018-161/02

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št.: 78/99, 90/99; v nadaljevanju: ZRPJN), v senatu članov mag. Marije Bezovšek kot predsednice, mag. Aleksija Mužine poročevalca in Tomaža Vesela kot člana, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila za izbiro izvajalca za prenovo in razširitev objekta tehničnih pregledov in vloženega zahtevka za revizijo podjetja Gradbeno podjetje Grosuplje d.d., Emonska cesta 8, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Javno podjetje Ljubljanski potniški promet d.o.o., Celovška cesta 160, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 01.08.2002

odločila:

Zahtevku za revizijo se ugodi in se v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila za izbiro izvajalca za prenovo in razširitev objekta tehničnih pregledov, objavljen v Uradnem listu RS, št. 20/02, z dne 08.03.2002, pod številko objave Ob-65360.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 15.02.2002 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila (dokument št. KM/274), po odprtem postopku za prenovo in razširitev objekta tehničnih pregledov. Javni razpis je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 20/02, z dne 08.03.2002, pod številko objave Ob-65360. Iz zapisnika o javnem odpiranju ponudb za oddajo javnega naročila, z dne 08.04.2002, je razvidno, da je naročnik za predmetno javno naročilo prejel 11 pravočasnih ponudb. Naročnik je z obvestilom o oddaji javnega naročila, št. KM/932, z dne 23.05.2002, obvestil vse ponudnike, da je kot najugodnejšega ponudnika izbral ponudbo Gradbenega podjetja Gradis Jesenice d.d., Cesta Franceta Prešerna 25, Jesenice (v nadaljnjem besedilu: izbrani ponudnik).

Po prejemu obvestila o oddaji javnega naročila (dokument št. KM/932, z dne 23.05.2002), je vlagatelj od naročnika, skladno s 1. odstavkom 79. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 in 102/00: v nadaljevanju ZJN-1) zahteval obrazloženo obvestilo o oddaji naročila, ki mu ga je naročnik posredoval dne 21.07.2002 (dokument št. KM/1107).

Vlagatelj v zahtevku za revizijo, ki ga je naročnik prejel dne 05.07.2002 (dokument št.1683/02-61-mkl, z dne 04.07.2002), navaja, da je naročnik nepravilno ovrednotil ponudbo izbranega ponudnika v enem od kriterijev za točkovno vrednotenje ponudb. Vlagatelj še navaja, da nikjer v zapisniku o odpiranju ponudb ni navedeno, da je izbrani ponudnik v svoji ponudbi priložil kopijo pogodbe s certifikacijsko firmo za pridobitev certifikata ISO 14001 (ovrednoteno z dvema točkama) ali celo kopijo samega certifikata (ovrednoteno s petimi točkami).
Naročnik je po mnenju vlagatelja spremenil ponudbeno vrednost izbranemu ponudniku, glede na ceno objavljeno ob odpiranju ponudb. Naročnik je dne 23.05.2002 v obvestilu o oddaji javnega naročila zapisal, da je izbral najugodnejšega ponudnika, ki naj bi izvedel pogodbena dela za 545.540.095,30 SIT. Navedene cena ne odgovarja ceni, ki izhaja iz zapisnika o odpiranja ponudb in katera znaša (za izbranega ponudnika) 598.022.126,00 SIT.
Po merilu »ravnanje z okoljem« je le izbrani ponudnik prejel 5 točk za pridobljen certifikat ISO 14001, kar vzbuja sum o prilagoditvi dela meril za ocenjevanje ponudb na favoriziranega ponudnika. V Sloveniji namreč nobena od gradbenih firm ni certificirana z ISO 14001, razen morda izbrani ponudnik, kar pa iz zapisnika o odpiranju ponudb ni razvidno. Naveden sum se je pojavil šele po odpiranju ponudb, ko je postalo očitno, da noben od ponudnikov ni imel takega certifikata.
Vlagatelj predlaga, da se postopek izbire najugodnejšega ponudnika delno razveljavi, in da se glede na znane parametre (izključitev merila »ravnanje z okoljem«), ponudbe ponovno ovrednoti ter posledično spremeni sklep v korist vlagatelja.

Naročnik zahtevek za revizijo zavrača kot neutemeljen (dokument št. AO/br-1208, z dne 18.07.2002) in navaja, da je na javnem odpiranju ponudb poleg petčlanske komisije naročnika sodelovalo devet (s pisnimi pooblastili) pooblaščenih predstavnikov ponudnikov in predstavnik vlagatelja brez pooblastila. Kljub temu, da predstavnik vlagatelja ni predložil pooblastila, je strokovna komisija naročnika na njegovo zahtevo ponovno pregledala vlagateljevo ponudbeno dokumentacijo, z namenom, da preveri, ali v ponudbeni dokumentaciji (vlagatelja) dejansko ni izjave o sprejemu programa politike ravnanja z okoljem. Na javnem odpiranju ponudb je bilo vsem navzočim (torej tudi predstavniku vlagatelja) dano na vpogled potrdilo iz ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika o pridobitvi certifikata ISO 14001. Potrdilo je sestavni del ponudbe in je zato še vedno povezano z vrvico. Tudi sicer domneve vlagatelja o sumu favoriziranja ponudnika s certifikatom nimajo nobene dejanske podlage. Tudi vlagateljeva ponudba bi po tem merilu lahko dobila dve točki, če bi vlagatelj v svoji ponudbi podal (vsaj) ustrezno pisno izjavo o tem, da je sprejel program za pridobitev certifikata za ravnanje z okoljem. Naročnik je pravna oseba javnega prava, izvaja javno gospodarsko službo in zato ima ne le pravico, ampak tudi dolžnost dati prednost takšnim ponudnikom, ki dokumentirano izkazujejo ustrezen odnos do okolja. Ne glede na navedeno pa bi naročnik lahko zavrnil zahtevek iz tega naslova tudi po 5. odstavku 12. člena ZRPJN. Naročnik še navaja, da so bile med 11 oddanimi ponudbami 4 pravilne, med njimi tudi vlagateljeva. Ker je bilo po pregledu ponudb ugotovljeno, da so vsi štirje ponudniki, v nasprotju z izrecnim pisnim navodilom v razpisni dokumentaciji, v skupni ponudbeni vrednosti upoštevali tudi del strojnih instalacij, ki se nanaša na sistem prezračevanja, je naročnik vse štiri ponudnike s posebnim dopisom obvesti o napaki, jim predložil izračun njihove ponudbene cene, zmanjšane za stroške prezračevanja in jih zaprosila za njihovo pisno soglasje k popravku. Vsi štirje ponudniki so se s predlogom naročnika strinjali in podali pisno soglasje za popravke. Vlagatelj je svoje soglasje k popravku posredoval z dopisom, ki ga je naročnik prejel 15.05.2002. V tem dopisu je vlagatelj izrecno navedel: »Soglašamo, da se pri izračunu skupne ponudbene vrednosti upošteva vrednost strojnih instalacij brez vrednosti sklopa B - prezračevanje, vse v skladu z izračunom, ki je priložen v vašem dopisu. Žigosano in podpisano vam vračamo prilogo - izračun in vam sporočamo, da soglašamo s popravki in njihovim upoštevanjem pri skupni ponudbeni vrednosti. Iz enakega naslova in po predložitvi pisnega soglasja je bila spremenjena tudi skupna ponudbena vrednost izbranega ponudnika, zato so navedbe vlagatelja iz tega naslova v celoti neutemeljene.

Naročnik je vlagatelja pozval, skladno s 1. odstavkom 17. člena ZRPJN, da v roku treh dni od prejema sklepa (iz prejšnjega odstavka) pisno sporoči, ali zahteva nadaljevanje postopka pred Državno revizijsko komisijo ali zahtevek umika.

Vlagatelj je izjavo o nadaljevanju postopka (1. odstavek 17. člena ZRPJN) naročniku posredoval dne 22.07.2002.

V skladu z 2. odstavkom 17. člena ZRPJN je naročnik (z dokumentom št. HB/br-1300, z dne 25.07.2002) Državni revizijski komisiji dne 25.07.2002 odstopil v odločanje zahtevek za revizijo z dokumentacijo o vodenju postopka oddaje predmetnega javnega naročila in svojim mnenjem. Naročnik vztraja pri prvotnih navedbah iz sklepa s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil in dodaja, da so po njegovem mnenju pri obravnavanem zahtevku za revizijo podane okoliščine, ki utemeljujejo zavrnitev celotnega zahtevka tudi iz razlogov po 5. odstavku 12. člena ZRPJN, po katerem ponudnik po odločitvi o dodelitvi naročila ne more vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znan pred to odločitvijo naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred odločitvijo naročnika.

Po pregledu dokumentacije o vodenju postopka oddaje javnega naročila, presoji utemeljenosti navedb vlagatelja in naročnika ter s strani Državne revizijske komisije zahtevanih dodatnih pojasnil naročnika (dodatna pojasnila in dokumentacijo je Državna revizijska komisija prejela (dne 30.07.2002 in dne 31.07.2002), je Državna revizijska komisija v skladu s 1. odstavkom 23. člena ZRPJN odločila tako kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju obrazložitve tega sklepa.

Državna revizijska komisija je v postopku oddaje javnega naročila preverila, ali je zahtevek za revizijo dopusten in ali je vlagatelj aktivno legitimiran za vložitev zahtevka. Vlagatelj ima kot ponudnik, ki je oddal ponudbo, v skladu z 9. členom ZRPJN interes za dodelitev naročila in bi mu bila lahko povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila, zato je aktivno legitimiran kot stranka v postopku in upravičen do vložitve revizijskega zahtevka.

Državna revizijska komisija je pri presoji zahtevka za revizijo upoštevala določilo 2. odstavka 19. člena ZRPJN, ki določa: »Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka upravičenega predlagatelja. V primeru kršitev temeljnih načel javnega naročanja izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.«

V zvezi s prvo navedeno revizijsko navedbo, ki se nanaša na ocenjevanje po enem izmed meril za ocenjevanje ponudb (ravnanje z okoljem), je Državna revizijska komisija najprej ugotavljala, kaj je naročnik tozadevno zapisal v razpisno dokumentacijo. Naročnik je v točki 13 navodil ponudnikom za izdelavo ponudb, zapisal, da bo izbral ekonomsko najugodnejšo ponudbo po naslednjih merilih:

Ponudbena vrednost………………..65%
Reference…………………………..15%
Rok izvedbe………………………..10%
Garancijski rok………………………5%
Ravnanje z okoljem………………….5%

Naročnik je pri izpodbijanem merilu, »ravnanje z okoljem - 5%« zapisal še:

Ponudnik, ki predloži potrdilo o pridobljenem standardu ravnanja z okoljem ISO 14001 ali drug ustrezen standard o ravnanju z okoljem dobi 5 (pet) točk. Ponudnik, ki bo predložil sklep pristojnega organa ponudnika o tem, da je sprejel program pridobitve standarda oz. sprejeto politiko ravnanja z okoljem dobi 2 (dve) točki.

Ker je med strankama v tem postopku sporno ocenjevanje po obravnavanem merilu, je Državna revizijska komisija pri le-tem preverila, ali ga je naročnik uporabil tako kot je (vnaprej) napovedal v razpisni dokumentaciji. Pregled poročila o oddaji naročila (dokument št. KM/929, z dne 20.05.2002) pokaže, da je naročnik sporno merilo uporabil natanko tako kot je zapisal v razpisni dokumentaciji. S 5 (petimi) točkami je bil ocenjen izbrani ponudnik, ki je edini od štirih ponudnikov, ki so se uvrstili v ocenjevanje, v ponudbeno dokumentacijo priložil (tudi) potrdilo o uspešno opravljeni certifikaciji sistema ravnanja z okoljem po standardu SIST EN ISO 14001 ter sistema vodenja kakovosti po SIST ISO 9001:2000 brez razvoja.

Sicer pa je potrebno pritrditi naročniku v tem, da so očitki vlagatelja v zvezi z določitvijo izpodbijanega merila »ravnanje z okoljem« vloženi prepozno. ZRPJN v 5. odstavku 12. člena določa, da po odločitvi o dodelitvi naročila ponudnik ne more vložiti zahtevka za revizijo iz razloga, ki mu je mogel ali bi mu moral biti znana pred to odločitvijo naročnika, pa kljub temu ni vložil zahtevka za revizijo že pred odločitvijo naročnika o dodelitvi naročila. Navedeno zakonsko pravilo uveljavlja načelo hitrosti revizijskega postopka ter upravičencu do vložitve zahtevka za revizijo nalaga, da mora zoper morebitno kršitev reagirati takoj, kar naj omogoči sprotno odpravljanje nepravilnosti v postopku. S tem pravilom skuša zakon tudi preprečiti morebitne špekulacije, ko ponudnik ne reagira zoper kršitev, ker meni, da bo morda imel od nje korist. V obravnavanem primeru je potrebno ugotoviti, da je bil vlagatelj z merili za izbiro najugodnejše ponudbe seznanjen že na samem začetku postopka - to je vse od dne, ko je od naročnika prejel izvod razpisne dokumentacije. Če je imel vlagatelj kakšne koli pomisleke v zvezi z določitvijo izpodbijanega merila, ki je razvidno iz razpisne dokumentacije, je imel možnost vložiti zahtevek za revizijo takoj po prejemu le-te, oziroma ga je bil v skladu z določilom 5. odstavka 12. člena ZRPJN dolžan vložiti najkasneje do sprejema naročnikove odločitve o dodelitvi naročila. Ker je vlagatelj v zvezi z določitvijo merila »ravnanje z okoljem« izrazil svoje očitke šele potem, ko je naročnik že zaključil postopek oddaje javnega naročila s sprejemom odločitve o izbiri najugodnejšega ponudnika, je potrebno šteti, da so te navedbe vlagatelja v smislu določil ZRPJN formalno prepozne in jih po vsebini ni več mogoče obravnavati.

Državna revizijska komisija še pripominja, da je bil zapisnik o odpiranju ponudb (dokument z dne 08.04.2002) sestavljen skladno s 1. odstavkom 74. člena ZJN-1 ter 6. členom Navodil o postopku odpiranja ponudb (Uradni list RS, št. 86/01), vsled česar vlagateljeva navedba, »da nikjer v zapisniku o odpiranju ponudb ni navedeno, da je izbrani ponudnik v svoji priložil kopijo pogodbe s certifikacijko firmo za pridobitev certifikata ISO 14001 (ovrednoteno z dvema točkama) ali celo kopijo samega certifikata (ovrednoteno s petimi točkami)«, v tem delu zahtevka za revizijo ne vzdrži revizijske presoje.

Pri presoji vlagateljevega očitka, ki se nanaša na s strani naročnika spremenjeno ponudbeno vrednost pri izbranemu ponudniku, je Državna revizijska komisija ugotavljala razloge za (kot pravilno ugotavlja vlagatelj) različni ceni izbranega ponudnika, ki izhajata iz zapisnika o odpiranja ponudb (598.022.126,00 SIT brez DDV) in iz obvestilu o oddaji javnega naročila (545.540.095,30 SIT z DDV). Državna revizijska komisija, s tem v zvezi, opozarja naročnika, da pri tej revizijski navedbi, ne gre za očitek, ki bi bil (skladno s 5. odstavkom 12. člena) vložen prepozno. Vlagatelju namreč, vse do sprejema naročnikove odločitve o dodelitvi naročila, ni moglo (ali bi mu moralo) biti znano, na kakšen način je naročnik spremenil ponudbeno ceno izbranega ponudnika. Iz dokumentacije iz spisa gre razbrati, da je naročnik v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb ugotovil, da so (vsi) štirje ponudniki, ki so se uvrstili v ocenjevanje ponudb, v nasprotju z izrecnim pisnim navodilom v razpisni dokumentaciji (Splošni del, Povabilo k ponudbi, prvi odstavek, stran 6 razpisne dokumentacije in B4 - Prezračevanje glavne dvorane za tehnične preglede in kontrola izpušnih plinov - prvi odstavek, stran 16 - strojne instalacije - popisi del in materiala), v skupni ponudbeni vrednosti upoštevali tudi del strojnih instalacij, ki se nanaša na sistem prezračevanja. Iz navedenega razloga je naročnik vse štiri ponudnike (kot pravi sam) »s posebnim dopisom (dokumenti od št. KM/831 do KM/834, z dne 10.05.2002) obvestil o napaki, jim predložil izračun njihove ponudbene cene, zmanjšane za stroške prezračevanja in jih zaprosil za njihovo pisno soglasje k popravku.« Vsi štirje ponudniki (med njimi tako vlagatelj kot tudi izbrani ponudnik) so se s predlogom naročnika strinjali in podali pisno soglasje k popravku.

ZJN-1 v 1. odstavku 54. člena izrecno določa, da sme naročnik zahtevati od ponudnikov pojasnila, da bi si pomagal pri pregledu, vrednotenju in primerjavi ponudb in da ne sme zahtevati dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene in takih sprememb, ki bi iz neustrezne ponudbe le-to naredila ustrezno. Ravno tako ZJN-1 v 55. členu prepoveduje ponudniku, da bi po poteku roka za predložitev ponudbe umaknil ali spremenil svojo ponudbo.

Osnovno pravilo v postopku oddaje javnega naročila je, da po poteku roka za predložitev ponudb le-teh ni dovoljeno spreminjati, dopolnjevati, iz nepravilne napraviti pravilno ali iz manj ugodne ponudbe narediti ugodnejšo. V fazi pregleda, vrednotenja in primerjave ponudb lahko naročnik zahteva (le) pojasnila od ponudnikov (prvi odstavek 54. člena ZJN-1). Naročnik mora pri tem paziti, da ne zahteva, dovoli ali ponudi kakršnekoli spremembe ponudbe, vključno s spremembo cene in take spremembe, ki bi iz neustrezne ponudbe le- to naredile ustrezno. Zakon torej določa, da se skrajni rok za spremembo dane ponudbe izteče takrat, ko se izteče rok za predložitev ponudb. V postopku oddaje javnega naročila je potrebno v zvezi s tem razlikovati dve fazi. Prva je tista faza, v kateri smejo ponudniki vložiti ponudbo. Ponudbo lahko vložijo kadarkoli do poteka roka za oddajo ponudbe. Logično je, da sme ponudnik v tem roku s ponudbo svobodno razpolagati, le-to lahko umakne, spremeni ali zamenja. Naročnik mora v tej fazi ponudbe le evidentirati in na zahtevo ponudnikov o tem izdajati ustrezna potrdila (2. odstavek 57. člena ZJN-1), ne more pa o njih vsebinsko odločati. S potekom roka za oddajo ponudb se prične druga faza, v kateri je ponudnik na oddano ponudbo vezan in v njeno vsebino ne more posegati, torej ponudbe ne more več spremeniti, dopolniti ali nadomestiti, naročnik pa je ne sme prevzeti.

ZJN-1 v 18. točki 1. odstavka 3. člena, pojasnjuje, da je pravilna ponudba tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz razpisne dokumentacije. Obvezno postopanje naročnika v zvezi s ponudbo, ki ni pravilna, pa jasno izhaja iz 2. odstavka 76. člena ZJN-1, ki določa, da mora naročnik po opravljenem pregledu in ocenjevanju ponudb vse nepravilne ponudbe zavrniti. Torej je zavrnitev ponudbe naročnikova dolžnost in odločanje o tem ni prepuščeno njegovi osebni presoji, kot si napačno predstavlja naročnik, ki je kljub temu, da so ponudniki ravnali v nasprotju z zahtevami iz razpisne dokumentacije, ko to zatrjuje tudi sam, le-te obvestil o napaki in jih pozval k popravku.

Glede na vse zgoraj opisano, naročnik vsekakor ne bi smel že po dnevu odpiranja ponudb, štirih ponudnikov (izbranega ponudnika, vlagatelja, ponudnika Gorica splošno gradbeno podjetje d.d., Nova Gorica in ponudnika Lesnina inženiring d.d., Ljubljana) pozvati k pisnemu soglasju o odpravi napak, ki so nastale zaradi nespoštovanja zahtev iz razpisne dokumentacije (in ne zaradi računskih napak, kot to določa in dopušča 1. odstavek 54. člena ZJN-1). Sprejeti stališče, po katerem naročnik pozove ponudnike, da po roku za oddajo ponudb naknadno vzpostavijo pravilnost oddanih ponudb, pa bi pomenilo ne le kršitev 1. odstavka 54. člena, temveč tudi nedopusten poseg v načelo enakopravnosti ponudnikov, ki je uzakonjeno v 7. členu ZJN-1. Načelo enakopravnosti namreč zagotavlja, da bodo enako spoštovane pravice in obveznosti vseh udeleženih strank, kar pomeni, da bodo vsi usposobljeni ponudniki ob enakih pogojih imeli enake možnosti, da konkurirajo za izvedbo javnega naročila. Postopek oddaje javnega naročila je ravno zaradi opisanega izredno formalen in strog, kar posledično pomeni, da je lahko izbrana le tista ponudba, ki v celoti ustreza vsem zahtevam iz razpisne dokumentacije. Nedopustno je namreč na zgoraj opisan način omogočiti (kar štirim) ponudnikom, da spremenijo svoje ponudbe, po drugi strani pa sedem ponudnikov izločiti iz postopka oddaje javnega naročila (sicer povsem v skladu z zakonom), ravno tako zaradi neizpolnjevanja zahtev iz razpisne dokumentacije.

Ob vsem navedenem se je Državna revizijska komisija odločila, da ne bo razveljavila le faze ocenjevanja ponudb, oziroma odločitve naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika, temveč postopek oddaje javnega naročila v celoti. K takšni odločitvi so Državno revizijsko komisijo vodile v obrazložitvi tega sklepa ugotovljene kršitve, in v povezavi z njimi dejstvo, da so bile vse štiri ponudbe, ki so se uvrstile v ocenjevanje, nepravilne. Tako je namreč nastopila situacija, v kateri naročniku ni ostala niti ena pravilna ponudba. Ker naročnik skladno s 1. odstavkom 76. člena ZJN-1 lahko izbere najugodnejšega ponudnika le, če je pridobil dve samostojni pravilni ponudbi, je Državna revizijska komisija, na podlagi druge alinee 1. odstavka 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija o stroških revizijskega postopka ni odločala, ker jih vlagatelj ni priglasil.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper odločitev Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika (tretji odstavek 23. člena ZRPJN).



V Ljubljani, dne 01.08.2002


mag. Marija Bezovšek, univ.dipl.ekon.
predsednica senata

Natisni stran