018-263/2015 Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika kot predsednika senata ter Nine Velkavrh in mag. Mateje Škabar kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvajanje storitev zagotovitve plačevanja upravnih taks, stroškov upravnih in drugih postopkov ter glob s strani strank na UE z uporabo debetnih in kreditnih plačilnih kartic«, na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila Abanka d.d., Slovenska 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška 21, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 23.12.2015

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika, kot izhaja iz »Odločitve o oddaji naročila«, št. 4300-28/2015/105 z dne 27.10.2015.
2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške postopka pravnega varstva v višini 1.000,00 EUR v roku 15 dni od vročitve tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.
3. Naročnikova zahteva za povračilo stroškov postopka pravnega varstva se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 4.8.2015 na Portalu javnih naročil pod številko objave JN5306/2015 objavil obvestilo o javnem naročilu »Izvajanje storitev zagotovitve plačevanja upravnih taks, stroškov upravnih in drugih postopkov ter glob s strani strank na UE z uporabo debetnih in kreditnih plačilnih kartic«, ki ga je razdelil na dva sklopa in ga oddajal po odprtem postopku. Po pregledu in ocenitvi ponudb je naročnik kot nepopolne izločil vse prejete ponudbe, med njimi tudi ponudbo vlagatelja, ki jo je označil za nesprejemljivo in navedel, da so ponudbene cene vlagatelja višje od cen, ki za predmetno naročilo veljajo na trgu.

Vlagatelj je zoper odločitev naročnika o izločitvi ponudb, ki izhaja iz dokumenta »Odločitev o oddaji naročila«, št. 4300-28/2015/105 z dne 27.10.2015, vložil zahtevek za revizijo z dne 13.11.2015. Navaja, da izpodbijana odločitev naročnika nima razlogov, ki bi napolnili pravni standard popolne ponudbe. Po zatrjevanju vlagatelja naročnik kot razlog za izločitev njegove ponudbe zgolj pavšalno navaja višje ponudbene cene vlagatelja od cen, ki veljajo za predmetno naročilo na trgu. Vendar naročnik za zatrjevane nižje tržne cene ne podaja nobenih dejstev in dokazov, temveč se tako v izpodbijani odločitvi kot v dodatni obrazložitvi slednje nanje ter na analizo trga zgolj pavšalno sklicuje. Naročnikova odločitev je zato neobrazložena in posega v pravni in ekonomski položaj vlagatelja. V nadaljevanju vlagatelj navaja, da je njegova ponudba v obeh sklopih javnega naročila znatno nižja od običajnih pogojev vlagatelja za tovrstne storitve, omenjeni pogoji pa so tržni, kar posredno izhaja tudi iz Analize Banke Slovenije o nadomestilih bank in hranilnic za plačilne storitve in izračun stroškov košaric plačilnih storitev za leto 2014. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da naročnik oziroma Državna revizijska komisija zahtevku za revizijo ugodi in razveljavi naročnikovo Odločitev o oddaji naročila, št. 4300-28/2015/105 z dne 27.10.2015, pri čemer naj naročnik sprejme odločitev, s katero se javno naročilo v obeh sklopih odda vlagatelju. Poleg tega vlagatelj zahteva vračilo stroškov postopka pravnega varstva, tj. plačane takse, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva plačila (13.11.2015) dalje.

Naročnik je s sklepom, št. 4300-28/2015/111 z dne 26.11.2015, zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Navaja, da je na podlagi pregleda vseh ponudb ugotovil, da so le-te nepopolne, zato jih je v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 izločil. Po lastnem zatrjevanju je naročnik za vsak posamezen sklop navedel, kaj je ugotovil pri pregledu ponudb in je tudi navedel razlog za izločitev vsake od prejetih ponudb. Za vlagateljevo ponudbo je obrazložil, da je nesprejemljiva zato, ker so ponudbene cene višje od cen, ki veljajo za predmetno naročilo na trgu. V odgovoru na vlagateljevo zahtevo za dodatno obrazložitev je naročnik dodatno pojasnil, da je v skladu s 14. členom ZJN-2 pripravil izračun ocenjene vrednosti, izvedel analizo trga in tako določil tržne vrednosti, po pregledu prejetih ponudb pa ugotovil, da je ponudbena cena vlagatelja višja ne le od tržne, temveč tudi od pričakovane cene naročnika. Da je naročnik pred začetkom oddaje konkretnega javnega naročila s pridobivanjem informativnih ponudb izvedel analizo trga, je vlagatelju znano, saj je bil vlagatelj vanjo vključen. Naročnik je sprejemljivost ponudbe presojal glede na povprečje tržnih cen, pridobljenih z raziskavo tržišča in ob upoštevanju celotnega predmeta naročila. Ob upoštevanju navedenega naročnik zaključi, da zahtevku za revizijo ni mogoče ugoditi in je posledično potrebno zavrniti tudi vlagateljevo zahtevo po povračilu stroškov postopka pravnega varstva. Poleg tega naročnik uveljavlja povrnitev stroškov, ki jih je imel v okviru predrevizijskega postopka.

Vlagatelj se je do navedb naročnika v sklepu z dne 26.11.2015 opredelil v vlogi, ki jo je Državna revizijska komisija prejela dne 4.12.2015. V omenjeni vlogi je vlagatelj vztrajal pri že podanih trditvah in dokazih.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, preučitvi navedb vlagatelja in naročnika ter po presoji izvedenih dokazov je Državna revizijska komisija iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, v skladu z 39. členom in 70. členom ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Med vlagateljem in naročnikom je sporno, ali je naročnik ravnal pravilno, ko je vlagateljevo ponudbo kot nesprejemljivo in s tem nepopolno izločil iz postopka oddaje javnega naročila, pri čemer vlagatelj zatrjuje, da omenjena naročnikova odločitev ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih in je zato ni mogoče preizkusiti.

Nesprejemljiva je v skladu 21. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 tista ponudba, katere ponudbena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva, ali ponudba, katere cena je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu. Ker je nesprejemljiva ponudba na podlagi 16. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 nepopolna, jo mora naročnik skladno s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 po opravljenem pregledu in dopolnitvi oziroma spremembi ponudb izločiti iz postopka oddaje javnega naročila.

Naročnik je v obravnavani zadevi (poleg ponudb preostalih ponudnikov) izločil ponudbo vlagatelja kot nesprejemljivo, saj je ocenil, da presega cene, ki za predmet javnega naročila veljajo na trgu. Naročnik je torej oceno o nesprejemljivosti in s tem nepopolnosti vlagateljeve ponudbe sprejel na podlagi ugotovitve, da je vlagateljeva ponudbena cena za predmet javnega naročila višja od tržnih cen. Ker je ocena o nesprejemljivosti ponudbe alternativno odvisna bodisi od preseganja zagotovljenih sredstev naročnika bodisi od preseganja tržnih cen, bi bilo potrebno pri presoji pravilnosti naročnikovega ravnanja v zvezi z izločitvijo vlagateljeve ponudbe ugotoviti, ali vlagateljeva ponudbena cena res presega tržne cene (medtem ko presoja ponudbenih cen v razmerju do zagotovljenih sredstev naročnika glede na naročnikove razloge za oceno o nesprejemljivosti vlagateljeve ponudbe ne bi bila potrebna).

Da bi naročnik posamezno ponudbo lahko ocenil kot nesprejemljivo in jo kot nepopolno izločil iz nadaljnjega postopka javnega naročila, mora glede na določilo 21. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 najprej opraviti analizo trga in pri tem upoštevati ustrezen vzorec tržnih cen, ki veljajo v različnih okoliščinah in na različnih območjih ter tako vsebinsko kot vrednostno zajemajo glavne elemente predmeta javnega naročila. V nadaljevanju mora s primerjavo tržnih s ponudbenimi cenami ugotavljati morebitno odstopanje med njimi in v kolikor ugotovi, da ponudbene presegajo tržne cene, mora ponudbo v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 izločiti iz nadaljnjega postopka oddaje javnega naročila ter v odločitvi navesti razloge zanjo. Vendar pri obrazložitvi bistvenih razlogov odločitve ne zadošča zgolj golo navajanje oziroma prepis posameznih elementov zakonske definicije nesprejemljive ponudbe, temveč je slednje potrebno napolniti z dejanskimi okoliščinami konkretnega primera. Četudi predpisi s področja javnega naročanja ne določajo, kako natančna in poglobljena mora biti naročnikova obrazložitev izločitve nepopolne ponudbe, se lahko načeli hitrosti in učinkovitosti pravnega varstva (9. člen ZPVPJN) ter dostopnosti do slednjega (10. člen ZPVPJN) v praksi uresničujeta le, v kolikor naročnik v svoji odločitvi jasno in določno navede odločilne razloge zanjo. Namen obrazložitve odločitve je namreč v tem, da lahko (neizbrani) ponudnik sprejeto odločitev naročnika preizkusi in se na temelju lastne presoje odloči o morebitni vložitvi pravnega sredstva.

Glede na zakonsko definicijo nesprejemljive ponudbe bi naročnik v obravnavani zadevi v svoji odločitvi o izločitvi vlagateljeve ponudbe moral v okviru bistvenih razlogov navesti konkretne podatke, izhajajoče iz primerjave tržnih s ponudbenimi cenami vlagatelja, na podlagi katerih bi bilo mogoče zaključiti, da ponudbene cene vlagatelja za predmet javnega naročila presegajo tržne cene. Šele na ta način bi Državna revizijska komisija lahko presodila, ali je naročnik ravnal pravilno, ko je vlagateljevo ponudbo ocenil za nesprejemljivo in jo izločil iz postopka oddaje javnega naročila. Nesprejemljivost ponudbe namreč predstavlja pravni standard, ki je odvisen od vsakokratnih okoliščin konkretnega primera in ga je potrebno v vsakem primeru posebej napolniti s konkretno vsebino.

Državna revizijska komisija na podlagi preučitve izpodbijane odločitve naročnika o izločitvi vlagateljeve ponudbe (sklep, št. 4300-28/2015/105 z dne 27.10.2015) ugotavlja, da je naročnik slednjo ocenil kot nesprejemljivo z obrazložitvijo, da so ponudbene cene višje od cen, ki veljajo za predmetno naročilo na trgu. Pri tem pa naročnik ponudbenih cen vlagatelja ni konkretno navedel, niti ni pojasnil, kakšne so cene, ki za predmet naročila veljajo na trgu. Posledično naročnik v obrazložitvi svoje odločitve ni primerjal tržnih s ponudbenimi cenami vlagatelja in ni navedel, za koliko ponudbene cene vlagatelja presegajo tržne cene predmeta javnega naročila. Omenjenih okoliščin, ki v obravnavani zadevi glede na določbo 21. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2 predstavljajo pravno relevantna dejstva, naročnik ni navedel niti v dodatni obrazložitvi odločitve, št. 4300-28/2015/107 z dne 11.11.2015, ki jo je izdal na podlagi zahteve vlagatelja z dne 4.11.2015. V slednji je sicer naročnik ponovno (zgolj pavšalno) pojasnil, da je izvedel analizo trga ter s tem določil tržne vrednosti, vendar konkretnih podatkov o domnevno izvedeni tržni analizi in o primerjavi ugotovljenih tržnih s ponudbenimi cenami vlagatelja ni predstavil.

Iz izpodbijane naročnikove odločitve (kakor tudi iz dodatne obrazložitve slednje) izhaja, da je naročnik pri utemeljevanju razlogov za odločitev o izločitvi vlagateljeve ponudbe zgolj pavšalno navajal posamezne zakonske elemente instituta nesprejemljive ponudbe (»/…/ponudbene cene vlagatelja so višje od tržnih cen/…/«), ne da bi slednjim dal konkretno vsebino. Državna revizijska komisija zato zaključuje, da je navedba o nemožnosti preizkusa naročnikove odločitve o izločitvi vlagateljeve ponudbe utemeljena, saj slednja ne vsebuje konkretnih razlogov o odločilnih dejstvih, na podlagi katerih je naročnik vlagateljevo ponudbo ocenil kot nesprejemljivo in s tem kot nepopolno, zato je ni mogoče preizkusiti.

S tem, ko naročnik niti v obrazložitvi Odločitve o oddaji naročila, št. 4300-28/2015/105 z dne 27.10.2015, niti v dodatni obrazložitvi odločitve, št. 4300-28/2015/107 z dne 11.11.2015, ni navedel konkretnih razlogov o pravno relevantnih dejstvih, na podlagi katerih bi bilo mogoče presoditi, ali je postopal pravilno, ko je vlagateljevo ponudbo kot nesprejemljivo in zato nepopolno izločil, je ravnal v nasprotju s prvim odstavkom 80. v povezavi z 21. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2. Državna revizijska komisija je zato izpodbijano Odločitev o oddaji naročila, št. 4300-28/2015/105 z dne 27.10.2015, razveljavila, ne da bi se v nadaljevanju opredeljevala do preostalih navedb vlagatelja, saj slednje v obravnavani zadevi ne bi (več) mogle vplivati na odločitev Državne revizijske komisije. Zaradi navedenega je Državna revizijska komisija kot nepotrebna zavrnila dokazna predloga vlagatelja z vpogledom v predlagano spletno stran in v Analizo Banke Slovenije o nadomestilih bank in hranilnic za plačilne storitve in izračun stroškov košaric plačilnih storitev za leto 2014.

Z razveljavitvijo omenjene odločitve se postopek oddaje konkretnega javnega naročila pri naročniku vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb. Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka v razveljavljenem delu na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN naročnika napotuje, da sprejme eno od odločitev, ki jih v zvezi z zaključkom postopka oddaje javnega naročila predvideva ZJN-2, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v okviru postopka pravnega varstva zahteval povračilo plačane takse v višini 2.000,00 EUR, pri čemer Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj v obravnavani zadevi takso za predrevizijski in revizijski postopek (ki jo je sicer poravnal v skladu s pravnim poukom naročnika) preplačal. Ker je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo zoper odločitev naročnika o izločitvi vseh ponudb, se v obravnavani zadevi za določitev višine takse uporablja določba 73.a člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2014 in 2015 (Uradni list RS, št. 101/2013 in sprem.; v nadaljevanju: ZIPRS1415). Navedeno pomeni, da v konkretnem postopku pravnega varstva taksa (za predrevizijski in revizijski postopek) znaša 1.000,00 EUR, medtem ko je vlagatelj plačal takso v višini 2.000,00 EUR.

Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je Državna revizijska komisija na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN vlagatelju kot potreben strošek za postopek pravnega varstva priznala plačano takso v višini 1.000,00 EUR, medtem ko bo o vračilu preplačanega dela takse v znesku 1.000,00 EUR odločila v skladu z 72. členom ZPVPJN.

Glede na navedeno je naročnik vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v znesku 1.000,00 EUR, in sicer v roku 15 dni, ki skladno s 313. členom Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 z dne 15. 4. 1999 s sprem.; v nadaljevanju: ZPP) v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN teče od dneva vročitve tega sklepa. Ker je naročnik v zamudi s povračilom stroškov postopka šele s potekom 15-dnevnega paricijskega roka, je mogoče zakonske zamudne obresti vlagatelju priznati šele od poteka roka za prostovoljno dalje (in ne že od dneva plačila takse dalje, kot je to v konkretni zadevi zahteval vlagatelj).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Naročnik je v odločitvi o zahtevku za revizijo odločil tudi o svojih stroškov predrevizijskega postopka, ki jih je naložil v plačilo vlagatelju. Ker pa je odločitev o stroških postopka odvisna od končne odločitve o zahtevku za revizijo, pri čemer v primeru nadaljevanja postopka pravnega varstva v revizijskem postopku (prvi odstavek 29. člena ZPVPJN) odloča Državna revizijska komisija, ki odloči tudi o stroških postopka, je Državna revizijska komisija v obravnavanem primeru odločitev o naročnikovih stroških štela kot priglasitev le-teh.

Četrti odstavek 70. člena ZPVPJN določa, da mora vlagatelj, če zahtevek za revizijo ni utemeljen ali če vlagatelj umakne zahtevek za revizijo, naročniku povrniti stroške, nastale v predrevizijskem in revizijskem postopku. Skladno s tem naročnik v obravnavani zadevi uveljavlja stroške v skupnem znesku 191,16 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka 15-dnevnega paricijskega roka od pravnomočnosti odločitve do plačila, ki so mu nastali zaradi odločanja o zahtevku za revizijo. Vendar je naročnikovo stroškovno zahtevo potrebno zavrniti, saj naročnik v predrevizijskem postopku sprejema odločitve v vlogi organa odločanja oziroma pravnega varstva (1. alineja 2. člena ZPVPJN v povezavi z 28. členom ZPVPJN) in ne v vlogi stranke predrevizijskega postopka (prvi odstavek 3. člena ZPVPJN), zato do povrnitve priglašenih stroškov ni upravičen.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 23.12.2015

Predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik,
član Državne revizijske komisije








Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Direktorat za javno naročanje, Tržaška 19 a, 1000 Ljubljana,
- Abanka d.d., Slovenska 58, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

V vednost:
- finančno-računovodska služba Državne revizijske komisije.

Vložiti:
- v spis zadeve.

Natisni stran