018-253/02

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je v senatu članice Metode Hrovat kot predsednice senata, predsednice mag. Marije Bukovec Marovt kot poročevalke in člana mag. Aleksija Mužine kot člana, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila po odprtem postopku za izbiro dobavitelja pripomočkov, ki se uporabljajo pri zdravljenju zavarovanih oseb z inkontinenco, ki ga je vložilo podjetje INCOM GROUP d.o.o., Cesta na bokalce 3, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnik Blaž Mrva, Tivolska 40, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika ZAVOD ZA ZDRAVSTVENO ZAVAROVANJE SLOVENIJE, Miklošičeva ulica 24, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 10.02.2003

odločila:

1. Zahtevku za revizijo se ugodi in se razveljavi odločitev naročnika navedena v obvestilu, št. JN 0309-5/1-02-B, z dne 20.09.2002, o izbiri najugodnejšega ponudnika za izbiro dobavitelja pripomočkov, ki se uporabljajo pri zdravljenju zavarovanih oseb z inkontinenco.
2. O stroških postopka bo odločeno s posebnim sklepom.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 11.02.2002 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za izbiro dobavitelja pripomočkov, ki se uporabljajo pri zdravljenju zavarovanih oseb z inkontinenco in v njem določil tudi ocenjeno vrednost. Dne 22.02.2002 je naročnik v Uradnem listu RS, št. 16/02, pod številko objave Ob-64617, objavil javni razpis za oddajo naročila po odprtem postopku za izbiro dobavitelja pripomočkov, ki se uporabljajo pri zdravljenju zavarovanih oseb z inkontinenco. Naročnik je dne 20.09.2002 izdal obvestilo, št. JN 0309-5/1-02-B, o oddaji javnega naročila, s katerim je kot najugodnejšega ponudnika za predmetno javno naročilo izbral podjetje MERIT d.o.o., Šmartinska 130, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z dopisom, z dne 25.09.2002, od naročnika zahteval predložitev obrazloženega obvestila o oddaji javnega naročila s podrobno obrazložitvijo ocenjevanja ponudb in izbire najugodnejšega ponudnika. Naročnik je z dopisom, št. JN 0309-5/1-02-B, z dne 30.09.2002, vlagatelju posredoval zahtevano obrazloženo obvestilo v katerem je med drugim navedel potek postopka oddaje predmetnega javnega naročila in pri opisu ocenjevanja in vrednotenja ponudb povzel določbe razpisne dokumentacije, ki opredeljujejo merila, njihov pomen in postopek ocenjevanja ponudb. V obrazloženem obvestilu pa ni podrobno obrazloženo ocenjevanje ponudb oziroma iz obrazloženega obvestila ni razvidno število točk, ki so jih posamezne ponudbe prejele pri vsakem izmed meril.

Zoper odločitev naročnika o oddaji javnega naročila, ki je podana v obvestilu, št. JN 0309-5/1-02-B, z dne 20.09.2002, je vlagatelj, dne 09.10.2002, vložil zahtevek za revizijo v katerem navaja, da je naročnik v postopku oddaje javnega naročila napačno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil materialno pravo. Vlagatelj nadaljuje, da je naročnik napačno ocenil njegovo ponudbo, saj njegovi pripomočki v celoti izpolnjujejo zahtevane medicinske kriterije za posamezno stopnjo inkontinence. Vlagatelj ne oporeka naročnikovi ugotovitvi, ki je navedena v obrazloženem obvestilu, z dne 30.09.2002, da je vpojnost posameznih vlagateljevih artiklov pod povprečjem, vendar dodaja, da je naročnik navedeno odstopanje pri vpojnosti posameznih artiklov tudi ocenil na način, da je vlagatelj prejel manj točk, zato je pri navajanju razlogov za zavrnitev vlagateljeve ponudbe neupravičeno sklicevanje na kriterij, ki je že bil ocenjevan v skladu z merili za ocenjevanje ponudb. Podobno velja za navedbo v obrazloženem obvestilu, da je vlagatelj ponudil enake artikle za srednjo, težko in zelo težko inkontinenco, saj med pogoji in merili ni navedeno, da morajo biti ponujeni artikli med seboj različni. Za ponujene artikle je bilo zgolj zahtevano, da morajo ustrezati medicinskim zahtevam, njihove lastnosti pa se ocenjujejo na način, kot je predviden v razpisni dokumentaciji. Vlagatelj v nadaljevanju prikazuje izračun števila točk po posameznih merilih, ki bi ga po njegovem mnenju morala prejeti njegova ponudba in ugotavlja, da bi njegova ponudba morala biti ocenjena z najvišjim številom točk ter izbrana kot najugodnejša. Na podlagi navedenega vlagatelj predlaga, da se razveljavi obvestilo o izbiri najugodnejšega ponudnika, z dne 20.09.2002, ter da se njegova ponudba sprejme kot najugodnejša.

Naročnik je na podlagi 16. člena ZRPJN odločal o vlagateljevem zahtevku za revizijo, z dne 09.10.2002, ter ga s sklepom, št. JN 0309-5/1-02-B, z dne 28.10.2002, kot neutemeljenega zavrnil. Naročnik v obrazložitvi sklepa navaja, da je glede na navedbe vlagatelja ponovno pregledal razpisno dokumentacijo in preveril celoten postopek sprejemanja odločitve o izbiri najugodnejšega ponudnika ter ponovno preveril tudi pravilnost ocenjevanja vlagateljeve ponudbe, pri čemer je ugotovil razlike med svojo oceno in simulacijo ocene s strani vlagatelja. Naročnik glede točkovanja vlagateljeve ponudbe pri predlogah po kriteriju sestava vpojnega jedra ugotavlja, da ima ponujena predloga samo troplastno vpojno jedro, ne pa tudi nevpojne propustne zgornje plasti, zato je vlagatelj po tem kriteriju prejel samo 1 točko. Ta razlika se pojavlja pri predlogah za vse tri stopnje inkontinence. Pri predlogah (artikel: ZS1LADYS36 in artikel: ZSC1P100) tudi iz predložene tehnične dokumentacije ni razvidno, da bi ponujene predloge ustrezale pogoju iz 3. točke 6. kriterija meril za ocenjevanje ponudb, po katerem mora biti sestava vpojnega jedra iz troplastnega vpojnega jedra z nevpojno prepustno zgornjo plastjo. Naročnik nadaljuje, da glede točkovanja vlagateljeve ponudbe pri posteljnih podlogah ugotavlja, da je le-ta v svoji ponudbi ponudil le enoplastno posteljno podlogo (samo celuloza) in je zato pri tem merilu prejel 0 točk. Pri »posteljnih podlogah« (artikel: ZOC60090 in artikel: ZOC60060) tudi iz predložene tehnične dokumentacije ni razvidno, da bi artikla ustrezala pogoju 3. točke 3. kriterija meril za ocenjevanje ponudb, po katerem mora biti sestava posteljne podloge troplastna iz različnih materialov z nevpojno propustno zgornjo plastjo. Navedena artikla prav tako ne ustrezata pogoju 2. točke 3. kriterija meril za ocenjevanje ponudb, po katerem mora biti sestava posteljne podloge troplastna iz različnih materialov.

Vlagatelj je z dopisom, z dne 06.11.2002, obvestil naročnika, da na podlagi 17. člena ZRPJN nadaljuje postopek pred Državno revizijsko komisijo. Vlagatelj ob tem dodaja, da je naročnik v obrazloženem obvestilu o oddaji javnega naročila, z dne 30.09.2002, navedel razloge, zaradi katerih vlagatelj ni bil izbran kot najugodnejši ponudnik (stran 8 in stran 9 obrazloženega obvestila o oddaji javnega naročila). Naročnikov sklep, št. JN 0309-5/1-02-B, z dne 28.10.2002, pa vsebuje povsem nove razloge za zavrnitev vlagateljeve ponudbe. Takšno dodajanje dejanskih razlogov, ki naj bi predstavljali pomanjkljivost vlagateljeve ponudbe, je nezakonito in je v nasprotju z načeli pravdnega postopka. V »pritožbenem« postopku namreč ni mogoče ugotavljati novih dejstev, ki jih naročnik ni ugotovil že na »prvi stopnji«.

Vlagatelj nadaljuje, da je v zahtevku za revizijo, z dne 11.10.2002, izračunal točke, ki bi jih moral prejeti glede na postavljene kriterije. Naročnik namreč točkovanja ponudnikov ni objavil in vlagatelj s točkovanjem ni bil seznanjen. Vlagatelj dodaja, da je naročnik v sklepu, št. JN 0309-5/1-02-B, z dne 28.10.2002, navedel, da vlagatelju ni priznal točk pri ocenjevanju sestave vpojnega jedra predlog. Ta ugotovitev naročnika pa je povsem napačna. Zgornja plast pri ponujenih predlogah je narejena iz materiala, ki tekočino sicer prepušča (v spodnjo, vpojno plast), vendar je ne zadržuje, ker je smisel predloge v tem, da vpije tekočino, kožo pa ohrani suho. To je razvidno iz tehnične dokumentacije, ki je priložena ponudbi (ZS1LADYS36 Technical Datasheet »Egosan« Anatomic Shaped Diapers; ZSC1P100 Scheda tecnica »Egosan« pannoloni anatomici sagomati). V obeh tehničnih specifikacijah je najprej navedeno celulozno jedro s superabsorbnimi polimeri, ki so absorbcijski materiali. V drugem razdelku pa so navedeni neabsorbcijski materiali, med katerimi je tudi netkana vrhnja plast. Iz tehnične dokumentacije je torej povsem jasno razvidno, da je vrhnja plast nevpojna. Vlagatelj še dodaja, da če bi bilo potrebno ugotavljati omenjena sporna dejstva, naj Državna revizijska komisija za razjasnitev spornih dejstev pozove izvedenca tekstilne tehnologije, ki naj poda izvedensko mnenje o izpolnjevanju spornega kriterija.

Glede pravilnosti ocenjevanja pri posteljnih podlogah vlagatelj navaja, da so vse posteljne podloge na trgu izdelane na enak način. Zaradi razvoja novih bolj vpojnih materialov ni več potrebe po večplastnosti vpojnega jedra pri posteljnih podlogah. Tako so vse posteljne podloge izdelane iz enoplastnega jedra. Vlagatelj dodaja, da sta glede vpojnega jedra posteljnih podlog obe ponudbi (vlagateljeva ponudba in ponudba izbranega ponudnika) enaki, kar je razvidno tudi iz predloženih vzorcev posteljnih podlog.

Vlagatelj na podlagi navedenega zaključuje, da zaradi napačnih ugotovitev naročnika, le-ta vlagatelju neupravičeno ni priznal treh točk pri ocenjevanju predlog. Že ob upoštevanju samo te napake naročnika, bi vlagateljeva ponudba prejela enako število točk kot ponudba izbranega ponudnika (170,5 točk). V tem primeru pa je najugodnejša ponudba tista, ki ima nižjo ponudbeno ceno, kot to določa zadnji odstavek 10. člena razpisne dokumentacije (stran 10). Zaradi navedenega bi morala biti kot najugodnejša ponudba izbrana vlagateljeva ponudba, saj le-ta vsebuje nižjo ponudbeno ceno, kot pa ponudba izbranega ponudnika. Dodatno neupoštevanje dveh točk pri ocenjevanju posteljnih podlog pa pomeni, da bi vlagateljeva ponudba morala biti ocenjena z dvema točkama več, kot pa ponudba izbranega ponudnika.

Na podlagi vsega navedenega vlagatelj predlaga, da Državna revizijska komisija postopek oddaje predmetnega javnega naročila sama zaključi in zadeve na vrača naročniku v ponovno odločanje ter odloči, kot je vlagatelj predlagal že v zahtevku za revizijo.

Državna revizijska komisija je po pregledu spisovne dokumentacije ugotovila, da vlagatelj ob vložitvi zahtevka za revizijo ni vplačal takse, ki jo določa prvi odstavek 22. člena ZRPJN, zato ga je na podlagi 21. člena ZRPJN s sklepom, z dne 27.11.2002, pozvala, da najkasneje v roku pet dni od prejema sklepa vplača takso v višini 80.000,00 SIT in o tem obvesti Državno revizijsko komisijo. Z istim sklepom je Državna revizijska komisija določila za strokovnjaka/izvedenca v predmetni zadevi Inštitut za tekstilno in grafično tehnologijo ter oblikovanje, Snežniška 5, Ljubljana (v nadaljevanju: izvedenec) in v skladu s petim odstavkom 3. člena ZRPJN, ki določa možnost uporabe postopkovnih določb Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99, 110/02; v nadaljevanju: ZPP), na podlagi 153. člena ZPP vlagatelja pozvala, da v roku pet dni od prejema sklepa predloži predujem za izvedbo dokaza z izvedencem, v višini 200.000,00 SIT. V skladu s prvim odstavkom 153. člena ZPP, mora namreč stranka, ki predlaga izvedbo dokaza, po nalogu sodišča založiti znesek, ki je potreben za stroške, ki bodo nastali z izvedbo dokaza. Vlagatelj je z dopisom, št. 018-253/02-21-2097, z dne 03.12.2002, Državni revizijski komisiji posredoval potrdilo o vplačilu takse iz prvega odstavka 22. člena ZRPJN, v višini 80.000,00 SIT ter potrdilo o vplačilu predujma za izvedbo dokaza z izvedencem, v višini 200.000,00 SIT. Vlagatelj je z dopisom, z dne 03.12.2002, Državno revizijsko komisijo tudi obvestil, da želi pred odločitvijo Državne revizijske komisije v predmetni zadevi pregledati strokovno/izvedensko mnenje (v nadaljevanju: izvedensko mnenje) in se do njega opredeliti.

Državna revizijska komisija je z dopisi, z dne 19.11.2002, 22.11.2002, 27.11.2002, 03.12.2002 in 21.01.2003 skladno z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN od naročnika zahtevala predložitev:

- poročila o ocenjevanju ponudb s podrobno obrazložitvijo ocenjevanja ponudb pri predlogah in posteljnih podlogah,
- obvestila o oddaji javnega naročila, vlagateljevega zahtevka za revizijo,
- obvestila o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo,
- manjkajoče ponudbene dokumentacije vlagatelja in izbranega ponudnika (vzorcev, ki so obvezni sestavni del ponudbene dokumentacije),
- vzorcev predlog vlagatelja in izbranega ponudnika, ki jih je vlagatelj priložil obvestilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo,
- vzorcev posteljnih podlog vlagatelja in izbranega ponudnika, ki ju je vlagatelj priložil obvestilu o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je z dopisi, z dne 21.11.2002, 22.11.2002, 28.11.2002, 05.12.2002 in 24.01.2003 Državni revizijski komisiji posredoval zahtevano dokumentacijo.

Državna revizijska komisija je z dopisom, z dne 10.12.2002, v skladu s petim odstavkom 3. člena ZRPJN, ki določa možnost uporabe postopkovnih določb ZPP, na podlagi 245. člena ZPP Inštitut za tekstilno in grafično tehnologijo ter oblikovanje, Snežniška 5, Ljubljana zaprosila za strokovno mnenje o lastnostih predlog (sestava vpojnega jedra ter propustnost in nevpojnost zgornje plasti) in posteljnih podlog (sestava posteljne podloge), ki sta jih ponudila vlagatelj in izbrani ponudnik.

Inštitut za tekstilno in grafično tehnologijo ter oblikovanje je z dopisom, z dne 28.01.2003, Državni revizijski komisiji posredoval zahtevano strokovno mnenje.

Državna revizijska komisija je z dopisom, št. 018-253/02-21-142, z dne 29.01.2003, skladno z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN naročnika pozvala, da v kolikor želi podati svoje stališče glede pridobljenega izvedenskega mnenja, da lahko to stori v roku treh dni od prejema tega dopisa. Naročnik se je z dopisom, št. 8001-26/03, z dne 31.01.2003, opredelil do pridobljenega izvedenskega mnenja.

Državna revizijska komisija je z dopisom, št. 018-253/02-21-143, z dne 29.01.2003, skladno z drugim odstavkom 21. člena ZRPJN tudi vlagatelja pozvala, da v kolikor želi podati svoje stališče glede pridobljenega izvedenskega mnenja, da lahko to stori v roku treh dni od prejema tega dopisa. Vlagatelj se je z dopisom, z dne 03.02.2003, opredelil do pridobljenega izvedenskega mnenja.

Po pregledu dokumentacije iz spisa, navedb vlagatelja in naročnika ter pridobljenega izvedenskega mnenja je Državna revizijska komisija sprejela odločitev, ki je razvidna iz izreka tega sklepa iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo drugega odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: »Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.«

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo vlagatelja dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je ta aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Glede vlagateljeve navedbe iz obvestila o nadaljevanju postopka pred Državno revizijsko komisijo, z dne 06.11.2002, da naročnikov sklep o zavrnitvi zahtevka za revizijo, z dne 28.10.2002, vsebuje povsem nove razloge za zavrnitev vlagateljeve ponudbe, ki pa niso navedeni v obrazloženem obvestilu o oddaji javnega naročila, z dne 30.09.2002, kar naj bi bilo v nasprotju z načeli pravdnega postopka, saj v »pritožbenem postopku« ni mogoče ugotavljati novih dejstev, ki jih naročnik ni ugotovil že na »prvi stopnji«, je potrebno najprej ugotoviti, da skladno s prvim odstavkom 4. člena ZRPJN pravno varstvo ponudnikov v vseh stopnjah postopkov oddaje javnih naročil zagotavlja Državna revizijska komisija. Naročnik sicer odloča o zahtevku za revizijo, hkrati pa je to oseba, zoper čigar ravnanje poteka revizijski postopek. Naročnik in Državna revizijska komisija odločata o istem zahtevku za revizijo. Po odločitvi naročnika pa Državna revizijska komisija ne ocenjuje naročnikovega odločanja o zahtevku za revizijo, temveč utemeljenost samega zahtevka za revizijo. Ob tem pa je potrebno dodati, da je naročnik v obrazloženem obvestilu o oddaji javnega naročila v točki V. med razlogi za neizbor vlagateljeve ponudbe navedel, da je pri ocenjevanju njegovih predlog ugotovil, da so ponujene predloge (za srednjo, težko in zelo težko inkontinenco) enake tako za moške kot za ženske ter ne izpolnjujejo kriterijev v 4. točki (dodatna zaščita pred iztekanjem) in 5. točki (barvne oznake glede na stopnjo inkontinence) pri merilu »kvaliteta«. Naročnik je za predloge za težko in zelo težko inkontinenco še navedel, da vpojnost ponujenih predlog izrazito odstopa navzdol od povprečja (kriterij v točki 7 pri merilu »kvaliteta) in je neprimerna za težko oziroma zelo težko inkontinenco. Naročnik je nadalje navedel, da je vlagatelj ponudil enake hlačne predloge za srednjo, težko in zelo težko inkontinenco, ki ne izpolnjujejo kriterija v točki 5 (barvne oznake glede na stopnjo inkontinence) pri merilu »kvaliteta«, vpojnost pa je pod povprečjem (kriterij v točki 8 pri merilu »kvaliteta«). Glede ocenjevanja vlagateljeve ponudbe pri posteljnih podlogah, pa je naročnik navedel, da je vpojnost le-teh pod povprečjem (kriterij v točki 4 pri merilu »kvaliteta«). Naročnik pa v obrazloženem obvestilu o oddaji javnega naročila ni navedel števila točk, ki jih je vlagatelj prejel pri vsakem izmed kriterijev, ki so se ocenjevali pri merilu »kvaliteta«, zaradi česar vlagatelj ni bil seznanjen s tem, v katerih elementih je bila njegova ponudba manj ugodna od ponudbe izbranega ponudnika oziroma ni bil seznanjen z (vsemi) razlogi zavrnitve njegove ponudbe. Naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji pri merilu »kvaliteta« določil za ocenjevanje predlog sedem kriterijev, nadalje za ocenjevanje hlačnih predlog osem kriterijev, nadalje za ocenjevanje posteljnih podlog štiri kriterije in za ocenjevanje mrežastih hlačk za pričvrstitev predlog en kriterij. V obrazloženem obvestilu o oddaji javnega naročila pa je naročnik zgolj za nekatere izmed kriterijev, ki se ocenjujejo navedel, da jih vlagateljeva ponudba ne izpolnjuje. Glede na navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik pri sestavi obrazloženega obvestila o oddaji javnega naročila ni ravnal v skladu z zahtevo 79. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00, 102/00; v nadaljevanju: ZJN-1). V 1. točki drugega odstavka navedenega člena ZJN-1 je namreč določeno, da mora naročnik v obrazloženem obvestilu o oddaji javnega naročila navesti razloge za zavrnitev vlagateljeve ponudbe. Tako bi moral naročnik v obrazloženem obvestilu o oddaji javnega naročila, ki ga je posredoval vlagatelju navesti tudi število točk, ki jih je le-ta prejel pri posameznem kriteriju v okviru merila »kvaliteta«. Ponudnik lahko namreč (pogosto šele) na osnovi obrazloženega obvestila o oddaji naročila ugotovi, ali so bile v postopku oddaje javnega naročila kršene njegove pravice ter ali bo za zaščito svojih upravičenih interesov vložil zahtevek za revizijo, ali pa se bo zadovoljil zgolj z informacijami o oddaji javnega naročila (arg. drugega odstavka 79. člena ZJN-1).

Glede navedb, ki se nanašajo na pravilnost ocenjevanja vlagateljevih predlog za srednjo, težko in zelo težko inkontinenco pri merilu »kvaliteta« in sicer po kriteriju v točki 6 »sestava vpojnega jedra«, Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji glede ocenjevanja sestave vpojnega jedra določil merilo in način ocenjevanja na naslednji način:

Kriterij Delež v oceni Št. točk
Sestava vpojnega jedra:
1.) samo celuloza
2.) troplastno vpojno jedro
3.) troplastno vpojno jedro z nevpojno propustno zgornjo plastjo 20%
0
1
2

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da je naročnik v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb ugotovil, da je vlagatelj za srednjo, težko in zelo težko inkontinenco ponudil predloge, ki imajo troplastno vpojno jedro ne pa tudi nevpojne propustne zgornje plasti, zato mu je pri navedenem kriteriju za predloge za srednjo inkontinenco dodelil 1 točko, nadalje za predloge za težko inkontinenco dodelil 1 točko ter za predloge za zelo težko inkontinenco prav tako dodelil 1 točko. Vlagatelj pa v revizijskem postopku zatrjuje, da je zgornja plast ponujenih predlog narejena iz materiala, ki tekočino prepušča v spodnjo vpojno plast (propustnost), hkrati pa tekočine ne zadržuje (nevpojnost), saj je smisel predloge ravno v tem, da tekočino vpije, kožo pa ohrani suho. Iz navedenega izhaja, da med vlagateljem in naročnikom ni sporno, da je vlagatelj ponudil predloge s troplastnim vpojnim jedrom, zato se je Državna revizijska komisija pri presoji pravilnosti ocenjevanja pri merilu »kvaliteta« po kriteriju »sestava vpojnega jedra« opredeljevala zgolj do vprašanja o propustnosti in nevpojnosti zgornje plasti vlagateljevih predlog ne pa tudi glede večplastnosti vpojnega jedra.

Državna revizijska komisija v nadaljevanju povzema ugotovitve iz pridobljenega izvedenskega mnenja, z dne 28.01.2003, o lastnostih predlog (sestava vpojnega jedra ter propustnost in nevpojnost zgornje plasti), ki sta jih ponudila vlagatelj in izbrani ponudnik. V izvedenskem mnenju je navedeno: »V tehničnih specifikacijah obeh ponudnikov Merit (Hartmann) in Incom Group (Santex) je navedena sestava vpojnega jedra. Pri obeh je osnova za absorbcijo razvlaknjena celuloza pomešana z visokovpojnimi polimeri-superabsorbenti. Slednji vežejo tekočino in se pri tem spremenijo v gel. Tako vezana tekočina se pri mehanskih obremenitvah ne sprošča in zato ni nevarnosti, da bi zopet prišla v stik z uporabnikom. Pojav prehajanja tekočine nazaj na stik koža – predloga se imenuje odpuščanje (re-wet). Značilen je za naravne vpojne materiale, kot so celuloza, bombaž in drugi. Samo za ponazoritev razmerja prisotnih materialov v sestavi vpojnega jedra: Incom Group (Santex) v tehnični specifikaciji za izdelek ZS1LADYS36 izkazuje razmerje med visoko vpojnimi polimeri in celulozo 1 proti 5 (4.95).
Zaradi velike vsebnosti celuloze (udobje, počutje, mehkoba,… pri uporabi), je nevarnost odpuščanja velika, zato nekateri proizvajalci npr. Hartmann (Merit) vgrajujejo dodatno plast (Dry-Plus), ki ima dvojno delovanje:
a) pri prehajanju tekočine od uporabnika proti vpojnemu jedru zagotovi enakomerno razporeditev-distribucijo tekočine po vsem vpojnem jedru (celuloza z visokovpojnimi polimeri);
b) preprečuje odpuščanje tekočine iz vpojnega jedra zopet nazaj proti koži uporabnika.

V tehnični dokumentaciji za predloge ponudnika Incom Group (Santex) razporeditveno-zadrževalna plast ni navedena.

Funkcijo razporeditve in zadrževanja tekočine lahko delno opravlja tudi vrhnja plast, vendar mora za dobro distribucijo in zadrževanje imeti: težo nad 40g/m2, posebno tridimenzionalno zgradbo in tudi na pogled se mora ločiti od običajnih netkanih materialov (običajnih polipropilenskih ali bikomponentnih vlaknovin-coverstock).

Pri obeh dobaviteljih je zgornja kontaktna plast, telo – predloga izdelana iz nevpojne propustne vlaknovine - netkanega materiala (nonwoven, tessuto non tessuto, coverstock). Čeprav v specifikacijah ni navedeno, predvidevamo da so uporabljena polipropilenska oz. bikomponentna vlakna (polipropilen oplaščen z polietilenom). Obe navedeni vrsti sta po svoji naravi nehidrofilni, vendar jima po postopku kemičnega predenja dodajo hidrofilno avivirno sredstvo. Taka vlakna se preko postopka termičnega utrjevanja (termobonded nonwoven) spojijo v netkano blago, ki se uporablja za vrhnjo plast vložkov, otroških plenic in inkontinenčnih izdelkov. Lastosti vlaknovine – netkanega blaga: prepustnost (tekočinska, zračna), vpojnost, zadrževanje, vzdolžna in prečna trdnost, hitrost in količina prepuščanja, raztegljivost,…so odvisne od štirih glavnih parametrov. To so: izbor vlaken, uporabljena tehnologija, teža blaga v gramih na kvadratni meter ter nastavitve parametrov pri izdelavi.

Tehnične dokumentacije obeh ponudnikov navajajo, da je vpojno jedro sestavljeno iz celuloze in visokovpojnih polimerov – superabsorbentov, kar pomeni, da dva različna materiala pri postopku tvorbe jedra sestavljata eno ali več plasti. Te plasti se med seboj lahko razlikujejo po razmerju celuloze in visokovpojnih polimerov, gostoti razporeditve elementov in uporabljenemu tipu obeh elementov glede na željene lastnosti. Možnosti za izdelavo dvo ali večplastnih celuloznih jeder pomešanih z visokovpojnimi polimeri izhajajo iz uporabljene tehnologije. Za tvorbo jedra pri inkontinenčnih proizvodih je zelo razširjena tehnologija dvojnega oblikovalnega bobna, ki sta lahko napajana iz enega oz. dveh ločenih kladivnih drobilnikov. Troplastnost lahko dosežemo tudi s koncentrirano lokacijo visokovpojnih polimerov med dvema plastema jedra, ki se tvorita vsak na svojem oblikovalnem bobnu za jedro. Običajno se taka plast nahaja v zgornjem delu jedra. Spodnji del (tanka plast tik nad nepropustno polietilensko zaporo) je pri takem načinu oblikovanja jedra pogosto brez vsebnosti visokovpojnih polimerov. Tehnološke možnosti za troplastnost so dane. Opazovanje in točna opredelitev plastnosti vpojnega jedra na priloženih vzorcih je zaradi kasnejših faz izdelave (stiskanje, varjenje, zlaganje, pakiranje, transportno pakiranje) in s pripomočki, ki so nam na voljo, lahko nekorektno.
V veliko pomoč pri presoji (kriterij sestava vpojnega jedra) je opredelitev naročnika, glede pristopa do ocenjevanja večplastnosti jedra in odgovor na vprašanje: ali je zgornja prepustna, nevpojna plast že ena od "treh" plasti, ki jo lahko prištejemo jedru?«.

Naročnik v svojem stališču, z dne 31.01.2003, glede navedb v izvedenskem mnenju, ki se nanašajo na pravilnost ocenjevanja vlagateljevih predlog za srednjo, težko in zelo težko inkontinenco pri merilu »kvaliteta« in sicer po kriteriju v točki 6 »sestava vpojnega jedra« navaja, da večji del izvedenskega mnenja sicer opisuje in pojasnjuje značilnosti izdelkov, ki se uporabljajo v primerih inkontinence ter njihove fizikalno-tehnične in kemijske sestave. Kljub temu pa je v izvedenskem mnenju podana bistvena razlika med ponujenimi predlogami izbranega ponudnika ter vlagatelja in sicer ta, da je v predlogah, ki jih ponuja izbrani ponudnik vgrajena dodatna plast »Dry-plus«, ki zagotavlja enakomerno distribucijo tekočine v vpojnem jedru ter preprečuje odpuščanje »re-wet« že vpite tekočine nazaj proti koži uporabnika pripomočka.

Vlagatelj pa v svojem stališču, z dne 03.02.2003, glede navedb v izvedenskem mnenju, ki se nanašajo na pravilnost ocenjevanja vlagateljevih predlog za srednjo, težko in zelo težko inkontinenco pri merilu »kvaliteta« in sicer po kriteriju v točki 6 »sestava vpojnega jedra« navaja, da je bilo v postopku oddaje javnega naročila sporno, ali imajo s strani vlagatelja ponujene predloge (tehnična dokumentacija in vzorci) propustno nevpojno zgornjo plast. Vlagatelj dodaja, da je v izvedenskem mnenju izrecno navedeno: »Pri obeh dobaviteljih je zgornja kontaktna plast, telo – predloga izdelana iz nevpojne propustne vlaknovine – netkanega materiala (nonwoven, tessuto non tessuto, coverstock).« Iz izvedenskega mnenja torej izhaja, da imajo nedvomno tudi vlagateljevi vzorci propustno nevpojno zgornjo plast. Vlagatelj meni, da ob dejstvu, da so merila iz razpisne dokumentacije jasna in nedvoumna, navedena ugotovitev iz izvedenskega mnenja povsem zadošča za odločitev Državne revizijske komisije v revizijskem postopku.

Glede na vse navedeno Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj ponudil predlogo, katere zgornja kontaktna plast je izdelana iz nevpojne propustne vlaknovine - netkanega materiala (nonwoven, tessuto non tessuto, coverstock). Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da glede na naročnikovo določitev kriterija »sestava vpojnega jedra« pri merilu »kvaliteta« v razpisni dokumentaciji ni mogoče trditi, da vlagatelj ni upravičen do dveh točk pri tem merilu za vsako izmed ponujenih predlog (predloge za srednjo, težko in zelo težko inkontinenco), saj tako kot iz vlagateljeve ponudbe (tehnična dokumentacija) in vzorcev tudi iz izvedenskega mnenja izhaja, da vlagateljeve predloge vsebujejo nevpojno propustno zgornjo plast. Navedeno ravnanje naročnika (nedodelitev točk za propustnot in nevpojnost) tako predstavlja kršitev 50. člena ZJN-1, ki v četrtem odstavku določa: »Pri ocenjevanju ponudb mora naročnik uporabiti le tista merila, ki so bila objavljena v razpisni dokumentaciji in način, kot so bila opisana in ovrednotena. Naročnik ne sme uporabiti nobenega merila, ki ni bilo navedeno v razpisni dokumentaciji.«

Ob tem pa je potrebno dodati, da je naročnik avtonomen pri določitvi meril po katerih bo ocenjeval ponudbe, Državna revizijska komisija pa lahko v revizijskem postopku (v tej fazi postopka oddaje javnega naročila) zgolj presoja objektivnost ocenjevanja ponudb, glede na vnaprej določena merila. Zaradi navedenega se Državna revizijska komisija tudi ne more spuščati v drugačno presojo kvalitete vlagateljevih predlog in predlog izbranega ponudnika, kot le v takšno, ki temelji na primerjavi s predhodno (s strani naročnika!) določenimi merili.

Glede vlagateljevih navedb, ki se nanašajo na pravilnost ocenjevanja vlagateljevih posteljnih podlog in posteljnih podlog izbranega ponudnika pri merilu »kvaliteta« in sicer po kriteriju v točki 3 »sestava posteljne podloge«, Državna revizijska komisija najprej ugotavlja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji glede ocenjevanja sestave posteljne podloge določil merilo in način ocenjevanja na naslednji način:

Kriterij Delež v oceni Št. točk
Sestava posteljne podloge:
1.) enoplastna posteljna podloga - samo celuloza
2.) troplastna iz različnih materialov
3.) troplastna z nevpojno propustno zgornjo plastjo 20%
0
1
2

Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da je naročnik v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb ugotovil, da je vlagatelj za obe razpisani velikosti ponudil enoplastne posteljne podloge (samo celuloza), zaradi česar mu je pri merilu »kvaliteta« po kriteriju »sestava posteljnih podlog« dodelil 0 točk. Hkrati pa je naročnik izbranemu ponudniku pri merilu »kvaliteta« po kriteriju »sestava posteljnih podlog« dodelil 2 točki z obrazložitvijo, da so s strani izbranega ponudnika ponujene posteljne podloge sestavljene iz treh plasti z nevpojno propustno zgornjo plastjo. Vlagatelj pa v revizijskem postopku zatrjuje, da so tako njegove posteljne podloge kot posteljne podloge izbranega ponudnika izdelane iz enoplastnega jedra, kar je razvidno tudi iz tehnične dokumentacije in predloženih vzorcev, zato bi morala biti tako vlagatelj kot izbrani ponudnik po navedenem kriteriju ocenjena z istim številom točk.

Državna revizijska komisija v nadaljevanju povzema ugotovitve iz pridobljenega izvedenskega mnenja, z dne 28.01.2003, o lastnostih posteljnih podlog (sestava posteljnih podlog ter propustnost in nevpojnost zgornje plasti), ki sta jih ponudila vlagatelj in izbrani ponudnik. V izvedenskem mnenju je navedeno: »Večplastnost je pomembna zaradi razporeditve tekočine pri prehajanju od uporabnika proti vpojnemu jedru in zadrževanju tekočine, ki jo je absorbirala celuloza. Hartmann (Merit) v prospektnem gradivu za izdelek Molinea Plus (dimenziji 60x60 cm in 60x90 cm) navaja tako razporeditveno plast pod imenom "tissue". V tehnični dokumentaciji Sanex-a (Incom Group) za izdelka ZOC60090 in ZOC60060 poleg celuloznega jedra in vrhnje plasti (non woven - coverstock 15 g/m2) ni zaslediti nobene druge (vmesne) plasti.«

Naročnik v svojem stališču, z dne 31.01.2003, glede navedb v izvedenskem mnenju, ki se nanašajo na pravilnost ocenjevanja vlagateljevih posteljnih podlog ter posteljnih podlog izbranega ponudnika pri merilu »kvaliteta« in sicer po kriteriju v točki 3 »sestava posteljne podloge« navaja, da je v izvedenskem mnenju podana bistvena razlika med ponujenimi posteljnimi podlogami izbranega ponudnika ter vlagatelja in sicer ta, da je v posteljnih podlogah, ki jih ponuja izbrani ponudnik razvidna razporeditvena plast »tissue«, ki je pomembna za razporeditev prehajanja tekočine od uporabnika pripomočka proti vpojnemu jedru, kjer se tekočina zadržuje.

Vlagatelj pa v svojem stališču, z dne 03.02.2003, glede navedb v izvedenskem mnenju, ki se nanašajo na pravilnost ocenjevanja vlagateljevih posteljnih podlog ter posteljnih podlog izbranega ponudnika pri merilu »kvaliteta« in sicer po kriteriju v točki 3 »sestava posteljne podloge« navaja, da je naročnik v sklepu, z dne 28.10.2002, o zavrnitvi vlagateljevega zahtevka za revizijo navedel, da ima vlagateljeva posteljna podloga samo eno plast, torej pri ocenjevanju ni upošteval zgornjo nevpojno in prepustno plast kot prvo plast vpojnega jedra (nakazana dilema v strokovnem mnenju), zaradi česar upravičeno po navedenem kriteriju ni prejel 2 točk, hkrati pa tudi izbrani ponudnik po istem kriteriju ne bi smel prejeti 2 točk, saj imajo njegove posteljne podloge samo eno plast več in prav tako ne ustrezajo kriteriju treh plasti.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji pri merilu »kvaliteta« po kriteriju v točki 3 »sestava posteljne podloge« določil, da se pri posteljnih podlogah ocenjuje sestava celotne posteljne podloge in ne samo sestava vpojnega jedra, kot pri ocenjevanju predlog. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je iz tehnične dokumentacije in vzorcev vlagatelja in izbranega ponudnika ter iz izvedenskega mnenja razvidno, da je vlagatelj ponudil posteljne podloge (za obe zahtevani velikosti), ki imajo samo celulozno jedro brez visokovpojnih polimerov in zgornjo kontaktno plast medtem, ko je izbrani ponudnik ponudil posteljne podloge (za obe zahtevani velikosti), ki imajo samo celulozno jedro brez visokovpojnih polimerov, vmesno plast »tissue« in zgornjo kontaktno plast. Vlagateljeve posteljne podloge imajo torej eno plast manj od posteljnih podlog izbranega ponudnika (plast »tissue«), saj v obeh navedenih primerih tudi ne moremo govoriti o večplastnosti samega vpojnega jedra, saj sta tako vlagatelj kot izbrani ponudnik ponudila posteljne podloge z vpojnim jedrom samo iz celuloze. Glede na način, kot je naročnik pri kriteriju v točki 3 »sestava posteljne podloge« določil podtočko 1 »enoplastna posteljna podloga« ter glede na dejstvo, da je naročnik pri tem kriteriju vlagateljeve posteljne podloge ocenil z 0 točk, je potrebno ugotoviti, da se pri ocenjevanju pri navedenem kriteriju zgornja kontaktna plast ne upošteva pri ocenjevanju (več)plastnosti posteljnih podlog.

Potrditev za navedeno razlago kriterija »sestava posteljne podloge« in načina ocenjevanja pri tem kriteriju nenazadnje izhaja, kot to navaja tudi vlagatelj, iz same naročnikove obrazložitve v sklepu, z dne 28.10.2002, o zavrnitvi vlagateljevega zahtevka za revizijo, kjer je le-ta navedel, da je vlagatelj ponudil le enoplastno posteljno podlogo (samo celuloza) in je zato prejel 0 točk. Glede na navedeno razlago pa tudi ni mogoče zagovarjati stališča, da je izbrani ponudnik ponudil troplastno posteljno podlogo, ampak zgolj dvoplastno, saj že sam naročnik (posredno) zagovarja stališče (ocena vlagateljevih posteljnih podlog pri navedenem kriteriju in obrazložitev v sklepu, z dne 28.10.2002), da se vrhnja kontaktna plast ne všteva med plasti, ki se ocenjujejo pri navedenem kriteriju. Ob dejstvu, da je brezpredmetno vprašanje, ali ima samo jedro posteljne podloge izbranega ponudnika več plasti, saj je le-to zgolj iz celuloze brez visokovpojnih polimerov, je glede na način ocenjevanja pri navedenem kriteriju, kot ga je določil naročnik gre ugotoviti, da posteljne podloge izbranega ponudnika ne izpolnjujejo pogojev za dodelitev 2 točk pri kriteriju »sestava posteljnih podlog«.

Državna revizijska komisija ponovno poudarja, da je naročnik avtonomen pri določitvi meril po katerih bo ocenjeval ponudbe, Državna revizijska komisija pa lahko v revizijskem postopku (v tej fazi postopka oddaje javnega naročila) zgolj presoja objektivnost ocenjevanja ponudb, glede na vnaprej določena merila. Zaradi navedenega se Državna revizijska komisija tudi ne more spuščati v drugačno presojo kvalitete vlagateljevih posteljnih podlog in podlog izbranega ponudnika, kot le v takšno, ki temelji na primerjavi s predhodno (s strani naročnika!) določenimi merili.

Glede vlagateljeve zahteve v zahtevku za revizijo, da naj Državna revizijska komisija sama zaključi postopek oddaje javnega naročila in ga ne vrača ponovno naročniku v odločanje, pa je potrebno navesti, da ZRPJN Državni revizijski komisiji ne daje takšnih pooblastil, da bi lahko sledila tej vlagateljevi zahtevi. Državna revizijska komisija ima zgolj kasatorična pooblastila, zato s svojim sklepom ne more nadomestiti odločitve naročnika o izbiri najugodnejše ponudbe ali druge odločitve v postopku oddaje javnega naročila.

Glede na vse navedeno je Državna revizijska komisija v skladu z 2. alineo prvega odstavka 23. člena ZRPJN odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa. Pri ponovnem pregledu in ocenjevanju ponudb pa mora naročnik skladno z drugim odstavkom 23. člena ZRPJN upoštevati ugotovitve iz te odločitve.

Ob tem pa Državna revizijska komisija dodaja, da naročnik v času od vročitve predmetne odločitve Državne revizijske komisije pa do pravnomočnosti odločitve o dodelitvi javnega naročila (vmesno obdobje), zagotovi porabo proračunskega denarja skladno s predpisi, ki urejajo javne finance in javna naročila. Pri tem mora naročnik, ob upoštevanju načela gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, načela transparentnosti porabe javnih sredstev in načela enakopravnosti, v vmesnem obdobju zlasti enakopravno obravnavati vse tiste, ki so v tem postopku oddaje javnega naročila izkazali aktivno legitimacijo za sodelovanje in oddali ponudbe. Ti pa imajo tudi pravico zahtevati pravno varstvo v primeru kršitev. Tako je potrebno pred prevzemom kakšnih koli finančnih obveznosti tudi zlasti preveriti in primerjati ceno in kvaliteto ponudb. Pri tem velja še opozoriti, da je za spremembe in dopolnitve pogodb, ki so sklenjene v nasprotju s pravili javnega naročanja, v nekaterih primerih predpisana celo ničnostna sankcija (130. člen ZJN-1).


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod točko 1 izreka tega sklepa.


Državna revizijska komisija bo na podlagi 26. člena Poslovnika Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Uradni list RS, št. 55/00) ter Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99, 110/02), ki se v skladu s petim odstavkom 3. člena ZRPJN, uporablja v primerih, ko ZRPJN ne določa drugače, o stroških v zvezi z revizijo postopka oddaje javnega naročila, odločila s posebnim sklepom.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije pod točko 2 izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (člen 23/3 ZRPJN).


V Ljubljani, dne 10.02.2003


predsednica senata
Metoda Hrovat, univ.dipl.prav.
članica Državne revizijske komisije

Natisni stran