018-074/2017 Eles, d.o.o.
Številka: 018-074/2017-6Datum sprejema: 30. 5. 2017
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Tadeje Pušnar, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in Nine Velkavrh, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izdelava projektne dokumentacije za izgradnjo sistemske rezerve iz razpršenih virov neprekinjenega napajanja« in na podlagi zahtevkov za revizijo družbe Sipro inženiring d.o.o., Cesta krških žrtev 135C, Krško, ki jo zastopa Odvetniška družba Marovt in partnerji d.o.o., Rozmanova 12, Ljubljana (v nadaljevanju: prvi vlagatelj) in družbe IBE d.d., Hajdrihova ulica 4, Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o., Brdnikova 44, Ljubljana (v nadaljevanju: drugi vlagatelj), zoper ravnanje naročnika ELES d.o.o., Hajdrihova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 30.05.2017
odločila:
1. Obravnavanje zahtevkov za revizijo prvega vlagatelja in drugega vlagatelja se združi v en revizijski postopek.
2. Zahtevkoma za revizijo prvega in drugega vlagatelja se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta Odločitev o oddaji javnega naročila po postopku oddaje naročila male vrednosti št. 349/894/ML/MAP2016/0528, z dne 23.03.2017.
3. Naročnik je dolžan prvemu vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v znesku 2.222,48 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dne prejema tega sklepa do plačila, pod izvršbo.
4. Naročnik je dolžan drugemu vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v znesku 2.222,48 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dne prejema tega sklepa do plačila, pod izvršbo.
Obrazložitev:
Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 05.01.2017 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN 000051/2017. Naročnik je dne 23.03.2017 sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila št. 349/894/ML/MAP2016/0528, s katero je predmetno javno naročilo oddal v izvedbo družbi Rudis d.o.o., Trg revolucije 25b, Trbovlje (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve je razvidno, da so vse tri prejete ponudbe dopustne ter da je izbrana ponudba (ob upoštevanju obeh meril) najugodnejša.
Zoper navedeno odločitev je prvi vlagatelj dne 30.03.2017 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga razveljavitev izpodbijane odločitve, zahteva pa tudi povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Zatrjuje, da je njegova ponudba najugodnejša, ter da je naročnik s tem, ko mu ni priznal vseh referenc, kršil temeljni načeli enakopravne obravnave ponudnikov in zagotavljanja konkurence med ponudniki. Navaja, da naročnikova odločitev ni pravilna in zakonita, saj se predložene reference nanašajo na dela v zvezi z izgradnjo sistemske rezerve oziroma vključitvijo dizel električnega agregata (DEA) v sistemsko rezervo, kar je tudi predmet javnega naročila. Referenčna dela so bila izvedena v objektu transformatorskih postaj, ki sodijo pod objekte distribucije električne energije. Referenčna dela so bila torej izvedena v sklopu objekta transformatorske postaje, ki po naravi stvari spada med objekte distribucije električne energije, ne glede na to, kje se objekt nahaja. Da je naročnikova odločitev nezakonita, pa izhaja tudi iz dejstva, da mu je priznal referenci, ki sta bili izvedeni v RTP objektih ELES, čeprav sta po vsebini enaki nepriznanim referencam. Prvi vlagatelj še opozarja, da naročnik ni podal natančnejših zahtev v zvezi z referenčnimi objekti, kot to na primer izhaja iz Enotne klasifikacije vrst objektov (CC-SI). Prvi vlagatelj nadalje pojasnjuje, da je v okviru reference 01T2 izdelal celotno projektno dokumentacijo in nadzoroval izvedbo projekta št. 689-FP-L. V okviru projektne dokumentacije je med drugim izdelal detajlno funkcijsko specifikacijo za nov sistem protipožarne zaščite. Znotraj posla je bila izdelana celotna projektna dokumentacija, definiranje sistema, specificiranje komponent, potrebne razlage, planiranje top-level mreže, podrobne definicije in zajemanje signalov s cca. 1500 elementi in navodila za programiranje alarmnih skupin ter interakcij med sistemi kontrolne sobe in glavnega SCADA sistema NEK. Reference 03T1, 04T1, 05T1, 06T1 in 06T2 se nanašajo na izdelavo tehnološke projektne dokumentacije za vključitev dizel električnega agregata v sistemsko rezervo. V sklopu projektov so bile izvedene tudi vgradnje ustrezne PLC strojne in programske opreme. Reference so bile izvedene v objektu transformatorskih postaj. Referenci 08T1 in 08T2 se prav tako nanašata na izdelavo tehnološke projektne dokumentacije za vključitev dizel električnega agregata v sistemsko rezervo. V sklopu projektov sta bili izvedeni tudi vgradnji ustrezne PLC strojne in programske opreme. Referenci sta izvedeni v objektu razdelilnih postaj letališča. Tudi referenco 09T1 bi moral naročnik upoštevati pri ocenjevanju, saj je v pravu javnih naročil dopustno izkazovanje referenc z nominiranim podizvajalcem, ob dejstvu, da bo podizvajalec dela tudi dejansko opravil. Prvi vlagatelj še navaja, da je naročnik v fazi ocenjevanja ponudb merilu (reference) dal drugačen pomen, kot izhaja iz razpisne dokumentacije. Prvi vlagatelj zatrjuje, da naročnik nedopustno preferira ponudbo izbranega ponudnika, saj mu je priznal referenci, ki se nanašata na objekta Toplarna Hrastnik in Toplarna Polaj Trbovlje, ki po kriterijih, ki jih je uporabil pri ocenjevanju vlagateljeve ponudbe, ne spadajo med objekte prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije. Prvi vlagatelj na koncu opozarja na odločitve Državne revizijske komisije (št. 018-231/2013, 018-402/3013 in 018-179/2016). Navaja, da se morajo referenčna dela nanašati na istovrstna oziroma primerljiva opravila, katerih izvedba se pričakuje od izvajalca, saj je le na ta način mogoče ugotavljati, ali bo izvajalec tudi razpisana dela izvedel uspešno. Na kakšen način in v kolikšnem obsegu mora ponudnik izkazovati istovrstnost del, pa je v vsakem posameznem primeru odvisno od naročnika in konkretne opredelitve zahteve v razpisni dokumentaciji, pri kateri mora naročnik upoštevati zlasti specifičnost predmeta javnega naročila in morebitne posebne zahteve v zvezi z njegovo izvedbo, kadar je to potrebno.
Drugi vlagatelj je zahtevek za revizijo vložil dne 30.03.2017. Predlaga razveljavitev izpodbijane odločitve, zahteva pa tudi povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Zatrjuje, da sta ponudbi izbranega ponudnika in drugouvrščenega ponudnika nedopustni. Navaja, da je ponudba izbranega ponudnika nedopustna iz razloga, ker se reference ne nanašajo na projekte z izdelano funkcionalno specifikacijo za programsko opremo, namenjeno sistemom, ki so sestavljeni iz tehnološke PLC/DCS opreme v objektih prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije. Niti izbrani ponudnik niti noben izmed referenčnih naročnikov za nobeno izmed predloženih referenc ni zapisal, da je izbrani ponudnik izdelal tudi »funkcionalno specifikacijo za programsko opremo, namenjeno sistemom, sestavljenim iz tehnološke PLC/DCS opreme v objektih prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije«. Drugi vlagatelj navaja, da je citirana zahteva, ki v konkretnem primeru predstavlja pogoj in merilo, jasna in znana. Funkcionalna specifikacija predstavlja tehnični opis delovanja nekega sistema v vseh možnih režimih obratovanja na način, ki je primeren za izdelavo programske opreme, namenjene vodenju in nadzoru tega sistema. Da bi torej programer lahko izdelal programsko opremo, namenjeno vzpostavitvi željenega oziroma zahtevanega obratovanja nekega sistema, potrebuje strokovno in metodološko pravilno izdelano funkcionalno specifikacijo. Funkcionalna specifikacija predstavlja obsežen dokument pretežno tekstualne narave z raznimi dodatki, kot so grafi, tabele ipd., v konkretnem primeru pa bo moral ponudnik izvesti projektiranje prilagoditve 17 obstoječih dizel naprav na različnih lokacijah in pripadajočem okolju, pri čemer so naprave in okolja različni, zato bodo tudi funkcionalne specifikacije specifične ter obsežne. Naročnik je tako v razpisni dokumentaciji, kakor tudi z odgovorom, z dne 25.01.2017, jasno potrdil, da gre pri zahtevanih referencah za funkcionalno specifikacijo, ki je v skladu z Zakonom o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/2002 s spremembami; v nadaljevanju: ZGO-1) vključena v projektno dokumentacijo in je podpisana s strani odgovornega projektanta. Na ta način je oblikovan tudi ponudbeni predračun (Priloga 1), iz katerega je jasno razvidno, da predmet javnega naročila sestavljajo DIIP, IDP, INP PZI in funkcionalne specifikacije za opremo DEA. Iz referenčnih obrazcev izbranega ponudnika ne izhaja, da so bile funkcionalne specifikacije na referenčnih objektih izdelane, prav tako iz njih ni razvidno, da bi bile funkcionalne specifikacije del projektne dokumentacije (npr. PZI ali PID), referenčni naročniki pa izdelave funkcionalnih specifikacij tudi niso potrdili. Iz navedenega razloga, zatrjuje drugi vlagatelj, naročnik nobeni izmed štirih referenc, ki jih je upošteval pri izbranem ponudniku, ne bi smel podeliti nobene točke. Naročnik pa je (nasprotno) ponudbo izbranega ponudnika protipravno ocenil kot dopustno, poleg tega je izbranemu ponudniku podelil še vse točke po merilu reference. Drugi vlagatelj tudi opozarja, da naročnik izbranemu ponudniku v zvezi s tem ne sme omogočiti dopolnitve ponudbe. Drugi vlagatelj še navaja, da je referenca Toplarna Hrastnik SPTE 3 nedopustna tudi zato, ker se ne nanaša na objekte prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije (saj izbrani ponudnik v zvezi s tem ni označil, na katere objekte se nanaša), kakor tudi iz razloga, ker časovno ne ustreza naročnikovim zahtevam (bila je zaključena v letu 2011 in ne v letu 2012). Drugi vlagatelj tudi navaja, da je iz enakih razlogov nedopustna tudi ponudba drugouvrščenega ponudnika (tudi njegove reference namreč ne izkazujejo, da se nanašajo na projekte z izdelano funkcionalno specifikacijo za programsko opremo, namenjeno sistemom, ki so sestavljeni iz tehnološke PLC/DCS opreme v objektih prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije). Ker mu vpogled v to ponudbo ni bil omogočen, zaključuje drugi vlagatelj, drugih konkretnejših kršitev v zvezi z njo ne more navesti.
Izbrani ponudnik se je z vlogo, z dne 06.04.2017, vloženo na podlagi drugega odstavka 27. člena ZPVPJN, izjasnil o revizijskih navedbah obeh vlagateljev. Zatrjuje, da vse štiri reference, ki mu jih je priznal naročnik (1. referenca za objekt Toplarna Hrastnik SPTE 3, 2. referenca za objekt RDP za B6 TEŠ, 3. referenca za objekt Residual transport B6 TEŠ in 4. referenca za objekt PN za SPTE 3 Toplarna Polaj Trbovlje), ustrezajo zahtevam iz razpisne dokumentacije. Vse štiri reference se nanašajo na projekte z izdelano funkcionalno specifikacijo za programsko opremo, namenjeno sistemom, sestavljenim iz tehnološke PLC/DCS opreme v objektih prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije. Vse štiri reference so skladne tudi časovno, saj so bile pridobljene po 01.01.2012. Funkcionalne specifikacije obsegajo: funkcionalne opise, liste vhodov in izhodov, liste porabnikov in liste meritev ter vezalne sheme, kar ustreza razumevanju funkcionalne specifikacije iz točke 4.2.5 Projektne naloge. Določen del funkcionalnih specifikacij predstavlja »know-how« družbe in zato niso sestavni del projektne dokumentacije. Poleg tega niti Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/2002 s spremembami; v nadaljevanju: ZGO-1) niti Pravilnik o projektni dokumentaciji ne določata, da morajo biti funkcionalne specifikacije obvezna sestavina katerega izmed projektov (IDZ, IDP, PGD, PZI ali PID). Ker funkcionalna specifikacija po navedenih predpisih ni del projektne dokumentacije, ni bila posebej navedena v referenčnem potrdilu. Navaja še, da je pri referenci Toplarna Hrastnik SPTE pomotoma pozabil obkrožiti, za kakšen objekt je bila izvedena, kar pa ne pomeni, da se ne nanaša na nobenega izmed zahtevanih objektov. Že iz oznake SPTE je razvidno, da gre za napravo za soproizvodnjo toplotne in električne energije, navedeno pa izhaja tudi iz referenčnega potrdila. Izbrani ponudnik še zatrjuje, da je bila izgradnja SPTE 3 na lokaciji Toplarne Hrastnik zaključena v letu 2012 in ne v letu 2011, kar je potrdil tudi referenčni naročnik. Navaja še, da sta napravi SPTE 3 v Toplarni Hrastnik in Toplarni Polaj Trbovlje na podlagi Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 17/2014 s spremembami; v nadaljevanju EZ-1) in podzakonskih aktov deklarirani kot napravi za proizvodnjo električne energije ter imata pridobljeno ustrezno deklaracijo Javne agencije RS za energijo. Oba objekta tako nedvomno spadata med objekte proizvodnje električne energije.
Naročnik je z dokumentom št. ML/896/ls, z dne 20.04.2017, zahtevek za revizijo prvega vlagatelja zavrnil ter (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik citira referenčno zahtevo in zatrjuje, da je že iz same razdelitve objektov za prenos, distribucijo ali proizvodnjo električne energije razvidno, da ne izhaja iz Enotne klasifikacije vrst objektov (CC-SI), pač pa iz klasifikacije energetske dejavnosti. Energetsko dejavnost ureja EZ-1, ki v 3. točki 36. člena opredeljuje »distribucijo«, ki pomeni razdeljevanje elektrike po distribucijskem sistemu, v 30. točki »proizvajalca«, ki pomeni pravno ali fizično osebo, ki proizvaja elektriko in v 31. točki »prenos«, ki pomeni prenos elektrike po prenosnem sistemu. Predmetno javno naročilo se nanaša na nadgradnjo naročnikove opreme, ki je locirana v objektih za prenos električne energije. Iz navedenega razloga je naročnik reference omejil na projekte, ki so se vršili na javni infrastrukturi za prenos, distribucijo ali proizvodnjo električne energije. Če naročnik referenc ne bi omejil na ta način, bi moral upoštevati tudi vse druge projekte, kjer se uporablja podobna PLVC/DCS oprema (npr. pri vodenju industrijske proizvodnje, v pametnih hišah, …). Večina referenc, ki jih naročnik drugemu vlagatelju ni priznal, se nanaša na objekte končnih odjemalcev električne energije. Gre za posebno kategorijo po EZ-1, ki je ločena od ostalih. Ne gre torej za objekte proizvodnje, prenosa ali distribucije, čeprav vsebujejo naprave, ki se uporabljajo tudi pri tovrstnih objektih. Ekvivalentne naprave ima lahko v lasti vsak posameznik v domačem gospodinjstvu (če poseduje električni agregat), pa to še ne pomeni, da sodi njegov objekt med objekte za prenos, distribucijo ali proizvodnjo električne energije. Naročnik še zatrjuje, da tudi izbranemu ponudniku ni priznal reference v Splošni bolnišnici Celje, saj je bolnišnica objekt končnega odjema. Je pa izbranemu ponudniku priznal referenci v Toplarni Hrastnik in Toplarni Polaj Trbovlje, kjer gre za naprave SPTE, ki pomenijo naprave za proizvodnjo električne energije, lastnik in upravljalec objekta pa ima status proizvajalca električne energije. Naročnik navaja, da je referenco 01T2 preveril pri kontaktni osebi referenčnega naročnika (Nuklearna elektrarna Krško d.o.o.), ki je izrecno zanikala, da bi prvi vlagatelj izdelal funkcionalne specifikacije za programsko opremo, namenjeno sistemom s PLC/DCS opremo, referenc št. O3T1, O4T1, 05T1, O6T1, O6T2, O8T1 in O8T2 ni priznal, ker gre pri njih za objekte končnega odjema, reference O9T1 pa ni priznal iz razloga, ker se nanaša na podizvajalca, kar ne ustreza jasni zahtevi iz točke 3.1 razpisne dokumentacije.
Naročnik je z dokumentom št. ML/896/ls, z dne 20.04.2017, zahtevek za revizijo drugega vlagatelja zavrnil ter (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Naročnik citira referenčno zahtevo ter navaja, da je predmet javnega naročila izdelava projektne dokumentacije za izgradnjo sistemske rezerve iz razpršenih virov neprekinjenega napajanja, ki obsega: dokument identifikacije investicijskega projekta (DIIP), idejni projekt (IDP), investicijski program (INP), projekt za izvedbo (PZI), dokumentacijo za razpis (DZR) za predelavo DEA in ureditev RTP ter funkcionalne specifikacije za opremo DEA. Naročnik se strinja z drugim vlagateljem, da pomenijo funkcionalne specifikacije detajlni tehnični opis delovanja opreme v vseh možnih režimih obratovanja. Njihova oblika in vsebina nista predpisani, lahko gre za samostojni dokument ali pa za del projektne dokumentacije (na primer del IDP, PZI itd.). Kakovostno pripravljene funkcionalne specifikacije imajo velik vpliv na (kasneje) implementiran projekt oziroma vplivajo na zanesljivost delovanja implementiranega sistema. Bistvo zahtevanih referenc je torej v tem, da ima projektant izkušnje pri pripravi tehničnih specifikacij za PLC/DCS opremo, ki bo uporabljena pri razpisanem projektu. Zato je bilo zahtevano, da je projektant v okviru primerljive projektive izdelal tovrstne specifikacije, ni pa pomembno del katerega izmed naštetih dokumentov so bile, saj bodo tudi pri razpisanemu poslu predstavljale samostojni dokument. Ni bilo torej zahtevano, da so bile funkcionalne specifikacije del točno določenega dokumenta, pač pa so morale bile izdelane v okviru projekta. Izbrani ponudniki je predložil pet referenc, od katerih je naročnik upošteval štiri, referenčnega projekta, ki ga je izdelal za Splošno bolnišnico Celje, naročnik ni upošteval, saj ne gre za objekt prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije, pač pa za objekt končnega odjema. Naročnik navaja, da je iz referenčnih obrazcev (Obrazec - R1) dobil dovolj informacij, da je lahko sklepal, da je izbrani ponudnik izpolnil vse zahteve iz točke 3.1 razpisne dokumentacije. Referenčni obrazec ima že v uvodu zapisano, da gre za potrdilo o referencah za izdelavo projektne dokumentacije za PLC/DCS sisteme, ponudniki pa so vpisali še konkretne objekte, opremo in vrsto dokumentacije. Ob navedenem je jasno, da so bile izdelane tudi funkcionalne specifikacije, saj sicer projektna dokumentacija ne bi bila popolna in referenčni naročnik takšne reference ne bi mogel potrditi. Poleg tega je naročnik vse štiri reference izbranega ponudnika dodatno preveril pri kontaktnih osebah referenčnih naročnikov. Z njihove strani je dobil potrditev, da je izbrani ponudnik izdelal tudi funkcionalne specifikacije. Izbrani ponudnik pri referenci Toplarna Hrastnik SPTE 3 res ni obkrožil vrste objekta, vendar je naročnik že iz same navedbe objekta lahko razbral, da gre za objekt proizvodnje električne energije, poleg tega je izbrani ponudnik pri tej referenci navedel leto 2012, referenčni naročnik pa je takšno tudi potrdil. Naročnik navaja, da je drugouvrščeni ponudnik predložil 15 referenc, od katerih mu je priznal štiri. Dve od priznanih referenc se nanašata na PLC strojno in programsko opremo v naročnikovih objektih (RTP Maribor in RP Hudo). Navedeni referenci naročnik pozna in zato ve, da so bile znotraj njiju izdelane tudi funkcionalne specifikacije za opremo, namenjeno sistemom s PLC/DCS. Referenco, ki jo je drugouvrščeni ponudnik izdelal za Nuklearno elektrarno Krško d.o.o., je preveril pri kontaktni osebi referenčnega naročnika, ki je prav tako potrdila izdelavo funkcionalnih specifikacij za zahtevane sisteme. Zadnje priznane reference, ki jo je potrdil referenčni naročnik C&G d.o.o., Ljubljana, naročnik ni preverjal, saj se mu v zvezi z njo ni porajal nikakršen dvom.
Prvi vlagatelj se je z vlogo, z dne 24.04.2017, opredelil do navedb naročnika. Zatrjuje, da je šele iz naročnikovih navedb mogoče sklepati, zakaj mu ni priznal vseh referenc. Opozarja na odločitev Državne revizijske komisije št. 018-083/2016 in navaja, da lahko uveljavlja učinkovito pravno varstvo le v primeru, če je seznanjen z vsemi razlogi naročnika. Zato so naročnikove navedbe v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, nedopustne in prepozne. Ob navedenem je očitno, da je bila razpisna dokumentacija v tem delu nejasna, poleg tega je referenca potrdilo o dobro opravljenem delu v preteklosti, zato ni bistveno, na kakšnem objektu je bilo referenčno delo izvedeno. Bistvo reference je (kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala), da naročnik ugotovi, ali je ponudnik delo, ki se oddaja, v preteklosti že uspešno izvedel. Pri tem ni pomembno, ali je referenčni naročnik zasebno ali javno podjetje ter ali je bilo delo izvedeno v Republiki Sloveniji ali v tujini. Zgolj dejstvo, da na razpisno dokumentacijo ni bilo pripomb in postavljenih vprašanj ter da zoper njo ni bil vložen zahtevek za revizijo, ne pomeni, da so ponudniki referenčno zahtevo razumeli na isti način kot naročnik. Ob navedenem so naročnikove ugotovitve, da prvemu vlagatelju večine referenc ni priznal iz razloga, ker se nanašajo na objekte končnih odjemalcev električne energije, nedopustne in neutemeljene. Navedena naročnikova ugotovitev je enaka, kot če bi priznal zgolj reference, ki so bile pridobljene v Republiki Sloveniji in ne tudi v tujini. Prvi vlagatelj opozarja na prakso Državne revizijske komisije, v skladu s katero morajo biti vse zahteve v razpisni dokumentacije jasne, natančne in nedvoumne, oziroma takšne, da lahko vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki razumejo njihov pomen ter jih razlagajo enako, ter da lahko naročnik učinkovito preizkusi, ali ponudbe ustrezajo postavljenim zahtevam. Naročnik posameznemu pogoju po poteku roka za predložitev ponudb ne more dajati širše ali drugačne vsebine od tiste, ki iz njega ne izhaja na jasen, natančen in nedvoumen način, enako pa velja tudi za merilo. Prvi vlagatelj v celoti vztraja tudi pri očitku, ki se nanaša na referenco podizvajalca.
Drugi vlagatelj se je z vlogo, z dne 26.04.2017, opredelil do navedb naročnika. Navaja, da naročnikovi argumenti še dodatno potrjujejo, da v konkretnem primeru niso bili pregledani načrti, ki (skladno z ZGO-1) sestavljajo projektno dokumentacijo. Zato ni možno ugotoviti, kdo je bil naveden kot projektant na teh načrtih, datuma izdelave načrtov projektne dokumentacije ter ali ima načrt ima naziv Funkcionalna specifikacija oziroma ali načrt vsebuje dokument z nazivom Funkcionalna specifikacija. Naročnik napačno navaja, da sodijo med projektno dokumentacijo DIIP, INP ter DZR. Med projektno dokumentacijo namreč (po ZGO-1) sodita le IDP in PZI ter funkcionalna specifikacija, če je (kot dokument) vključena v načrt ene izmed vrst projektnih dokumentacij. Če temu ni tako, je lahko funkcionalna specifikacija poljuben dokument, izdelan s strani kogarkoli in ne nujno s strani pooblaščenih odgovornih projektantov. Res je, da funkcionalno specifikacijo lahko izdeluje marsikdo, mnogokrat tudi izvajalec DCS/PLC sistemov, saj brez nje ne more sprogramirati omenjenih sistemov tako, da opravljajo svojo funkcijo. Vendar navedeno ni relevantno za presojo izpolnjenosti konkretne referenčne zahteve, katere bistvo je, da morajo biti reference izvedene na način, da je bila funkcionalna specifikacija sestavni del projektne dokumentacije, ki je podpisana s strani odgovornih projektantov. Če se naknadno uveljavi referenčna zahteva na način, da to ni potrebno, bi to pomenilo, da je naročnik po poteku roka za oddajo ponudb spremenil razpisno dokumentacijo. Odgovornost za pravilno izdelano funkcionalno specifikacijo projektanta in odgovornega projektanta je večja, kakor v primeru, če funkcionalno specifikacijo izdeluje nekdo, ki pooblastil nima. Drugi vlagatelj se tudi ne strinja z naročnikom, da v referenčne obrazce ni bilo potrebno vpisati, da je bila funkcionalna specifikacija izdelana v okviru referenčnih dokumentacij. Navaja, da referenčni naročniki iz referenčnih obrazcev niso mogli razbrati, da je za izpolnjevanje reference potrebno, da projektne dokumentacije vsebujejo funkcionalno specifikacijo. Drugi vlagatelj še opozarja, da mu pri vpogledu niso bili dostopni dokumenti, ki se nanašajo na preverjanje referenc izbranega ponudnika s strani naročnika. Ugotavlja, da naročnik ob sprejemu izpodbijane odločitve ni razpolagal s podatki, s katerimi bi lahko ugotovil, ali je izbrana ponudba dopustna, saj je reference izbranega ponudnika preverjal šele kasneje (če sploh). Ponovno zatrjuje, da je referenca Toplarna Hrastnik neustrezna tudi zato, ker je časovno neskladna z zahtevami naročnika. Zatrjuje, da je v zvezi s tem predložil listinski dokaz, naročnik pa svojih navedb ni podprl. Iz enakih razlogov drugi vlagatelj vztraja tudi pri vseh očitkih, ki se nanašajo na drugouvrščenega ponudnika.
Državna revizijska komisija je dne 09.05.2017 prejela naročnikov dokument (Replika na vlagateljevo opredelitev), s katerim je odgovoril na navedbe obeh vlagateljev.
Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb obeh vlagateljev, izbranega ponudnika in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
Skladno s prvim odstavkom 300. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s spremembami; v nadaljevanju ZPP), katerega določbe se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN glede vprašanj, ki jih ta zakon ne ureja, uporabljajo v revizijskem postopku, se lahko v primeru, kadar teče pred istim sodiščem več pravd med istimi osebami, ali več pravd, v katerih je ista oseba nasprotnik raznih tožnikov ali raznih tožencev, vse te pravde s sklepom senata združijo za skupno obravnavanje, če se s tem pospeši obravnavanje ali zmanjšajo stroški. O vseh združenih pravdah lahko izda sodišče skupno sodbo.
Državna revizijska komisija ugotavlja, da sta prvi in drugi vlagatelj vložila zahtevek za revizijo v istem postopku oddaje javnega naročila, zato je, zaradi pospešitve obravnavanja, obravnavanje zahtevkov za revizijo združila v en revizijski postopek in sprejela skupno odločitev.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.
Državna revizijska komisija je najprej obravnavala zahtevek za revizijo prvega vlagatelja. Prvi vlagatelj očita naročniku, da bi mu moral pri ocenjevanju upoštevati vse reference, s čimer bi se uvrstil na prvo mesto. Zatrjuje, da bi mu moral naročnik priznati referenco, ki jo je izdelal za Nuklearno elektrarno Krško d.o.o. (v okviru teh referenčnih del je izdelal projektno dokumentacijo in nadzoroval izvedbo projekta št. 689-FP-L), poleg tega bi mu moral priznati reference, ki se nanašajo na vključitev dizel električnega agregata v sistemsko rezervo ter referenco, ki jo je izvedel njegov podizvajalec - družba Elek d.o.o, Ljubljana.
Pregled ponudb vseh treh sodelujočih ponudnikov pokaže, da je izbrani ponudnik predložil pet referenc, prvi vlagatelj petnajst in drugi vlagatelj štiri reference. Naročnik je vsem ponudnikom priznal po štiri reference, zato so vsi trije ponudniki pri merilu reference prejeli enako in najvišje možno število vnaprej predvideno točk (to je vsak po 40 točk).
Prvi odstavek 84. člena ZJN-3 določa, da naročnik odda javno naročilo na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. V skladu z drugim odstavkom 84. člena ZJN-3, se ekonomsko najugodnejšo ponudbo ugotovi na podlagi cene ali stroškov, ob uporabi pristopa stroškovne učinkovitosti, na primer z izračunom stroškov v življenjski dobi, kot ga določa ta zakon (v 85. členu) in lahko zajema tudi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, ocenjeno na podlagi meril, ki se nanašajo na kakovost ter okoljske ali socialne vidike, povezane s predmetom javnega naročila. Navedeno pomeni, da ima naročnik za ugotavljanje ekonomsko najugodnejše ponudbe na voljo različne pristope: vrednotenje cenovnih elementov ponudbe (na primer s primerjavo ponujenih cen), vrednotenje stroškovnih elementov s pomočjo stroškovne analize (na primer s primerjavo stroškov življenjskega ciklusa - glej 85. člen ZJN-3) ali pa vrednotenje s pomočjo iskanja najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo (torej z vrednostnim tehtanjem prednosti oziroma slabosti posameznih kvalitativnih parametrov v primerjavi s ceno in iskanjem optimalnega razmerja med obojim).
Določitev posameznih meril, na podlagi katerih bo naročnik v konkretnem primeru poiskal najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, je prepuščeno naročniku, saj jih zakon našteva zgolj primeroma. Takšna merila lahko na primer vključujejo: a) kakovost, vključno s tehničnimi prednostmi, estetske in funkcionalne lastnosti, dostopnost, oblikovanje, prilagojeno vsem uporabnikom, socialne, okoljske in inovativne značilnosti ter trgovanje in z njim povezane pogoje, b) organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, ki bo izvedlo javno naročilo (vendar le, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila), c) poprodajne storitve, tehnično pomoč in pogoje dobave, kot so datum dobave ali dokončanja del, postopek dobave ali izvedbe in trajanje dobav ali del (drugi odstavek 84. člena ZJN-3). Zakon določa tudi, da je stroškovni dejavnik lahko tudi fiksna cena ali fiksni stroški, če gospodarski subjekti na njihovi podlagi med seboj konkurirajo zgolj v zvezi z merili kakovosti (tretji odstavek 84. člena ZJN-3). Primeri javnega naročanja, za katere je v ZJN-3 izrecno predpisano, da jih ni mogoče oddati zgolj na podlagi merila cene, so storitve izdelave računalniških programov, arhitekturne in inženirske storitve ter prevajalske in svetovalne storitve (četrti odstavek 84. člena ZJN-3).
V vsakem konkretnem postopku oddaje javnega naročila je torej bistveno, kako bo posamezni naročnik pristopil k razmisleku o tem, kaj v danem primeru zanj predstavlja največjo korist za vloženi denar (ekonomsko najugodnejšo ponudbo) in kako naj pri vrednotenju ponudb na transparenten način upošteva različne vidike predmeta javnega naročila, kot so cena, kakovost in druge komercialne, socialne in/ali okoljevarstvene dejavnike.
Ker je naročnik v konkretnem primeru določil, da predstavljajo reference merilo in pogoj, oziroma iz razloga, ker je naročnik v obeh primerih postavil enake vsebinske zahteve, Državna revizijska komisija v nadaljevanju povzema vse relevantne dele razpisne dokumentacije.
Naročnik je v točki 3.1 (Reference R1) Navodila ponudniku za izdelavo ponudbe postavil naslednjo zahtevo:
»Nosilec posla (ponudnik oz. vsaj eden od soponudnikov v primeru skupne ponudbe) mora imeti vsaj eno referenco na območju Evropske skupnosti (stanje članic 01.01.2016) za projekte z izdelano funkcionalno specifikacijo (za programsko opremo, namenjeno sistemom, sestavljenim iz tehnološke PLC/DCS opreme) v objektih prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije. Reference morajo biti podane na obrazcu (OBRAZEC-R1) in potrjene s strani naročnika.
Upoštevane bodo samo reference za zadnjih pet let (od vključno leta 01.01.2012). Referenčni objekt/center vodenja mora biti v namenski uporabi.«
Naročnik je v 14. točki Navodila ponudniku za izdelavo ponudbe navedel, da bodo pri ocenjevanju upoštevana naslednja merila:
» C - ponudbena cena v EUR brez DDV ... 60,00 % točk
R1 - reference na osnovi števila projektov, pri katerih je ponudnik izdelal celovito funkcionalno specifikacijo za programsko opremo, namenjeno sistemom, sestavljenim iz tehnološke PLC/DCS opreme ……………… 40,00 % točk
Najugodnejša ponudba bo ponudba z najvišjim skupnim številom točk. Merila so podrobno opisana v poglavju Merila.
V primeru, da bo naročnik prejel več enakih najugodnejših ponudb bo opravil žrebanje - vlečenje listkov med tistimi ponudniki, ki so dosegli najvišje enako število točk. O datumu, uri in kraju žrebanja bo naročnik te ponudnike pisno obvestil. Žrebanje bo izvedel naročnik. Naročilo bo oddano tistemu ponudniku, ki bo izžreban.«
Naročnik je način uporabe meril opisal na peti strani razpisne dokumentacije (Merila), in sicer:
»Pri ocenjevanju ponudb bodo upoštevana naslednja merila:
1. C - ponudbena cena v EUR brez DDV (60,00 % delež oz. maksimalno 60,00 točk)
Izračun točk za ponudbeno ceno ponudnika »x«:
C = (najnižja ponudbena cena / ponudbena cena ponudnika »x«) x 60,00.
Po tej formuli dobi ponudba z najnižjo ponudbeno ceno 60,00 točk, ostale ponudbe pa ustrezno manj.
2. R1 - reference na osnovi števila projektov, pri katerih je ponudnik izdelal celovito funkcionalno specifikacijo za programsko opremo, namenjeno sistemom, sestavljenim iz tehnološke PLC/DCS opreme (40 % delež oz. maksimalno 40,00 točk)
R1 = (R1p /R1max) x 40,00
(R1p = število referenc ponudnika, R1max = število referenc ponudnika z najvišjim številom referenc)
Za priznanje referenc po tem merilu veljajo vse zahteve kot za referenco iz točke 3.1, ki je zahtevana kot pogoj.«
Tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije je bilo postavljeno naslednje vprašanje:
»Iz razpisne dokumentacije št. MAP2016/0528 je razvidno, da je pretežni del predmeta javnega naročila projektna dokumentacija, ki jo izdelujejo osebe, ki izpolnjujejo za to predpisane pogoje, skladne z ZGO-1. Ali iz naslova Obrazca R1 (»Potrdilo o referencah ponudnika za izdelavo projektne dokumentacije za PLC/DCS sisteme«) pravilno sklepamo, da morajo biti reference za funkcionalne specifikacije izvedene na način, da je bila funkcionalna specifikacija sestavni del projektne dokumentacije, ki je predpisana s strani odgovornih projektantov, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za izdelavo projektne dokumentacije?«
Naročnik je podal naslednji odgovor (vprašanje in odgovor nanj sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 25.01.2017):
»Naročnik potrjuje razumevanje zahteve na način, kot je opisano.«
V zvezi z referencami je bil podan tudi naslednji predlog:
»Ker zahtevani obseg projektne dokumentacije za izgradnjo sistemske rezerve iz razpršenih virov neprekinjenega napajanja ni ekvivalentno enak zahtevanim referencam predlagamo, da obe zahtevi izenačite. To je pomembno, ker zahtevate storitve za prenosne zahtevne objekte z razvodi lastne rabe. Razpisno dokumentacijo in vse sestavne dele spremenite v naslednjo zahtevo: Obrazec-R1: Potrdilo o referencah ponudnika za izdelavo investicijske in projektne dokumentacije za zahtevne objekte (objekti prenosa, objekti distribucije, objekti proizvodnje električne energije) z razvodi lastne rabe.«
Naročnik je podal naslednji odgovor (vprašanje in odgovor nanj sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 25.01.2017):
»Projektna dokumentacija za PLC/DCS sisteme je bistveni del razpisanega naročila, zato naročnik prosi ponudnike, da predložijo dokazila, kot je zahtevano v razpisni dokumentaciji.«
Iz citirane razpisne dokumentacije je razvidno, da je naročnik za priznanje sposobnosti zahteval eno referenco, prav tako je napovedal, da bo predložene reference vrednotil v okviru merila reference, ki ga je ovrednotil s 40 % ponderjem. Referenco (reference) sta morala izkazati bodisi ponudnik bodisi (vsaj) njegov partner (soponudnik). Pridobljene so morale biti na območju Evropske skupnosti (stanje članic na dan 01.01.2016), in sicer za projekte z izdelano funkcionalno specifikacijo za programsko opremo, namenjeno sistemom, sestavljenim iz tehnološke PLC/DCS opreme v objektih prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije. Reference so se morale nanašati na projekte iz zadnjih petih let oziroma na referenčne posle, ki so bili izvedeni od vključno 01.01.2012 naprej. Referenčni objekt je moral biti v namenski uporabi. Iz zgoraj citiranega naročnikovega odgovora (ki je, skladno s prvim odstavkom 67. člena ZJN-3, postal del razpisne dokumentacije) je tudi razvidno, da so morale biti funkcionalne specifikacije sestavni del projektne dokumentacije ter podpisane s strani odgovornih projektantov, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za izdelavo projektne dokumentacije.
Naročnik je v razpisno dokumentacijo priložil referenčni obrazec (Potrdilo o referencah ponudnika za izdelavo projektne dokumentacije za PLC/DCS sisteme - Obrazec-R1), ki sta ga morala potrditi (podpisati in žigosati) tako ponudnik, kakor tudi referenčni naročnik. Ponudniki so ga morali izpolniti z nazivom in opisom projekta, letom izdelave, s podatki o vrsti opreme za center vodenja in o vrsti dokumentacije ter s podatki o kontaktni osebi referenčnega naročnika. Ponudniki so morali v obrazcu tudi obkrožiti, ali so bila dela izvedena za objekte prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije. S podpisom obrazca sta ponudnik in referenčni naročnik potrdila, »da je projektna dokumentacija izdelana skladno s pogodbo in terminskim planom«. Hkrati sta se zavezala, »da bo predstavnikom naročnika omogočen vpogled v dokumentacijo«.
Prvi očitek prvega vlagatelja se nanaša na referenčni projekt, ki ga je izdelal za Nuklearno elektrarno Krško d.o.o. (projektna dokumentacija Mod. 689-FP-L Posodobitev in razširitev Fire Protection sistema detekcije v teh. delu, izdelana med letoma 2009 - 2015). To referenco je naročnik, kot je razvidno iz odstopljene dokumentacije, dne 17.02.2017 preveril pri referenčnem naročniku. Na vprašanje naročnika (»Ali je družba Sipro inženiring d.o.o., Krško v okviru referenčnega projekta pripravila funkcionalno specifikacijo za programsko opremo, namenjeno sistemom s PLC/DCS opremo?«) je referenčni naročnik (Nuklearna elektrarna Krško d.o.o.) med drugim pojasnil, da prvi vlagatelj v okviru referenčnih storitev ni izdelal funkcionalne specifikacije za programsko opremo, namenjene sistemom s PLC/DCS opremo. Ker prvi vlagatelj v okviru predmetne reference ni izdelal zahtevane funkcionalne specifikacije in s tem ni izpolnil referenčne zahteve, Državna revizijska komisija njegovim očitkom v tem delu zahtevka za revizijo ni sledila.
Državna revizijska komisija prav tako ni mogla slediti očitku prvega vlagatelja, ki se nanaša na referenco PZI in PDI vodenja in krmiljenja generatorjev, ki je bila izvedena v obdobju od leta 2010 do leta 2015, za referenčnega naročnika Energetika Ljubljana d.o.o., Ljubljana. Ta referenčni projekt je namreč (kar med prvim vlagateljem in naročnikom ni sporno) izvedel podizvajalec prvega vlagatelja (družba Elek d.o.o, Ljubljana), naročnik pa je v zgoraj citirani točki 3.1 (Reference R1) Navodila ponudniku za izdelavo ponudbe jasno in izrecno zahteval, da mora referenco izkazati bodisi ponudnik ali pa (vsaj) soponudnik. Državna revizijska komisija v zvezi s tem še pripominja, da predmet konkretnega spora ni ugotavljanje zakonitosti (ustreznosti) posameznih zahtev iz razpisne dokumentacije, temveč ugotavljanje, ali ponudba prvega vlagatelja te zahteve izpolnjuje. Zgolj takšno ponudbo je namreč mogoče označiti kot dopustno v smislu 29. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-3. Ob opisanem dejanskem stanju je prvi vlagatelj imel možnost na naročnika nasloviti zahtevo za dodatno pojasnilo. Če je prvi vlagatelj menil, da je naročnikova zahteva v spornem segmentu nezakonita oziroma da bi moral naročnik v obravnavanem primeru dopustiti tudi reference nominiranih podizvajalcev, bi moral vložiti zahtevek za revizijo, vendar je bil dolžan to storiti v rokih, ki jih za vložitev zahtevka za revizijo (ki se nanaša na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudbe ali na razpisno dokumentacijo) določa 25. člen ZPVPJN. Po poteku teh rokov vsebinska presoja zahtev iz razpisne dokumentacije ni več dopustna, zaradi česar lahko Državna revizijska komisija le še preveri, ali ponudba izpolnjuje naročnikove zahteve na način, kot je določen v razpisni dokumentaciji.
Zadnji očitek prvega vlagatelja se nanaša na tiste reference, v okviru katerih je bila izdelana projektna dokumentacija za vključitev dizel električnega agregata v sistemsko rezervo.
Med prvim vlagateljem in naročnikom ni spora v tem, da je tudi predmet razpisanega javnega naročila po vsebini enak spornim referenčnim projektom. Naročnik namreč s predmetnim javnim naročilom išče izvajalca, ki bo izdelal projektno dokumentacijo za tehnološko nadgradnjo 16 (obstoječih) dizel električnih agregatov na način, da bodo sposobni izvajati terciarno minutno rezervo. Naročnik za potrebe zagotavljanja nujne lastne rabe razpolaga z dizel električnimi agregati, ki so nameščeni v Republiškem centru vodenja v Ljubljani in v razdelilnih transformatorskih postajah po vsej Sloveniji. Njihova naloga je hitri zagon in otočno napajanje nujne lastne rabe objektov, pomembnih za prenos električne energije v primeru izpada zunanjega vira napajanja. Cilj razpisanega projekta pa je v tem, da bo 16 (obstoječih) dizel električnih agregatov nadgrajenih tako, da bodo omogočali (tudi) terciarno minutno rezervo delovne moči, pri čemer razpisana nadgradnja ne bo smela poseči v primarno nalogo dizel električnih agregatov, ki je v zagotavljanju nujne lastne rabe (Priloga 2 razpisne dokumentacije - Projektna naloga za izdelavo projektne in investicijske dokumentacije). Po drugi strani se tudi 8 (spornih) referenc prvega vlagatelja nanaša na izdelavo projektne dokumentacije za vključitev dizel električnih agregatov v sistemsko rezervo oziroma gre tudi pri spornih referenčnih projektih za nadgradnjo dizel električnih agregatov na način, da bodo le-ti omogočali (kot navaja naročnik) »boljšo kakovost napajanja«. Navedeno, kot že izhaja iz te obrazložitve, med naročnikom in prvim vlagateljem ni sporno in ni predmet zahtevka za revizijo. Pač pa se naročnik in prvi vlagatelj ne strinjata v tem, ali so bila sporna referenčna dela izvedena v objektih prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije. Medtem ko prvi vlagatelj zatrjuje, da so bila referenčna dela izvedena v transformatorskih postajah, ki sodijo med objekte distribucije električne energije, pa naročnik zatrjuje, da sporne reference niso izpolnile vseh zahtev, saj se nanašajo na objekte končnih odjemalcev.
Z naročnikovim stališčem se ni mogoče strinjati. Naročnik namreč objektov prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije ni jasno določil, oziroma je šele v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, natančneje pojasnil, na katere in kakšne objekte se nanaša zahteva iz razpisne dokumentacije. Navedel je, da te objekte definira EZ-1, da je referenčne zahteve omejil na tiste projekte, ki so bili izvedeni na javni infrastrukturi za prenos, distribucijo ali proizvodnjo električne energije, ter da spornih referenc ni priznal iz razloga, ker se nanašajo na objekte končnih odjemalcev. Kot je pojasnil, se sporne reference nanašajo na objekte končnih odjemalcev električne energije (v smislu 16. točke 4. člena EZ-1), pri čemer gre za industrijske objekte (Lek d.d., Krka d.d., Revoz d.d.), komercialne objekte (Stadion Stožice) in objekte kontrole zračnega prometa (Kontrola zračnega prometa Slovenije d.o.o.). Ti objekti so v lasti navedenih subjektov ter vsebujejo naprave, katerih naloga je izboljšanje kakovosti lastnega napajanja in ne delovanja samega elektroenergetskega sistema.
Naročnikovo razumevanje referenčne zahteve bi bilo sicer možno, vendar le v primeru, če bi zanj obstajala izrecna podlaga v razpisni dokumentaciji, sicer bi takšna stroga in omejujoča razlaga (za nazaj) pretirano posegla v položaj sodelujočih ponudnikov. Naročnik bi tako moral že v razpisni dokumentaciji natančno navesti, na katere (in kakšne) objekte bi se morali nanašati referenčni projekti. Ker pa je to storil prepozno oziroma šele tekom predrevizijskega postopka, Državna revizijska komisija njegovih argumentov ni mogla upoštevati.
Kot pravilno navaja prvi vlagatelj, je referenca po svoji naravi dokazilo, da je ponudnik sposoben izvesti javno naročilo v zahtevanem obsegu in kvaliteti, saj z njo dokazuje, da je v preteklosti primerljiva dela že uspešno opravil. Na podlagi dejstva, da je ponudnik že uspešno izvedel primerljivo naročilo, je mogoče sklepati, da ima ustrezno znanje, opremo in izkušnje, potrebne za izvedbo javnega naročila. Ponudnik tehnično usposobljenost za izvedbo naročila po naravi stvari praviloma izkazuje s takšnim referenčnim poslom, ki ga je mogoče po obsegu, zahtevnosti in kvaliteti primerjati s predmetom naročila. Le v primeru, če ponudnik izkaže, da je že uspešno izvedel primerljiv predmet, kot ga naroča naročnik, je mogoče sklepati, da je ustrezno usposobljen tudi za izvedbo novega (istovrstnega oz. podobnega) naročila. Takšno stališče je Državna revizijska komisija zavzela v številnih odločitvah, med drugim tudi v odločitvah št. 018-231/2013, 018-402/2013 in 018-179/2016, na katere opozarja prvi vlagatelj.
Pravila javnega naročanja zahtevajo, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku (prvi odstavek 6. člena ZJN-3) ter da mora naročnik zahteve določiti na jasen in nedvoumen način. Kot je Državna revizijska komisija prav tako že večkrat zapisala (npr. v zadevah št. 018-225/2012, št. 018-283/2012, št. 018-355/2012, št. 018-419/2012), po poteku roka za predložitev ponudb referenčni zahtevi ni mogoče dati drugačne vsebine od tiste, ki iz nje ne izhaja na jasen, natančen in nedvoumen način, saj bi to pomenilo ravnanje v nasprotju z 6. členom ZJN-3 in tudi kršitev drugega odstavka 67. člena ZJN-3. Če je zahteva zapisana tako, da dopušča več možnih razlag, od katerih so nekatere strožje, nekatere pa milejše (blažje), je Državna revizijska komisija že večkrat navedla, da je v razmerju do ponudnika potrebno uporabiti razlago, ki gre v njegovo korist.
Ob upoštevanju navedenih izhodišč in dejstva, da naročnik v konkretnem primeru ni natančnejše definiral objektov prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije, je zato potrebno referenčno zahtevo razlagati dovolj široko in kot ustrezno obravnavati vsako referenco, v okviru katere je ponudnik izdelal projektno dokumentacijo za vključitev dizel električnih agregatov v sistemsko rezervo, kar v konkretnem primeru predstavlja tudi predmet javnega naročila. Takšne reference je naročnik tudi sicer upošteval v predmetnem postopku (tudi pri prvem vlagatelju), vendar le v primeru, če se niso nanašale na objekte končnih odjemalcev (pri prvem vlagatelju je tako upošteval referenci RTP Maribor in RP Hudo).
Ob navedenem je tako mogoče pritrditi navedbi prvega vlagatelja, ki trdi, da so vse sporne in neupoštevane referenčne storitve, ki so bile izvedene v sklopu objektov transformatorskih postaj, skladne z naročnikovimi zahtevami. Transformatorske postaje so, kot pravilno opozarja prvi vlagatelj, v skladu z Enotno klasifikacijo vrst objektov (CC-SI), uvrščene med Gradbeno inženirske objekte (točka 2 CC-SI), točneje med Daljinske (prenosne) elektroenergetske vode (točka 22140 CC-SI). Glavne naloga teh objektov (postrojenj) pa so, kot prav tako pravilno ugotavlja prvi vlagatelj, zbrati dovedeno električno energijo, transformirati električno energijo na potrebni nivo napetosti ter jo razdeliti (distribuirati) odjemalcem. Nenazadnje sta na ta način referenčne zahteve razumela dva izmed treh sodelujočih ponudnikov. Tudi izbrani ponudnik je namreč predložil referenco, ki jo je izdelal za Splošno bolnišnico Celje, pa mu je naročnik ravno tako ni upošteval iz razloga, ker se nanaša na objekt končnega odjemalca.
Državna revizijska komisija je v nadaljevanju obravnavala še zahtevek za revizijo drugega vlagatelja. Drugi vlagatelj zatrjuje, da sta ponudbi izbranega ponudnika in drugouvrščenega ponudnika nedopustni iz razloga, ker nista izpolnila referenčne zahteve. Kot zatrjuje drugi vlagatelj, noben izmed njiju v referenčne obrazce ni vpisal, da so bile znotraj referenc izdelane (tudi) funkcionalne specifikacije za programsko opremo, namenjeno sistemom, sestavljenim iz tehnološke PLC/DCS opreme. Drugi vlagatelj zatrjuje, da je morala biti funkcionalna specifikacija vključena v enega izmed vrst projektnih dokumentacij. Poleg tega tudi očita naročniku, da bi moral obe navedeni ponudbi izločiti iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila, naročnik pa ju je uvrstil v ocenjevanje in jima po merilu reference podelil celo najvišje možno število točk (40 točk). Drugi vlagatelj opozarja, da je referenca izbranega ponudnika za objekt Toplarna Hrastnik neustrezna tudi zato, ker izbrani ponudnik v referenčnem obrazcu ni obkrožil vrste objekta, na katerega se nanaša, poleg tega je bila ta referenca zaključena v letu 2011 in ne v letu 2012, kot je zahteval naročnik.
Pregled ponudbe izbranega ponudnika pokaže, da je v ponudbi predložil pet referenčnih obrazcev. Vanje je vpisal naslednje referenčne projekte: 1. Toplarna Hrastnik SPTE 3, 2. RDP6 za B6 TEŠ, pogodba št. RDP-01, 3. Residual transport B6 TEŠ, Contr. No: 212-12-STE-BG, 4. PN za SPTE 3, Toplarna Polaj, Trbovlje in 5. Posodobitev primarne energetske oskrbe z dogradnjo trigeneracije Splošna bolnišnica Celje, od katerih mu je naročnik upošteval prve štiri (kot že izhaja iz te obrazložitve mu pete reference ni upošteval iz razloga, ker se nanaša na objekt končnega odjema). Vsi referenčni obrazci so izpolnjeni ter podpisani in žigosani tako s strani ponudnika, kakor tudi s strani referenčnega naročnika.
Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom v tem, da je že iz naslova referenčnega obrazca razvidno, da se lahko nanaša zgolj na tiste reference, znotraj katerih je bila izdelana projektna dokumentacije za PLC/DCS sisteme, takšne referenčne obrazce pa so potrdili tudi referenčni naročniki. Naročnik prav tako pravilno navaja, da v konkretnem primeru ni bilo zahtevano, da so bile funkcionalne specifikacije del točno določenega dokumenta (projekta). Iz zgoraj citiranega naročnikovega odgovora namreč takšna zahteva ne izhaja, pač pa je iz njega mogoče razbrati le, da so morale biti funkcionalne specifikacije izdelane v okviru izdelave referenčnega projekta ter podpisane s strani odgovornih projektantov. Nenazadnje je na takšen način razpisan tudi predmet obravnavanega javnega naročila. Naročnik namreč v razpisni dokumentaciji ni zahteval, da morajo biti funkcionalne specifikacije vključene v enega izmed razpisanih projektov, pač pa funkcionalne specifikacije predstavljajo zgolj del razpisane storitve (predmet projektne naloge zajema: dokument identifikacije investicijskega projekta, idejni projekt, investicijski program, projekt za izvedbo in funkcionalne specifikacije za opremo DEA - točka 3.2 Projektne naloge).
V referenčnih obrazcih izbranega ponudnika in drugouvrščenega ponudnika sicer ni vpisano, ali so bile znotraj referenc izdelane tudi funkcionalne specifikacije. Ker pa referenčni obrazec takšne rubrike nima in ker sta izbrani ponudnik in drugouvrščeni ponudnik sicer izpolnila vse predložene referenčne obrazce z vsemi zahtevanimi podatki (tudi z navedbo vrst izdelanih projektnih dokumentacij) Državna revizijska komisija očitku drugega vlagatelja v tem delu zahtevka za revizijo ni sledila.
Ker je naročnik vse štiri sporne reference izbranega ponudnika preveril tudi pri referenčnih naročnikih, in iz razloga, ker drugi vlagatelj s to dokumentacijo pri vpogledu ni bil seznanjen, jo je Državna revizijska komisija preverila sama. Pri tem je ugotovila, da so (le) trije referenčni naročniki potrdili, da so bile znotraj treh referenčnih del izvedene tudi funkcionalne specifikacije za programsko opremo, namenjeno sistemom s PLC/DCS opremo (in sicer je referenčni naročnik Petrol Energetika d.o.o., Ravne na Koroškem tozadevno potrdil referenco Toplarna Hrastnik SPTE 3, referenčni naročnik Termoelektrarna Šoštanj d.o.o., Šoštanj pa referenci RDP6 za B6 TEŠ in Residual transport B6 TEŠ). Ker je pri četrti referenci referenčni naročnik (Komunala Trbovlje d.o.o., Trbovlje) izrecno zapisal, da pri referenci Toplarna Polaj Trbovlje funkcionalne specifikacije niso bile sestavni del projektne dokumentacije, je naročnik ne bi smel upoštevati pri ocenjevanju. Ob navedenem je Državna revizijska komisija očitku drugega vlagatelja v tem delu zahtevka za revizijo sledila in odločila kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.
Drugi vlagatelj pravilno navaja, da izbrani ponudnik v referenčnem obrazcu, ki se nanaša na referenco Toplarna Hrastnik SPTE 3, ni obkrožil, ali so bila dela izvedena v objektih prenosa, distribucije ali proizvodnje električne energije. Ker pa je po drugi strani iz referenčnega obrazca jasno in izrecno razvidno, da se nanaša na objekt proizvodnje električne energije (oznaka SPTE namreč pomeni, kar med naročnikom in drugim vlagateljem sicer ni sporno, kogeneracijo ali soproizvodnjo toplote in električne energije), je referenca v tem delu skladna z naročnikovimi zahtevami iz razpisne dokumentacije. Poleg tega je bila navedena referenca izvedena tudi znotraj zahtevanega časovnega obdobje (leta 2012), kar je potrdil tudi referenčni naročnik (Petrol Energetika d.o.o., Ravne na Koroškem).
Državna revizijska komisija ni obravnavala očitkov drugega vlagatelja, ki se nanašajo na ponudbo drugouvrščenega ponudnika oziroma na ponudbo prvega vlagatelja (drugemu vlagatelju vpogled v ponudbo prvega vlagatelja ni bil omogočen, zato je, zaradi izkazovanja aktivne legitimacije, pavšalno navedel, da tudi drugouvrščeni ponudnik z referenčnimi obrazci ni izkazal izdelanih funkcionalnih specifikacij). Če se bo namreč naročnik v obravnavanem primeru odločil, da bo nadaljeval postopek javnega naročanja s sprejemom odločitve o oddaji javnega naročila, bo moral pri ponovnem pregledu in ocenjevanju te ponudbe (in preostalih dveh ponudb) upoštevati vse ugotovitve, ki jih je Državna revizijska komisija v zvezi s tem navedla pri presoji zahtevka za revizijo drugega vlagatelja, poleg tega bo moral upoštevati tudi vse ugotovitve, ki jih je zapisala pri presoji zahtevka za revizijo prvega vlagatelja. Naročnik bo torej moral pri (morebitni) ponovni presoji in vrednotenju ponudb upoštevati tako reference, ki se nanašajo na izdelavo projektne dokumentacije za vključitev dizel električnih agregatov v sistemsko rezervo, kakor tudi tiste referenčne projekte, v okviru katerih so bile izdelane funkcionalne specifikacije, pri čemer ni nujno, da so bile le-te vključene v enega izmed točno določenih projektov, pač pa le, da so bile sestavni del izvedene projektne dokumentacije.
Ob vsem navedenem je Državna revizijska komisija na podlagi druge alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zahtevkoma za revizijo obeh vlagateljev ugodila in razveljavila odločitev naročnika, kot izhaja iz dokumenta Odločitev o oddaji javnega naročila po postopku oddaje naročila male vrednosti št. 349/894/ML/MAP2016/0528, z dne 23.03.2017.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.
Prvi vlagatelj je z zahtevkom za revizijo uspel, zato mu Državna revizijska komisija upoštevajoč prvi, drugi in tretji odstavek 70. člena ZPVPJN ter skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015; v nadaljevanju: OT), ob upoštevanju okoliščin primera, kot potrebne priznava stroške takse v višini 1.538,18 EUR, stroške za sestavo zahtevka za revizijo (tarifna številka 40 OT) v višini 550,80 EUR (1.200 točk), povečani za 22 % DDV, kar znese 671,98 EUR, in izdatke (11. člen OT) v višini 10,10 EUR (22 točk), povečani za 22 % DDV, kar znese 12,32 EUR. Višjo stroškovno zahtevo za zastopanje v postopku je Državna revizijska komisija zavrnila, saj za njo ni pravne podlage v veljavni OT. Državna revizijska komisija prvemu vlagatelju tudi ni priznala priglašenega stroška odvetniške storitve za opredelitev do navedb naročnika, saj je ocenila, da v konkretnem primeru ni bil potreben. Navedbe v vlogi, z dne 24.04.2017, namreč niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.
Naročnik je dolžan prvemu vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 2.222,48 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.
Drugi vlagatelj je z zahtevkom za revizijo uspel, zato mu Državna revizijska komisija upoštevajoč prvi, drugi in tretji odstavek 70. člena ZPVPJN ter skladno z Odvetniško tarifo (Uradni list RS, št. 2/2015; v nadaljevanju: OT), ob upoštevanju okoliščin primera, kot potrebne priznava stroške takse v višini 1.538,18 EUR, stroške za sestavo zahtevka za revizijo (tarifna številka 40 OT) v višini 550,80 EUR (1.200 točk), povečani za 22 % DDV, kar znese 671,98 EUR, in izdatke (11. člen OT) v višini 10,10 EUR (22 točk), povečani za 22 % DDV, kar znese 12,32 EUR. Višjo stroškovno zahtevo za zastopanje v postopku in za materialne stroške je Državna revizijska komisija zavrnila, saj za njo ni pravne podlage v veljavni OT. Državna revizijska komisija drugemu vlagatelju tudi ni priznala priglašenega stroška odvetniške storitve za opredelitev do navedb naročnika, saj je ocenila, da v konkretnem primeru ni bil potreben. Navedbe v vlogi, z dne 26.04.2017, namreč niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve.
Naročnik je dolžan drugemu vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 2.222,48 EUR, v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 4. točke izreka tega sklepa.
V Ljubljani, dne 30.05.2017
Predsednica senata:
Tadeja Pušnar, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije
Vročiti:
- ELES d.o.o., Hajdrihova ulica 2, Ljubljana,
- Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o., Brdnikova 44, Ljubljana,
- Odvetniška družba Marovt in partnerji d.o.o., Rozmanova 12, Ljubljana,
- Rudis d.o.o., Trg revolucije 25b, Trbovlje,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.
Vložiti:
- v spis zadeve, tu.