018-105/2017 Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Tadeje Pušnar, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in Nine Velkavrh, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Preizkušeni revizor informacijskih sistemov - storitev projektnega nadzora« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj IPMIT d.o.o., Kotnikova ulica 30, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 5. 7. 2017

odločila:

1. Pritožba vlagatelja z dne 9. 6. 2017 se zavrže.

2. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

3. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov se zavrne.

4. Zahteva naročnika za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 12. 4. 2017 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila. Obvestilo o naročilu male vrednosti je bilo objavljeno na portalu javnih naročil dne 28. 4. 2017, pod št. objave JN004580/2017-W01; dne 10. 5. 2017, 11. 5. 2017 in 15. 5. 2017 so bili objavljeni še popravki obvestila. Zadnje informacije (odgovore na vprašanja) gospodarskim subjektom, sodelujočim v postopku javnega naročanja, je naročnik posredoval preko portala javnih naročil dne 18. 5. 2017.

Vlagatelj je po poteku roka za oddajo ponudb, dne 25. 5. 2017, pravočasno (skladno s prvim, drugim in četrtim odstavkom 25. člena ZPVPJN) vložil zahtevek za revizijo zoper vsebino dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila male vrednosti, s katerim predlaga, naj naročnik oz. Državna revizijska komisija razveljavi postopek javnega naročanja za predmetno javno naročilo v celoti, oz. podredno, naj se razveljavi dokumentacija v delih, ki predstavljajo kršitev Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/2015; v nadaljevanju: ZJN-3). Prepričan je, da naročnik ni pripravil takšne dokumentacije za zadevno javno naročilo, ki bi mu omogočila pripravo dopustne ponudbe. Dokumentacija naj namreč ne bi bila pripravljena tako, da bi bilo vsem ponudnikom enoznačno jasno, kaj in v kolikšni količini naročnik dejansko naroča – naročnik (tudi po pozivu na portalu javnih naročil) ponudnikom ni posredoval podatkov o ocenjenem številu ur, ki naj bi jih izvajalec potreboval za izvedbo nalog. Posledično je naročnik prejel neprimerljive ponudbe, s skoraj trikratno razliko v ponudbeni ceni. Vlagatelj nadalje očita naročniku, da se CPV kode (tako tiste, ki jih je navedel v prvotni objavi in na svoji spletni strani, kot tiste, ki so bile navedene v popravku obvestila) ne skladajo z dejansko vsebino naročila, pri čemer tudi pojasnjuje, kakšne bi morale biti ustrezno določene CPV kode. Vlagatelj kot problematične izpostavlja še zahtevane ustrezne certifikate za revizorje (PRIS oz. CISA) – zahteva naročnika kot pogoj naj bi bila pretirana, saj naj bi pri predmetnem naročilu pretežno šlo za tipične storitve svetovanja informacijskega inženiringa, za kar pa praviloma sploh ni potrebno najemati preizkušenega revizorja informacijskih sistemov. Bolj primeren naj bi bil svetovalec inženir s področja informacijskih sistemov z ustreznimi izkušnjami na tem področju. Ob upoštevanju, da predmet tega javnega naročila ne obsega razvoja in vzdrževanja informacijskih sistemov, naj bi bil nerazumljiv in nesorazmeren tudi pogoj, skladno s katerim je moral gospodarski subjekt v zadnjih treh letih imel izkušnje z razvojem in vzdrževanjem informacijskih sistemov z določenimi lastnostmi. Vlagatelj meni, da naročnik sploh ne loči izkušenj nadzora z izkušnjami »sodelovanja« pri razvoju in vzdrževanju sodobnega informacijskega sistema. Končno vlagatelj še meni, da ni jasno, zakaj naročnik favorizira oz. višje vrednoti v okviru meril združitev specifičnih znanja izključno v eni osebi strokovnjaka (certificiranega revizorja informacijskih sistemov in certificiranega vodje projektov informacijskih sistemov). Po vlagateljevem mnenju sta dva »specialista«, ki imata vsak po en ustrezen certifikat, popolnoma enakovredna enemu strokovnjaku z dvema ustreznima certifikatoma.

Naročnik je dne 7. 6. 2017 sprejel sklep, s katerim je v celoti zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo. Meni, da iz celotne razpisne dokumentacije izhaja, da je natančno opisal predmet javnega naročila z analizo posameznih faz, upoštevaje namen, ki ga želi doseči z izvedbo javnega naročila. Na ta način so se potencialni ponudniki seznanili z natančnimi potrebami in zahtevami naročnika ter ocenili obseg vloženega napora in ali lahko temu ustrezno sami ponudijo izvedbo naročene storitve. Vlagatelj do poteka roka za oddajo ponudb ni zahteval pravnega varstva zoper razpisno dokumentacijo in je pravočasno oddal ponudbo; domnevne kršitve v zvezi z vsebino objave in razpisne dokumentacije izpostavlja šele po seznanitvi s končnimi ponudbenimi cenami ostalih ponudnikom. Naročnik poudarja, da v danem trenutku in ob obstoječem dejanskem stanju niti ni mogoče vnaprej oceniti števila ur, ki jih bo ponudnik potreboval za izvedbo nalog v okviru posamezne faze – število ur je odvisno tudi od učinkovitosti posameznega ponudnika. Zahteva naročnika je ponujena cena za storitev v celoti (na ključ). Le zaradi nameravane izvedbe delnih plačil naročnika ponudniku po zaključenih sklopih (in ne šele po zaključku pogodbe) je naročnik spremenil razpisno dokumentacijo in obrazec predračuna ter predstavil posamezne faze kot podlago za plačilo ponudniku za opravljene storitve. Glede očitkov o neustreznih kodah CPV naročnik navaja, da prvotno določene niso najbolj natančno opisovale predmeta naročila, zato je objavil popravek objave s kodami, ki so po njegovi oceni ustrezne. Ne glede na to naročnik meni, da se je vlagatelj natančno seznanil s predmetom naročila in zahtevami naročnika in tudi oddal ponudbo. Vlagatelj naj ne bi pojasnil in izkazal, da je naročnikovo ravnanje glede oznake predmetnega naročila in specifikacije ter izbire kode CPV vplivalo na njegovo seznanjenost s predmetnim javnim naročilom in zmožnostjo podaje ponudbe. Naročnik pojasnjuje še vsebino kadrovskega pogoja ter meril. V zvezi z zahtevano referenco ponudnika navaja, da ni zahteval, da je gospodarski subjekt razvijal in vzdrževal informacijski sistem, pač pa (zgolj) to, da je gospodarski subjekt sodeloval pri razvoju in vzdrževanju. Naročnik zavrača navedbe vlagatelja o tem, da bi bil za opravljanje zahtevanih storitev bolj primeren svetovalec inženir s področja informacijskih sistemov; te navedbe naj vlagatelj tudi sicer ne bi dokazal. Svetovalec inženir kljub izkušnjam ne more izpolniti vseh zahtev naročnika, še zlasti ne ob dejstvu, da je vsebinski del specifikacij že pripravljen. Naročnik navaja, kakšne bodo naloge preizkušenega revizorja informacijskih sistemov pri izvedbi naročila, pri čemer dodaja, da tudi sam vlagatelj izpostavlja, da so to naloge revizorja informacijskih sistemov, ne pa svetovalca inženirja.

Naročnik je z vlogo z dne 12. 6. 2017 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in dokumentacijo o predrevizijskem postopku, z vlogo z dne 14. 6. 2017 pa še vlagateljevo pritožbo z dne 9. 6. 2017 zoper odločitev naročnika o stroških naročnika; s to vlogo se je vlagatelj tudi opredelil do navedb naročnika. Vlagatelj tako vztraja pri navedbah iz zahtevka za revizijo. Glavna frustracija in ugovor v zvezi s pretiranimi in nesorazmernimi zahtevami ter pogoji naj bi se kazala v tem, da se vlagatelj ni mogel prijaviti sam in pripraviti zmagovalne ponudbe, ampak je moral v ponudbo vključiti še podizvajalca oziroma najeti še dva področna strokovnjaka. Poudarja, da za opravljanje nobene od nalog iz 22 točk v obrazcu »Tehnična specifikacija« noben veljavni predpis ne zahteva kvalifikacije preizkušenega revizorja informacijskih sistemov niti ni v nobeni od teh točk izrecno navedena revizija informacijskega sistema, ker se ta sploh ne bo opravljala. Vztraja pri tem, da znanja pooblaščenega revizorja niso nujno potrebna za izvedbo teh nalog. Vlagatelj v nadaljevanju opisuje potek revizije informacijskega sistema. V zvezi z ocenjevanjem referenčnih projektov ponudnikov novega informacijskega sistema s strani preizkušenih revizorjev meni, da je ta naloga, kot je opisana, v realnem svetu popolnoma nemogoča oz. neizvedljiva zaradi nedopustnega poseganja v pravice tretjih brez kakršnekoli pravne osnove – ponudniki bi morali namreč zagotoviti kompletne projekte, ki so jih po naročilu izdelali za svoje naročnike (tretje osebe). Vlagatelj problematizira naročnikove navedbe o nalogah pooblaščenega revizorja in načinu izvedbe predmeta naročila, zlasti z vidika nadzora izvajalca izdelave novega informacijskega sistema.

Državna revizijska komisija je po prejemu zahtevka za revizijo opravila predhodni preizkus v skladu z 31. členom ZPVPJN ter ugotovila, da izpolnjuje vse pogoje iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, zato ga je sprejela v obravnavo.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala vlagateljevo pritožbo zoper odločitev naročnika, da je vlagatelj dolžan naročniku povrniti njegove stroške, nastale v postopku pravnega varstva. Skladno s prvim odstavkom 30. člena ZPVPJN se revizijski postopek začne, ko Državna revizijska komisija od naročnika prejme zahtevek za revizijo. Državna revizijska komisija v revizijskem postopku odloča o utemeljenosti zahtevka za revizijo. Povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem postopku in revizijskem postopku, je skladno s 70. členom ZPVPJN odvisna od (ne)utemeljenosti zahtevka za revizijo (načelo uspeha), iz česar izhaja, da je odločitev o stroških akcesorne narave, saj je odvisna od odločitve o glavni stvari (zahtevku za revizijo).

Kolikor se torej začne revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo, to, glede na akcesorno naravo stroškov, vključuje tudi odločanje o stroških, nastalih v predrevizijskem postopku, in vlagatelj zoper odločitev naročnika o stroških predrevizijskega postopka ne vloži (posebne) pritožbe oziroma je le-ta brezpredmetna. Pritožba zoper odločitev naročnika o stroških predrevizijskega postopka je dopustna v primerih, ko se revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo ne začne, vlagatelj pa se ne strinja (zgolj) s stroškovno odločitvijo naročnika. Ker se je v konkretnem primeru, skladno s prvim odstavkom 30. člena ZPVPJN, začel revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo, ki vključuje tudi odločanje o vseh stroških, ki so bili priglašeni v predrevizijskem postopku, je bilo potrebno pritožbo zavreči.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


V obravnavanem primeru je vlagatelj zahtevek za revizijo vložil zoper vsebino posameznih določil dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila oz. objave naročila na portalu javnih naročil.

Vlagatelj tako naročniku najprej očita, da dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila ni bila pripravljena tako, da bi bilo vsem ponudnikom enoznačno jasno, kaj in v kolikšni meri naročnik naroča.

Državna revizijska komisija pri tem pojasnjuje, da iz razloga, ker naročnik na kršitve, ki bi bile povezane z nejasno določenim predmetom naročila, skladno s petim odstavkom 5. člena ZPVPJN ni bil opozorjen preko portala javnih naročil, obravnava s tem povezanih revizijskih navedb ni dopustna. Ne glede na navedeno je potrebno poudariti, da je naročnik predmet javnega naročila in namen vzpostavitve informacijskega sistema za vodenje evidenc podrobno opisal v obrazcu »Tehnična specifikacija«, pri čemer je v 22 točkah opisal, katere storitve so predmet tega javnega naročila oz. kaj pričakuje od izvajalca naročenih storitev (npr. »Priprava priporočil za dopolnitve vsebinskega dela dokumentacije, ki zajema obseg podatkov in nabor funkcionalnosti za novo informacijsko rešitev za izvedbo projekta Gospodar«, »Sodelovanje pri pripravi tehničnega dela razpisne dokumentacije glede tehničnih zahtev na področju tehnološkega okolja nove informacijske rešitve, arhitekturnih smernic in migracije podatkov iz obstoječe aplikacije v novo informacijsko rešitev in omejitev naročnika pri izvedbi projekta« itd.). Nekatere vidike javnega naročila je naročnik še dodatno pojasnil v odgovorih na portalu javnih naročil (npr. glede vloge preizkušenega revizorja informacijskih sistemov, kot izhaja iz objave z dne 10. 5. 2017 ob 13:46) – te informacije se skladno s prvim odstavkom 67. člena ZJN 3 štejejo kot del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Ob upoštevanju, da so revizijske navedbe vlagatelja o nedoločnosti predmeta naročila povsem pavšalne in neobrazložene, Državna revizijska komisija tako tudi sicer ne bi mogla pritrditi vlagatelju v tem, da je naročnik kršil določila ZJN-3 z opisom in določitvijo predmeta tega javnega naročila, kot izhaja iz dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila – zlasti obrazca »Tehnična specifikacija«.

V delu, kjer vlagatelj kot problematičen izpostavlja domnevno nedoločen obseg naročila iz razloga, ker naročnik ponudnikom ni posredoval ocenjenega števila ur, ki so potrebne za izvedbo vseh zahtevanih storitev (na kar je bil naročnik preko portala javnih naročil sicer večkrat pozvan), Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik sodelujočim ponudnikom z odgovorom oz. pojasnilom, objavljenim na portalu javnih naročil dne 15. 5. 2017 ob 10:17, pojasnil, da »[…] ni objavil predvidenega obsega, ker pričakuje od ponudnika, da bo sam ocenil, kakšen obseg storitev bo izvedel po posamezni fazi, t.j. vrednosti postavke iz predračuna. Naročnik bo izbral ponudnika z ekonomsko najugodnejšo ponudbo, t.j. najnižjim M. Naročnik ne bo izbiral ponudnika na podlagi cene za uro storitev, saj tega podatka ponudnik nikjer ne bo navedel v svoji ponudbi. Ponudnik bo opravil obseg dela za posamezno ponujeno vrednost t.j. fazo iz predračuna, za katero bo tudi izdal račun. Cena za uro naročnika ne zanima, ampak ga zanima samo vrednost posamezne faze.«

Tudi vzorec pogodbe o izvedbi predmetnega javnega naročila in obrazec ponudbenega predračuna (kot je bil naknadno spremenjen s popravkom objave na portalu javnih naročil, objavljenim dne 10. 5. 2017, pod št. objave JN004580/2017-K01) potrjujeta navedbe naročnika iz sklepa z dne 7. 6. 2017 o tem, da je v obravnavanem primeru relevantna (fiksna) cena za celotno storitev (oz. cena za vsako od posameznih petih predvidenih faz izvedbe posebej – zaradi nameravane izvedbe delnih plačil izvajalcu po zaključku vsake od posameznih faz izvedbe) in ne cena na uro, posledično pa tudi ne število delovnih ur. V obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da bi naročnik z določitvijo meril in načina plačevanja opravljenih storitev na predstavljen način kršil ZJN-3. Vlagatelj s tem v zvezi niti ne zatrjuje kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3), tudi sicer pa je mogoče ugotoviti, da so imeli vsi (potencialni) ponudniki za pripravo ponudbe na voljo enake informacije.

V kolikor bi bilo navedbe vlagatelja, da »resnično ne vidi prav nobenega razloga, da bi naročnik ta podatek kakorkoli skrival, saj ga je moral ugotoviti v okviru priprave izračuna ocenjene vrednosti zadevnega javnega naročila […]«, mogoče razumeti tudi na način, da bi moral naročnik objaviti ocenjeno vrednost predmetnega naročila in način določitve te ocenjene vrednosti (npr. z navedbo ocenjene količine delovnih ur), pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da določba 24. člena ZJN-3 določa zgolj metode za izračun ocenjene vrednosti javnega naročila in v petem odstavku naročniku nalaga, da mora biti način izračuna ocenjene vrednosti, vključno z vsemi količinskimi in cenovnimi parametri, razviden iz dokumentacije, ki jo o javnem naročilu vodi naročnik. V ZJN-3 pa ni določena obveznost naročnika, da mora višino ocenjene vrednosti navesti v objavi obvestila o javnem naročilu ali v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila.

V nadaljevanju vlagatelj zatrjuje, da so napačne in zavajajoče naročnikove navedbe kod CPV v objavi na portalu javnih naročil in na njegovi spletni strani, naročnik pa naj bi s tem kršil načeli sorazmernosti in transparentnosti javnega naročanja. V prvotni objavi na portalu javnih naročil je naročnik za predmetno naročilo kot glavno kodo CPV navedel 79200000 (Računovodske, revizorske in davčne storitve) ter kot dodatno kodo CPV 79212000 (Revizorske storitve), v popravku, objavljenem dne 15. 5. 2017 pod št. objave JN004580/2017-K03, pa je kot glavno kodo CPV opredelil 72200000 (Storitve programiranja programske opreme in svetovanja pri programski opremi) ter kot dodatno kodo CPV 72223000 (Storitve revizije zahtev informacijske tehnologije). Na svoji spletni strani je naročnik navedel zgolj kodo CPV 79000000 (Poslovne storitve: pravo, trženje, svetovanje, zaposlovanje, tiskanje in varnost).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj v obravnavanem primeru ni izkazal, da je naročnikovo ravnanje z določitvijo domnevno neustreznih kod CPV vplivalo na njegovo seznanjenost s predmetnim javnim naročilom oziroma na njegov položaj v postopku oddaje javnega naročila. Kot izhaja iz »Zapisnik[a] z javnega odpiranja ponudb […]« z dne 22. 5. 2017, je vlagatelj tudi pravočasno oddal ponudbo za predmetno javno naročilo. Ker vlagatelj ne izkazuje, da mu je ali da bi mu lahko v zvezi z zatrjevanimi kršitvami v tem delu zahtevka za revizijo v predmetnem postopku oddaje javnega naročila nastala škoda, mu pravnega interesa za vsebinsko presojo zatrjevanih kršitev v tem delu ni mogoče priznati.

Vlagatelj v nadaljevanju kot nerazumljiv in nesorazmeren izpodbija pogoj za sodelovanje iz točke »9.1.3 Tehnični pogoji oziroma sposobnost« »NAVODIL[A] GOSPODARSKIM SUBJEKTOM ZA PRIPRAVO PONUDBE ZA JAVNO NAROČILO PO POSTOPKU MALE VREDNOSTI Z OZNAKO NMVREV-14/2017« (v nadaljevanju: Navodila ponudnikom):

»Gospodarski subjekt je v zadnjih 3 (treh) letih, šteto od dneva objave obvestila o naročilu na portalu javnih naročil, imel izkušnje z razvojem in vzdrževanjem informacijskih sistemov, kot npr. prostorski informacijski sistem občin (PISO)« ali »Urbar«, ki so zasnovani na več nivojski porazdeljeni arhitekturi, ki ima spletni grafični uporabniški vmesnik in temelji na komponentah z jasno definiranimi vmesniki.

Naročnik bo upošteval izključno zaključene pogodbe.

DOKAZILO:
Izjava za gospodarski subjekt
in
obrazec Prijava«

Iz pregleda objav na portalu javnih naročil (objava z dne 10. 5. 2017 ob 9:18) izhaja, da je bil naročnik na zatrjevano nezakonitost opozorjen, na kar se je tudi odzval:

»VPRAŠANJE
Iz Tehničnih specifikacij naročila sledi, da je predmet tega naročila izvajanje revizijskih storitev in ne razvoj in vzdrževanje informacijskih sistemov, zato ugotavljamo, da je v navodilih ponudnikom zahtevani tehnični pogoj oziroma sposobnost, iz poglavja 9.1.3 , tč. 1., ki se glasi: […] nesorazmeren oziroma v nasprotju z določilom 8. člena (načelo sorazmernosti) ZJN-3, ki določa, da se mora javno naročanje izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev, zahtev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila. Ker je predmet naročila izvajanje revizijskih storitev in ne razvoj in vzdrževanje informacijskih sistemov, ugotavljamo, da naročnik zahteva reference, ki niso smiselno povezane s predmetom javnega naročila. Naročnik bi moral torej zahtevati reference s področja izvajanje revizijskih storitev in ne razvoja in vzdrževanja informacijskih sistemov. Predlagamo naročniku, da navedeno nezakonitost odpravi in uskladi referenčne pogoje z določili ZJN-3 ter določi kot pogoj reference s področja izvajanja revizijskih storitev.

ODGOVOR
Reference kot jih zahteva naročnik, so smiselno povezane s predmetom naročila. V naročnikovi zahtevi iz točke 9.1.3 Navodil ponudnikom je zapisano, da je gospodarski subjekt imel izkušnjo z razvojem in vzdrževanjem informacijskih sistemov (kot je opredeljeno v Navodilih ponudnikom), in ne da je razvijal in vzdrževal informacijski sistem, kar pomeni, da je sodeloval pri razvoju in vzdrževanju informacijskega sistema. Naročnik zahteva to izkušnjo od gospodarskega subjekta zato, ker mora le-ta dobro poznati razvoj in vzdrževanje informacijskega sistema kot je opredeljen v Navodilih ponudnikov, da bo lahko izvajal nadzor.«

Državna revizijska komisija ne more pritrditi oceni vlagatelja o tem, da je pogoj nerazumljiv in nesorazmeren zato, ker so zahtevane izkušnje ponudnika v zvezi z razvojem in vzdrževanjem informacijskega sistema, kar naj ne bi predstavljalo predmeta tega javnega naročila, saj je po oceni Državne revizijske komisije naročnik že v citiranem odgovoru na portalu javnih naročil ustrezno pojasnil, zakaj zahteva izkušnje gospodarskega subjekta z razvojem in vzdrževanjem informacijskih sistemov – vlagatelj temu pojasnilu v zahtevku za revizijo niti ne oporeka argumentirano. V zvezi z (neobrazloženo) revizijsko navedbo vlagatelja o tem, da tudi ob upoštevanju na portalu javnih naročil objavljenih pojasnil naročnika še vedno ni povsem jasno, kaj naj bi vsebina tega sodelovanja sploh bila, pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da se vprašanja oz. opozorila, na katera je naročnik odgovarjal (vključno z odgovorom naročnika z dne 10. 5. 2017 ob 13:46, katerega v zahtevku za revizijo deloma citira vlagatelj), niti niso nanašala na problematiko domnevno nejasne vsebine pogoja glede sodelovanja gospodarskih subjektov v referenčnem projektu; v tem smislu ne more biti problematično naročnikovo pojasnilo, da zahteva le izkušnje gospodarskega subjekta z razvojem in vzdrževanjem, ne pa tega, da je gospodarski subjekt (sam) razvil in vzdrževal določen informacijski sistem. Državna revizijska komisija še pristavlja, da vsebine predmeta javnega naročila ne odražajo pogoji za sodelovanje ali kode CPV, kot bi bilo mogoče razumeti vlagatelja, ampak tehnične specifikacije in opis predmeta naročila. Pogoji za sodelovanje (kot je obravnavani referenčni pogoj za gospodarski subjekt) ali kode CPV namreč ne morejo nadomestiti opisa naročila in dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila v povezavi z njim.

V vlogi z dne 14. 6. 2017, s katero se je opredelil do navedb naročnika, vlagatelj meni še, da je naloga v zvezi z ocenjevanjem referenc ponudnika novega informacijskega sistema, kot ena od nalog, navedenih v dokumentu »Tehnične specifikacije«, v realnem svetu popolnoma nemogoča oz. neizvedljiva zaradi nedopustnega poseganja v pravice tretjih brez kakršnekoli pravne osnove. Prav tako vlagatelj v tej vlogi kot vprašljivo izpostavlja predlagano metodologijo nadzora izvajalca prenove in vzdrževanja novega informacijskega sistema. Ker vlagatelj v opredelitvi do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo skladno s petim odstavkom 29. člena ZPVPJN ne sme navajati novih kršitev, dejstev in predlagati novih dokazov, razen če dokaže, da jih brez svoje krivde ni mogel navesti ali predložiti v predrevizijskem postopku, Državna revizijska komisija teh navedb vlagatelja v izpostavljenem delu ni mogla presojati, saj vlagatelj v svoji vlogi ni niti zatrjeval in posledično izkazal, da na novo navedenih dejstev brez svoje krivde ni mogel navesti že v predrevizijskem postopku.

Vlagatelj izpostavlja še nezakonitost kadrovskih pogojev v zvezi s kadri, ki jih mora zagotoviti izbrani ponudnik (izvajalec) tekom izvedbe storitev, ki so predmet naročila.

Naročnik je s tem povezane zahteve opredelil v točki 9.1.4 »Kadrovski pogoji oziroma sposobnost« Navodil ponudnikom:

»Ponudnik mora imeti ves čas izvajanja storitev, ki so predmet tega naročila, na voljo vsaj 2 (dva) kadra, ki izpolnjujeta v nadaljevanju zahtevane pogoje:
• pridobljen naziv PRIS ali CISA in
• pridobljen certifikat vsaj ene mednarodno uveljavljene metodologije projektnega vodenja, kot npr. PRINCE2 ali PMBOK.
DOKAZILO:
vpis v obrazec »Prijava«
in
Fotokopija pridobljenega naziva
in
Fotokopija pridobljenega certifikata.

V primeru, da ponudnik prijavi kadre, ki niso njegovi zaposleni, mora priložiti dokazila o sodelovanju, iz katerih je razvidno, da bo kader s ponudnikom sodeloval glede predmeta naročila in ves čas trajanja predmetnega naročila. To dokazilo je lahko pisni dogovor med ponudnikom in kadrom, avtorska pogodba, podjemna pogodba, ipd.

Naročnik si pridržuje pravico, da navedbe preveri ter zahteva dokazila o izvedbi navedenih informacijskih sistemov, oziroma navedbe preveri neposredno pri investitorju oziroma delodajalcu.«

Po opozorilu enega od potencialnih ponudnikov, posredovanem preko portala javnih naročil, da je pogoj v citirani vsebini pretiran, nesorazmeren in da neupravičeno omejuje konkurenco med ponudniki, ter hkratnem predlogu, naj naročnik »navedene kadrovske zahteve spremeni tako, da zahteva navedeni pogoj kumulativno […]« (objava na portalu javnih naročil dne 9. 5. 2017 ob 13:19), je naročnik na portalu javnih naročil dne 10. 5. 2017 pod št. objave JN004580/2017-K01 objavil popravek, s katerim je v celoti sledil pripombi potencialnega ponudnika in citirani pogoj spremenil tako, da se glasi:

»Ponudnik mora imeti ves čas izvajanja storitev, ki so predmet tega naročila, na voljo vsaj
2 (dva) kadra, ki kumulativno izpolnjujeta v nadaljevanju zahtevane pogoje:
• pridobljen naziv PRIS ali CISA in
• pridobljen certifikat vsaj ene mednarodno uveljavljene metodologije projektnega vodenja, kot npr. PRINCE2 ali PMBOK.
DOKAZILO:
vpis v obrazec »Prijava«
in
Fotokopija pridobljenega naziva
in
Fotokopija pridobljenega certifikata. […]«

Vendar pa vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje, da je zahteva naročnika po preizkušenem revizorju informacijske tehnologije (s pridobljenim nazivom PRIS ali CISA) pretirana in nesorazmerna s predmetom naročila, ker naj bi šlo pri tem javnem naročilu »pretežno za tipične storitve svetovanja informacijskega inženiringa (svetovanje, načrtovanje, ocenjevanje in preučevanje na področju informacijskih sistemov in tehnologij)«, za kar naj bi bil kot kader bolj primeren svetovalec inženir s področja informacijskih sistemov z ustreznimi izkušnjami na tem področju. Iz pregleda vprašanj in odgovorov na portalu javnih naročil (objavljenih dne 11. 5. 2017 ob 14:21 in 11. 5. 2017 ob 14:23) je mogoče ugotoviti, da je bil naročnik na to zatrjevano nezakonitost (po spremembi pogoja) opozorjen, v odgovorih pa je vztrajal pri pogoju v citirani vsebini, kot izhaja iz popravka objave z dne 10. 5. 2017 pod št. objave JN004580/2017-K01.

V kolikor je mogoče navedbe vlagatelja razumeti na način, da pri tem javnem naročilu pretežno ne gre za storitve, ki bi bile povezane s storitvami revizije informacijskih sistemov, je potrebno ugotoviti, da vlagatelj teh navedb ni izkazal. Tudi ob upoštevanju same navedbe o pretežni naravi storitev, kot izhajajo iz obrazca »Tehnične specifikacije«, je potrebno ugotoviti, da vlagatelj v zvezi s spornim pogojem za sodelovanje sploh ne zatrjuje, da storitve, ki so predmet tega naročila, niso v ničemer povezane s storitvami revizije informacijskih tehnologij. Iz dela zahtevka za revizijo, ki se nanaša na napačno določene kode CPV, sicer izhaja navedba vlagatelja o tem, da »med naštetimi 22. točkami ''revizijskih'' storitev dejansko sploh ni pravih revizijskih storitev informacijskega sistema«, vendar v nadaljevanju priznava, da bi vsaj nekatere od teh točk lahko opravil revizor informacijskih sistemov. Zgolj na pavšalni ravni so tudi vlagateljeve navedbe o tem, da naj bi bil za izvedbo (vseh) storitev, ki so predmet naročila, bolj primeren kader z drugačnimi kvalifikacijami – vlagatelj teh navedb v zahtevku za revizijo ni podrobneje obrazložil. Po drugi strani je naročnik prepričljivo pojasnil, da ne išče le svetovalca s področja informacijskih sistemov, pač pa najboljši strokovni kader, ki bo s svojim certificiranim znanjem in izkušnjami kvalitetno pripomogel k izvedbi in dokončanju nalog, čemur naj bi v celoti zadoščal preizkušeni revizor informacijskih sistemov z ustreznimi znanji (naročnik je ta znanja tudi naštel). Šele v vlogi z dne 9. 6. 2017, s katero se je opredelil do navedb naročnika, je vlagatelj utemeljeval, zakaj naj bi naloge lahko zadovoljivo opravil tudi kader z drugačnimi kvalifikacijami. Kot že pojasnjeno, vlagatelj v opredelitvi do navedb naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo skladno s petim odstavkom 29. člena ZPVPJN ne sme navajati novih kršitev, dejstev in predlagati novih dokazov, razen če dokaže, da jih brez svoje krivde ni mogel navesti ali predložiti v predrevizijskem postopku, Državna revizijska komisija teh navedb vlagatelja v izpostavljenem delu ni mogla upoštevati, saj vlagatelj v svoji vlogi ni niti zatrjeval in posledično niti izkazal, da na novo navedenih dejstev brez svoje krivde ni mogel navesti že v predrevizijskem postopku. Ob upoštevanju vsega navedenega Državna revizijska komisija ocenjuje, da vlagatelj ni izkazal nesorazmernosti spornega pogoja s predmetom naročila oz. nezakonitosti dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila v tem delu.

Vlagatelj končno izpodbija še merila za oddajo ponudbe v delu, kjer se ta nanašajo na točkovanje dodatnih kadrov.

Naročnik je merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe določil v 10. poglavju Navodil ponudnikom. Pri tem je kot del merila (ki se upošteva v formuli za izračun skupnega števila točk) predvidel tudi vrednost »a« kot število točk iz tabele za dodatni kader, in sicer na način, da ponudnik v zvezi z dodatnimi kadri, ki izpolnjujejo pogoje iz točke 9.1.4 »Kadrovski pogoji oziroma sposobnost«, lahko pridobi 30 točk za dva dodatna kadra, za en dodaten kader 15 točk, oz. 0 točk, v kolikor v obrazcu »Prijava« ne navaja dodatnega kadra. Skupaj s spremembo pogoja za sodelovanje iz točke 9.1.4 (kot pojasnjeno zgoraj) je naročnik objavil tudi spremembo merila, in sicer tako, da se v primeru, če dodaten kader izpolnjuje samo enega izmed dveh pogojev iz točke 9.1.4, vrednost »a« vrednoti polovično. Navedenemu načinu vrednotenja dodatnih kadrov vlagatelj oporeka: meni, da ni jasno, zakaj naročnik favorizira oz. višje vrednoti v okviru meril združitev specifičnih znanj izključno v eni osebi strokovnjaka, saj naj bi bila dva dodatna kadra, ki imata vsak po en ustrezen certifikat, popolnoma enakovredna enemu strokovnjaku z dvema ustreznima certifikatoma. Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj ne navaja nikakršnih razlogov ali utemeljitev, na podlagi katerih bi bilo sploh mogoče presojati njegove navedbe o enakovrednosti teh strokovnjakov. Tudi sicer pa v konkretni situaciji, kakršno opisuje vlagatelj, ob upoštevanju (po popravku spremenjenih) meril ni mogoče soglašati z vlagateljem v tem, da naročnik drugače vrednoti dva strokovnjaka, ki imata vsak po en ustrezen certifikat, v primerjavi z enim strokovnjakom, ki ima oba certifikata. Ker drugih utemeljitev v prid nezakonitosti spornega dela meril vlagatelj ne navaja, Državna revizijska komisija posledično ne more soglašati z vlagateljem v tem, da je naročnik merila določil na način, ki bi omejeval konkurenco med potencialnimi ponudniki, oziroma na način, ki bi lahko rezultiral v neenakopravni obravnavi ponudnikov.

Državna revizijska komisija povzema, da na podlagi očitkov, ki jih je obravnavala, ni mogla zaključiti, da je zahtevek za revizijo utemeljen, zato ga je morala skladno s prvo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zavrniti kot neutemeljenega.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov, nastalih v revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi določbe tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov zavrnila.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.

Naročnik je v odločitvi o zahtevku za revizijo odločil tudi o povrnitvi svojih stroškov predrevizijskega postopka. Ker pa je odločitev o stroških odvisna od končne odločitve o zahtevku za revizijo, pri čemer v primeru nadaljevanja postopka pravnega varstva v revizijskem postopku (prvi odstavek 29. člena ZPVPJN) odloča Državna revizijska komisija, ki odloči tudi o stroških postopka, je Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru naročnikovo odločitev o stroških štela kot naročnikovo priglasitev svojih stroškov.

Naročnik uveljavlja stroške, ki so mu nastali zaradi odločanja o zahtevku za revizijo. Naročnikovo stroškovno zahtevo je potrebno zavrniti, saj naročnik v predrevizijskem postopku na podlagi določb ZPVPJN sprejema odločitve v vlogi organa odločanja oziroma pravnega varstva (1. alineja 2. člena ZPVPJN v povezavi z 28. členom ZPVPJN), ne pa v vlogi stranke predrevizijskega postopka (prvi odstavek 3. člena ZPVPJN), zato do povrnitve priglašenih stroškov ni upravičen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 4. točke izreka tega sklepa


V Ljubljani, 5. 7. 2017

Predsednica senata:
Tadeja Pušnar, univ. dipl. prav.
članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- IPMIT d.o.o., Kotnikova ulica 30, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana
- CEPRIS d.o.o., Hočka ulica 17, 2000 Maribor
- PRO.ASTEC d.o.o., Litostrojska cesta 56, 1000 Ljubljana
- ITAD, d.o.o., Spodnji Brnik 93, 4207 Cerklje na Gorenjskem.

Vložiti:
- v spis zadeve, tu.

Natisni stran