018-301/2014 Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Nine Velkavrh, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in mag. Mateje Škabar, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Javno naročilo za razvoj in implementacijo sistema e-Vročanje za poslovni portal Enotne kontaktne točke v okviru operacije EKT 2, št. 430-51/2014«, začetem na podlagi zahtevka za revizijo, ki sta ga vložila partnerja v skupni ponudbi POŠTA SLOVENIJE d.o.o., Slomškov trg 10, Maribor in Comtrade d.o.o., Letališka cesta 29B, Ljubljana, ki ju po pooblastilu zastopa Avbreht, Zajc in partnerji odvetniška družba o.p., d.o.o, Šestova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 21. 1. 2015

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila »Javno naročilo za razvoj in implementacijo sistema e-Vročanje za poslovni portal Enotne kontaktne točke v okviru operacije EKT 2, št. 430-51/2014«, kot izhaja iz naročnikovega dokumenta »Sklep o oddaji naročila«, št. 430-51/2014/67 (15131-13), z dne 14. 11. 2014.

2. Vlagateljevi zahtevi za povrnitev stroškov se ugodi. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške pravnega varstva v višini 3.540,68 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 2. 4. 2014 sprejel sklep št. 430-51/2014/2 (15131-07) o začetku postopka oddaje javnega naročila. Javno naročilo je bilo objavljeno na Portalu javnih naročil dne 7. 4. 2014, pod št. objave JN4106/2014, dne 10. 4. 2014 pa tudi v Dopolnilu k Uradnemu listu Evropske unije, pod oznako 2014/S 071-122603. Javno naročilo delno sofinancira Evropska unija, in sicer iz Evropskega socialnega sklada.

Naročnik je dne 31. 7. 2014 sprejel dokument »Sklep o oddaji naročila«, št. 430-51/2014/50 (15131-09), s katerim je javno naročilo oddal ponudniku ZASLON TELECOM d.o.o., Brnčičeva ulica 13, Ljubljana-Črnuče (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Vlagatelj je zoper to odločitev naročnika z vlogo z dne 26. 8. 2014 vložil zahtevek za revizijo, ki mu je naročnik s sklepom št. 430-51/2014/51 (15131-07) z dne 16. 9. 2014 ugodil in razveljavil odločitev o oddaji naročila.

Naročnik je nato dne 14. 11. 2014 sprejel dokument »Sklep o oddaji naročila«, št. 430-51/2014/67 (15131-13), s katerim je javno naročilo ponovno oddal izbranemu ponudniku ZASLON TELECOM d.o.o. Vlagatelj je navedeno odločitev prejel dne 18. 11. 2014.

Po opravljenem vpogledu v ponudbo izbranega ponudnika je vlagatelj dne 28. 11. 2014 pravočasno vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da bi moral naročnik ponudbo izbranega ponudnika kot nepravilno, neprimerno in s tem nepopolno izločiti, pri čemer v utemeljitev trditve navaja tri sklope razlogov. Izbrani ponudnik naj bi predložil pomanjkljiv »Opis tehnične rešitve« kot idejni koncept rešitve predmetnega naročila, z nedopustno dopolnitvijo idejnega koncepta s konceptom tronivojske arhitekture in dopolnitvijo skice s protokoli (kar mu je omogočil naročnik), pa je nedovoljeno posegel v tisti del ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila. Pri tem nikakor ni šlo zgolj za pojasnjevanje ponudbe. Nadalje navaja, da izbrani ponudnik ne izpolnjuje pogoja kadrovske usposobljenosti: ponudbi niso priložena podpisana dokazila o sodelovanju s kadri, ki niso zaposleni pri ponudniku; zgolj priložene izjave kadrov temu pogoju ne morejo zadostiti, saj ne predstavljajo dvostranskega pravnega akta. Še dodatno, izbrani ponudnik je vsebinsko posegel v vnaprej pripravljene obrazce naročnika s tem, ko je v obrazec »Podatki o posameznem kadru – priloga št. II/11« vnesel sporne izjave, zato bi naročnik moral ponudbo že zgolj zaradi tega izločiti. Član projektne ekipe pod zap. št. 5, sicer za poln delovni čas zaposlen pri izbranemu ponudniku konkurenčni družbi, za podpis takšne izjave sploh ni imel pooblastila oz. soglasja ali dovoljenja svojega delodajalca. Vlagatelj zatrjuje, da iz ponudbe izbranega ponudnika ni jasno razvidno, na kakšen način bo uspel zagotoviti nemoteno izvedbo ves čas trajanja pogodbe s svojo projektno ekipo, sploh upoštevajoče okoliščino, da so kadri pod zap. št. 5, 6 in 7 zaposleni pri drugih delodajalcih, saj projekta ni mogoče izvajati s kadri, ki niso na voljo pretežni del delovnega časa naročnika – ti so namreč v delovnem času državne uprave (torej tudi naročnika) prisotni na delovnih mestih svojih delodajalcev. Ena od teh oseb je celo dodatno obremenjena s poslovodnimi nalogami kot direktor podjetja. Izbrani ponudnik bi moral po vlagateljevi oceni predložiti podpisano dovoljenje delodajalca prijavljenih kadrov, manjko takih dokazil pa bi moral pri naročniku najmanj vzbuditi sum v resničnost izjav kadrov. Vlagatelj končno kot problematično navaja še ugotovitev, da predložene reference ne ustrezajo zahtevam razpisne dokumentacije. Nobena od dveh predloženih referenc sama zase namreč ne zapolnjuje kumulativno vseh problemskih področij, kot jih je opredelil naročnik, posledično sta obe neustrezni. Tudi sicer je neustrezna prva referenca, saj potrjuje neresnična dejstva, in sicer to, da referenčni EUPP vsebuje integracijo z zunanjimi sistemi prek spletnih storitev, ki temeljijo vsaj na enem izmed protokolov družine WS-* (npr. WS Security), kar je v enaki vsebini ugotovil tudi naročnik. Naročnik bi moral referenco 1 zato v celoti izločiti kot neustrezno, ne pa zgolj izločiti zahtevanega področja iz upoštevanja reference. Neustrezna je po mnenju vlagatelja tudi druga predložena referenca, saj je kot referenčni naročnik navedeno Ministrstvo za pravosodje (v nadaljevanju: MP), podpisnik reference pa je Notarska zbornica Slovenije (v nadaljevanju: NZS), ki je sicer uporabnik sistema. Naročnik je izbranega ponudnika v nasprotju z zakonom pozval k dopolnitvi ponudbe – tj. po predložitvi s strani referenčnega naročnika potrjene reference. Vlagatelj še zatrjuje, da je referenčni projekt v pretežni meri predstavljal najem informacijskega sistema in ne izdelave sistema, zato druga referenca ne potrjuje sposobnosti izbranega ponudnika, da izdela in implementira informacijski sistem, temveč le to, da ga odda v najem, kar pa je v nasprotju z zahtevo iz razpisne dokumentacije. Vlagatelj še navaja, da je naročnik izbranega ponudnika večkrat pozival na odpravo istih formalnih nepopolnosti ponudbe (tj. glede uporabe sistema WS-Security).

O vloženem zahtevku za revizijo se je z vlogo z dne 9. 12. 2014 izjasnil izbrani ponudnik. Navaja, da je šlo pri pojasnilih z dne 27. 6. 2014 zgolj za pojasnjevanje določenih opisov in ne za spremembo idejnega koncepta: za polno razumevanje idejnega koncepta je potrebno gledati tako skico kot tudi pripadajoči tekstovni opis. Iz obojega (oz. že iz same skice) je tudi razvidna tronivojska arhitektura. Dodatno prikazan nadzorni modul je bil že opisan v tekstualnem delu zasnove. Pojasnjuje, da protokola WS-Security v sami skici ni navedel, ker naj to pri lastnih modulih ne bi bilo potrebno, saj je šlo za osnovne zahteve naročnika, pri drugih modulih pa tega podatka ni bilo mogoče navesti, saj ni bilo znano, katere protokole uporabljajo. Izbrani ponudnik zavrača špekulacijo o neposrednem dogovarjanju s kadri in pojasnjuje, da je z namenom racionalizacije postopka prijave klavzulo oz. namero o sodelovanju zunanjih strokovnjakov (za katero naročnik sicer ni predvidel formalnega obrazca) res dodal kar na izjave o stopnji izobrazbe, pri čemer pa ni posegal v prvotno besedilo tega obrazca. Meni, da bi moral vlagatelj predlog za spremembo razpisne dokumentacije glede pisnih privolitev delodajalcev zunanjih strokovnjakov podati pred oddajo ponudbe. V zvezi s prvo predloženo referenco pojasnjuje, da je prišlo zgolj do napake in ne do namernega zavajanja; pred potrditvijo reference se je na to temo posvetoval z zunanjim virom, pri čemer ni bilo povsem jasno, ali za potrebe projekta EUPP narejen varnostni popravek zapade pod protokol WS Security ali ne. Ne glede na to je zahtevano funkcionalnost vseboval drugi referenčni projekt. Drugo referenčno potrdilo je res podpisala NZS kot končni uporabnik sistema eNotar; izbrani ponudnik pojasnjuje, da je bilo stališče MP kot referenčnega naročnika takšno, da mora referenco potrditi NZS kot končni uporabnik sistema. Ne glede na to sta po ponovnem pozivu naročnika MP in NZS skupaj potrdila razvoj in najem sistema eNotar, ki v nasprotju z zatrjevanjem vlagatelja nima ničesar skupnega z rešitvijo Law Office: slednji predstavlja dokumentni sistem, namenjen delu odvetniških pisarn, eNotar pa je rešitev elektronskih vpisnikov. Izbrani ponudnik še pojasnjuje, da ga je naročnik pozval na navedbo URL od WDSL, kjer je bil uporabljen WS Security – prvič za prvo referenco in drugič za drugo, nikakor pa ne obakrat za isto.

Naročnik je revizijski zahtevek s sklepom št. 430-51/2014/79 (15131-07) z dne 19. 12. 2014 zavrnil kot neutemeljen. Meni, da je o očitkih vlagatelja že odločil v svoji prejšnji odločitvi, vseeno pa ponavlja dejstva, na podlagi katerih je o očitkih odločil. Ugotavlja, da idejna rešitev izbranega ponudnika izpolnjuje vse zahteve iz točke 4.3.2, pri čemer idejni koncept ni del tehničnih specifikacij. Iz razpisne dokumentacije naj bi namreč jasno izhajala namera naročnika, da z idejno rešitvijo preveri izkazovanje usposobljenosti ponudnika za uporabo tehnologij, pristopov in konceptov, navedenih v referenčnih izjavah naročnikov. Posledično je bila dopolnitev idejne rešitve dopustna, saj ni posegala v tehnične specifikacije. Pojasnjuje, da v razpisni dokumentaciji ni navedel, kakšen mora biti dogovor med ponudnikom in kadri, ki niso v delovnem razmerju s ponudnikom, ampak je v točki 4.4.1 le primeroma navedel možna dokazila. Dvostranski dogovor je izkazan, saj so posamezniki namero o sodelovanju s ponudnikom pri projektu izkazali s podpisom izjave, ponudnik pa s predložitvijo teh izjav v ponudbeni dokumentaciji. Naročnik meni, da nima pristojnosti presojati, ali ima prijavljeni zunanji kader konkurenčno prepoved sodelovanja z drugimi družbami. V zvezi z očitki, nanašajočimi se na reference, naročnik navaja, da je pri prvi referenci, kjer je bil potrjevalec reference naročnik sam, zaradi nenatančnega potrjevanja s strani naročnika prišlo do napake, zato je iz prve reference izločil oz. ni upošteval področja iz točke e) WS-Security, kar pa ni vplivalo na vsebino preostalih potrjenih področij. Ponudba izbranega ponudnika je bila formalno nepopolna, ker bi moral biti podpisnik druge reference MP in ne NZS, zato je bil izbrani ponudnik pozvan k dopustni dopolnitvi ponudbe, čemur je tudi sledil. Druga predložena referenca je vsebinsko ustrezna, saj je projekt vseboval tudi razvoj informacijskega sistema in ne le najema, kot trdi vlagatelj. Naročnik še zavrača očitke o večkratnem pozivanju izbranega ponudnika k odpravi formalnih nepopolnosti; v primeru druge reference je šlo le za pojasnjevanje in ne za dopolnjevanje ponudbe.

Naročnik je z vlogo z dne 24. 12. 2014 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je v vlogi z dne 29. 12. 2014 opredelil do navedb naročnika. Vztraja pri tem, da je rešitev izbranega ponudnika tehnično neustrezna, naročnik pa je omogočil dopolnitev take ponudbe v nasprotju z Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2). Upoštevaje vsebino razpisne dokumentacije se idejni koncept vsekakor nanaša na predmet, saj se tehnična ustreznost predmeta glede na tehnične specifikacije preverja na podlagi idejne rešitve. Vlagatelj opozarja, da se naročnik sploh ni opredelil do navedb o nedopustnem vsebinskem spreminjanju ponudbenih obrazcev in poudarja, da je naročnik nedvoumno zahteval dokazilo o sodelovanju, torej dokument, ki izkazuje soglasje volj dveh skleniteljev, kar pa zagotovo ne more biti enostranska izjava, ki ne ustvarja obligacijskega razmerja. Naročnik na podlagi take izjave torej ne more vedeti, ali se je prijavljeni kader pogodbeno (z dogovorom) zavezal sodelovati z izbranim ponudnikom pri izvedbi javnega naročila. V popolnem nasprotju z veljavno zakonodajo naj bi bila tudi trditev naročnika, da ni pristojen za preverjanje obstoja konkurenčne prepovedi v pogodbi o zaposlitvi zunanjih kadrov – konkurenčna prepoved je kogentna zakonska določba v 39. členu Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/2013 s sprem.), naročnik pa tozadevno ni opravil vseh dejanj, potrebnih za ugotovitev dejstev in presojo navedb v zahtevku za revizijo. Vlagatelj še opozarja, da se naročnik ni opredelil do očitka, da nobena izmed dveh referenc izbranega ponudnika kumulativno ne izpolnjuje vseh problemskih področij pri informacijskem sistemu. Meni še, da zahteva po navedbi URL ni zahteva za pojasnilo ponudbe, temveč zahteva za dopolnitev ponudbe z zahtevanim podatkom, katerega ponudnik ni navedel v ponudbi.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Naročnik v zvezi s posameznimi navedbami kršitev iz zahtevka za revizijo opozarja, da je vlagatelj ponovil navedbe kršitev iz zahtevka za revizijo z dne 26. 8. 2014, o katerih je naročnik že odločil s sklepom z dne 16. 9. 2014, zaradi česar naj bi bile podane omejitve zahtevka za revizijo zaradi iste kršitve iz 16. člena ZPVPJN.

Določba 16. člena ZPVPJN določa, da če je vlagatelj v postopku oddaje javnega naročila že vložil zahtevek za revizijo in je bilo o njem že odločeno ali ga je umaknil, v morebitnih pozneje vloženih zahtevkih v istem postopku oddaje javnega naročila ne more več navajati istih kršitev ali drugih kršitev iz te faze postopka oddaje javnega naročila, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane že ob vložitvi prvega zahtevka, razen če naročnik ni upošteval odločitve Državne revizijske komisije ali če ponavlja isto kršitev (prvi odstavek 16. člena ZPVPJN). V predrevizijskem in revizijskem postopku se ne presojajo dejanja, ki se nanašajo na isti ali ponovljeni postopek oddaje javnega naročila in o katerih sta naročnik ali Državna revizijska komisija že pravnomočno odločila, da ne gre za kršitev (drugi odstavek 16. člena ZPVPJN).

Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je vlagatelj nekatere kršitve uveljavljal že v zahtevku za revizijo z dne 26. 8. 2014, ki ga je vložil zoper prvo odločitev o oddaji javnega naročila z dne 31. 7. 2014. Naročnik je te posamezne kršitve obravnaval in jih zavrnil, zahtevku za revizijo vlagatelja (v predrevizijskem postopku) pa ugodil in razveljavil svojo odločitev o oddaji javnega naročila iz razloga, ki se nanaša na drugo zatrjevano kršitev (formalno nepopolnost ponudbe), s čimer je postala ta odločitev o razveljavitvi pravnomočna (šesti odstavek 28. člena ZJN-2). Državna revizijska komisija se posledično o teh kršitvah ni izrekla – vlagatelj tudi ni vložil predloga za začetek revizijskega postopka (drugi odstavek 29. člena ZPVPJN), vendar tudi, če bi ga vložil, mu ne bi bilo mogoče priznati pravnega interesa za tako ravnanje (prim. odločitve v zadevah 018-417/2012 in 018-012/2013), saj je naročnik s sklepom z dne 16. 9. 2014 vlagatelju ugodil v celoti. Vlagatelj tudi nikoli ni pisno, kot določa prvi odstavek 18. člena ZPVPJN, umaknil zahtevka za revizijo z dne 26. 8. 2014. Zato kljub vloženemu zahtevku za revizijo z dne 26. 8. 2014 ni mogoče šteti, da so izpolnjeni zakonski znaki iz prvega odstavka 16. člena ZPVPJN za omejitev zahtevka za revizijo z dne 28. 11. 2014 v delu, ki se nanaša na te kršitve, saj Državna revizijska komisija o teh kršitvah še ni odločila. Pogoji iz prvega odstavka 16. člena ZPVPJN pa niso izpolnjeni niti, če bi Državna revizijska komisija štela, da naročnikovo ravnanje v takih dejanskih okoliščinah, ko je naročnik v drugem primeru oddaje javnega naročila sprejel enako odločitev kot v prvem primeru oddaje javnega naročila, pomeni, da naročnik »ponavlja isto kršitev«. Omejitev zahtevka ni podana niti po drugem odstavku 16. člena ZPVPJN. Kot je Državna revizijska komisija že pojasnila (gl. odločitev v zadevi 018-399/2013), je sicer dvoumno napisan drugi odstavek 16. člena ZPVPJN potrebno razložiti na način, ki je skladen s prvim odstavkom 60. člena ZPVPJN v delu, ki določa, da je Državna revizijska komisija (med drugim) neodvisen in samostojen organ, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil v vseh stopnjah javnega naročanja. Vezanost na naročnikovo pravnomočno odločitev, da neko dejanje, ki se nanaša na isti ali ponovljeni postopek oddaje javnega naročila, ni kršitev, je zato treba pripisati zgolj naročniku, ne pa tudi Državni revizijski komisiji. V revizijskem postopku naročnik sicer nima pooblastil za presojanje dejanj kot kršitev, saj odloča v predrevizijskem postopku (prva alinea 2. člena ZPVPJN). V revizijskem postopku odloča Državna revizijska komisija (druga alinea 2. člena ZPVPJN). Uporabljeni veznik »in« pri naštevanju postopkov pravnega varstva, uporabljen na začetku povedi iz drugega odstavka 16. člena ZPVPJN, je zato treba razumeti zgolj kot naštevanje postopkov pravnega varstva po ZPVPJN, v katerih je pravilo možno uporabiti, ne pomeni pa že, da to pravilo velja vedno v obeh primerih postopkov pravnega varstva po ZPVPJN, saj je pri tem treba upoštevali, kdo (naročnik ali Državna revizijska komisija) lahko sprejme katero izmed odločitev, pa tudi to, da ZPVPJN določa, da je naročnik tisti subjekt, ki mora upoštevati ali izvršiti odločitev Državne revizijske komisije (prim. prvi odstavek 60. člena ZPVPJN in 10. točka prvega odstavka 78. člena ZPVPJN). Tako je za položaj Državne revizijske komisije (glede na prvi odstavek 60. člena ZPVPJN) sprejemljivo tolmačenje drugega odstavka 16. člena ZPVPJN na način, da v primeru vložitve novega zahtevka za revizijo Državna revizijska komisija ne bi presojala dejanja, za katerega je le sama na podlagi prej vloženega zahtevka za revizijo odločila, da ne gre za kršitev.

Pri presoji predmetnega spora Državna revizijska komisija uvodoma še pojasnjuje, da se na podlagi določbe prvega odstavka 37. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju (ZJN-2E) (Uradni list RS, št. 19/2014) postopki javnega naročanja, za katere so bila obvestila o javnem naročilu objavljena pred začetkom uporabe tega zakona, izvedejo po dosedanjih predpisih. V obravnavanem primeru to pomeni uporabo pred novelo ZJN-2E veljavnega ZJN 2.

Med strankama je sporna popolnost vlagateljeve ponudbe.

Popolna ponudba je tista ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Popolnost ponudbe torej sestavlja pet elementov, ki morajo biti podani kumulativno. Če eden izmed teh elementov ni podan, ponudba ni popolna, zato jo mora naročnik izločiti (prvi odstavek 80. člena ZJN-2). Vendar pa mora naročnik pred izločitvijo katere izmed ponudb upoštevati še pravila o dopolnitvi ponudb iz 78. člena ZJN-2. Iz teh pravil izhaja, da vsaka pomanjkljivost ponudbe še ne predstavlja podlage za njeno neposredno izločitev. Če je ponudba le formalno nepopolna, mora naročnik dopustiti in omogočiti njeno dopolnitev (prvi odstavek 78. člena ZJN-2). Pri tem mora naročnik upoštevati omejitve iz tretjega odstavka 78. člena ZJN-2 (česa ponudnik ne sme spreminjati) in četrtega odstavka 78. člena ZJN-2 (poprava očitnih računskih napak). Skladno s 17. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je formalno nepopolna ponudba tista ponudba, ki je nepopolna v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila. Če je formalna pomanjkljivost ponudbe nebistvena, ponudba ni formalno nepopolna. Neprimerna ponudba je tista ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino predmeta javnega naročila in zato ne izpolnjuje v celoti zahtev naročnika, določenih v razpisni dokumentaciji (20. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2), nepravilna pa je tista ponudba, ki je v nasprotju s predpisi ali je ponudbena cena očitno sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene konkurence ali ne izpolnjuje pogojev iz 41. do 47. člena tega zakona (19. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2).

Vlagatelj najprej zatrjuje, da je izbrani ponudnik predložil pomanjkljiv »Opis tehnične rešitve« kot idejni koncept rešitve predmetnega naročila, z nedopustno dopolnitvijo idejnega koncepta, ki jo je omogočil naročnik, pa naj bi tudi nedovoljeno posegel v tisti del ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila.

Med strankama je nesporno, da je naročnik v razpisni dokumentaciji v poglavju 4. IZDELAVA PONUDBE Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe navedel zahtevo glede predložitve opisa tehnične rešitve (točka 4.3.2 Reference za tehnologije, pristope, standarde in koncepte, navedene v idejnem konceptu):
»Obvezna priloga ponudbe je idejni koncept rešitve predmetnega naročila, v katerem mora ponudnik obvezno navesti skico arhitekture, opis tehnologij, pristopov, standardov in konceptov, ki jih namerava uporabiti pri realizaciji predmetnega naročila ter opis metodologije, ki jo bo uporabil pri izdelavi predmeta naročila. Idejni koncept predvidene rešitve mora vsebovati vse naslednje obvezne vsebine:
(a) skico arhitekture, iz katere so razvidni nivoji (odjemalcev, spletne strežbe, izvajalnih okolij, podatkovnih zbirk) vseh funkcionalnih sklopov/modulov in so skladni s tehničnimi specifikacijami. Povezave med sklopi/moduli/nivoji je potrebno označiti s protokoli in drugimi pomembnimi lastnostmi;
(b) navedbo in opis tehnologij (integracijske točke, transport, poslovni nivo, predstavitveni nivo nadzora in administracije, podatkovni nivo, procesni nivo, imenik elektronskih naslovov, ... );
(c) opis predlaganih standardov in specifikacij za vse elemente točk a) in b),
(d) predstavitev konceptov, ki jih ponudnik - izvajalec namerava uporabiti pri realizaciji predmetnega naročila;
(e) opis razvojne metodologije in orodij, ki jih bo ponudnik - izvajalec uporabil pri razvoju predmeta naročila;
(f) ponudnik mora posebej izpostaviti/opisati, kako bo zagotovil zanesljivo dostavo (enkrat in samo enkrat) elektronskih pošiljk (koncept začasne hrambe sporočil do dostave, obravnavo sporočil ob negativnih scenarijih);
(g) ponudnik mora posebej izpostaviti/opisati, kako bo zagotovil varen prevzem pošiljk po Zakonu o upravnem postopku na način, da se elektronska pošiljka prenese k prejemniku šele ob prejemnikovem podpisu vročilnice;
(h) ponudnik mora posebej izpostaviti/opisati, kako bo zagotovil mehanizme, ki bodo uresničevali osebni prevzem pošiljk.

Vsi predlogi in predvidena rešitev morajo biti usklajeni z dokumenti, navedenimi v tehnični specifikaciji, ki je priloga razpisne dokumentacije.

Ponudnik izkazuje usposobljenost za tehnologije, pristope, standarde in koncepte, ki jih je ponudnik navedel v idejnem konceptu rešitve, na ta način, da predloži referenčne projekte v prilogi št. II/14, iz katerih je razvidno, da je usposobljen za izvedbo predlagane rešitve v idejnem konceptu. Tehnologije, standardi, pristopi in koncepti, navedeni v idejnem konceptu rešitve, se morajo ujemati s predloženimi referencami (referenčnimi projekti) iz 4.3.1 (glej »Pojasnilo v zvezi s prilogo št. II/13« v točki 4.3.1), navedenimi v prilogi št. II/14, ali z dodatnimi referencami, za katere izpolnjevanje pogojev v točki 4.3.1. ni obvezno, morajo pa biti potrjene s strani referenčnega naročnika in ponudnik sam sebi ne more potrditi reference. V ta namen se v prilogi II/13 dodatne reference označi in vpiše pod "drugo",projekt pa mora biti naveden tudi v seznamu projektov – priloga št. II/14.

Naročnik bo ob obravnavi idejne rešitve upošteval samo tiste reference, ki bodo izkazale ponudnikovo usposobljenost v povezavi s predmetom naročila.

(Opomba: Končna in dejanska rešitev za izvedbo tega naročila bo določena v Aktivnosti 1b v dokumentu PZI 1.0 oz. Aktivnosti 3a v dokumentu PZI 2.0 z izbranim ponudnikom.)

Naročnik si pridružuje pravico, da podrobnejšo vsebino in kvaliteto izvedbe pogodbenih obveznosti preveri neposredno pri referenčnem naročniku.«

Naročnik meni, da samega idejnega koncepta rešitve ni mogoče vsebinsko obravnavati v smislu enačenja s tehničnimi specifikacijami predmeta javnega naročila, saj naj bi z idejnim konceptom zgolj preverjal sposobnost ponudnika. Posledično naj bi bila tudi dopolnitev idejnega koncepta izbranega ponudnika dopustna, ker ni posegla v tehnične specifikacije. Državna revizijska komisija poudarja, da za to, ali določena zahteva razpisne dokumentacije predstavlja zahtevo, ki se nanaša na predmet, ali pogoj za ugotavljanje sposobnosti ni bistvena razvrstitev zahteve pod določeno poglavje razpisne dokumentacije, temveč vsebina zahteve in tudi vsebina celotne razpisne dokumentacije. Ob upoštevanju vsebine zgoraj citirane zahteve pa ni mogoče pritrditi naročniku v tem, da naj bi z idejno rešitvijo zgolj preverjal usposobljenost ponudnikov za uporabo tehnologij, pristopov, standardov in konceptov, ki jih je izbrani ponudnik navedel v izjavah referenčnih naročnikov (priloga št. II/13). Res je sicer, da je naročnik v tretjem odstavku citirane točke predvidel tudi preverjanje sposobnosti ponudnikov za uporabo tehnologij, pristopov, standardov in konceptov, kot jih ponudniki navajajo v idejnem konceptu, vendar je preverjanje sposobnosti na tej podlagi neodvisno od dejstva, da sam idejni koncept v konkretnem primeru, kot pravilno opozarja vlagatelj, ob upoštevanju naročnikovih tehničnih zahtev določa predmet oz. način izvedbe razpisanih storitev predmeta naročila, kot si ga je zamislil posamezen ponudnik. Tudi sicer izpolnjevanje zahtev po referencah na tej podlagi – v skladu z določili točke 4.3.2 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe – za vlagatelja v tem delu zahtevka ni sporno; vlagatelj kot problematično navaja nepopolno idejno rešitev in njeno nedopustno dopolnitev, s katero naj bi izbrani ponudnik šele določil predmet svoje ponudbe.

V prilogi razpisne dokumentacije vsebovani dokumenti »Generične tehnološke zahteve (GTZ)«, »Splošni opis EKT«, »Načrt uporabniškega vmesnika EUGO« in »Tehnične specifikacije za izdelavo e-Vročanje 2.0« predstavljajo strokovne zahteve naročnika, že v poglavju 1. PREDMET JAVNEGA NAROČILA pa je naročnik jasno navedel, da mora ponujena izvedba storitve ustrezati zahtevam iz tehnične specifikacije razpisne dokumentacije javnega naročila. Pregled preostalih določil razpisne dokumentacije (in tudi prispelih ponudb) pokaže, da je za način predstavitve ponujene izvedbe storitev predvidena zgolj predložitev idejne rešitve, kot jo predvideva zgoraj citirana točka 4.3.2 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, pri čemer iz besedila drugega odstavka te točke izhaja, da morajo biti vsi predlogi in predvidena rešitev skladni z naročnikovo tehnično specifikacijo, ki je bila priloga razpisne dokumentacije. Naročnik je hkrati (prvi odstavek točke 4.3.2) tudi določno navedel, katere vsebine mora zajemati idejna rešitev. V konkretnem primeru tega javnega naročila je tako zgolj iz idejne rešitve v posamezni ponudbi mogoče razbrati, ali je posamezen ponudnik ponudil takšen predmet javnega naročila, ki je v skladu z naročnikovimi potrebami in pričakovanji – to potrjuje tudi pregled prispelih ponudb. Ob vsem navedenem je na mestu zaključek, da vprašanje ustreznosti idejnega koncepta ne tangira pravilnosti ponudbe, temveč se nanaša na vprašanje primernosti ponudbe – tj. ustreznosti ponujenega predmeta glede na zahteve naročnika.

Tudi sicer gre pripomniti, da v primeru, ko bi končna rešitev in izvedba lahko bistveno odstopala ali celo bila popolnoma drugačna od zasnovane idejne rešitve, kot je bila predstavljena v ponudbi, sama idejna rešitev za postopek oddaje javnega naročila sploh ne bi imela pomena: ne le v smislu preverjanja primernosti ponudbe, kar pravzaprav zatrjuje naročnik, ampak tudi ne za preverjanje usposobljenosti ponudnikov za uporabo predstavljenih tehnologij, pristopov, standardov in konceptov, če bi ti usposobljenost za izvedbo storitev lahko dokazovali z referencami za popolnoma drugačne tehnologije, pristope, standarde in koncepte, kot bi jih potem v fazi izvedbe dejansko uporabili. Reference v tem smislu nikakor ne bi mogle zadostiti svojemu namenu.

Med strankama niti ni sporno, pregled ponudbe izbranega ponudnika pa to potrjuje, da iz predložene ponudbe izbranega ponudnika ne izhaja izpolnjevanje nekaterih zahtev, ki se nanašajo na vsebino idejne rešitve – označbe protokolov med sklopi, moduli oz. nivoji v skici idejnega koncepta in zasnova nivojev arhitekture. To je navsezadnje ugotovil že naročnik v fazi preverjanja in ocenjevanja ponudb, kot je razvidno iz dopisa »DOPOLNITEV PONUDBE IN DODATNA POJASNILA K PONUDBI« z dne 26. 6. 2014, ki ga je naslovil na izbranega ponudnika.

Med strankama tudi ni sporno dejstvo, da je izbrani ponudnik po pozivu naročnika dopolnil idejno rešitev tako, da je v skico arhitekture dopisal (nekatere) manjkajoče protokole in nadzorni modul ter opisal koncept realizacije tronivojske arhitekture. Vsega navedenega po oceni Državne revizijske komisije v konkretnem primeru ni mogoče šteti za pojasnjevanje ponudbe: protokoli so bili v prvotnem idejnem konceptu sicer našteti, ni pa bil določen način oz. mesto njihove uporabe, saj z njimi niso bile skladno z zahtevo naročnika označene povezave med sklopi/moduli/nivoji. Te relacije niso bile prikazane ne v skici arhitekture in tudi ne navedene v opisnem delu rešitve, ki se nanaša na opis procesa vročitve, razvojno metodologijo in orodja, ki jih bo ponudnik uporabil pri razvoju predmeta naročila, ne pa na tehnologijo. Ker to za rešitev zadeve ni bistveno, Državna revizijska komisija ni presojala navedb vlagatelja o tem, da tudi po takšni dopolnitvi ponudba izbranega ponudnika še vedno ni popolna.

Ob tem je potrebno ponovno opozoriti, da tretji odstavek 78. člena ZJN-2 tehnični del ponudbe v zvezi z vprašanjem njenega dopolnjevanja obravnava strožje. Posledično bi določanje konkretne vsebine ponujenemu predmetu šele po postopku iz prvega odstavka 78. člena ZJN-2 pomenilo, da ponudnik spreminja tisti del ponudbe, ki ga skladno s tretjim odstavkom istega člena ni dovoljeno spreminjati (del ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila) in predstavlja ključni del ponudbe. Glede na besedilo tretjega odstavka 78. člena ZJN-2, kot je veljal za konkretni postopek oddaje javnega naročila, za rešitev zadeve ni bistveno vprašanje, ali je s spremembo dela ponudbe, ki se nanaša na tehnične specifikacije, prišlo tudi do spremembe idejnega koncepta v smislu zamenjave prvotno ponujenega predmeta naročanja z novim predmetom naročanja.

Ob upoštevanju poteka javnega naročila je tako mogoče zaključiti, da naročnik iz predložene ponudbe izbranega ponudnika ni mogel ugotoviti skladnosti ponudbe z njegovimi tehničnimi zahtevami, zato bi naročnik moral glede na to, da gre za pomanjkljivost v delu ponudbe, ki se nanaša na tehnične specifikacije, takšno ponudbo skladno s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 izločiti kot nepopolno, ne pa pozivati izbranega ponudnika na dopolnitev ponudbe v spornem delu.

Državna revizijska komisija je zato zahtevku za revizijo ugodila in je, na podlagi 2. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, razveljavila odločitev naročnika o oddaji javnega naročila v sklopu 3, kot izhaja iz naročnikovega dokumenta »Sklep o oddaji naročila«, št. 430-51/2014/67 (15131-13), z dne 14. 11. 2014. Ker se z razveljavitvijo odločitve o oddaji naročila postopek oddaje javnega naročila vrne v fazo pregleda in ocenjevanja ponudb (7. točka prvega odstavka 70. člena ZJN-2, v povezavi z 2. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN), Državna revizijska komisija naročnika z namenom pravilne izvedbe postopka v delu, ki je bil razveljavljen in na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZPVPJN, napotuje, da v nadaljevanju postopka oddaje zadevnega javnega naročila sprejme eno od odločitev, ki jih predvideva ZJN 2, pri tem pa upošteva ugotovitve Državne revizijske komisije, kot izhajajo iz tega sklepa. Naročnik naj v primeru, če bo nadaljeval in zaključil postopek oddaje javnega naročila z izbiro najugodnejše ponudbe, zagotovi enakopravno obravnavo ponudnikov (9. člen ZJN-2) in (v primeru oddaje javnega naročila) v celoti preveri popolnost ponudbe ponudnika, kateremu namerava oddati javno naročilo.

Ker to v ničemer ne bi vplivalo na odločitev Državne revizijske komisije (zahtevku za revizijo je bilo namreč potrebno ugoditi že ob upoštevanju doslej predstavljenih zatrjevanj vlagatelja), se Državna revizijska komisija v nadaljevanju ni opredeljevala do preostalih vlagateljevih zatrjevanj in argumentov, s katerimi utemeljuje zahtevek za revizijo.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku, in sicer strošek sestave revizijskega zahtevka v znesku 1.400,00 EUR in 20,00 EUR za izdatke po tarifni številki 6002 Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008 s sprem., v nadaljevanju: ZOdvT), oboje povečano za 22% DDV, ter strošek plačila takse v višini 2.540,28 EUR. V vlogi, s katero se je opredelil do navedb naročnika, priglaša še strošek sestave te vloge v višini 1.400,00 EUR in 20,00 EUR za izdatke po tarifni številki 6002 ZOdvT, oboje povečano za 22% DDV.

Državna revizijska komisija je na podlagi tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN in skladno z določili 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009) ter 13. člena ZOdvT po pravičnem preudarku in ob upoštevanju vseh okoliščin primera vlagatelju kot potrebne priznala naslednje stroške, nastale z revizijo: za zastopanje v revizijskem postopku pred naročnikom in Državno revizijsko komisijo enotno nagrado v višini 800,00 EUR, 20,00 EUR za izdatke po tarifni številki 6002 ZOdvT, oboje povečano za 22% DDV, ter strošek plačane takse v višini 2.540,28 EUR.

Glede na dosežen uspeh je Državna revizijska komisija odločila, da je vlagatelj v obravnavanem primeru upravičen do povračila stroškov v višini 3.540,68 EUR. Naročnik je vlagatelju priznane stroške dolžan povrniti v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po izteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.



V Ljubljani, 21. 1. 2015

Predsednica senata:
Nina Velkavrh, univ. dipl. prav.
Članica Državne revizijske komisije






Vročiti:
- Avbreht, Zajc in partnerji, o.p., d.o.o., Šestova ulica 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1000 Ljubljana
- ZASLON TELECOM d.o.o., Brnčičeva ulica 13, 1231 Ljubljana-Črnuče
- Republika Slovenija, Ministrstvo za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana


Vložiti:
- v spis zadeve, tu.

Natisni stran