018-056/2016 Mestna občina Celje

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata, ter Nine Velkavrh in mag. Mateje Škabar, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Sklenitev okvirnega sporazuma za dobavo potrošnega, tehničnega in gradbenega materiala za potrebe režijskega obrata Mestne občine Celje v letu 2016«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Merkur trgovina d.d., Cesta na Okroglo 7, 4202 Naklo (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Mestna občina Celje, Trg celjskih knezov 9, 3000 Celje (v nadaljevanju: naročnik), 22. 4. 2016

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik na podlagi Sklepa o začetku postopka, št. JNMV-4-2015-B z dne 9. 12. 2015 in Obvestila o naročilu male vrednosti, št. objave JN8143/2015, ki je bilo na Portalu javnih naročil je bilo objavljeno 23. 12. 2015, izvaja postopek oddaje naročila male vrednosti z namenom sklenitve okvirnega sporazuma v 4 sklopih, za dobavo potrošnega, tehničnega in gradbenega materiala za potrebe režijskega obrata naročnika v letu 2016.

Naročnik je 12. 1. 2016 izvedel postopek odpiranja ponudb in ugotovil, da je prejel tri pravočasne ponudbe. V zvezi s prvo prispelo ponudbo ponudnika Inpos d.o.o. je zapisal, da se ponudba kot nepravilno opremljena neodprta vrne ponudniku in se izloči, ponudbi preostalih dveh ponudnikov pa je odprl. Naročnik je ponudnikoma, katerih ponudbe je odprl, 13. 1. 2016 po elektronski pošti posredoval zapisnik o odpiranju ponudb, ponudniku Inpos d.o.o. pa je zapisnik o odpiranju ponudb posredoval 27. 1. 2016. Istega dne je ponudnik Inpos d.o.o. naročniku po elektronski pošti posredoval pritožbo na prejeti zapisnik o odpiranju ponudb, v katerem zatrjuje, da je njegova ponudba neupravičeno izločena, saj je v celoti upošteval naročnikova navodila iz razpisne dokumentacije. Dodaja, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni eksplicitno navedel, katere dele obrazca mora ponudnik izpolniti, zato je po njegovem mnenju upravičeno štel, da je z navedbo podatkov o pošiljatelju in oznako, da gre za ponudbo, izpolnil zahtevo naročnika. Dodaja, da je tudi naročnik sam ugotovil, da je prejeta ponudba namenjena postopku NMV8143/2015, saj je v zapisniku o odpiranju ponudb naročnik navedel, da je ponudba pravočasna. Če naročnik ne bi vedel, na katero javno naročilo se ponudba nanaša, bi bil to razlog za neupoštevanje predmetne ponudbe in bi naročnik zaprto ponudbo nemudoma vrnil. Ponudnik Inpos d.o.o. se sklicuje tudi na stališče Državne revizijske komisije, da gre nejasna razpisna dokumentacija v breme naročnika, ne ponudnika. Glede na navedeno, ponudnik Inpos d.o.o. naročnika poziva, da razveljavi morebitno sprejeto odločitev o oddaji naročnika, da ponovno izvede postopek odpiranja ponudb in pri odpiranju upošteva tudi njegovo ponudbo, ki se neodprta še vedno hrani pri naročniku.

Naročnik je 5. 2. 2016 vse ponudnike obvestil o dodatnem odpiranju ponudb in svojo odločitev obširno obrazložil. Navedel je, da je namen zahteve iz razpisne dokumentacije, to je, da mora ponudnik oddati ponudbo v zaprti in zapečateni ovojnici, na katero nalepi izpolnjen obrazec Prijava (Obr_0), ta, da je naročnik ob prejemu ponudbe seznanjen, da gre za ponudbo v postopku javnega naročila ter da zna ponudbo umestiti v pravi postopek javnega naročila. Navaja, da je v predmetnem postopku javnega naročila ponudnik Inpos d.o.o. izpolnil zahtevo naročnika in na ovojnico nalepil delno izpolnjen obrazec. Naročnik je ponudbo pravilno umestil v predmetni postopek javnega naročila, saj sočasno s predmetnim postopkom, ni vodil nobenega drugega postopka javnega naročila. Navaja, da je to potrdila tudi glavna pisarna naročnika, ki je zadolžena za sprejem ponudb. Naročnik dodaja, da je lahko, ne da bi odprl predmetno ponudbo, z gotovostjo vedel, v kateri postopek javnega naročilo je potrebno umestiti ponudbo ponudnika Inpos d.o.o. in jo je tudi pravilno umestil. V zvezi s samim obrazcem je naročnik zapisal, da ni natančneje določil, kaj naj sporni obrazec vsebuje, zato je potrebno njegove določbe razlagati v korist ponudniku in zahtevo naročnika glede vsebine obrazca pa razumeti na način, da je ponudnik s tem, ko je na pisemsko ovojnico nalepil obrazec Prijava (Obr_0), kljub pomanjkljivi izpolnitvi, zadostil namenu zahteve naročnika glede označevanja ovojnice. Upoštevaje navedeno naročnik pojasnjuje, da ponudnikovo ponudbo glede označevanja ovojnice, v kateri je bila predložena, šteje za skladno s svojimi zahtevami oziroma skladno z namenom svojih zahtev. Pojasnjuje še, da nepravilnosti ponudnika glede označevanja ovojnice ne gre obravnavati kot bistveno pomanjkljivost, saj je v zvezi z označevanjem za naročnika bistveno, da je ob prejemu ponudbe seznanjen, da gre za ponudbo v postopku javnega naročila in da zna ponudbo umestiti v pravi postopek javnega naročanja ter da naročnik ponudbo neodprto še vedno hrani. Na podlagi navedenega, je naročnik pritožbo ponudnika Inpos d.o.o. štel za utemeljeno in 11. 2. 2016 izvedel dodatno javno odpiranje ponudb, na katerem je odprl še ponudbo ponudnika Inpos d.o.o.. Zapisnik o dodatnem javnem odpiranju je naročnik ponudniku Inpos d.o.o. in vlagatelju vročil neposredno na odpiranju, istega dne pa ga je po elektronski pošti posredoval še tretjemu ponudniku.

Naročnik je 24. 2. 2016 sprejel Odločitev o oddaji javnega naročila, št. 4305-8/2015, s katero je javno naročilo v vseh štirih sklopih na podlagi merila »najnižja ponudbena cena v okviru posameznega sklopa« oddal ponudniku Inpos d.o.o., PE Ljubljana, Cesta na Brdo 85, 1000 Ljubljana. Vlagateljeva ponudba je bila v sklopih A, C in D uvrščena na drugo mesto, za sklop 2 pa ni oddal ponudbe. V odločitvi o oddaji javnega naročila je naročnik ponovil navedbe iz zapisnika o dodatnem javnem odpiranju ter pojasnil način preverjanja popolnosti vseh prejetih ponudb.

Vlagatelj je 2. 3. 2016 pravočasno vložil Zahtevek za revizijo na Odločitev o oddaji javnega naročila za sklope A, C in D, v katerem predlaga, da se ponudba izbranega ponudnika v navedenih sklopih izloči, naročilo odda vlagatelju, katerega ponudba je bila popolna in pravočasna ter zahteva povračilo stroškov vložitve zahtevka za revizijo. Vlagatelj navaja, da je naročnik kršil načelo transparentnosti in enake obravnave po Zakonu o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 12/2013-UPB, s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2) ter določbe ZPVPJN. Vlagatelj nadaljuje, da:
- je iz zapisnika o odpiranju ponudb št. 4308-8/2015, posredovanega s strani naročnika po elektronski pošti, razvidno, da ponudba izbranega ponudnika ni bila pravilno označena, saj obrazec Prijava (Obr_0) ni bil v celoti izpolnjen ter da se zaradi nepravilno opremljene ponudbe le-ta izloči in neodprta vrne ponudniku,
- je iz naročnikovega elektronskega obvestila z dne 5. 2. 2016 razvidno, da bo na podlagi pritožbe izbranega ponudnika organiziral dodatno javno odpiranje ponudb, zaradi česar je naročnik deloval v nasprotju z 9. členom ZJN-2 in v nasprotju z določili iz razpisne dokumentacije,
- mora naročnik v postopku oddaje javnega naročila ponudbe, ki niso popolne, izločiti,
- je praksa, zlasti odločitve Državne revizijske komisije (npr. odločitev v zadevi št. 018-179/2012), izoblikovala pomanjkljivosti, ki jih je mogoče označiti kot nebistvene in pojasnila, da so pomanjkljivosti bistvene, če naročnik kakšni formalnosti sam pripiše poseben pomen v razpisni dokumentaciji ali če izrecno določi, da gre za bistveno sestavino ponudbe, zaradi neupoštevanja katere bo ponudba izločena,
- je naročnik, glede na dejstvo, da je v 6.1 točki razpisne dokumenatcije zapisal, da mora ponudnik oddati ponudbo v zaprti in zapečateni ovojnici, na katero nalepi izpolnjen obrazec Prijava (Obr_0) in da bo ponudbe, ki ne bodo opremljene v skladu s temi navodili in pogoji, po končanem postopku odpiranja neodprte vrnil ponudniku z navedbo, da je ponudba izločena, obrazcu očitno pripisal poseben pomen,
- se tako naročnik kot ponudnik Inpos d.o.o. sklicujeta, da naročnik ni jasno opredelil, kako naj bo obrazec izpolnjen, a da hkrati v razpisni dokumentaciji tudi ni jasno navedeno, da je namen naročnikove zahteve po izpolnjenem obrazcu pravilna umestitev v pravi postopek javnega naročila,
- je naročnikova odločitev sporna tudi z vidika zagotavljanja načela transparentnosti in konkurenčnosti, saj je ponudb izbranega ponudnika hranil neodprto v svojih prostorih še 14 dni, dokler ni prejel pritožbe ponudnika Inpos d.o.o., kljub jasni navedbi v razpisni dokumentaciji, da bo nepravilno označene ponudbe neodprte vrnil ponudnikom po končanem postopku odpiranja in kljub zapisu o vračilu v zapisniku,
- tako izveden postopek dopušča dvome o transparentnosti postopka, saj je bila vlagateljeva ponudba odprta na prvem javnem odpiranju, s čemer so njegove cene za sklope A, C in D postale znane in da se je na dodatnem javnem odpiranju izkazalo, da so vrednosti ponudnika Inpos d.o.o. malenkost pod vrednostmi vlagatelja,
- je ponudnik Inpos d.o.o. pri naročniku vložil pritožbo in da je na podlagi obvestila o dodatnem javnem odpiranju ponudb možno sklepati, da ponudnik ni upošteval postopka uveljavljanja pravnega varstva, kot ga določa ZPVPJN,
- ZPVPJN določa roke za vložitev zahtevka za revizijo in jasno predpisuje obvezne sestavine, ki med drugim obsegajo tudi obveznost predložitve potrdila o plačilu takse,
- je naročnik pritožbo ponudnika Inpos d.o.o. prejel šele 27. 1. 2016, kar sproža dvom o upoštevanju roka za vložitev zahtevka za revizijo,
- vlagatelj od naročnika ni prejel obvestila o vloženem zahtevku za revizijo,
- tudi naročnik ni upošteval zakonsko predpisanega postopka uveljavljanja pravnega varstva, saj ni preveril, ali zahtevek za revizijo vsebuje vse obvezne sestavine, kot jih določa 15. člen ZPVPJN, med drugim tudi plačilo takse,
- sta tako naročnik kot ponudnik Inpos d.o.o. kršila ZJN-2 in ZPVPJN glede postopkov uveljavljanja pravnega varstva.

Ponudnik Inpos d.o.o. je v vlogi Razjasnitev na revizijo z dne 10. 3. 2016 ponovil svoje navedbe iz pritožbe zoper zapisnik o odpiranju ponudb, vlagateljev zahtevek za revizijo pa šteje za neupravičenega, saj se je naročnik, po njegovem mnenju, v celoti ravnal skladno z ZJN-2.

Naročnik je 24. 3. 2016 sprejel Sklep o zavrnitvi zahtevka za revizijo, št. 4305-8/2015, s katerim je zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnil kot neutemeljen in zavrnil vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov pravnega varstva. V obrazložitvi navaja, da
- je do 12. 1. 2016 do 11. ure, ko se je iztekel rok za predložitev ponudb, v postopku predmetnega javnega naročila prejel tri ponudbe, o čemer je bil napravljen zapisnik, v zapisniku pa je strokovna komisija naročnika navedla, da je ponudba ponudnika Inpos d.o.o. nepravilno opremljena, zaradi česar bo ponudba neodprta vrnjena ponudniku z oznako, da je bila izločena,
- je ponudniku Inpos d.o.o. zapisnik o odpiranju ponudb posredoval šele 27. 1. 2016, saj je spregledal obveznost posredovanja zapisnika tudi ponudniku, katerega ponudba je ostala neodprta ter da je v postopku pregledovanja in ocenjevanja ponudb in pred izdajo odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila ugotovil, da je potrebno zapisnik o odpiranju ponudb posredovati tudi ponudniku Inpos d.o.o. iz razloga, da mora biti pravni položaj ponudnika zavarovan tudi v primeru, ko na javnem odpiranju ni bil navzoč njegov predstavnik, obenem pa mora biti ponudniku dana možnost, da se seznani z vsebino postopka odpiranja ponudb ter nanj poda morebitne pripombe,
- je naročnik še isti dan, to je 27. 1. 2015 (op. očitna pomota), s strani ponudnika Inpos d.o.o. prejel dopis, naslovljen kot »pritožba na posredovani zapisnik«, zato gre vlagateljeve dvome o upoštevanju roka za uveljavljanje pravnega varstva šteti za irelevantne,
- je navedeni dopis obravnaval kot pripombo na zapisnik o javnem odpiranju ponudb oziroma na postopek javnega odpiranja ponudb in ne kot uveljavljanje pravnega varstva zoper kršitev naročnika, zato tudi ni preverjal, ali opis vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN, ampak je navedbe ponudnika Inpos d.o.o. preučil in jih v smislu pripomb na zapisnik o javnem odpiranju ponudb oziroma na postopek javnega odpiranja ponudb tudi upošteval,
- je ugotovil, da je bilo mnenje strokovne komisije preuranjeno ter da ponudba ponudnika Inpos d.o.o. zadostuje razpisanim navodilom in zahtevam glede označbe, vsled česar je izvedel dodatno javno odpiranje, na katerem je odprl ponudbo ponudnika Inpos d.o.o., ki se je do dneva dodatnega odpiranja neodprta hranila pri naročniku,
- je neodprto ponudbo Inpos d.o.o. hranil v prostorih naročnika zaradi predvidenega vračila neodprte ponudbe ponudniku skupaj z odločitvijo o oddaji javnega naročila,
- ZJN-2 nikjer eksplicitno ne določa, kdaj mora biti neodprta ponudba vrnjena ponudniku,
- je neodprto ponudbo varoval v skladu s pravili stroke, s skrbnostjo, ter da je bil do predmetne ponudbe onemogočen dostop nepooblaščenim osebam,
- zavrača vse očitke in špekulacije vlagatelja o netransparentnosti izvedenega postopka predmetnega javnega naročila in dodaja, da ima naročnik, skladno z Navodilom o prejemu prijav in ponudb v postopkih javnega naročanja, zbiranja ponudb po evidenčnem postopku, razpisov ter natečajev (v nadaljevanju: navodilo) natančno določena pravila sprejemanja ponudb v postopkih javnega naročanja in upoštevaje ta navodila, je javna uslužbenka v Glavni pisarni naročnika ob prejemu ponudbe nanjo odtisnila prejemno štampiljko, pripisala do minute natančno uro prejema in se podpisala, tako opremljena ponudba pa se je z vso skrbnostjo hranila pri naročniku vse do dodatnega javnega odpiranja ponudb 11. 2. 2016, ko se je vlagatelj seznanil z vsemi bistvenimi elementi konkurenčne ponudbe,
- odločitvi naročnika o dodatnem javnem odpiranju nihče od obveščenih ponudnikov ni nasprotoval, nihče od prisotnih predstavnikov ponudnikov na dodatno odpiranje ni imel pripomb in ni izrazil dvoma o avtentičnosti ponudbe ponudnika Inpos d.o.o., brez pripomb na zapisnik o dodatnem odpiranju ponudb je bila tudi pooblaščena predstavnica vlagatelja, vse navedeno pa izhaja iz »Zapisnika o dodatnem javnem odpiranju ponudb«, št. 4305-8/2015, z dne 11. 2. 2016,
- gre pritrditi navedbam vlagatelja, da je (ne)bistvenost pomanjkljivosti ponudbe potrebno ugotavljati v vsakem primeru posebej, upoštevaje konkretne okoliščine primera in če je formalna pomanjkljivost ponudbe nebistvena, ponudbe v tem delu ni potrebno dopolniti oziroma spremeniti, zaradi česar je mogoče, ne v celoti izpolnjen obrazec Ponudba (Obr_0) v konkretnem primeru šteti kot nebistveno formalno pomanjkljivost ponudbe, saj je v zvezi z označevanjem ponudb za naročnika bistveno, da je ob prejemu ponudbe seznanjen, da gre za ponudbo v postopku javnega naročila ter da zna ponudbo umestiti v pravi postopek javnega naročanja,
- je prav tako ugotovil, da je v prejeti ovojnici ponudba ponudnika Inpos d.o.o., saj je bila označena kot ponudba za javno naročilo Mestne občine Celje, z navedenim opozorilom »Ne odpiraj«, na ovojnici pa je bil prilepljen specifičen obrazec Prijava (Obr_0), objavljen kot del razpisne dokumentacije za javno naročilo JNMV-4/2015-B,
- ni natančneje določil, kako naj ponudnik obrazec Prijava (Obr_0) izpolni, zato je treba določbe razpisne dokumentacije razlagati v korist ponudnikov,
- je v konkretnem primeru naročnikove zahteve glede izpolnjevanja in predložitve obrazca mogoče razumeti na način, da ponudnik izpolni zahtevo naročnika s tem, da na pisemsko ovojnico nalepi obrazec Prijava (Obr_0) in ga izpolni,
- gre ob upoštevanju navedenega ponudbo ponudnika Inpos d.o.o. glede označevanja ovojnice, v kateri je bila predložena, šteti za skladno z naročnikovimi zahtevami oziroma skladno z namenom naročnika.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z vlogo z dne 30. 3. 2016 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo predrevizijskega postopka.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala navedbe vlagatelja, da tako ponudnik Inpos d.o.o. kot tudi naročnik, v zvezi z dopisom »Pritožba na posredovani zapisnik« ponudnika Inpos d.o.o., nista upoštevala zakonsko predpisanega postopka uveljavljanja pravnega varstva, kot ga določa ZJN-2 in ZPVPJN. Vlagatelj zatrjuje, da je ponudnik Inpos d.o.o. zoper prejeti zapisnik o odpiranju ponudb vložil pritožbo, čeprav je v postopku pravnega varstva zoper kršitve v postopku oddaje javnega naročila predviden zahtevek za revizijo po postopku iz ZPVPJN, naročnik pa ni preveril, ali zahtevek za revizijo vsebuje vse obvezne sestavine, med drugim tudi potrdilo o plačani taksi. Vlagatelj je izrazil tudi dvom v pravočasnost zahteve ponudnika Inpos d.o.o., ki jo je naročnik prejel 27. 1. 2016. Na vlagateljeve navedbe je naročnik odgovoril, da je prejeti dopis obravnaval kot pripombo na zapisnik o javnem odpiranju ponudb in ne kot uveljavljanje pravnega varstva zoper kršitev naročnika, da je pripombe preučil in izvedel dodatno javno odpiranje. Glede datuma prejema zahteve ponudnika Inpos d.o.o. je naročnik pojasnil, da je ponudniku Inpos d.o.o. zapisnik o odpiranju posredoval šele 27. 1. 2016, saj je spregledal obveznost posredovanja ponudniku, katerega ponudba je ostala neodprta, hkrati pa ugotovil, da mu je zapisnik potrebno posredovati iz razloga, da je njegov pravni položaj zavarovan tudi v primeru, ko njegov predstavnik ni bil navzoč na odpiranju ponudb ter nanj poda morebitne pripombe. Ponudnik Inpos d.o.o. se je na prejeti zapisnik o odpiranju ponudb odzval še isti dan.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da ZJN-2 ne ureja postopka pravnega varstva, kot to zatrjuje naročnik, ampak da je postopek urejen v ZPVPJN. Dalje Državna revizijska komisija ugotavlja, da ZJN-2 v tretjem odstavku 76. člena določa, da mora naročnik, v kolikor ne vroči zapisnika o odpiranju ponudb pooblaščenim predstavnikom ponudnikov na odpiranju ponudb, le-tega najkasneje v treh delovnih dneh posredovati vsem ponudnikom. Iz navedb naročnika izhaja, da je ponudniku Inpos d.o.o. zapisnik o odpiranju ponudb res poslal prepozno, glede na rok, ki ga za tako ravnanje določa ZJN-2, a se je ponudnik Inpos d.o.o. nanj odzval še isti dan. Med strankama je sporno vprašanje, ali je naročnik ravnal pravilno, ko je vlogo »Pritožba na posredovani zapisnik« ponudnika Inpos d.o.o. obravnaval kot pripombe na zapisnik.

ZPVPJN v prvem odstavku 5. člena določa, da se zahteva za pravno varstvo v postopkih javnega naročanja lahko vloži v vseh stopnjah postopka oddaje javnega naročila zoper ravnanje naročnika, ki pomeni kršitev predpisov, ki bistveno vpliva ali bi lahko bistveno vplivala na oddajo javnega naročila, razen če zakon, ki ureja oddajo javnih naročil, ali ZPVPJN ne določa drugače. Državna revizijska komisija, brez da bi se opredelila do vprašanja, ali je naročnik ravnal pravilno, ko je vlogo »Pritožba na posredovani zapisnik« obravnaval kot pripombe na zapisnik in ne kot zahtevek za revizijo, ugotavlja, da četudi bi naročnik vlogo ponudnika Inpos d.o.o. obravnaval kot zahtevek za revizijo, to ne bi vplivalo na možnost naročnika, da izvede dodatno odpiranje ponudb. Upoštevaje navedeno, Državna revizijska komisija navedbe vlagatelja glede nespoštovanja zakonsko predpisanega postopka za uveljavljanje pravnega varstva, tako naročnika, kot ponudnika Inpos d.o.o., zavrača kot neutemeljene.

Vlagatelj dalje zatrjuje, da je naročnik s tem, ko je v razpisni dokumentaciji zapisal, da bo ponudbo, ki ne bo opremljena v skladu z navodili, neodprto vrnil ponudniku in izločil, obrazcu (Obr_0) pripisal poseben pomen, pri tem pa se sklicuje tudi na odločitev Državne revizijske komisije v zadevi št. 018-179/2012, iz katere izhaja, katere pomanjkljivosti je mogoče označiti kot nebistvene in da so pomanjkljivosti bistvene takrat, kadar neki formalnosti naročnik sam pripiše poseben pomen ali izrecno določi, da gre za bistveno sestavino ponudbe, zaradi neupoštevanje katere bo ponudba izločena. Vlagatelj nasprotuje navedbam ponudnika Inpos d.o.o. in naročnika, ko navajata, da naročnik ni jasno opredelil, kako naj bo obrazec izpolnjen ter da razpisna dokumentacija ne določa, da je namen naročnikove zahteve po izpolnitvi obrazca pravilna umestitev v pravi postopek javnega naročanja. Naročnik odgovarja, da gre v konkretnem primeru pomanjkljivost ponudbe, to je ne v celoti izpolnjen obrazec Ponudba (Obr_0), šteti za nebistveno pomanjkljivost ponudbe, saj je v zvezi z označevanjem ponudb za naročnika bistveno, da je ob prejemu ponudb seznanjen, da gre za ponudbo v postopku javnega naročanja ter da zna ponudbo umestiti v pravi postopek javnega naročanja. Naročnik v zvezi s tem zaključuje, da je ponudnik Inpos d.o.o. s tem, ko je bila ovojnica označena kot ponudba za javno naročilo Mestne občine Celje, z navedenim opozorilom »Ne odpiraj«, na ovojnici pa prilepljen specifičen obrazec Ponudba (Obr_0), objavljen kot del razpisne dokumentacije, zadostil naročnikovim zahtevam in namenu teh zahtev glede označevanja ovojnice.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji, v 6. poglavju Ponudba, v točki 6.1 Predložitev ponudbe določil: »Ponudnik mora ponudbo oddati v zaprti in zapečateni ovojnici, na katero nalepi izpolnjen priložen obrazec Prijava (Obr_0).« ter »Prav tako bo naročnik ponudbe, ki niso bile opremljene v skladu s temi navodili in pogoji, po končanem postopku odpiranja neodprte vrnil ponudnikom z navedbo, da je ponudba izločena. Vse prepozno prispele ali nepravilno opremljene ponudbe bodo neodprte vrnjene ponudnikom.«

Po vpogledu v zapisnik od odpiranju ponudb z dne 12. 1. 2016 Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik ponudbo ponudnika Inpos d.o.o., ki jo je prejel 11. 1. 2016 ob 8:00, pravilno umestil v pravi (predmetni) postopek javnega naročanja. Navedeno namreč izhaja iz zapisnika, v katerem je strokovna komisija naročnika zapisala, da bo ponudba ponudnika Inpos d.o.o. neodprta vrnjena ponudniku zaradi neustrezne označitve ponudbe.

Državna revizijska komisija dalje ugotavlja, da ZJN-2 v 16. točki 2. člena določa, da je popolna ponudba tista, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna, v 17. točki pa določa, da je formalno nepopolna ponudba tista, ki je pravočasna in ni popolna ali vsebuje napake v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila in se ne vežejo na tehnične specifikacije predmeta naročanja v smislu zamenjave prvotno ponujenega predmeta naročanja z novim predmetom naročanja, zaradi česar jo lahko ponudnik pod pogoji iz tega zakona dopolni ali spremeni. Če je formalna pomanjkljivost ponudbe nebistvena, ponudbe v tem delu ni treba dopolniti oziroma spremeniti. Nebistvena formalna pomanjkljivost je napaka v ponudbi, ki na vsebinsko pravilnost ponudbe ne vpliva, zato presoja, še posebej pa odprava formalne pomanjkljivosti, ni relevantna. Ker ZJN-2 ne definira, katere pomanjkljivosti je mogoče uvrstiti med nebistvene, je potrebno (ne)bistvenost ugotavljati v vsakem postopku posebej, upoštevajoč konkretne okoliščine posameznega primera. Državna revizijska komisija pritrjuje vlagatelju, da iz sklepa v zadevi št. 018-179/2012 izhaja, da je kot nebistvene pomanjkljivosti mogoče obravnavati predvsem posamezne napake v zvezi z obličnostjo ponudbe, parafami, pomanjkljivo označenimi stranmi, vpisi ponudbenih besedil nad ali pod za to predvidenim mestom ipd., razen v primeru, če naročnik sam kakšni takšni formalnosti izrecno pripiše poseben pomen v razpisni dokumentaciji ali če izrecno določi, da gre za bistveno sestavino ponudbe, zaradi neupoštevanja katere bo ponudba izločena, a je potrebno, ne glede na to, vsako napako v ponudbi presojati glede na konkreten primer. Državna revizijska komisija pritrjuje navedbam vlagatelja (to pa priznavata tudi naročnik in ponudnik Inpos d.o.o.), da na obrazcu Ponudba (Obr_0) ponudnik Inpos d.o.o. ni izpolnil vseh polj oziroma vanj ni vpisal podatkov. Iz ovojnice oziroma obrazca Ponudba (Obr_0), v katerega je vpogledala Državna revizijska komisija namreč izhaja, da je ponudnik Inpos d.o.o. na obrazcu izpolnil polja »Pošiljatelj«, ter z »X« označil, da gre za ponudbo, polja »Predmet javnega naročila«, »Oznaka javnega naročila«, »Številka zadeve« in »Rok za oddajo ponudbe« pa so ostala neizpolnjena (prazna). Vendar pa gre v konkretnem primeru, ne glede na sankcijo, ki jo je naročnik določil za primer, ko ponudbe ne bi bile opremljene v skladu z njegovimi navodili in pogoji (vrnitev neodprte ponudbe z navedbo, da bo izločena), ugotoviti, da je z vsemi manjkajočimi podatki, to je podatki o predmetu javnega naročila, oznaki javnega naročila, številki zadeve in rokom za oddajo ponudb, naročnik razpolagal ves čas izvajanja postopka javnega naročila in je tako od ponudnikov v tem delu obrazca zahteval le prepis podatkov, ki izhajajo že iz objavljene razpisne dokumentacije. Ker je osnovni namen označitve kuverte (oziroma v konkretnem primeru obrazca Ponudba (Obr_0)) zagotovo najprej ugotovitev, da pošiljka predstavlja ponudbo v postopku javnega naročanja ter njena umestitev v pravilni postopek javnega naročanja, ki teče pri naročniku, Državna revizijska komisija, 1) upoštevaje naravo manjkajočih podatkov, 2) upoštevaje naročnikove navedbe, da je na podlagi prejete pošiljke in obrazca Ponudba (Obr_0) ugotovil, da gre za ponudbo v postopku javnega naročanja, saj je bila ovojnica označena kot ponudba za javno naročilo Mestne občine Celje, z navedenim opozorilom »Ne odpiraj«, na ovojnici pa je bil prilepljen obrazec Prijava (Obr_0), ki je bil del razpisne dokumentacije predmetnega javnega naročila in 3) upoštevaje, da naročnik (po njegovih navedbah, ki jim vlagatelj ni oporekal) v tistem času ni vodil drugega postopka javnega naročanja, ugotavlja, da je bila ponudba ponudnika Inpos d.o.o. v delu, ki se nanaša na obrazec Ponudba (Obr_0) sicer res nepopolna, a je pomanjkljivosti mogoče opredeliti kot nebistvene.

Ker, kot ugotovljeno, pomanjkljivost na obrazcu Ponudba (Obr_0) ponudnika Inpos d.o.o. predstavlja nebistveno formalno pomanjkljivost in ker med strankami ni dvoma, da je bila ponudba ponudnika Inpos d.o.o. umeščena v pravilni postopek javnega naročanja, gre vlagateljeve navedbe v zvezi z zatrjevano nepopolnostjo ponudbe in potrebno izločitvijo ponudbe, zavrniti kot neutemeljene, in to kljub temu, da je naročnik v razpisni dokumentaciji predvidel sankcijo izločitve, če ponudba ne bo pravilno označena, saj ob ugotovitvi, da gre za nebistveno formalno nepopolnost ponudbe, do izločitve ponudbe iz tega razloga sploh ne more priti.

Vlagatelj zatrjuje tudi, da je naročnik s tem, ko je izvedel dodatno odpiranje ponudb in odprl ponudbo ponudnika Inpos d.o.o., kršil več temeljnih načel javnega naročanja, in sicer načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, načelo transparentnosti in načelo enakopravne obravnave ponudnikov.

Vlagatelj je navedena načela po mnenju vlagatelja kršil s tem, ko je ponudbo ponudnika Inpos d.o.o. dalj časa hranil neodprto kljub jasni navedbi iz razpisne dokumentacije, da bo nepravilno označene ponudbe vrnil ponudnikom in kljub konkretni navedbi v zapisniku o odpiranju ponudb in s tem, ko je bila na prvem odpiranju odprta njegova ponudba, ponudba ponudnika Inpos d.o.o., sedaj najugodnejšega ponudnika, pa na dodatnem javnem odpiranju ponudb, njegove ponujene vrednosti pa so bile malenkost pod ponujenimi vrednostmi vlagatelja.

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da ZJN-2 v prvem odstavku 7. člena (načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki) določa, da naročnik v postopku javnega naročanja ne sme omejevati konkurence med ponudniki, zlasti ne sme omejevati možnih ponudnikov z izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju s tem zakonom, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence. Dalje prvi odstavek 8. člena ZJN-2 (načelo transparentnosti javnega naročanja) določa, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku, prvi odstavek 9. člena (načelo enakopravne obravnave ponudnikov) pa določa, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov, ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila, prav tako pa mora zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo.

Naročnik vse očitke vlagatelja o netransparentnosti izvedenega postopka zavrača in dodaja, da odločitvi naročnika o dodatnem javnem odpiranju ni nasprotoval noben ponudnik, postopku odpiranja ni nasprotoval nihče od prisotnih na dodatnem javnem odpiranju ponudb in ni nihče izrazil dvoma v avtentičnost ponudbe ponudnika Inpos d.o.o.. Pojasnjuje tudi, da je ponudbo ponudnika Inpos d.o.o., v obdobju od 12. 1. 2016 do 27. 1. 2016, neodprto hranil v svojih prostorih v skladu s pravili stroke, s skrbnostjo ter da je bil nepooblaščenim osebam dostop do predmetne ponudbe onemogočen, sklicuje pa se tudi na ZJN-2, ki eksplicitno ne določa roka, v katerem mora naročnik neodprto ponudbo vrniti ponudniku.

Načelo zagotavljanja konkurence (7. člen ZJN-2) je eno najpomembnejših načel, ki je neposredno povezano z načelom enake obravnave ponudnikov, s katerim se naročniku nalaga prepoved omejevanja konkurence med ponudniki. Načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki je po svoji vsebini prepoved tistih in takih ravnanj naročnika, katerih učinek ali posledica je omejitev podjetniške svobode ponudnikov, zaradi česar ponudniki nimajo enakih izhodišč za sodelovanje v postopkih javnega naročanja. Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik s tem, ko je na podlagi vloge »Pritožba na posredovani zapisnik«, organiziral dodatno javno odpiranje ponudb, ni ustvaril omejitev za sodelovanje na javnem naročilu, zato navedbe vlagatelja glede kršitve načela zagotavljanja konkurence, zavrača kot neutemeljene.

Cilj načela transparentnosti javnega naročanja (8. člen ZJN-2) je zagotoviti največjo možno preglednost naročnikovih ravnanj. Naročnik mora namreč ponudnikom omogočiti, da se enakopravno seznanijo z njegovimi potrebami in s pomembnimi dejstvi v konkretnem postopku javnega naročanja. Ena poglavitnih funkcij transparentnosti je omogočiti nadzor in spremljati ravnanja naročnika pri izvedbi različnih faz postopka. Kljub temu, da je pomemben preizkus naročnikovega transparentnega delovanja javno odpiranje ponudb, kjer imajo ponudniki možnost preveriti informacije o konkurenčnih ponudbah in kasneje tehtati utemeljenost naročnikove odločitve o izbiri najugodnejšega ponudnika, gre v konkretnem primeru vseeno ugotoviti, da je naročnik vse ponudnike, ki so oddali ponudbo v postopku oddaje javnega naročila, seznanil s svojo odločitvijo o dodatnem javnem odpiranju ponudb in navedel svoje razloge zanjo, da sta na drugem, dodatnem javnem odpiranju ponudb sodelovala tako ponudnik Inpos d.o.o., katerega ponudba se je odpirala, kot vlagatelj preko svojega pooblaščenca, da nihče od prisotnih na postopek dodatnega javnega odpiranja ponudb ni imel pripomb, da zoper tako ravnanje naročnika noben ponudnik ni sprožil postopka pravnega varstva oziroma ni zatrjeval nepravilnosti v ravnanju naročnika in da je bil zapisnik o dodatnem javnem odpiranju vročen vsem ponudnikom. Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da v konkretnem primeru naročniku ni mogoče očitati, da je postopek vodil netransparentno, zato navedbe vlagatelja glede kršitve načela transparentnosti postopka, zavrača kot neutemeljene.

V zvezi z načelom enakopravne obravnave ponudnikov (9. člen ZJN-2) pa gre ugotoviti, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila ni razlikovanja. Ker uporaba načel v postopkih javnega naročanja ne more biti sama sebi namen, jih je potrebno razumeti z vidika ciljev, ki jim načela sledijo. Državna revizijska komisija ugotavlja, da so se s tem, ko je naročnik na javnem odpiranju ponudb 12. 1. 2016, pričetim ob 11:17, odprl le ponudbi vlagatelja in tretjega ponudnika, ne pa tudi ponudbe ponudnika Inpos d.o.o., vsi ponudniki, ki konkurirajo v predmetnem javnem naročilu, seznanili z njunimi cenami, niso pa se mogli istega dne seznaniti s cenami ponudnika Inpos d.o.o., ampak so se z njimi seznanili šele na dodatnem javnem odpiranju ponudb 11. 2. 2016. Naročnik v tem pogledu vlagatelja in tretjega ponudnika res ni obravnaval enako kot ponudnika Inpos d.o.o., a je glede na okoliščine primera potrebno ugotoviti, ali je takšna neenakopravna obravnava vlagatelja in tretjega ponudnika, v razmerju do ponudnika Inpos d.o.o., vplivala ali bi lahko vplivala na to, da bi bil vlagatelj zaradi tega v slabšem položaju oziroma da bi bil ponudnik Inpos d.o.o. zaradi tega v boljšem položaju za pridobitev javnega naročila v izpodbijanih sklopih. Ob upoštevanju okoliščin primera Državna revizijska komisija ugotavlja, da temu ni bilo tako. Ponudba ponudnika Inpos d.o.o. je bila do dodatnega javnega odpiranja ponudb zaprta, zato je v tem primeru ključno, ali je ponudba ponudnika Inpos d.o.o., ki je naročnik ni odprl na (prvem) javnem odpiranju ponudb, kadarkoli v obdobju med prvim in dodatnim javnim odpiranjem ponudb prešle iz sfere naročnika v sfero ponudnika Inpos d.o.o. Ugotoviti gre, da vlagatelj ne zatrjuje, da bi bila ovojnica ponudbe ponudnika Inpos d.o.o., ki jo je ves čas od prejema do dodatnega javnega odpiranja ponudb hranil naročnik, poškodovana ali da bi obstaja okoliščina, ki bi kakorkoli drugače nakazovala, da ovojnica in ponudba v njej nista v enakem stanju, kot v trenutku, ko jo je naročnik prejel. Ker tudi iz dokumentacije javnega naročila ne izhaja, da bi ponudba ponudnika Inpos d.o.o. zapustila sfero naročnika (naročnik celo zatrjuje, da je bila ponudba neodprta varovana s skrbnostjo in da do nje ni imela dostopa nobena nepooblaščena oseba, vlagatelj pa temu ne nasprotuje), je bilo dejansko stanje neodprte ponudbe fiksirano že do 12. 1. 2016 do 11. ure, ko se je iztekel rok za oddajo ponudb, le seznanitev z dejanskim stanjem ponudbe ponudnika Inpos d.o.o. se je premaknila na kasnejšo časovno točko – na dodatno javno odpiranje ponudb dne 11. 2. 2016 ob 11. uri. Ker glede na navedeno ni mogoče zaključiti, da je bil vlagatelj v slabšem položaju od ponudnika Inpos d.o.o. oziroma obratno, da je bil ponudnik Inpos d.o.o. v boljšem položaju kot vlagatelj, Državna revizijska komisija vlagateljeve navedbe glede kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov zavrača kot neutemeljene.

Glede na vse navedeno, naročniku ni mogoče očitati nobene od obravnavanih kršitev, ki jih v zahtevku za revizijo navaja vlagatelj, zato je Državna revizijska komisija, upoštevaje prvo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, zahtevek za revizijo vlagatelja zavrnila kot neutemeljen.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov vložitve revizijskega zahtevka, in sicer 1.500,00 EUR za plačilo takse (3 sklopi po 500,00 EUR).

Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, povrnitev stroškov pa je odvisna od utemeljenosti zahtevka za revizijo, je Državna revizijska komisija, upoštevajoč tretji odstavek 70. člena ZPVPJN, njegovo zahtevo za povrnitev stroškov v celoti zavrnila.

Državna revizijska komisija pa je ob predhodnem preizkusu vlagateljevega zahtevka za revizijo in njegovih obveznih sestavin ugotovila, da je vlagatelj plačal napačno višino oziroma napačen znesek takse. Vlagatelj je namreč plačal takso v višini 1.500,00 EUR (t.j. 500,00 EUR za vsakega od treh izpodbijanih sklopov), pravilno odmerjena taksa v konkretnem primeru pa v skladu z 2. alinejo tretjega odstavka 71. člena ZPVPJN znaša 1.000,00 EUR, saj se zahtevek za revizijo nanaša na oddajo posameznega javnega naročila na podlagi okvirnega sporazuma. Državna revizijska komisija bo zato ministrstvu, pristojnemu za finance, naložila vračilo preveč vplačane takse vlagatelju (četrti odstavek 72. člena ZPVPJN).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.


V Ljubljani, 22. 4. 2016



predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Mestna občina Celje, Trg celjskih knezov 9, 3000 Celje
- Merkur trgovina d.d., Cesta na Okroglo 7, 4202 Naklo
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana
- Inpos d.o.o., PE Ljubljana, Cesta na Brdo 85, 1000 Ljubljana

V vednost:
- finančno-računovodska služba Državne revizijske komisije

Vložiti:
- v spis zadeve, tu

Natisni stran