018-141/2015 Psihiatrična klinika Ormož

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata ter Tadeje Pušnar in mag. Gregorja Šebenika kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »DOBAVA ČISTILNIH, PRALNIH, TOALETNIH IN DRUGIH SREDSTEV ZA OBDOBJE 4 LET«, na podlagi zahtevka za revizijo družbe KIMI d.o.o., proizvodno trgovsko podjetje Trzin, Planjava 1, Trzin (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika PSIHIATRIČNA BOLNIŠNICA ORMOŽ, Ptujska cesta 33, Ormož (v nadaljevanju: naročnik), dne 25.8.2015

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi tako, da se objava in razpisna dokumentacija javnega naročila »Dobava čistilnih, pralnih, toaletnih in drugih sredstev za obdobje 4 let« razveljavita v delih, ki se nanašajo na merila za izbor ponudb.

2. Naročnik je dolžan vlagatelju povrniti stroške pravnega varstva v višini 3.500,00 EUR, v roku 15 dni po vročitvi tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude do plačila.

Obrazložitev:

Naročnik z namenom sklenitve okvirnega sporazuma izvaja odprti postopek oddaje javnega naročila »Dobava čistilnih, pralnih, toaletnih in drugih sredstev za obdobje 4 let«. Javno naročilo je razdeljeno na devet sklopov, naročnik pa je v razpisni dokumentaciji določil, da bo za vsak sklop sklenil okvirni sporazum s tremi najugodnejšimi ponudniki, ki bodo izbrani po merilu najnižje končne cene za vse ponujene artikle v tem sklopu. Predmetno javno naročilo je naročnik dne 12.6.2015 pod št. JN3934/2015 objavil na Portalu javnih naročil.

Vlagatelj je zoper objavo in razpisno dokumentacijo z vlogo z dne 7.7.2015 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem navaja, da so določila razpisne dokumentacije nejasna, kontradiktorna in kot takšna nezakonita, saj ponudnikom ne dajejo vseh potrebnih informacij za kvalitetno pripravo ponudbe. Po mnenju vlagatelja je glede na postavljeno merilo najnižje končne cene za vse ponujene artikle v posameznem sklopu lahko najugodnejša ponudba za posamezen sklop izključno samo ena in upoštevajoč ostale zahteve iz razpisne dokumentacije (v vsakem sklopu je potrebno ponuditi 100% blaga oziroma vse razpisane artikle, pogodba se bo sklenila za obdobje štirih let brez vmesnega odpiranja konkurence) je takšno ravnanje naročnika neupravičeno in protizakonito, saj si na ta način naročnik pridržuje pravico, da samovoljno naroča blago pri ponudniku, ki ga preferira in ki sploh ni bil najugodnejši glede na postavljeno merilo. Po oceni vlagatelja tudi niso izpolnjeni in opredeljeni vsi pogoji, da bi se lahko posamezna naročila oddajala brez ponovnega odpiranja konkurence, ampak le ob upoštevanju določb pogodbe in temeljnih načel javnega naročanja. Glede na postavljeno merilo »najnižja končna cena ponujenih artiklov za sklop« in izbrani odprti postopek z namenom sklenitve okvirnih sporazumov s tremi najugodnejšimi ponudniki v vsakem posameznem sklopu za obdobje štirih let brez ponovnega odpiranja konkurence bi morali biti po prepričanju vlagatelja v razpisni dokumentaciji jasno opredeljeni vsi pogoji, da bi se lahko posamezna naročila oddajala brez ponovnega odpiranja konkurence, ob upoštevanju določb pogodbe in temeljnih načel javnega naročanja. Tako bi moralo biti jasno in nedvoumno opredeljeno najmanj, na kakšen način oziroma z uporabo katerih meril ter v kateri fazi javnega naročila bo naročnik odločal, katere artikle iz posameznega razpisanega sklopa bo v naročal pri posameznem izmed treh izbranih dobaviteljev za posamezen sklop. Zaradi navedenega vlagatelj predlaga razveljavitev objave predmetnega javnega naročila in razpisne dokumentacije v delih, ki se nanaša na merila ter pogoje za izbor ponudnikov/dobaviteljev in za izvajanje javnega naročila. Podredno vlagatelj predlaga, da se postopek oddaje predmetnega javnega naročila razveljavi v celoti.

Naročnik je zahtevek za revizijo zoper razpisno dokumentacijo v celoti zavrnil kot neutemeljen (dokument »Odločitev naročnika«, št. 01-99/2-2015 z dne 9.7.2015). V obrazložitvi je pojasnil, da se je za odprti postopek s sklenitvijo okvirnega sporazuma za posamezen sklop za obdobje štirih let brez ponovnega odpiranja konkurence odločil, ker gre pri predmetnem javnem naročilu za sukcesivno dobavo blaga, ki je naročnik po obsegu in časovno ne more določiti vnaprej. Nadalje je naročnik navedel, da so količine in vrste blaga po predračunu okvirne količine za obdobje trajanja okvirnega sporazuma, stranki okvirnega sporazuma pa se izrecno dogovorita, da bo naročnik v času trajanja okvirnega sporazuma kupoval le tiste vrste in količine blaga, ki jih bo potreboval v obdobju trajanja okvirnega sporazuma. V skladu z 12. členom Navodil ponudnikom je kot merilo za izbor ponudb za sklenitev okvirnega sporazuma upoštevana najnižja končna cena ponujenih artiklov (ponudbena cena z DDV) za posamezen sklop, pod pogojem, da izpolnjujejo vse specifikacije in navedene izločitvene kriterije. Naročnik nadalje pojasnjuje, da mora biti v primeru sklenitve okvirnega sporazuma z več gospodarskimi subjekti le-ta sklenjen z najmanj tremi ponudniki, razen če na tržišču ni dovolj usposobljenih ponudnikov. Posamezna naročila, oddana na podlagi okvirnega sporazuma z več gospodarskimi subjekti, lahko naročnik po lastnem zatrjevanju odda tako, da ponovno odpira konkurenco ali pa ne, odvisno od določb sporazuma, ki jih je predvidel naročnik. Naročnik smatra, da je s sklenitvijo okvirnega sporazuma z več ponudniki, brez ponovnega odpiranja konkurence, opredelil vse pogodbene pogoje, zato lahko posamezno naročilo oddaja brez ponovnega odpiranja konkurence, ob upoštevanju določb okvirnega sporazuma in temeljnih načel javnega naročanja. Naročnik še pojasnjuje, da lahko naroča predmet javnega naročila le pri ponudnikih, s katerimi je sklenil okvirni sporazum, slednji pa morajo ob vsakem pozivu naročnika ponuditi razpoložljive možnosti ter dostaviti blago. Naročnik si s sklenitvijo okvirnega sporazuma za daljše časovno obdobje pridobi ožji krog potencialnih ponudnikov; tako mu ni treba za vsako novo naročilo pridobivati novih ponudnikov. S tem pa pridobijo tudi ponudniki, saj se navadijo na naročnikovo poslovanje. Glede na navedeno naročnik zaključuje, da je postopek javnega naročila »Dobava čistilnih, pralnih, toaletnih in drugih sredstev za obdobje 4 let« pripravil v skladu z Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2).

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu, preučitvi navedb vlagatelja in naročnika ter po presoji izvedenih dokazov je Državna revizijska komisija iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, v skladu z 39. in 70. členom ZPVPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

V obravnavanem primeru naročnik, skladno s četrtim odstavkom 32. člena ZJN-2, izvaja odprti postopek javnega naročanja, katerega predmet je »Dobava čistilnih, pralnih, toaletnih in drugih sredstev za obdobje 4 let«. Namen omenjenega postopka je izbira ponudnikov, s katerimi bo naročnik za vsakega od predvidenih devetih sklopov predmetnega javnega naročila sklenil okvirni sporazum. Slednji je v 12. točki prvega odstavka 2. člena ZJN-2 opredeljen kot sporazum med enim ali več naročniki in enim ali več ponudniki, katerega namen je določiti pogoje za naročila, ki se bodo oddajala v določenem obdobju, in sicer zlasti glede cene ter, če je to mogoče, tudi upoštevaje količino. V skladu z navedenim okvirni sporazum torej ne predstavlja posebne vrste postopka oddaje javnega naročila, temveč zgolj krovni dogovor o režimu izvajanja bodočih posameznih, vnaprej predvidljivih nabav v določenem časovnem obdobju.

Upoštevaje navedeno je naročnik v razpisni dokumentaciji določil, da bo na podlagi izvedenega odprtega postopka za vsakega od devetih sklopov predmetnega javnega naročila sklenil okvirni sporazum s tremi najugodnejšimi ponudniki. Ti bodo izbrani po merilu najnižje končne cene za vse ponujene artikle v posameznem sklopu, vsakokratna naročila pa se bodo v štiriletnem obdobju trajanja okvirnega sporazuma oddajala brez ponovnega odpiranja konkurence.

Glede na določbo sedmega odstavka 32. člena ZJN-2 je v primeru sklenjenega okvirnega sporazuma z večjim številom ponudnikom mogoče oddajati posamezna naročila brez ponovnega odpiranja konkurence le pod predpostavko, da so vsi pogodbeni pogoji vnaprej natančno opredeljeni že v samem okvirnem sporazumu. Da bi se torej vsakokratna naročila med trajanjem okvirnega sporazuma lahko oddajala brez ponovnega odpiranja konkurence, morajo biti v njem jasno in natančno določeni ne le vsi elementi bodočih javnih naročil, marveč morajo biti vnaprej opredeljena tudi pravila bodočega poslovanja med naročnikom ter ponudniki (tj. strankami okvirnega sporazuma). Samo v takem primeru se v času izvrševanja okvirnega sporazuma ne bo pojavila potreba po ponovnem odpiranju konkurence med več ponudniki, vključenimi v sporazum, pač pa se bodo posamezna javna naročila lahko neposredno oddajala ob upoštevanju določb okvirnega sporazuma in temeljnih načel javnega naročanja, kot to predvideva splošno pravilo iz sedmega odstavka 32. člena ZJN-2. Zaradi umanjkanja natančnejših zakonskih pravil, ki bi v primerih okvirnih sporazumov brez predvidenega ponovnega odpiranja konkurence med več ponudniki določala način oziroma metodo oddaje posameznih naročil, ter sočasne zakonske zahteve, da se posamezna javna naročila v takih primerih oddajajo (le) ob upoštevanju določb okvirnega sporazuma ter temeljnih načel javnega naročanja, pa je še toliko pomembneje že v samem okvirnem sporazumu opredeliti natančna pravila o tem, na kakšen način se bodo v času trajanja okvirnega sporazuma oddajala posamezna naročila. Samo tako je namreč mogoče že ob sklenitvi okvirnega sporazuma zagotoviti, da se bodo tudi kasneje, v času trajanja okvirnega sporazuma, pri oddaji posameznih javnih naročil uresničevala temeljna načela javnega naročanja (zlasti načeli transparentnosti ter enakopravne obravnave ponudnikov, vključenih v okvirni sporazum). Poleg tega pa je zgolj z vnaprejšnjo opredelitvijo pravil o načinu oziroma metodi oddajanja posameznih naročil v samem okvirnem sporazumu moč zadostiti zakonski zahtevi iz četrtega odstavka 32. člena ZJN-2, ki določa, da stranke pri oddaji naročil na podlagi okvirnega sporazuma v nobenem primeru ne smejo bistveno spreminjati pogojev iz sklenjenega okvirnega sporazuma.

Glede na navedeno vlagatelj utemeljeno opozarja, da bi naročnik v konkretnem primeru moral v razpisni dokumentaciji opredeliti tudi način izbire tistega izmed treh ponudnikov za sklop, kateremu bo na podlagi sklenjenega okvirnega sporazuma oddal vsakokratno naročilo. Državna revizijska komisija je namreč po pregledu predmetne razpisne dokumentacije ugotovila, da je naročnik v slednji določil zgolj merilo za izbiro treh najugodnejših ponudnikov, s katerimi bo v posameznem sklopu sklenil okvirni sporazum, medtem ko načina izbire med temi tremi ponudniki pri oddaji vsakokratnega naročila v sklopu ni predvidel.

Kot merilo za izbiro najugodnejših ponudnikov za sklenitev okvirnega sporazuma je naročnik določil najnižjo končno ceno za vse ponujene artikle (ponudbena cena z DDV) v sklopu. V zvezi s tem ni mogoče pritrditi navedbam vlagatelja, da je lahko glede na določeno merilo najugodnejša ponudba za posamezen sklop le ena in ne tri, kot je to predvidel naročnik. Merilo »najnižja končna cena za vse ponujene artikle (ponudbena cena z DDV) v sklopu« namreč ne more biti ovira za to, da naročnik ne bi mogel na tej podlagi izbrati večjega števila najugodnejših ponudb, npr. tri. V takem primeru bodo kot najugodnejše izbrane tiste tri ponudbe, ki bodo po merilu najnižje končne cene za vse ponujene artikle v sklopu razvrščene na prva tri mesta. Tako je nedvomno razumeti tudi določila razpisne dokumentacije v konkretnem primeru, ki so v tem pogledu povsem jasna in nikakor ne kontradiktorna.

Kljub temu pa je glede na navedeno zmotno prepričanje naročnika o tem, da bodo s sklenitvijo okvirnega sporazuma v konkretnem primeru določeni vsi pogodbeni pogoji in bo lahko vsakokratna naročila oddajal le ob upoštevanju določb okvirnega sporazuma in temeljnih načel javnega naročanja ter brez ponovnega odpiranja konkurence. Da bi bilo to mogoče, bi moral naročnik v okviru določb razpisne dokumentacije določiti tudi natančna pravila o tem, na kakšen način bo med trajanjem okvirnega sporazuma pri oddaji posameznega naročila izbral tistega od treh ponudnikov v sklopu, ki mu bo oddal posamezno naročilo. Ker naročnik navedenih pravil v razpisni dokumentaciji ni določil, je bilo zahtevku za revizijo potrebno ugoditi ter objavo in razpisno dokumentacijo razveljaviti v delih, ki se nanašajo na merila za izbor ponudb. Ob tem Državna revizijska komisija pojasnjuje, da bi umanjkanje vnaprejšnje določitve načina oddaje posameznega javnega naročila enemu izmed več ponudnikov (strank okvirnega sporazuma) načeloma narekovalo razveljavitev ne le ustreznih določb razpisne dokumentacije, temveč tudi ustreznih določb okvirnega sporazuma. Ker pa je v konkretnem primeru razpisna dokumentacija skladno s 3. členom okvirnega sporazuma (gl. obrazec 13 razpisne dokumentacije) sestavni del predmetnega sporazuma, razveljavitev ustreznih določb okvirnega sporazuma v tem primeru ni bila potrebna. Državna revizijska komisija je tako ugodila že primarnemu pravovarstvenemu zahtevku, zato podrednega ni obravnavala.

Državna revizijska komisija z namenom pravilne izvedbe postopka javnega naročanja delu, ki je bil razveljavljen, naročnika na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN napotuje, da v primeru, če bo s postopkom zadevnega naročila nadaljeval, v okviru določb razpisne dokumentacije o merilih za izbiro ponudb določi tudi pravila o tem, na kakšen način bo v času trajanja predmetnega okvirnega sporazuma v primeru vsakokratne oddaje naročila med tremi ponudniki v sklopu izbral tistega, ki mu bo oddal posamezno naročilo, kar pa mora vsebovati tudi objava javnega naročila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v okviru postopka pravnega varstva zahteval povračilo plačane takse v višini 3.500,00 EUR. Ker je zahtevek za revizijo je utemeljen, je Državna revizijska komisija, na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, vlagatelju kot potreben strošek za postopek pravnega varstva priznala plačano takso v višini 3.500,00 EUR.

Glede na navedeno je naročnik vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v znesku 3.500,00 EUR, v roku 15 dni po vročitvi tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude do plačila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 25.8.2015

predsednik senata
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
predsednik Državne revizijske komisije


Vročiti:
- Psihiatrična bolnišnica Ormož, Ptujska cesta 33, Ormož,
- Kimi d.o.o., proizvodno trgovsko podjetje Trzin, Planjava 1, Trzin,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana.

Vložiti:
- v spis zadeve.

Natisni stran