018-070/2016 Občina Slovenska Bistrica
Številka: 018-070/2016-5Datum sprejema: 3. 6. 2016
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Boruta Smrdela, kot predsednika senata, ter mag. Mateje Škabar in Tadeje Pušnar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izdelava Celostne prometne strategije za Občino Slovenska Bistrica« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Lineal d.o.o., Jezdarska ulica 3, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Občina Slovenska Bistrica, Kolodvorska ulica 10, Slovenska Bistrica (v nadaljevanju: naročnik), dne 03.06.2016
odločila:
1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se razveljavi 15. točka Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe v delu, ki se nanaša na merila a), b) in c), pod oznako M2.
2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 3.500,00 EUR v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.
Obrazložitev:
Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 24.03.2016 objavil na Portalu javnih naročil, pod številko objave JN 2057/2016.
Zoper razpisno dokumentacijo je vlagatelj dne 12.04.2016 vložil zahtevek za revizijo. Vlagatelj predlaga, da se razpisna dokumentacija v delu, ki se nanaša na merila pod oznako M2 razveljavi, oziroma podredno, da se razpisna dokumentacija razveljavi vsaj v tistem delu, ki se nanaša na merili (in ponderje) pod točkama a in b, oziroma v kolikor to ni več mogoče, da se v celoti razveljavi postopek oddaje predmetnega javnega naročila. Vlagatelj zahteva tudi povračilo stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Vlagatelj navaja, da je naročnik v konkretnem primeru določil, da bo ponudbe ocenjeval na podlagi merila pod oznako M1 (Cena storitve za izdelavo celostne prometne strategije za Občino Slovenska Bistrica) in treh meril pod oznako M2 (Dodatne izkušnje in usposobljenost ponudnika). Naročnik mora, zatrjuje vlagatelj, pripraviti jasno razpisno dokumentacijo. Še posebej pomembno pa je, da je razpisna dokumentacija jasna v delu, ki se nanaša na merila, saj je kasneje ni več mogoče spreminjati. Naročnik je na Portalu javnih naročil (s pojasnilom, ki ga je podal dne 04.04.2016) sicer napovedal spremembo meril pod oznako M2, vendar tega ni storil, saj je spremenil zgolj njihovo poimenovanje. Vlagatelj citira merila pod oznako M2 in ugotavlja, da se po vsebini nanašajo na dodatne izkušnje in usposobljenost ponudnika, njihovo poimenovanje pa se nanaša na dodatne izkušnje in usposobljenost (ponudnikovega) kadra. Poleg tega je naročnik v objavi javnega naročila navedel, da se javno naročilo oddaja (zgolj) na podlagi edinega merila najnižje cene. Vlagatelj zatrjuje, da so merila pod oznako M2 tudi nezakonita in v nasprotju s temeljnimi načeli zagotavljanja konkurence med ponudniki, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti. Iz odločitve Državne revizijske komisije je razvidno, da reference ne morejo biti hkrati pogoj in merilo. Medtem, ko so pogoji namenjeni ugotavljanju osebne, finančne, tehnične in kadrovske usposobljenosti, morajo biti merila oblikovana tako, da merijo dejansko ekonomsko ugodnost ponudbe. Razlikovanje je razvidno tudi iz Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2), saj ju urejajo različne določbe, kar pomeni, da morajo biti pogoji in merila jasno razmejeni tudi v razpisni dokumentaciji. Državna revizijska je v svojih odločitvah že večkrat opozorila tudi na prakso Sodišča EU, ki je zavzelo stališče o tem, kaj je lahko merilo in kaj pogoj. Sodišče je navedlo, da so iz meril izključene tiste okoliščine, na podlagi katerih ni mogoče opredeliti ekonomsko najugodnejše ponudbe. Vlagatelj zatrjuje, da naročnik referenc (pa naj si gre za reference ponudnika ali kadra) ne bi smel uporabiti kot merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika, saj večje število referenc ne predstavlja ekonomske prednosti za naročnika. Poleg tega je merilo pod točko a tudi sicer prevrednoteno, saj je naročnik določil, da bo 30 točk prejel tisti ponudnik, ki je od septembra 2010 dalje izdelal presojo ali revizijo kakovosti trajnostne mobilnosti za občino ali mesto, v skladu z metodologijo Advance ali Quest. Naročnik se je torej odločil, da bo 30 % vseh točk podelil za izvedbo določenih storitev, katere se mu niso zdele dovolj pomembne, da bi jih vključil med pogoje. Navedeno pa pomeni, da bi morali ponudniki, ki takšne storitve še niso izvedli, podati za kar 60 % nižjo ceno od preferiranega ponudnika. Poleg tega se sporna referenčna storitev ne nanaša na razpisan predmet. Reference, ki jih naročnik vrednoti v okviru meril pod oznako M2, se nanašajo na izdelavo presoje (revizije) kakovosti trajnostne mobilnosti in ne na izdelavo celostne prometne strategije, kar je predmet javnega naročila. Vlagatelj navaja, da je analiziral krog možnih ponudnikov, ki bi po spornem merilu lahko pridobili dodatne točke, vendar razen Fakultete za gradbeništvo, prometno inženirstvo in arhitekturo Univerze v Mariboru (FGPA), nobeden izmed njih ne razpolaga z referencami iz področja trajnostne mobilnosti. Pri navedenih referencah gre za specifično dejavnost, ki presega nivo izdelave celostne prometne strategije, katere namen je v pridobitvi dolgoročne strategije in nabora ukrepov. Vlagatelj še navaja, da vse navedeno velja tudi za merilo pod točko b, ki se nanaša na reference za meritve vibracij. Med ukrepi v izdelani celostni prometni strategiji je lahko tudi izvedba meritev vibracij v cestnem prometu, ne more pa biti meritev vibracij merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj še navaja, da bi bilo potrebno postopek oddaje predmetnega javnega naročila razveljaviti tudi iz razloga, ker mu naročnik na eno (pravočasno poslano) vprašanje ni odgovoril.
Naročnik je dne 21.04.2016 sprejel sklep št. 430-38/2015-15, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Zatrjuje, da so merila jasno določena v 15. točki razpisne dokumentacije, iz katere je razvidno, da bo najugodnejša ponudba izbrana v okviru merila ekonomsko najugodnejše ponudbe, enako pa izhaja tudi iz 1. člena vzorca pogodbe. Poleg tega je z odgovorom (ki je bil dne 04.04.2016 objavljen na Portalu javnih naročil) jasno navedel, kako se bodo spremenila in dopolnila merila pod oznako M2 (Dodatne izkušnje in usposobljenost ponudnika), in sicer tako, da se dodatne izkušnje in usposobljenost nanašajo na kader, ki bo vključen v delovno skupino posameznega ponudnika. Naročnik zatrjuje, da je s svojim odgovorom še posebej poudaril, da se merila pod oznako M2 spremenijo tako, da se nanašajo na dodatne izkušnje in usposobljenost kadra. Takšna merila so v povezavi s predmetom javnega naročanja in neposredno vplivajo na kakovost njegove izvedbe, z navedeno spremembo pa se ni spremenilo zgolj njihovo poimenovanje. V razpisni dokumentaciji je poleg tega navedeno, da mora ponudnik v primeru, če uveljavlja dodatne izkušnje in usposobljenost kadra, predložiti OBR-9 in OBR-9a. Naročnik navaja, da v obravnavanem primeru iste reference ne predstavljajo pogoja in meril. Kot pogoj je v razpisni dokumentaciji določeno, da je ponudnik v zadnjih petih letih pred objavo razpisa uspešno izvedel vsaj en referenčni projekt, ki je zajemal izdelavo načrta prometne strategije ali trajnostne mobilnosti, ki je vključeval izdelavo analize, oblikovanje scenarijev mobilnosti, načrtovanje predvidenih ukrepov in akcijskega načrta ter drugo. V okviru meril takšne reference niso bile zahtevane. Naročnik je namreč navedel, da lahko ponudnik dobi večje število točk, v kolikor ima posebne kvalitete oziroma sodeluje s strokovnjaki (kadri), ki so v zadnjih petih letih sodelovali pri izdelavi presoje ali revizije kakovosti trajnostne mobilnosti za občino (ali mesto), v skladu z metodologijo Advance ali Quest. Za izdelavo navedene presoje (revizije) se predpostavlja, da imajo sodelujoči strokovnjaki posebne kvalitete in znanja, zaradi česar bo razpisana storitev bolj kakovostna in uporabna za nadaljnje delo. Prav tako lahko ponudnik pridobi dodatne točke tudi v primeru, če sodeluje s strokovnjaki (kadri), ki imajo izkušnje na področju izvajanja meritev talnih vibracij, ki jih povzroča tovorni promet v skladu s standardom DIN 4150. Tudi pri tem gre za posebne kvalitete ljudi, ki so sodelovali pri izvajanju teh meritev in lahko doprinesejo h kakovostnejšemu izdelku, ki ga razpisuje naročnik. Kot je pojasnjeno v uvodu razpisne dokumentacije, predstavlja tovorni promet v mestnem jedru velik problem, zato bo potrebno te vibracije pri izdelavi razpisane storitve tudi izmeriti. Nadalje lahko dobi ponudnik dodatne točke tudi v primeru, če sodeluje s strokovnjaki, ki so v zadnjih petih letih že sodelovali pri izvajanju evropskih projektov s področja trajnostne mobilnosti, v vlogi nosilca projekta ali posameznega delovnega sklopa. Projekti, ki so financirani s strani EU skladov, zahtevajo od izvajalca posebna znanja s področja EU zakonodaje, projekt pa mora biti izveden v skladu s predvidenimi roki in s predvideno kvaliteto, sicer ni mogoče pričakovati evropskih sredstev. Skratka, bolj kot bo usposobljen kader, večja bo ekonomska prednost za naročnika ter boljši bo končni rezultat. Zato daje naročnik takšnim ponudbam prednost pred zgolj cenovno ugodnejšimi ponudbami. Osnovni pogoj je zahteva po vključitvi šest članske skupine strokovnjakov z ustrezno izobrazbo in referencami. Z vključitvijo strokovnjakov, ki razpolagajo z dodatnim znanjem, pa ponudnik pridobi dodatne točke. Merila so tako povezana s konkretno izvedbo razpisane storitve in ne z osebnimi lastnostmi ponudnika. Poleg tega se merila ne nanašajo le na količino izkušenj (število referenc) pač pa sta bistveni kvaliteta in raznovrstnost teh izkušenj, temu primerno pa so porazdeljene tudi točke. Izdelovalcev presoje kakovosti po metodologiji Advance ali Quest je v Sloveniji vsaj dvajset, prav tako so v Sloveniji vsaj štirje izvajalci, ki imajo izkušnje z meritvami talnih vibracij. Naročnik še navaja, da je zadnji odgovor na vprašanje podal (in objavil na Portalu javnih naročil) dne 04.04.2016. Ker Portal javnih naročil ni deloval od 01.04.2016 do 04.04.2016, je ustrezno podaljšal rok za oddajo ponudb.
Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
V obravnavanem primeru vlagatelj očita naročniku, da so merila pod oznako M2 oblikovana nejasno, saj se po vsebini nanašajo na dodatne izkušnje in usposobljenost ponudnika, njihovo poimenovanje pa na dodatne izkušnje in usposobljenost ponudnikovega kadra. Vlagatelj tudi zatrjuje, da (iste) reference ne morejo biti hkrati pogoj in merilo, ter da naročnik referenc (pa naj si gre za reference ponudnika ali njegovega kadra) ne bi smel uporabiti kot merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika. Vlagatelj prav tako oporeka ponderjema, s katerima je naročnik ovrednotil merili pod točkama a in b (pod oznako M2) in zatrjuje, da sta obe merili pisani v korist favoriziranemu ponudniku. Vlagatelj tudi očita naročniku, da mu na pravočasno zastavljeno vprašanje ni odgovoril.
ZJN-2 od naročnika zahteva, da mora v objavi javnega naročila oziroma razpisni dokumentaciji vnaprej določiti pogoje za priznanje sposobnosti, specificirati predmet naročila ter opisati in ovrednotiti posamezna merila za izbiro najugodnejšega ponudnika. Pogoji in tehnične specifikacije predstavljajo podlago za presojo popolnosti ponudb, merila pa podlago za razvrščanje ponudb od najbolj do najmanj ugodne. Presoja popolnosti ponudbe lahko temelji le na pogojih in zahtevah, določenih v razpisni dokumentaciji. Naročnik ugotavlja usposobljenost ponudnikov na podlagi osnovnih, ekonomsko-finančnih in tehnično-kadrovskih pogojev, predmet naročila pa opiše s tehničnimi zahtevami. Pogoji za priznanje usposobljenosti in zahteve, ki so povezane s predmetom javnega naročila, predstavljajo kvalifikacijski prag, ki jih mora ponudnik v celoti izpolniti, če hoče konkurirati za pridobitev naročila. Merila, ki jih mora naročnik določiti v skladu z 48. členom ZJN-2, so elementi za ugotavljanje ekonomske ugodnosti in medsebojno primerjavo ponudb. Naročnik z njimi ugotavlja, kdo izmed ponudnikov mu zagotavlja največjo možno ekonomsko korist, ki jo zasleduje z izvedbo naročila.
Merila so element za vrednotenje in medsebojno primerjavo ponudb. Gre za razlikovalne znake med (popolnimi) ponudbami, katerih izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti posameznih okoliščin, povezanih s predmetom ali izvedbo naročila. Naročnik je avtonomen pri odločitvi, katera in koliko meril bo določil in uporabil, kakšne vrednostne uteži jim bo pripisal in na kakšen način jih bo uporabil, pri čemer mora upoštevati določila ZJN-2. V zvezi z oblikovanjem meril ZJN-2 v 48. členu (merila za izbiro ponudbe) določa, da lahko naročnik odda naročilo bodisi na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe, in sicer z uporabo različnih meril v povezavi s predmetom naročila (npr. kakovost, cena, tehnične prednosti, estetske in funkcionalne lastnosti, okoljske lastnosti, stroški poslovanja, stroškovna učinkovitost, poprodajne storitve in tehnična pomoč, datum dobave ter roka za dobavo ali dokončanje del), bodisi na podlagi najnižje cene. Merila ne smejo biti diskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino javnega naročila. V primeru oddaje naročila na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe mora naročnik v obvestilu o javnem naročilu ali v razpisni dokumentaciji vnaprej opisati in ovrednotiti posamezno merilo za oddajo naročila. Merila, določena v obvestilu o javnem naročilu, morajo biti enaka merilom iz razpisne dokumentacije. Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila navedena v obvestilu o javnem naročilu ali razpisni dokumentaciji, in sicer na način, kot so bila opisana in ovrednotena. Namen zahteve po vnaprejšnji (objektivni) določitvi meril v objavi javnega razpisa in razpisni dokumentaciji je preprečiti naročnikovo subjektivno oziroma arbitrarno ocenjevanje in vrednotenje ponudb ter zagotoviti, da se ponudniki že vnaprej seznanijo z okoliščinami, ki bodo vplivale na izbiro najugodnejše ponudbe. Le na ta način lahko ponudniki pripravijo popolno ter konkurenčno ponudbo, ki jo bodo lahko primerjali s ponudbami drugih ponudnikov.
Naročnik je v obvestilo o predmetnem javnem naročilu, ki ga je dne 24.03.2016 objavil na Portalu javnih naročil (v točki IV.2 - Merila za izbiro ponudbe) navedel, da je merilo za izbiro ponudbe najnižja cena.
Naročnik je merila določil tudi v 15. točki Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe. V tej točki je tokrat navedel, da bo javno naročilo oddal na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe, in sicer:
»1. M1 - Cena storitve izdelave celostne prometne strategije za Občino Slovenska Bistrica, ki je razvidna iz OBR-3 (predračun). Vrednost v točkah - do 50 točk.
Naročnik bo točke po merilu cena izračunal na sledeč način: M1 = 50 x Cmin/Cx, (M1 = število točk vrednotene ponudbe, Cmin = najnižja ponujena cena storitve, Cx = ponujena cena storitve). Po navedenem merilu in glede na zgornji izračun bo ponudnik, katerega končna vrednost ponudbe brez DDV bo najnižja, prejel 50 točk, ostali ponudniki pa sorazmerno število točk manj.
2. M2 - Dodatne izkušnje in usposobljenost ponudnika. Vrednost v točkah - do 50 točk.
a) Ponudnik, ki bo predložil dokazila, da je v zadnjih petih (5) letih pred objavo razpisa Ministrstva za infrastrukturo za sofinanciranje operacij celostne prometne strategije (Uradni list RS, št. 78/15), kar pomeni vključno od septembra 2010 dalje, izdelal Presojo ali Revizijo kakovosti trajnostne mobilnosti za občino (ali mesto) v skladu z metodologijo Advance (Revidiranje in shema certificiranja načrtov trajnostne mobilnosti v mestih za izboljšanje njihove kakovosti), podrobnejša navodila so na spletni strani http://eu-advance.eu) ali Quest (Orodje upravljanja kakovosti za energetsko učinkovito in trajnostno mobilnost), navodila so na spletni strani: https://ec.europa.eu/energy/intelligent/projects/en/project/quest).
Za potrjeno pozitivno referenčno potrdilo (izdelana presoja ali revizija kakovosti trajnostne mobilnosti), bo prejel 5 točk, vendar skupaj največ 30 točk.
b) Ponudnik, ki bo predložil dokazila, da je v zadnjih petih (5) letih pred objavo razpisa Ministrstva za infrastrukturo za sofinanciranje operacij celostne prometne strategije (Uradni list RS, št. 78/15), kar pomeni vključno od septembra 2010 dalje, izvajal meritve talnih vibracij, ki jih povzroča cestni tovorni promet v skladu s standardom DIN 4150. Izvajanje meritev talnih vibracij cestnega tovornega prometa v skladu s standardom DIN 4150 s strani ponudnika se ovrednoti s 5 točkami (za posamezen projekt), vendar skupaj največ 10 točk.
c) Ponudnik je v zadnjih petih (5) letih pred objavo razpisa Ministrstva za infrastrukturo za sofinanciranje operacij celostne prometne strategije (Uradni list RS, št. 78/15), kar pomeni vključno od septembra 2010 dalje, izvajal evropski projekt (projekt s slovenskimi ali tujimi partnerji, sofinanciran iz skladov EU) s področja trajnostne mobilnosti, kot nosilec projekta ali posameznega delovnega sklopa v okviru evropskega projekta. Sodelovanje ponudnika v evropskem področju trajnostne mobilnosti se ovrednoti s 5 točkami (za posamezen projekt), vendar skupaj največ 10 točk.«
Za vsako izmed meril pod oznako M2 so morali ponudniki predložiti izpolnjen obrazec OBR-9 - Seznam dodatnih izkušenj in usposobljenosti ponudnika in OBR-9a - Potrdilo o opravljeni referenci s strani naročnika referenčnega dela (za vsak posamezen projekt posebej).
Naročnik je tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije, na vlagateljevo opozorilo, naj umakne merili a) in b) pod oznako M2, saj sta oblikovani po diktatu Fakultete za gradbeništvo, prometno inženirstvo in arhitekturo, Maribor, oziroma da razen navedene fakultete nihče nima zahtevanih referenc, s čimer naročnik favorizira zgolj enega ponudnika, podal naslednji odgovor (opozorilo in odgovor nanj sta bila objavljena na Portalu javnih naročil dne 30.03.2016).
»Naročnik zavrača vaše navedbe, da sta merili, ki ju omenjate pisani po diktatu Fakultete za gradbeništvo Maribor. Po vedenju naročnika je izdelovalcev presoj kakovosti po metodologiji Advance in Quest vsaj 20 v Sloveniji, kar je razvidno iz spleta:
http://eu-advance.eu/index.php?id=67&country=Slovenia in https://ec.europa.eu/energy/intelligent/projects/en/projects/quest.
Naročnik je v razpisni dokumentaciji pod točko 1.2 jasno navedel težave, s katerimi se sooča v Slovenski Bistrici. Iz tega sledi potreba za izdelavo podrobnejših analiz in meritev iz področja emisij in vibracij. Menimo torej, da so dodatne izkušnje ponudnika iz področja meritev vibracij v dovolj tesni povezavi s predmetom javnega naročila in neposredno vplivajo na kakovost izvedbe predmeta naročila. Po vedenju naročnika obstaja v Republiki Sloveniji več izvajalcev (najmanj štiri), ki opravljajo meritve vibracij.«
Dne 04.04.2016 je naročnik na Portalu javnih naročil objavil še naslednje pojasnilo:
»Naročnik bo v okviru meril za izbiro najugodnejše ponudbe nekoliko spremenil in dopolnil merilo M2 - dodatne izkušnje in usposobljenost ponudnika, in sicer tako, da se dodatne izkušnje in usposobljenost nanašata na kader, ki bo vključen v strokovno delovno skupino. Merilo se tako spremeni in glasi: M2- dodatne izkušnje in usposobljenost kadra. Menimo, da je popravljeno merilo, torej dodatne izkušnje kadra v dovolj tesni povezavi s predmetom javnega naročila in neposredno vpliva na kakovost njegove izvedbe.
Hkrati vas obveščamo, da je bil danes dne 04.04.2016 v objavo poslan popravek glede roka oddaje ponudb, kateri se zaradi nedostopnosti Portala javnih naročil (od 01.04.2016 do 04.04.2016) ustrezno podaljša.«
Državna revizijska komisija se strina z naročnikom v tem, da v obravnavanem primeru iste sporne reference, ki se ocenjujejo v okviru meril pod oznako M2, ne predstavljajo hkrati tudi pogoja za priznanje usposobljenosti. Naročnik je namreč (za razliko od zgoraj predstavljenih meril) zahteval od ponudnikov, da morajo izkazati, da so v zadnjih petih letih pred objavo javnega naročila na Portalu javnih naročil, uspešno izvedli in zaključili vsaj en referenčni projekt, ki je zajemal izdelavo načrta prometne strategije ali trajnostne mobilnosti (torej storitev, ki predstavlja predmet obravnavanega javnega naročila), ta referenčni pogoj pa med strankama ni sporen in ni predmet zahtevka za revizijo. Medtem, ko se po drugi strani prvo necenovno merilo nanaša na reference, ki so bile pridobljene pri izdelavi presoje ali revizije kakovosti trajnostne mobilnosti za občino ali mesto v skladu z metodama Advance ali Quest, drugo merilo se nanaša na izkušnje s področja merjenja talnih vibracij v skladu s standardom DIN 4150 in tretje na znanja, ki so bila pridobljena pri izvajanju evropskih projektov.
Vlagatelj pa pravilno opozarja, da je naročnik v obvestilu o naročilu, kot edino merilo določil najnižjo ceno, v razpisni dokumentaciji pa je navedel (drugače), in sicer da bo ponudbe ocenjeval na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. Opisano ravnanje naročnika je v nasprotju z 48. členom ZJN-2, ki mu nalaga, da morajo biti merila iz obvestila o javnem naročilu enaka merilom iz razpisne dokumentacije. Poleg tega je potrebno pritrditi vlagatelju tudi v tem, da so merila pod oznako M2 določena nejasno, nepregledno in dvoumno. Vlagatelj namreč pravilno opozarja, da je naročnik z odgovorom na Portalu javnih naročil spremenil zgolj poimenovanje meril, medtem ko je njihova vsebina ostala nespremenjena. Tako ni jasno, ali se merila nanašajo na ponudnika ali na (njegov) kader. Navedeno je razvidno tudi iz zahtevka za revizijo, v katerem vlagatelj (ki nasprotuje zlasti prvemu merilu in njegovemu ponderju) navaja tiste (slovenske) pravne osebe, ki so usposobljene za izdelavo presoje kakovosti po metodologijah Advance in Quest, ter po drugi strani iz sklepa, s katerim je naročnik odločil o zahtevku za revizijo, v katerem se naročnik sklicuje na spletne strani, na katerih je mogoče pridobiti podatke o dvajsetih (slovenskih) fizičnih osebah, ki imajo certificirana znanja iz obeh navedenih področji. Naročnikov odgovor pa je mogoče interpretirati tudi na način (na katerega prav tako opozarja vlagatelj), in sicer, da je naročnik z njim šele napovedal, da bo spremenil merila pod oznako M2, potem pa je od te namere odstopil. Čeprav naročnik zatrjuje, da sta referenčna obrazca OBR-9 in OBR-9 namenjena vpisu dodatnih izkušenj priglašenega kadra (in torej ne izkušenj ponudnika), tudi temu ni tako. Oba obrazca sta namreč namenjena vpisu referenc ponudnika in ne referenc ponudnikovega kadra, kar je razvidno že iz poimenovanja obrazca OBR-9 (Seznam dodatnih izkušenj in usposobljenosti ponudnika). V referenčno potrdilo (Obr-9a) je sicer res potrebno vpisati tudi ime in priimek strokovnjaka, ki je sodeloval pri referenčnem projektu. Ker pa je obrazec namenjen vpisu ponudnikovih referenc in (posledično) dovoljuje vpis le tistih kadrov, ki so referenčne storitve izdelali za (v tem postopku) sodelujoče ponudnike in ne za kateregakoli naročnika referenčne storitve, Državna revizijska komisija naročnikovemu stališču ni mogla slediti.
Na podlagi navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik pri oblikovanju meril ni ravnal v skladu z 48. členom ZJN-2. Merila iz obvestila o naročilo niso enaka merilom iz razpisne dokumentacije. Zlasti pa naročnik v konkretnem primeru meril ni določil jasno in nedvoumno, s čimer je povzročil nastalo situacijo, v kateri je mogoče necenovna merila (oziroma merila pod oznako M2) razumeti bodisi na način, da se nanašajo na izkušnje ponudnika (kot jih razume vlagatelj), bodisi da se nanašajo na izkušnje priglašenega kadra (kot jih interpretira naročnik). Takšna merila pa ne omogočajo objektivnega ocenjevanja po vnaprej znanih principih. Kot že izhaja iz te obrazložitve, sta prepoved spreminjanja meril po objavi javnega naročila in zapoved, da se pri ocenjevanju ponudb uporabijo le tista merila, ki so bila objavljena, na način, kot so bila opisana in ovrednotena, namenjena predvsem objektivnemu ocenjevanju ponudb po vnaprej znanih okoliščinah, ki bodo vplivale na izbiro najugodnejše ponudbe. Naročnik le na ta način meril ne more (naknadno) prilagoditi vnaprej določenemu ponudniku. Vlagateljevi očitki v tem delu zahtevka za revizijo so zato utemeljeni, zaradi česar je Državna revizijska komisija že na tej podlagi zahtevku za revizijo ugodila in v skladu z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN razveljavila razpisno dokumentacijo v delu, ki se nanaša na merila pod oznako M2.
Državna revizijska komisija v izogib nadaljnjim sporom še pripominja, da je v obravnavanem primeru razpisana storitev, ki je lahko odvisna zlasti od usposobljenosti ključnega kadra, ki bo sodeloval pri njeni izvedbi. Zato lahko predstavlja skupina strokovnjakov, ki bo izvedla predmet obravnavanega javnega naročila pomembno okoliščino, ki je povezana s predmetom naročila, zlasti z njegovo kakovostjo. Namen ocenjevana teh oseb torej ne bi bila v ocenjevanju abstraktne sposobnosti ponudnikov za izvedbo naročila, temveč bi bil cilj oceniti ponudbo, to je človeške vire, ki bodo dejansko namenjeni izvrševanju pogodbe. Zato bi bilo upravičeno pričakovati, da bo ponudnik, ki ima v svojo delovno skupino vključenega strokovnjaka, ki je že uspešno sodeloval pri izdelavi presoje ali revizije kakovosti trajnostne mobilnosti za občino ali mesto v skladu z metodologijama Advance (ta metodologija se nanaša na revidiranje načinov trajnostne mobilnosti v mestu) ali Quest (ta metodologija razvija orodja za ocenjevanje razvoja trajnostnih sistemov mobilnosti v mestih) in strokovnjaka, ki ima izkušnje na področju meritev talnih vibracij, ki jih povzroča cestni tovorni promet, v skladu s standardom DIN 4150, lahko ponudil tudi bolj kakovostno storitev, ki bo iz tega razloga tudi uporabnejša za njen nadaljnji razvoj. Ker predstavlja identifikacija ukrepov trajnostne mobilnosti jedro predmetnega javnega naročila, v katerega so med drugim vključene tudi meritve talnih vibracij v skladu s standardom DIN 4150, pa sta takšni merili prav tako tudi povezani z razpisanim predmetom. Ker je naročnik v obravnavanem primeru določil, da mora ponudnik (izvajalec) le 40 % razpisane storitve izvesti z lastnimi delavci (8. člen vzorca pogodbe), bi lahko ponudniki strokovnjake poiskali tudi na trgu. Naročnik je napotil na spletno stran, iz katere izhaja, da s certificiranimi znanji s področja metodologij Advence in Quest razpolaga dvajset slovenskih strokovnjakov, prav tako je navedel, da z izkušnjami s področja meritve talnih vibracij razpolagajo vsaj štirje slovenski strokovnjaki, ponudniki pa bi lahko v ta namen angažirali tudi tuje strokovnjake. Zato tudi ni mogoče slediti vlagateljevemu očitkom, da naj bi s takšnim znanjem (oziroma kadrom) razpolagal zgolj privilegirani ponudnik (to je Fakulteta za gradbeništvo, prometno inženirstvo in arhitekturo, Maribor). V izogib nadaljnjim možnim zapletom in v primeru, če bo naročnik s spornima meriloma a) in b) pod oznako M2 dejansko ocenjeval izkušnje priglašenega kadra, naj ponovno preveri tudi njuna ponderja. Čeprav je naročnik v sklepu, s katerim je odločil o zahtevku za revizijo, sam navedel, da je bistvena kvaliteta in raznovrstnost izkušenj nominiranega kadra in ne njihova količina, je prvo izmed spornih necenovnih meril utežil s kar 30 % ponderjem (30 od skupno 100 točk naj bi prejel tisti ponudnik, ki bi predložil vsaj šest referenc s področja presoje ali revizije kakovosti trajnostne mobilnosti - torej za vsako izmed šestih referenc po 5 točk), drugo pa z 10 % ponderjem (naročnik je v tem primeru predvidel po 5 točk za vsako referenco, vendar ne več kot 10 točk).
Državna revizijska komisija še ugotavlja, da je naročnik na vlagateljevo vprašanje, z dne 31.03.2016 (ki na Portalu javnih naročil sicer ni bil objavljeno), odgovoril dne 04.04.2016 (naročnikov odgovor je citiran na 6. strani tega sklepa). Kot je navedel naročnik, Portal javnih naročil ni bil dostopen od 01.04.2016 do 04.04.2016, zato je ustrezno podaljšal tudi rok za oddajo ponudb.
Državna revizijska komisija, upoštevaje tretji odstavek 39. člena ZPVPJN, naročnika napotuje, naj pri ponovnem oblikovanju meril ravna v skladu z ugotovitvami Državne revizijske komisije iz tega sklepa, oziroma naj jih zapiše jasno in nedvoumno, pri čemer naj bodo merila v objavi enaka merilom iz razpisne dokumentacije.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke tega sklepa.
Ker je Državna revizijska komisija vlagateljevemu zahtevku za revizijo ugodila, je vlagatelju kot potreben in opredeljeno naveden strošek, nastal v predmetnem postopku pravnega varstva (osmi odstavek 70. člena ZPVPJN, v povezavi s prvim, tretjim in petim odstavkom istega člena), priznala priglašen strošek plačane takse v višini 3.500,00 EUR.
Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v znesku 3.500,00 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke tega sklepa.
V Ljubljani, dne 03.06.2016
predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
predsednik Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Občina Slovenska Bistrica, Kolodvorska ulica 10, Slovenska Bistrica,
- Lineal d.o.o., Jezdarska ulica 3 Maribor,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.
Vložiti:
- v spis zadeve, tu.