018-098/2016 Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Finančna uprava Republike Slovenije
Številka: 018-098/2016-6Datum sprejema: 8. 7. 2016
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Tadeje Pušnar, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in Nine Velkavrh, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »JN 4/2016 IN IDIS« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Comtrade programske rešitve d.o.o., Latališka cesta 29b, Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o., Brdnikova ulica 44, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Finančna uprava Republike Slovenije, Generalni finančni urad, Šmartinska cesta 55, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 8. 7. 2016
odločila:
1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika o oddaji javnega naročila »JN 4/2016 IN IDIS«, kot izhaja iz dokumenta Odločitev o oddaji naročila, št. 430-70/2016-37, z dne 06.05.2016.
2. Naročnik je dolžan povrniti vlagatelju stroške pravnega varstva v znesku 20.939,30 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.
Obrazložitev:
Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 22.01.2016 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN 505/2016 in dne 26.01.2016 v Uradnem listu Evropske Unije, pod številko objave 2016/S 017 - 025922. Naročnik je dne 06.05.2016 sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila, št. 430-70/2016-37, s katero je javno naročilo oddal v izvedbo družbi RRC Računalniške storitve d.d., Jadranska 21, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve je razvidno, da je ponudba izbranega ponudnika popolna in (ob upoštevanju edinega merila najnižja cena) ugodnejša od vlagateljeve ponudbe (naročnik je v obravnavanem primeru prejel le dve ponudbi).
Zoper navedeno odločitev je vlagatelj pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se odločitev razveljavi oziroma (podredno), da se mu dovoli vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika in v dokumentacijo, ki jo vodi naročnik, ter se mu dovoli, da (v petih dneh od vpogleda) dopolni ali spremeni zahtevek za revizijo. V obeh primerih zahteva povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Vlagatelj zatrjuje, da je ponudba izbranega ponudnika nepopolna zato, ker je izbrani ponudnik niti po dveh naročnikovih pozivih (dne 12.04.2016 in dne 26.04.2016) ni dopolnil z vrsto posla, ki ga prevzema. Izbrani ponudnik je ponudbo nepravilno dopolnil tudi s krajem izvedbe, kar pomeni, da se bo 45 % vseh razpisanih storitev (ki jih je prevzel podizvajalec izbranega ponudnika - to je družba IN2 d.o.o., Zagreb) opravljalo na Hrvaškem, namesto na sedežu naročnika. Vlagatelj nadalje navaja, da izbrani ponudnik ne izpolnjuje zahtev iz Reference 1 (nima izkušenj s področja spletnih tehnologij), saj je Referenco 1 predložil njegov podizvajalec - to je družba IN2 d.o.o., Zagreb. Čeprav je izbrani ponudnik v dopolnitvi ponudbe povečal delež podizvajalca z 20% na 45%, pa zgolj z izpolnjevanjem zahtev iz Reference 2, sposobnosti ni mogoče izkazati. Skladno z odločitvami Državne revizijske komisije mora namreč vsak subjekt, ki v ponudbi nastopa kot glavni izvajalec, skupni izvajalec ali podizvajalec, usposobljenost za tisti del posla, ki ga prevzema v ponudbi, dokazovati z lastnimi referencami. Čeprav je naročnik še v pozivu (z dne 12.04.2016) izbranega ponudnika opozoril, da od posameznega gospodarskega subjekta v izbrani ponudbi zahteva lastne izkušnje s področja, ki ga prevzema v ponudbi, pa je vlagatelju (z Obrazložitvijo odločitve o oddaji naročila, št. 430-70/2016-44 z dne 16.05.2016) odgovoril, da v razpisni dokumentaciji ni bilo določeno, da je vrednost deleža del, ki naj bi jih opravil izbrani ponudnik in njegov podizvajalec, neposredno odvisna od vrste referenc, ki so predložene v ponudbi. Poleg tega izbrani ponudnik ni predložil niti obrazca »Specifikacija ponudbe«, iz katerega bi bilo razvidno, katera so tista dela, ki jih v ponudbi prevzema. Vlagatelj še navaja, da je ponudba izbranega ponudnika nepopolna tudi zato, ker referenčni naročnik ni potrdil, da je aplikacija iz Reference 3 (ki je med drugim ni podpisal referenčni naročnik, pač pa kar podizvajalec sam) narejena na podlagi funkcionalnih specifikacij, predpisanih s strani Evropske komisije, ki imajo pravno podlago v direktivah EU. V zvezi s tem je izbrani ponudnik (kar sam) pojasnil, da integrirani sistem deluje na podlagi zakonov Republike Hrvaške, v teh zakonih pa so implementirane tudi direktive EU s področja zaposlovanja, socialnih zadev in pravic. Poleg tega referenčni naročnik (Hrvaški zavod za zaposlovanje) tudi ni potrdil, da je aplikacija narejena s spletnimi tehnologijami in da je rešitev še vedno v uporabi. Vlagatelj še opozarja, da je sistem Hrvaškega zavoda za zaposlovanje kompleksen ter sestavljen iz več komponent, pri čemer vse komponente niso izdelane na osnovi istih tehnologij. Navedeno pa pomeni, da imajo aplikacije različne lastnosti in vse niso primerne za potrditev celotne vsebine Reference 3. Vlagatelj še zatrjuje, da izbrani ponudnik (niti po pozivu naročnika z dne 21.03.2016) ni predložil logov sistema, ki bi dokazovali število uporabnikov glede sočasnega dostopa in število transakcij v zvezi z Referenco 1. Vlagatelj nadalje zatrjuje, da izbrani ponudnik ni uspel dokazati izpolnjevanja zahteve iz Reference 1, v skladu s katero mora aplikacija omogočati izvedbo vsaj 50000 interaktivnih poizvedb mesečno. V zvezi s tem ga je naročnik dne 21.03.2016 pozval k dopolnitvi. Izbrani ponudnik je pojasnil, da aplikacija omogoča izvajanje najmanj 1000 interaktivnih povpraševanj v sekundi, s čimer pa ni odgovoril na naročnikov poziv. Poleg tega te zahteve ni potrdil referenčni naročnik. Vlagatelj v zvezi s tem še poudarja, da pri informacijskih rešitvah ni mogoče predpostavljati, da je rešitev, ki je sposobna izvesti 1000 interaktivnih povpraševanj v sekundi, sposobna izvesti vsaj 50000 povpraševanj mesečno. Vlagatelj še navaja, da izbrani ponudnik s predloženimi dodatnimi dokumenti (ki jih je predložil dne 01.04.2016) ni jasno navedel, na katero izmed referenčnih zahtev se nanašajo. Vlagatelj tudi očita naročniku, da izbrani ponudnik, kljub naročnikovemu pozivu (z dne 21.03.2016), ni predložil vse dokumentacije v slovenskem jeziku. Izbrani ponudnik namreč v dopisu, z dne 01.04.2016, priznava, da je v slovenski jezik preveden zgolj del dokumentacije, in da zaradi kratkega roka ni uspel zagotoviti prevodov celotne dokumentacije. Poleg tega, da Reference 3 ni podpisal referenčni naročnik, slednja ne ustreza niti iz razloga, ker ponujen sistem (namesto vpogleda v prejete podatke) omogoča le pregled parametrov, ki opredelijo vsebino povratnih sporočil. Vlagatelj tudi zatrjuje, da mu naročnik ni omogočil vpogleda v javne pogodbe, ki so podlaga obeh referenc, ki ju je predložil podizvajalec izbranega ponudnika. Prav tako mu je bil onemogočen vpogled tudi v dokumente, ki so v registratorju št. 2 označeni pod zavihki 7c, 7d (izpis Eures monitoring) in 7e (twinning light project, ict data exchange).
Izbrani ponudnik se je z vlogo, z dne 02.06.2016, vloženo na podlagi drugega odstavka 27. člena ZPVPJN, izjasnil o revizijskih navedbah vlagatelja. Opozarja, da je vlagatelj sam s seboj v nasprotju, saj zatrjuje, da je naročnik izbranega ponudnika pozval na istovrstno dopolnitev, po drugi strani pa navaja, da je naročnik dne 12.04.2016 izbranega ponudnika pozval k dopolnitvi glede sodelovanja nominiranega podizvajalca, dne 26.04.2016 pa glede kraja izvedbe razpisane storitve. Izbrani ponudnik navaja, da iz njegove (popolne) ponudbe jasno izhaja obseg del, ki jih bo prevzel sam. Prav tako je neutemeljena vlagateljeva trditev, da naj bi se 45 % vseh storitev opravljalo na Hrvaškem. Izbrani ponudnik še navaja, da vlagatelj ni konkretiziral svojih dvomov o popolnosti njegove ponudbe, in da v zvei s spornima referencama ni predložil zadostnih dokazil. Zatrjuje, da je v zvezi z Referenco 3 izpolnil obrazec, ter v njem v predpisanem polju označil izpolnitev zadeve (ki se nanaša na zahtevo po funkcionalnih specifikacijah, predpisanih s strani Evropske komisije, ki imajo pravno podlago v direktivah EU) z besedo »da«. Izpolnjevanje zahteve je razvidno tudi iz potrdila referenčnega naročnika, z dne 29.03.2016, prav tako je mogoče izpolnjevanje te zahteve preveriti tudi preko spleta. Iz ponudbe je tudi razvidno, da referenčna aplikacija izpolnjuje vse zahteve naročnika (pojasnilo z dne 01.04.2016 in potrdilo referenčnega naročnika z dne 29.03.2016), izbrani ponudnik pa je prav tako predložil tudi loge sistema. Navaja še, da je referenčni naročnik potrdil, da referenčna aplikacija omogoča izvedbo vsaj 1000 interaktivnih poizvedb v sekundi, kar pomeni, da je v roku enega dneva sposobna izvesti 86.400 poizvedb, kar presega vrednost, ki jo naročnik zahteva za obdobje enega meseca. Izbrani ponudnik še navaja, da je predložil tudi referenčni dokument, iz katerega je razvidno, da sistem omogoča pregled prejetih podatkov. Izbrani ponudnik tudi opozarja, da je naročnik dolžan upoštevati pravila varovanja poslovne skrivnosti za dokumente, ki so navedeni v sklepu o določitvi poslovne skrivnosti.
Naročnik je dne 10.06.2016 sprejel sklep, št. 430-70/2016-52, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Navaja, da izbranega ponudnika ni pozval k dopolnitvi ponudbe z navedbo vrste posla, ki ga prevzema v ponudbi. Glede na dejstvo, da izbrani ponudnik nastopa le z enim podizvajalcem, za katerega je izbrani ponudnik (v ponudbi in njenih dopolnitvah) jasno navedel vrsto posla, ki ga prevzema, je mogoče ugotoviti, da bo izbrani ponudnik izvedel vse tiste posle, ki jih ni prevzel podizvajalec. Poleg tega je izbrani ponudnik jasno navedel, da bo sam izvedel 9900 ur oziroma 55 % razpisanega posla, njegov podizvajalec pa 8100 ur oziroma 45 % posla. Naročnik pojasnjuje, da je v 4. točki razpisne dokumentacije navedel 18 poslovnih zahtev, od katerih vsaka predstavlja posamezni modul, ki je predmet razpisane nadgradnje. Naročnik ni zahteval, da ponudniki in podizvajalci specificirajo poslovne zahteve, ki jih bodo izvajali. Ta podatek za presojo sposobnosti ni relevanten, saj posamezna poslovna zahteva predstavlja programski sklop ali modul, ki je predmet naročila. Vse poslovne zahteve pa terjajo storitev s področja arhitekture in razvijanja ter programiranja aplikativnih rešitev, za katere specifikacije ni mogoče podati vnaprej, temveč je mogoča zgolj ocena potrebnega števila ur za razvoj posameznega modula. Tudi vlagatelj navaja, da je naročnik izbranega ponudnika pozval na pojasnilo v zvezi z deležem posla, ki ga prevzema podizvajalec, in ne v zvezi z vrsto posla. Naročnik še opozarja, da v konkretnem primeru ni šlo za dopolnjevanje ponudbe, pač pa za njeno pojasnjevanje, poleg tega je izbrani ponudnik v obeh primerih ravnal v skladu s pozivom. Vlagatelj je spregledal, da je izbrani ponudnik s pojasnilom, ki se nanaša na kraj izvedbe, dobesedno prepisal naročnikove zahteve iz razpisne dokumentacije. Naročnik še navaja, da so vlagateljeve navedbe o tem, da izbrani ponudnik ne izkazuje sposobnosti, ter da v tem smislu zgolj Referenca 2 ne zadostuje, povsem pavšalne. Sicer pa je naročnik dopustil, da ponudniki pogoj referenc izpolnijo skupaj s podizvajalci. Naročnik je v obravnavanem primeru ocenil, da skupina ponudnikov (oziroma ponudnikov in podizvajalcev), ki skupaj izkazuje vse tri zahtevane reference, izkazuje sposobnost za izvedbo celotnega javnega naročila. Ker naročnik v zvezi s tem ni postavil nobenih omejitev, je izbrani ponudnik (skupaj s podizvajalcem) zahtevo izpolnil. Poleg tega je naročnik ob dejstvu, da pretežni del aplikacije predstavlja podpora poslovnim procesom, ocenil, da je razmerje 45 % (spletna tehnologija) in 55 % (poslovna aplikacija) ustrezno in bo zagotavljalo izvedbo razpisane storitve z izbranim ponudnikom, ki je izkazal ustrezne reference. Poleg tega ponudniki z obrazcem »Specifikacija ponudbe« niso izkazovali tehnične usposobljenosti, temveč so s tem dokumentom definirali vlogo prijavljenega podizvajalca. Ne glede na to pa bo vsa dela, ki so povezana z uporabo spletnih tehnologij, prevzel podizvajalec izbranega ponudnika, ki je predložil Referenco 1 in Referenco 3, ki zahtevata uporabo spletnih tehnologij. Nobene reference torej ni predložil gospodarski subjekt, ki ne bo izvajal istovrstnih del, za katera izkazuje reference. Naročnik še pojasnjuje, da je izbrani ponudnik za izpolnjevanje zahtev iz obrazcev Referenca 1 in Referenca 3 predložil referenci podizvajalca IN2 d.o.o., Zagreb. Obe referenci se nanašata na isti referenčni projekt, in sicer na Integrirani informacijski sistem Hrvaškega zavoda za zaposlovanje. Naročnik navaja, da je izbrani ponudnik v tem delu pojasnil oziroma dopolnil ponudbo s predložitvijo dokumenta »Potvrda«, z dne 29.03.2016, podpisanega s strani referenčnega naročnika. Referenčni naročnik je potrdil izpolnjevanje vseh zahtev, ki jih je naročnik zahteval v obrazcih Referenca 1 in Referenca 3. Potrdil je, da je Integrirani informacijski sistem HZZ izveden z omrežnimi tehnologijami, kot triplastna internet ali intranet aplikacija, prav tako je potrdil, da je aplikacija narejena na podlagi funkcionalnih specifikacij, pridobljenih s strani Evropske komisije, ter da je aplikacija opravila Comformance teste z EURES sistemom. V zvezi s tem je izbrani ponudnik še navedel, da je sistem še vedno v uporabi. Dalje je referenčni naročnik potrdil, da sistem omogoča tako pregled prejetih podatkov, kakor tudi nadzor nad poslanimi podatki in pregled poslanih podatkov. V zvezi s slednjim je izbrani ponudnik (skladno s pozivom) tudi pojasnil, da referenčni sistem deluje na podlagi zakonov Republike Hrvaške, kot je Zakon o posredovanju pri pravicah za čas brezposelnosti, in drugih zakonih, ki so navedeni na spletni povezavi, v teh zakonih pa so implementirane tudi EU direktive s področja zaposlovanja. Tudi v potrdilu referenčnega naročnika iz ponudbe je razvidno, da je bila aplikacija implementirana na podlagi funkcionalnih specifikacij, predpisanih s strani EURES-a, in v tej vlogi pristojne Evropske komisije in ima (kot takšna) podlago v direktivah EU. Naročnik zavrača tudi očitke, ki se nanašajo na nepredložene loge. Navaja, da je izbrani ponudnik predložil potrdilo, podpisano s strani referenčnega naročnika, da aplikacija ustreza zahtevam Reference 1, in sicer, da aplikacijo dnevno uporablja najmanj 1000 uporabnikov in da do nje sočasno dostopa najmanj 500 uporabnikov. Ob navedenem so torej dnevniki logov postali nepotrebni, kljub temu jih je izbrani ponudnik predložil, vendar vlagatelju vpogled v ta del ponudbe ni bil omogočen. Naročnik še navaja, da je izbrani ponudnik s potrdilom referenčnega naročnika, da aplikacija omogoča 1000 interaktivnih poizvedb v sekundi, izkazal, da omogoča bistveno več od zahtevanih 50.000 interaktivnih poizvedb mesečno. V zvezi z dokazili, ki jih je izbrani ponudnik predložil dne 01.04.2016, naročnik navaja, da jih ni zahteval (že) v razpisni dokumentaciji, zato izbranega ponudnika iz razloga, ker naj ne bi navedel kaj dokazujejo, ni mogoče izločiti. V zvezi z dokumentacijo izbranega ponudnika, ki ni predložena v slovenskem jeziku, naročnik navaja, da gre za nebistveno formalno pomanjkljivost ponudbe. Naročnik zavrača tudi očitek, ki se nanaša na vpogled. Naročnik se sklicuje na odločitvi Državne revizijske komisije, št. 018-110/2015 in št. 018-76/2015 in navaja, da je iz njiju razvidno, da iz 22. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2) ne izhaja, da za poslovno skrivnost ni mogoče označiti tistih podatkov, ki izkazujejo izpolnjevanje v razpisnih dokumentaciji postavljenih pogojev, poleg tega ni javen tisti podatek, ki se nanaša na pogodbe, ki so jih sklenili referenčni naročniki z (izbranim) ponudnikom. Poleg tega so bili vsi sporni podatki označeni kot poslovna skrivnost, poslovno skrivnost pa je izbrani ponudnik določil (tudi) s sklepom o varovanju poslovne skrivnosti.
Vlagatelj se je z vlogo, z dne 16.06.2016, izjasnil o navedbah naročnika. Navaja, da naročnik tudi sam priznava, da izbrani ponudnik ustreznega dokumenta »specifikacija ponudbe« ni predložil. Izbrana ponudba je bila torej formalno nepopolna, zaradi opustitve ravnanja v skladu s pozivom, pa bi moral naročnik ponudbo izbranega ponudnika izločiti iz postopka. Iz zapisanega je očitno, da je naročnik svojo razpisno dokumentacijo v postopku oddaje javnega naročila v istovrstnem delu razlagal drugače, kakor jo tolmači sedaj. Vlagatelj zatrjuje, da je opredelitev vrste posla, ki ga prevzema ponudnik, nujna sestavina vsake ponudbe, odločilna ne le pri vprašanju, ali je ponudnik ponudil predmet javnega naročila v celoti, pač pa je ključna tudi pri presoji izpolnjevanja referenčnih zahtev. Prav zato, ker je izbrani ponudnik za svojega podizvajalca predložil tri različne specifikacije ponudbe, v katerih je celo spreminjal vrsto posla, ki ga prevzema, je za presojo izpolnjevanja naročnikovih zahtev ključna predložitev specifikacije ponudbe tudi za izbranega ponudnika. Vlagatelj opozarja, da naročnik sploh ni odgovoril na vlagateljeve navedbe, da je bila izbrana ponudba v delu, ki se nanaša na kraj izvedbe, predmet trikratnega dopolnjevanja. Vlagatelj še navaja, da je predmet javnega naročila priprava programov za obdelave, ki se izvajajo nad podatki, izvajalec pa do produkcijskih podatkov, ki so predmet obdelave, za potrebe izvedbe naročila tudi dostopa in jih obdeluje. Vlagatelj navaja, da je naročnik izbranega ponudnika z dopisom, z dne 12.04.2016, opozoril, da ne izpolnjuje zahtev iz Reference 1 ter da nima lastnih izkušenj s področja obvladovanja spletnih tehnologij, kot so navedene v obrazcu Referenca 1. Povsem enako pa je navajal tudi vlagatelj, in sicer, da izbrani ponudnik ni dokazal (lastne) usposobljenosti za izvedbo storitev iz Reference 1. Slednje je priznal tudi izbrani ponudnik sam, saj je v dopisu, z dne 20.04.2016, zapisal, da ima izkušnje s področja obvladovanja spletnih tehnologij. Stališče naročnika, da sposobnost za izvedbo izkazuje skupina ponudnikov oziroma ponudnikov in podizvajalcev, ki skupaj doseže vse 3 reference, je v nasprotju z ustaljeno prakso Državne revizijske komisije in tudi v nasprotju z naročnikovim pozivom, z dne 12.04.2016, v katerem je naročnik opozoril, da od posameznega gospodarskega subjekta v izbrani ponudbi zahteva lastne izušnje s področja, ki ga prevzema v ponudbi. Naročnik je spregledal, da je v isti odločitvi zapisal, da pretežni del aplikacije predstavlja podpora poslovnim procesom, zaradi česar naj bi bilo razmerje 45% (spletna tehnologija) in 55% (poslovna aplikacija) ustrezno. Naročnik celo zatrjuje, da je izbrani ponudnik (RRC d.d., Ljubljana) svojo sposobnost dokazal že s predložitvijo Reference 2, čeprav ta aplikacija s področja informacijskih sistemov ne zajema le 55% naročila. Predvsem pa aplikacija ni koneksna z deli, ki jih prevzema, tega pa naročnik iz razloga, ker RRC d.d., Ljubljana ponudbe ni ustrezno dopolnil, ni mogel preizkusiti. Vlagatelj še navaja, da v kolikor bi referenčni naročnik menil, da ima referenčna aplikacija EURES vse tehnološke značilnosti, ki jih zahteva Referenca 3, bi v svoje potrdilo brez zadržkov vključil vse postavke Reference 3. Refrenčni naročnik tako ni nikoli potrdil, da je bila aplikacija narejena na podlagi funkcionalnih specifikacij, predpisanih s strani Evropske komisije, ki imajo pravno podalgo v Direktivah EU. Naročnik je v obrazcu Referenca 3 zahteval, da mora biti aplikacija narejena na podlagi funkcionalnih specifikacij, predpisanih s strani Evropske komisije, ki imajo pravno podlago v Direktivah EU, in seveda ne, da referenčni sistem deluje na podlagi zakonov Republike Hrvaške, v katere so implementirane EU direktive s področja zaposlovanja, socialnih zadev in pravic. Poleg tega je referenčni naročnik v dokumentu »Potvrda«, z dne 29.03.2016, v 1. točki potrdil, kar velja za Referenco 1, v 2. točki pa, kar velja za Referenco 3. Referenčni naročnik tako ni potrdil, da je aplikacija iz Reference 3 narejena s spletnimi tehnologijami in da je rešitev še vedno v uporabi. Vlagatelj še navaja, da je že v zahtevku za revizijo opozoril in pojasnil razloge, zaradi katerih ni možno predpostavljati, da je rešitev, ki je sposobna izvesti 1000 interaktivnih povpraševanj v sekundi, sposobna izvesti tudi 50000 povpraševanj mesečno. Stališče naročnika, da je bilo v mesecu februarju aktivnih več kot 484.411 sej, pa zahteve ne izpolnjuje vsaj iz dveh razlogov: ker tega ni potrdil referenčni naročnik in ker aktivne seje niso enake 50000 interaktivnim povpraševanjem mesečno.
Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
V obravnavanem primeru vlagatelj zatrjuje, da izbrani ponudnik niti po več pozivih naročnika, ni (pravilno) dopolnil ponudbe v delu, ki se nanaša na vrsto posla, ki ga prevzema v ponudbi, ter v delu, ki se nanaša na kraj izvedbe razpisane storitve. Vlagatelj tudi zatrjuje, da je ponudba izbranega ponudnika nepopolna iz razloga, ker nima izkušenj s področja spletnih tehnologij, ki jih zahteva Referenca 1, pač pa je referenco s tega področja predložil njegov podizvajalec, zgolj z Referenco 2 pa sposobnosti ni mogoče izkazati. Vlagatelj navaja še, da je ponudba izbranega ponudnika nepopolna iz razloga, ker Reference 3 ni podpisal referenčni naročnik in iz razloga, ker referenčni naročnik ni potrdil, da je bila referenčna aplikacija narejena na podlagi funkcionalnih specifikacij, predpisanih s strani Evropske komisije, ki imajo pravno podlago v Direktivah EU, da je rešitev še vedno v uporabi ter da je narejena s spletnimi tehnologijami. Poleg tega sistem iz Reference 3 ne omogoča vpogleda v prejete podatke. Kot dalje zatrjuje vlagatelj, je ponudba izbranega ponudnika nepopolna tudi v delu, ki se nanaša na Referenco 1, saj izbrani ponudnik ni dokazal, da mora aplikacija omogočati izvedbo vsaj 50000 interaktivnih poizvedb mesečno, tega pa prav tako ni potrdil referenčni naročnik. Vlagatelj tudi očita naročniku, da vsa dokumentacija izbranega ponudnika ni predložena v slovenskem jeziku, ter da mu je naročnik onemogočil vpogled v javne pogodbe, ki so podlaga obeh spornih referenc, prav tako mu je bil onemogočen vpogled v dokumente, ki so označeni pod zavihki 7c, 7d (izpis Eures monitoring) ter 7e (twinning light project, ict data exchange).
Državna revizijska komisija je najprej obravnavala tiste vlagateljeve očitke, ki se nanašajo na dopolnitev ponudbe. Kot že izhaja iz te obrazložitve, vlagatelj očita naročniku da izbrani ponudnik niti po več pozivih naročnika, ni (pravilno) dopolnil ponudbe. Zatrjuje, da ga je naročnik večkrat pozval, naj ponudbo dopolni z vrsto posla, ki ga prevzema v ponudbi ter s krajem izvedbe razpisane storitve.
Ker vlagatelj v zahtevku za revizijo na nekaterih mestih govori le o dveh naročnikovih pozivih, na nekaterih pa o treh, je Državna revizijska komisija preverila vse (tri) dokumente, s katerimi je naročnik izbranega ponudnika pozval k pojasnilom in/ali dopolnitvi ponudbe (prvi poziv, št. 430-70/2016-20, je bil izdan dne 21.03.2016 (Zahteva za pojasnilo in dopolnitev ponudbe), drugi poziv, št. 430-70/2016-26, je bil izdan dne 12.04.2016 (Zahteva za dodatno pojasnilo in dopolnitev ponudbe) in tretji poziv, št. 430-70/2016, dne 26.04.2016 (Zahteva za dopolnitev ponudbe).
Pregled vseh treh naročnikovih pozivov pokaže, da naročnik v nobenem izmed njih vlagatelja ni pozval k dopolnitvi ponudbe z vrsto posla, ki ga v ponudbi prevzema sam. Prav tako izbrani ponudnik s pozivi ni bil (kot zatrjuje vlagatelj) večkrat pozvan k isti dopolnitvi ponudbe oziroma k večkratni dopolnitvi ponudbe s krajem izvedbe razpisane storitve. V zvezi s slednjim je bil pozvan k dopolnitvi le s tretjim pozivom, na katerega se je odzval pravočasno in v skladu z naročnikovo zahtevo.
S prvim izmed navedenih dokumentov je naročnik izbranega ponudnika pozval k pojasnilom in dopolnitvi ponudbe v zvezi z obema referencama (z Referenco 1 in Referenco 2), ki ju je predložil njegov podizvajalec (družba IN2 d.o.o., Zagreb), z drugim dokumentom je bil pozvan k dopolnitvi ponudbe bodisi z novo referenco s področja spletnih tenologiji, bodisi k nominiranju novega podizvajalca, ki ima izkušnje s področja spletnih tehnologij, ali pa k predložitvi nove specifikacije del za (že) nominiranega podizvajalca, iz katere bo razviden nov (višji) delež del tega podizvajalca. S tretjim pozivom je bil izbrani ponudnik pozvan k predložitvi zagotovila o tem, da se nominirani podizvajalev (družba IN2 d.o.o., Zagreb) strinja s povečanim deležem (v višini 45 %) in k predložitvi dopolnjene specifikacije ponudbe, iz katere bo razvidno, da se bodo razpisane storitve opravljale na sedežu naročnika.
Ker je prvi naročnikov poziv povezan z nadaljnjimi vlagateljevimi očitki, ga Državna revizijska komisija povzema v vseh njegovih bistvenih delih, in sicer:
»Prosimo vas, da dopolnite ponudbo s potrdilom (izjavo) referenčnega naročnika Hrvaškega zavoda za zaposlovanje (v nadaljevanju: HZZ), ki je lahko v takšni obliki, kot to določa zakonodaja Republike Hrvaške, pri čemer naj bo v tem potrdilu zajeta celotna vsebina, ki je zapisana v obrazcu Referenca 1. Iz v ponudbi priloženega potrdila HZZ, ki je bilo izdano 28.05.2015, je namreč mogoče sklepati, da HZZ z vsebino obrazca Referenca 1 morda ni bil seznanjen, saj bi v nasprotnem primeru celotno vsebino obrazca Referenca 1 lahko vključil v svoje potrdilo, ki ga, kot navajate, lahko izda le na svojem obrazcu, skladno z zakonodajo Republike Hrvaške.
HZZ lahko torej predloži novo potrdilo, v katerem naj, ob predpostavki, da izpolnjuje vse zahteve, ki so navedene v obrazcu Referenca 1, navede celotno vsebino zahtev iz obrazca Referenca 1,, to vsebino pa naj HZZ s podpisom in žigom tudi potrdi. HZZ lahko ob upoštevanju zakonodaje Republike Hrvaške uporabi svoj obrazec, vendar pa mora potrditi vsebino, ki je določena v obrazcu Referenca 1.
Upoštevaje 77. člena ZJN-2, vas tudi prosimo, da k izjavi HZZ predložite še fotokopije pogodb, ki so navedene v potrdilu HZZ, z dne 28.05.2015.
Poleg fotokopij pogodb vas prosimo še za tehnične specifikacije, iz katerih bodo razvidne lastnosti referenčnega sistema (od 1. do 5. točke obrazca Referenca 1), loge sistema, ki dokazujejo število uporabnikov, vezano na zahtevo glede sočasnega dostopa in števila transakcij (6. in 7. točka) ter evidenco za 100.000 oseb (8. točka) ter vsaj 50.000 interaktivnih mesečnih poizvedb (9. točka).
V ponudbi je kot dokaz o izpolnjevanju pogoja št. 2.5.3 priloženo potrdilo referenčnega naročnika HZZ, ki po vsebini in obliki povsem ne ustreza obrazcu Referenca 3. V priloženem potrdilu HZZ niso v celoti zajete vse zahteve, kot so bile določene v obrazcu Referenca 3, zato vas prosimo za dodatna pojasnila ter dokazila.
Iz navedenega potrdila HZZ ni jasno razvidno, ali referenčna storitev omogoča vpogled v prejete podatke ter nadzor nad poslanimi podatki in pregled poslanih podatkov. Prosimo za pojasnilo, na kakšen način se integrirani informacijski sistem HZZ povezuje s sistemom EURES, oziroma na kakšen način se posredujejo in prejemajo podatki.
Nadalje vas prosimo za pojasnilo, katere direktive Evropske unije so podlaga za Integrirani informacijski sistem HZZ. V zvezi s tem vas prosimo za fotokopije dokumentacije z Evropsko komisijo, iz katere bo razvidno, da je Integrirani informacijski sistem HZZ prestal certifikacijske teste Evropske komisije (e-sporočila, testni zapisniki ali podobno).
Prosimo vas za tehnično specifikacijo, iz katere bo razvidno, da je referenčni sistem narejen s spletnimi tehnologijami, in da se še vedno uporablja. Prosimo vas tudi, da predložite fotokopijo pogodbe o nabavi storitev za vzdrževanje programske opreme, inštalirane v referenčnem sistemu - to je pogodbe št. 1, ki je bila sklenjena na podlagi okvirnega sporazuma 344/2-02-13.«
V obravnavanem primeru je naročnik od ponudnikov zahteval, da morajo svojo tehnično usposobljenost (v smislu 45. člena ZJN-2) izkazati s tremi referencami. Zahteve v zvezi z referenčnimi storitvami je postavil v treh obrazcih. V obrazcu 12 je navedel zahteve, ki se nanašajo na Referenco 1 (Realizirana aplikacija s področja spletnih tehnologij), v obrazcu 13 zahteve, ki se nanašajo na Referenco 2 (Aplikacija s področja informacijskih poslovnih sistemov v javni upravi) in v obrazcu 14 (Realizirana aplikacija s področja izmenjav z državami članicami in tretjimi državami) zahteve, ki jih mora izpolniti Referenca 3. Za vsako izmed njih je postavil več zahtev, ki so jih morale izpolniti ponujene referenčne aplikacije, ponudniki pa so morali izpolnjevanje postavljenih zahtev označili z besedo DA. Vse tri reference so morali podpisati (in žigosati) referenčni naročniki. Med strankama v tem postopku ni sporna Referenca 2, pač pa sta sporni Referenca 1 in Referenca 3, ki ju je predložil podizvajalec izbranega ponudnika - to je hrvaška družba IN2, d.o.o., Zagreb. Obe referenci se nanašata na isti referenčni projekt, in sicer na Integrirani informacijski sistem Hrvaškega zavoda za zaposlovanje.
Z enim izmed očitkom vlagatelj opozarja, da referenčni naročnik nikoli (niti tekom pojasnjevanja in dopolnjevanja ponudbe) ni potrdil, da je bila aplikacija narejena na podlagi funkcionalnih specifikacij, predpisanih s strani Evropske komisije, ki imajo podlago v Direktivah EU.
Navedena zahteva je razvidna iz obrazca 14 (Realizirana aplikacija s področja izmenjav z državami članicami in tretjimi državam) in se nanaša na Referenco 3. Naročnik je v tem obrazcu postavil več tehnoloških lastnosti, ki jih mora izkazovati ponujena referenčna aplikacija. Zahtevane tehnološke lastnosti je združil v štiri točke. V 2. točki je postavil dve zahtevi:
»Aplikacija je narejena na podlagi funkcionalnih specifikacij, predpisanih s strani Evropske komisije, ki imajo pravno podlago v direktivah EU.
Aplikacija je prestala certifikacijske teste Evropske Unije.«
Pregled ponudbe izbranega ponudnika pokaže, da je v ponudbi predložil oba referenčna obrazca (Referenca 1 in Referenca 3). Oba referenčna obrazca imata pri vseh zahtevanih lastnostih vpisano besedo »DA«, vendar ju ni podpisal (in žigosal referenčni naročnik), pač pa je to storil izvajalec referenčnih storitev - to je podizvajalec izbranega ponudnika (podjetje IN2 d.o.o., Zagreb). Izbrani ponudnik je k vsaki izmed obeh referenc priložil tudi po dve (identični) potrdili referenčnega naročnika Hrvaškega zavoda za zaposlovanje (dokumenta Potvrda, z dne 28.05.2015, in Potvrda, z dne 26.02.2016). Izbrani ponudnik je ob tem pojasnil, da v skladu z zakoni in predpisi Republike Hrvaške, naročniki na Hrvaškem lahko izdajajo zahtevane obrazce samo v določeni obliki, zato je predložil tudi potrdila referenčnega naročnika, ki so skladna z zakonsko regulativo na Hrvaškem
Naročnik je očtno tudi iz navedenega razloga izbranega ponudnika pozval k pojasnilu. Kot je razvidno iz zgoraj citiranega naročnikovega poziva, je naročnik iz razloga, »ker potrdilo po vsebini in obliki ni v celoti ustrezalo obrazcu Referenca 3«, izbranega ponudnika pozval k predložitvi dodatnih pojasnil in dokazil. Pregled enega izmed (v ponudbi) predloženih potrdil referenčnega naročnika (Potvrda, z dne 26.02.2016) sicer pokaže, da je referenčni naročnik sporno tehnološko zahtevo potrdil, vendar ne v identični vsebini, kot jo je postavil naročnik. S tem v zvezi je navedel, »da je bila aplikacija implementirana na podlagi funkcionalnih specifikacij, predpisanih s strani EURES-a, in v tej vlogi pristojne Evropske komisije, in kot taka ima pravno podlago v direktivah EU«.
Kot je razvidno iz zgoraj citiranih zahtev, je moral izbrani ponudnik med drugim pojasniti, katere direktive Evropske unije so podlaga za predloženo Referenco 3, predložiti pa je moral tudi fotokopije dokumentacije z Evropsko komisijo, iz katere bo razvidno, da je Integrirani informacijski sistem HZZ prestal certifikacijske teste Evropske komisije (e-sporočila, testne zapisnike ali podobno).
Izbrani ponudnik se je odzval z naslednjim pojasnilom:
»Integrirani sistem HZZ deluje na osnovi zakonov Republike Hrvaške, kot je zakon o posredovanju pri zaposlovanju in o pravicah za čas brezposelnosti in drugih zakonih, ki so navedeni na povezavi http://www.hzz.hr/default.aspx?id=10071. V teh zakonih so implementirane tudi EU direktive s področja zaposlovanja, socialnih zadev in pravic. Nekatere od direktiv so dostopne na povezavi http://eur-lex.europas.eu/legal-content/SL/TXT/HTML/?uri=URISERV:c10527&from=EN.«
Čeprav je naročnik izbranega ponudnika izrecno in jasno pozval, naj mu pojasni, katere direktive Evropske unije so podlaga za predloženo Referenco 3, pa izbrani ponudnik na poziv oziroma vprašanje ni odgovoril oziroma ni pojasnil, katere direktive Evropske unije so podlaga za predloženo referenčno aplikacijo. Izbrani ponudnik je s tem v zvezi zgolj pavšalno navedel, da referenčna aplikacija deluje na podlagi zakonov Republike Hrvaške (to je zakona o posredovanju pri zaposlovanju in o pravicah za čas brezposelnosti in drugih zakonov), v njih pa so implementirane tudi direktive s področja zaposlovanja, socialnih zadev in pravic, ter da so nekatere izmed njih dostopne na spletni strani. Namesto, da bi izbrani ponudnik odgovoril na jasno postavljeno vprašanje, se je temu izognil s pavšalnim sklicevanjem na hrvaške zakone, v katerih naj bi bile implementirane direktive EU, pri čemer pa ni točno navedel niti (hrvaških) zakonov, niti direktiv, ki naj bi bile implementirane vanje.
Izbrani ponudnik je v dokumentu »Pojasnilo in dopolnitev ponudbe št. STV-305«, z dne 01.04.2016, tudi navedel, da v zvezi z Referenco 1 in Referenco 3 prilaga dokument »Potvrda« (dokument, z dne 29.03.2016, ki je podpisan s strani naročnika Hrvaškega zavoda za zaposlovanje), ki vsebuje vse zahteve iz Referenčnih obrazcev 1 in 3. Pregled navedenega dokumenta pokaže, da temu ni tako, oziroma da sporna zahteva vanj zopet ni vključena v besedilu, ki ga je postavil naročnik. Referenčni naročnik je tudi tokrat (z dokumentom Potvrda, z dne 29.03.2016), potrdil drugačno besedilo oziroma je potrdil le del naročnikove zahteve, in sicer, da je »aplikacija narejena na podlagi funkcionalnih specifikacij, pridobljenih s strani Evropske komisije«.
Državna revizijska komisija v zvezi s tem pritrjuje vlagatelju v tem, da bi referenčni naročnik, v kolikor bi menil, da ponujena referenčna aplikacija iz Reference 3 izpolnjuje vse tehnološke značilnosti, ki jih je postavil naročnik, v svoje potrdilo brez zadržkov vključil vse postavke iz referenčnega obrazca. Ker referenčni naročnik ni potrdil izpolnjevanja zahtevane tehnološke lastnosti v vsebini, kot izhaja iz referenčnega obrazca, in ker poleg tega tudi izbrani ponudnik ni odgovoril na (jasno) naročnikovo vprašanje o tem, katere direktive Evropske unije so podlaga za predloženo Referenco 3, bi moral naročnik, upoštevajoč določila prvega odstavka 78. člena ZJN-2 in prvega odstavka 80. člena ZJN-2, ponudbo izbranega ponudnika izločiti kot nepravilno in nepopolno.
Iz enakih razlogov je Državna revizijska komisija sledila tudi vlagateljevemu očitku, ki se nanaša na referenčno zahtevo iz Reference 1, v skladu s katero mora referenčna aplikacija omogočati vsaj 50000 interaktivnih poizvedb mesečno. Tudi te tehnološke lastnosti referenčni naročnik v ponudbi ni potrdil. Iz navedenega razloga ga je naročnik (z zgoraj citiranim pozivom) pozval, naj ponudbo dopolni s potrdilom referenčnega naročnika, pri čemer mora biti v potrdilu zajeta celotna vsebina, ki (in kakor) je zapisana v obrazcu 12 - Referenca 1, torej tudi tehnološka lastnost, v skladu s katero mora aplikacija omogočati vsaj 50000 interaktivnih poizvedb mesečno. Kljub jasnemu in izrecnemu naročnikovemu pozivu, se izbrani ponudnik tudi v tem delu ni odzval v skladu z naročnikovim pozivom. Izbrani ponudnik je namreč predložil potrdilo referenčnega naročnika, iz katerega izhaja, da aplikacija omogoča najmanj 1000 interaktivnih poizvedb v sekundi.
Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju tudi v tem, da je naročnik v razpisni dokumentaciji izrecno zahteval, da mora biti ponudba oddana v slovenskem jeziku. Tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije je naročnik to zahtevo še dvakrat ponovil in obakrat tudi navedel, da v kolikor ponudnik v svoji ponudbi predloži dokument v tujem jeziku, mora predložiti tudi overjen prevod v slovenski jezik (naročnikova odgovora sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 01.02.2016 in dne 15.02.2016). Izbrani ponudnik tudi v tem delu naročnikovi zahtevi ni (v celoti) sledil, saj je tekom dopolnjevanja ponudbe le-to dopolnil tudi s petimi dokumenti v angleškem jeziku: 1.) Dokument Task 3: Croatia in Task 4: ISCO/NUTS migration, 2.) dokument Presentation _EURES_Standard-v1.0, 3.) Dokument Eures Standards continuity CV Model Description, 4.) dokument EURES Monitoring Tool -v.1.6.1.- build-0 in 5.) Dokument Prepparation of the Croatian Employment Service for joining the EURES network. Večina izmed navedenih dokumentov (v katere vlagatelju sicer ni bil dovoljen vpogled) se nanaša na Referenco 3, oziroma na dokumentacijo, na predložitev katere je bil pozvan z zgoraj citiranim pozivom in s katero naj bi med drugim izkazal tudi dve izmed zahtevanih tehnoloških lastnosti referenčne aplikacije, in sicer, da je referenčni informacijski sistem prestal certifikacijske teste Evropske komisije ter na kakšen način se referenčni sistem povezuje s sistemom EURES ozoroma na kakšen način se posredujejo in prejemajo podatki (ti dve tehnološki lastnosti sta vključeni v 1. in 2. točki Reference 3).
Ker je Državna revizijska komisija že na podlagi navedenega ugotovila, da ponudbe izbranega ponudnika ni mogoče šteti kot pravilne v smislu 19. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2, oziroma kot popolne v smislu 16. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2, tudi ni vsebinsko obravnavala preostalih vlagateljevih očitkov, ki se ravno tako nanašajo na domnevno nepopolnost ponudbe izbranega ponudnika. Morebitna ugotovitev o nepopolnosti ponudbe izbranega ponudnika tudi iz drugih razlogov namreč ne bi mogla več vplivati niti na vlagateljev položaj niti na (drugačen) status ponudbe izbranega ponudnika, prav tako pa tudi ne na (drugačno) odločitev Državne revizijske komisije.
Državna revizijska komisija je zato, na podlagi 2. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, vlagateljevemu revizijskemu zahtevku ugodila in razveljavila odločitev naročnika o oddaji naročila »JN 4/2016 IN IDIS«, kot izhaja iz dokumenta Odločitev o oddaji naročila, št. 430-70/2016-37, z dne 06.05.2016.
Skladno s tretjim odstavkom 39. člena ZPVPJN mora Državna revizijska komisija v odločitvi dati napotke za pravilno izvedbo postopka v delu, ki je bil razveljavljen. Naročnik naj v nadaljevanju postopka oddaje predmetnega javnega naročila upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije in sprejme eno izmed odločitev, ki jih v tem primeru dopušča ZJN-2.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.
Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je vlagatelj, skladno s tretjim odstavkom 70. člena ZPVPJN, upravičen do povrnitve potrebnih stroškov postopka pravnega varstva. Državna revizijska komisija je (skladno z Odvetniško tarifo) vlagatelju kot potrebne priznala naslednje stroške: strošek plačane takse v višini 19.236,96 EUR, strošek odvetniške storitve za sestavo zahtevka za revizijo v višini 3000 točk (prva točka Tarifne številke 40), kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 1.679,94 EUR, in izdatke po 11. členu Odvetniške tarife (in sicer 2% od skupne vrednosti storitve do 1000 točk in 1% od presežka nad 1000 točk, tj. 2000 točk) v višini 40 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke in 22% DDV znaša 22,40 EUR. Državna revizijska komisija je ocenila tudi, da odvetniški stroški, ki jih je vlagatelj priglasil v zvezi z opredelitvijo do navedb naročnika, v konkretnem primeru niso bili potrebni. Navedbe v vlogi vlagatelja, z dne 16.06.2016, v katerih vlagatelj povečini ponavlja navedbe iz zahtevka za revizijo, namreč niso bile bistvene in niso pripomogle ne k hitrejši ne k enostavnejši rešitvi zadeve. Državna revizijska komisija je tako vlagatelju kot potrebne priznala stroške v višini 20.939,30 EUR, ki mu jih je naročnik dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.
V Ljubljani, 8. 7. 2016
predsednica senata:
Tadeja Pušnar, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Finančna uprava Republike Slovenije, Generalni finančni urad, Šmartinska cesta 55, Ljubljana,
- Odvetniška družba Mužina, Žvipelj in partnerji d.oo.o., Brdnikova ulica 44, Ljubljana,
- RRC Računalniške storitve d.d., Jadranska 21, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, Ljubljana.
Vložiti:
- v spis zadeve, tu.