iz citiranih zakonskih določil izhaja, da je naročnik pri oddaji javnih naročil pod določenimi vrednostnimi (20.000 eurov brez davka na dodano vrednost za blago in storitve oz. 40.000 eurov brez davka na dodano vrednost za gradnje) poleg načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (ki je splošne narave in je izraženo v vseh predpisih, ki urejajo različne vidike porabe javnih sredstev) zavezan upoštevati le tiste določbe ZJN-3, ki se nanašajo na vodenje evidence in statističnih podatkov ter na objavo določenih statističnih podatkov o teh naročilih na svojih spletnih straneh oz. portalu javnih naročil. Posledično za navedena javna naročila velja, da pravno varstvo zanje ni zagotovljeno. V prvem odstavku 4. člena ZPVPJN (izjeme in obseg pravnega varstva) je namreč določeno, da za javna naročila, za katera se zakon, ki ureja javno naročanje, ne uporablja ali se uporablja le v zvezi z vodenjem evidence in sporočanjem statističnih podatkov, pravno varstvo po tem zakonu ni zagotovljeno, razen če zakon, ki ureja javno naročanje, ali ZPVPJN ne določata drugače.

Iz dokumenta »Sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila« (dokument št. 430-0003/2017 z dne 20. 6. 2017) je razvidno, da znaša ocenjena vrednost predmetnega javnega naročila, ki se nanaša na naročanje storitev (izvajanje strokovnega nadzora pri izvedbi manjših investicij, glavna CPV koda 71247000), 6.900 eurov brez davka na dodano vrednost. Enaka ocenjena vrednost izhaja tudi iz naročnikovega dokumenta »Izračun ocenjene vrednosti javnega naročila storitve«, iz katerega je razvidno, da ocenjena vrednost javnega naročila storitev izvajanja strokovnega nadzora temelji na treh odstotkih od vrednosti gradbenih del, ki bodo izvedena v predvideni višini 230.000 eurov.

Iz predložene dokumentacije je razvidno, da je naročnik v konkretnem primeru uporabil postopek oddaje naročila male vrednosti iz 47. člena ZJN-3. Izvedba tega (oziroma kateregakoli) postopka oddaje javnega naročila je za naročnika obvezna šele v primeru, če je vrednost predmeta javnega naročila brez davka na dodano vrednost pri naročanju blaga ali storitev enaka ali višja od 20.000 eurov (prvi odstavek 21. člena ZJN-3 v povezavi s prvim odstavkom 47. člena ZJN-3). Ob navedenem in ob dejstvu, da znaša v obravnavanem primeru ocenjena vrednost predmeta javnega naročila 6.900 eurov brez davka na dodano vrednost, je treba ugotoviti, da je naročnik postopek vodil po pravilih, ki zanj niso obvezujoča (naročnik torej v konkretnem primeru, upoštevaje tretji odstavek 4. člena ZPVPJN, ni izvedel strožjega postopka, kot ga zahteva zakon, temveč je vodil postopek po ZJN-3, čeprav se za takšna naročila sploh ne uporablja).

Ker je torej, upoštevaje ocenjeno vrednost, predmetno javno naročilo po izrecni volji zakonodajalca izvzeto iz režima urejanja postopkov oddaje javnih naročil, posledično pa je izvzeto tudi iz režima pravnega varstva, ki se na podlagi ZPVPJN zagotavlja v okviru predrevizijskega in revizijskega postopka, je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrgla.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov, ki so mu nastali v postopku pravnega varstva. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrgla, tretji odstavek 70. člena ZPVPJN pa povrnitev potrebnih stroškov veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zahtevo vlagatelja za povračilo stroškov zavrniti.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.



V Ljubljani, dne 28. 7. 2017



predsednica senata
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije











Vročiti:

- Občina Žirovnica, Breznica 3, 4274 Žirovnica
- Proplus, d. o. o., Strma ulica 8, 2000 Maribor
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana

Vložiti:

- v spis zadeve

Natisni stran