018-272/2014 Univerzitetni klinični center Ljubljana

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Vide Kostanjevec kot predsednice senata ter Sonje Drozdek Šinko in mag. Mateje Škabar kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Nakup in implementacija lekarniškega informacijskega sistema v UKC Ljubljana«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Pharmaco, d.o.o., Bukovci 127, Markovci (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Univerzitetni klinični center Ljubljana, Zaloška cesta 2, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 17. 12. 2014

odločila:

1. Vlagateljev zahtevek za revizijo z dne 28. 10. 2014 se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik izvaja postopek oddaje javnega naročila male vrednosti »Nakup in implementacija lekarniškega informacijskega sistema v UKC Ljubljana«. Obvestilo o naročilu je bilo objavljeno na portalu javnih naročil dne 3. 3. 2014 pod številko objave NMV383/2014.

Naročnik je z Odločitvijo o oddaji naročila številka 0002/2014-POG-23 z dne 21. 10. 2014 (v nadaljevanju: odločitev o oddaji javnega naročila) odločil, da se javno naročilo kot najcenejšemu ponudniku odda HAKL IT, d.o.o., Štefana Kovača 10, 9000 Murska Sobota (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve izhaja, da so ponudbe oddali trije ponudniki. Naročnik je pri pravno formalnem pregledu ponudb ugotovil, da vse prispele ponudbe v celoti izpolnjujejo vse pravno formalne pogoje iz razpisne dokumentacije. V okviru komercialnega pregleda je naročnik preveril končne ponudbene vrednosti z DDV ter ugotovil, da je ponudba ponudnika Pronet, Kranj, d.o.o., Ljubljanska cesta 24b, 4000 Kranj nesprejemljiva, ker je končna ponudbena vrednost višja od finančnih sredstev, ki jih ima naročnik zagotovljena v sklepu o začetku postopka. V okviru strokovnega pregleda in testiranja ponujene funkcionalnosti programske rešitve v ponudbah je naročnik glede ponudbe vlagatelja ugotovil, da je z vidika izpolnjevanja strokovnih kriterijev (opredeljenih v razpisni dokumentaciji, odgovorih na vprašanja na portalu javnih naročil, dodatnih pojasnilih vlagatelja) strokovno neustrezna. Ponujena programska rešitev ni skladna z vsemi zahtevami naročnika, saj v segmentu galenske izdelave zdravil ne omogoča kalkulacije cen po dejanskih stroških (glede na porabo časa posameznega profila zaposlenega). Prav tako ne ponuja podpore delu kontrolno analiznega laboratorija.

Vlagatelj je dne 28. 10. 2014 vložil zahtevek za revizijo zoper odločitev o oddaji javnega naročila. Vlagatelj je navedel, da ne oporeka »postopkovnim formalizmom« v zvezi z vodenjem postopka po ZJN-2 temveč vsebinskim in za naročnika škodljivim ravnanjem ter netočnim ugotovitvam naročnika v postopku. Naročnik je netočno ocenil, da vlagateljeva ponujena rešitev v segmentu galenske izdelave zdravil ne omogoča kalkulacije cen po dejanskih stroških glede na porabo časa posameznega profila zaposlenega. Sistem vrednotenja stroškov vloženega dela za izdelavo polizdelkov in končnih izdelkov je v vlagateljevem informacijskem sistemu urejen po točkovnem sistemu, tako ko so zadeve urejene v celotnem zdravstvu. Pri vsaki recepturi so tudi evidenčno opredeljene vse storitve (posebna zahteva računovodstva naročnika), vključno s številom in vrednostjo točk ter vsi časovni normativi za vse vključene kadrovske profile. Na podlagi teh elementov se izračunava vrednost vloženega dela po kadrovskih profilih ali drugih pričakovanih načinih. Točkovni normativi so nastavljeni na podlagi dejansko vloženega dela posameznih profilov zaposlenih in ostalih stroških (naprave, stroji, oprema za delo, amortizacija,…). To v praksi pomeni, da na podlagi razdelanih točkovnih normativov program omogoča kalkulacijo cen po dejanskih stroških in strukturiranih prikazih za potrebe naročnika. Vlagatelj je pred več leti izdelal prav te specifične rešitve in jih uskladil z računovodstvom naročnika, zato je njegov informacijski sistem na veliko mestih povsem drugačen od rešitev, ki so namenjene za druge uporabnike istega informacijskega sistema. Naročnik je tudi napačno ocenil, da ponujena rešitev v segmentu galenske izdelave zdravil ne ponuja podpore delu kontrolno analiznega laboratorija. Za podporo kontrolno analiznega laboratorija so vgrajene dogovorjene rešitve. Pri nabavi vhodnih surovin in ovojnine (primarne in sekundarne) so vgrajene evidence (vse potrebne knjige) ter »semaforiziran« sistem sproščanja vhodnih materialov. Vsako serijo vhodnih materialov lahko iz analitskega vidika obvladuje ločeno vse do nivoja embalažne enote. Prav tako je v procesu izdelave polizdelkov ali končnih izdelkov vgrajen sklop za potrebe kontrolno analiznega laboratorija (za QP oziroma odgovorno osebo), kjer se določajo analizne in serijske številke v proizvodnji ter se za potrebe kontrolno analiznega laboratorija izločijo tudi kontra vzorci, za katere se vodi posebna evidenca. Po opravljeni analizi se podatki o analizi (številka analize, datum analize, ura analize, ime in priimek osebe, ki je izvedla analizo) vpišejo v pregled spremnih listov. Tudi v proizvodnem delu je integriran »semaforiziran« sistem za potrebe sproščanja serij, ki jih izvaja odgovorna oseba iz kontrolno analiznega laboratorija. Na predstavitvi informacijskega sistema, kjer je vlagatelj ugotovil, da novo zaposleni (ki so prišli iz Lekarne Ljubljana) ne poznajo dovolj dobro njihovega sistema, je poudaril, da lahko v okviru obstoječega vzdrževanja izvedejo dodatno izobraževanje ter integracijo še drugih analiznih metod in izvidov takoj, ko mu jih naročnik posreduje, tako, kot so to že naredili v proizvodnji pri proizvodnih in spremnih listih. Pri predstavitvi informacijskega sistema se je izkazalo, da ključni inicialni razlogi za začetek postopka javnega naročanja ne držijo, saj so bili očitno osebno in interesno pogojeni. Naročnik ne bi naročal informacijskega sistema le za eno leto in pri razpisu izpuščal vrsto delujočih modulov (rezervni antibiotiki, popolna parenteralna prehrana, draga bolnišnična zdravila), ki jih vlagatelj že zagotavlja naročniku v okviru iste pogodbe in veliko nižje cene, drugi ponudniki pa jih sploh nimajo in bi jih naročnik moral dodatno naročati. Če bi naročnik razpisne kriterije v postopku izbral glede na vse dosedanje potrebe, bi na ta način izločil druge ponudnike, zaradi česar je v vlagateljevem informacijskem sistemu iskal nepomembne malenkosti, ki sta povzeti v dve netočni oceni. Izpuščeni moduli so iz razpisa odpadli, da se je dalo razpis »prirediti« po vseh »formalizmih znotraj NMV«. Izpadlo je tudi daljše časovno obdobje, s čimer bi bila predstavljena bolj popolna podoba o vseh prihodnjih stroških. Vlagatelj je naročniku očital tudi negospodarno ravnanje v fazi priprave razpisne dokumentacije ter dokazoval »nezavidljivo« finančno situacijo naročnika. Vlagatelj je tudi naročnika ves čas opozarjal, da lahko vse naštete (v končni fazi drobne, bagatelne) potrebe in dodatne želje dogradi v okviru obstoječega vzdrževanja informacijskega sistema.

Naročnik je dne 18. 11. 2014 izdal Odločitev o zahtevku za revizijo številka NMV0002/2014-POG-26 (v nadaljevanju: sklep o zahtevku za revizijo), s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo ter zahtevek za povrnitev stroškov zavrnil. V obrazložitvi je naročnik navedel razloga za izvedbo predmetnega javnega naročila, in sicer da lekarna naročnika istočasno opravlja funkcijo javne in bolnišnične lekarne in je edina v državi, ki izdeluje in izdaja posebno zahtevne vrste zdravil, pri čemer mora za uspešno in gospodarno poslovanje delati integrirano z več različnimi poslovnimi in kliničnimi informacijskimi sistemi znotraj istega javnega zavoda. Lekarna naročnika potrebuje vse funkcionalnosti javnih lekarn, poleg tega pa ima kot edina v državi številne specifične potrebe. Ker bi bilo ponovno razvijanje kvalitetnih in v državi že obstoječih rešitev neracionalno trošenje javnih sredstev in lastnih strokovnih kapacitet, je naročnik sprejel strateške odločitve, da: poišče najustreznejšo že delujočo informacijsko rešitev, ki že deluje v čim več kompleksnih okoljih (več velikih javnih zavodov); da se vsebine, ki so vezane na obravnavo posameznega pacienta, razvijejo v kliničnih informacijskih sistemih, ki jih uporabljajo klinični oddelki in ne parcialno v lekarniškem informacijskem sistemu; da se lekarniški informacijski sistem za potrebe podpore in spremljanja poslovnih procesov integrira s poslovnimi informacijskimi sistemi pri naročniku, za potrebe spremljanja in vključevanja v klinične procese zdravstvene obravnave pacientov pa s kliničnimi informacijskimi sistemi klinik in kliničnih inštitutov naročnika ter da se bo dograjevanje lekarniškega informacijskega sistema v bodoče izvajalo v minimalnem obsegu in v glavnem za potrebe povezav z obstoječimi informacijskimi rešitvami pri naročniku. Cilj naročnika je zagotoviti učinkovit, stabilen in preizkušen informacijski sistem z obvladovanim številom sprememb ter integracija tega sistema z drugimi informacijskimi sistemi znotraj kliničnega centra za zagotavljanje varne in učinkovite izmenjave poslovnih, klinično medicinskih in osebnih podatkov skladno z veljavno zakonodajo za doseganje kakovostne interdisciplinarne zdravstvene obravnave pacientov ter učinkovite podpore poslovnim procesom. Strokovnjaki, zaposleni pri naročniku, so ocenili, da obstoječ lekarniški informacijski sistem (ki ga je razvijal vlagatelj) ne zagotavlja ustrezne podpore za opisano strategijo razvoja informacijskega sistema lekarne. Na osnovi več neuspešnih poskusov dograditve tega informacijskega sistema je naročnik ugotovil, da z vlagateljem ne bo mogoče zagotoviti nujno potrebnih dopolnitev in nadgradnje informacijskega sistema lekarne, zaradi česar je naročnik sprejel odločitev za zamenjavo lekarniškega informacijskega sistema. Naročnikova komisija se ne strinja z oceno vlagatelja, da njegova rešitev omogoča kalkulacije cen. Kalkulacija cen po »zeleni knjigi« je dogovorna kalkulacija, ki velja za celotno lekarniški dejavnost v pogodbenih odnosih z ZZZS in je sestavni del »Splošnega dogovora«. Navedeno pa ne pomeni, da gre za kalkulacijo, ki omogoča tudi upoštevanje dejanskih stroškov posameznega izvajalca, ki so praviloma različni, saj so odvisni tako od porabe časa »standardiziranega« delavca posameznega profila kot tudi od vrste opreme in drugih parametrov, ki vplivajo na stroške proizvodnje. Ker naročnik s svojimi zdravili oskrbuje tudi druge bolnišnice, zdravstvene domove in zasebne izvajalce zdravstvene dejavnosti je ključno, da ima možnost izdelave točne kalkulacije cene z upoštevanjem dejanskih stroškov, ki veljajo za naročnika. Na testiranju vlagatelj ni uspel prikazati delovanja modula za podporo kontrole in analize. Prikazan je bil le modul za vodenje kontra vzorcev, ki predstavlja le majhen del podpore za delo kontrolno analiznega laboratorija in ne dosega potreb naročnika. Rešitve, ki jih je v zahtevku za revizijo omenjal vlagatelj, kažejo na vlagateljevo nepoznavanje potreb naročnika in šibko poznavanje ožjega področja analitike zdravil nasploh. Programska podpora za delo kontrole in analize zdravil ni le računalniška evidenca ročno vnesenih podatkov o vhodnih surovinah, kar naročnik sam zagotavlja že sedaj z rešitvijo, ki so jo izdelali magistri farmacije sami v urejevalniku MS Excel. Glede obeh pomanjkljivosti je bil vlagatelj seznanjen na testiranju programske rešitve, kar dokazuje tudi elektronsko sporočilo, ki ga je poslal naročniku po dveh tednih in v katerem navaja, da lahko ugotovljene pomanjkljivosti programa v roku dveh mesecev odpravi oziroma programsko rešitev dogradi. Testiranje informacijske rešitve je potekalo tako, da so uporabniki sistema pri naročniku postavljali vprašanja glede delovanja programske rešitve, ponudniki pa so svoje programske rešitve lahko predstavili sami. Naročnik je vse ponudnike pozval, da instalirajo svoje testne rešitve na strežnik pri naročniku in jih obvestil, da bodo povabljeni na testiranje in prikaz delovanja programske rešitve, s čimer je zagotovil transparentnost in enakopravno obravnavo vseh ponudnikov in izključil pristranskost uporabnikov zaradi boljše ali slabše predhodne seznanjenosti z delovanjem programske rešitve. Izobraževanje uporabnikov, ki ga ponudnik navaja kot dodatno možnost in nadstandardno storitev naročniku je bila ena od zahtev v razpisni dokumentaciji in je obveznost izbranega ponudnika, pri čemer bi bilo izobraževanje uporabnikov v fazi izbire nepotrebno in potratno. Naročnik posledično zavrača vlagateljeve očitke o osebno in interesno pogojeni odločitvi o začetku postopka oddaje tega javnega naročila. Obseg programskih rešitev ter obdobje vzdrževanja, ki je bilo vključeno v javno naročilo, je rezultat temeljite analize trga ter upoštevanja dosedanjih izkušenj in dolgoročne vizije razvoja informatike. Naročnik se je odločil, da programsko rešitev novega izvajalca najprej preizkusi v obdobju enoletnega trajanja pogodbe. Določeni moduli v programski rešitvi, ki jo trenutno zagotavlja vlagatelj, so bili izpuščeni zato, ker naročnik načrtuje drugačen način povezovanja različnih programskih rešitev ter zato, ker je obstoječa rešitev neustrezna zaradi nezanesljivega delovanja. Modul parenteralne prehrane je vlagatelj izdelal na osnovi prototipa, ki so ga v MS Excel izdelali magistri farmacije, zaposleni v lekarni naročnika in ga več let uporabljali kot edino podporo pri izdelavi najbolj zahtevnih farmacevtskih pripravkov za kritično bolne otroke in odrasle. Modul deluje še vedno nezanesljivo, zaradi česar v naročnikovi lekarni še vedno uporabljajo vzporeden (stari) sistem, saj napačen izračun lahko pomeni smrt pacienta. Tudi glede drugih področij procesa preskrbe z zdravili velja, da gre za zapleten sistem, ne pa za enostavne in parcialne lekarniške rešitve, kot to navaja vlagatelj. Moduli, glede katerih vlagatelj navaja, da so bili zaradi drobljenja spuščeni iz javnega naročila, so v revizijskem zahtevku napačno predstavljeni, saj jih naročnik iz opisanih strokovnih razlogov ne potrebuje v obliki, kot so trenutno v uporabi in jih ponuja vlagatelj revizijskega zahtevka. Zahteva po gospodarnem in racionalnem ravnanju je bila ključni motiv pri odločitvi naročnika za zamenjavo vlagateljevega neprimernega obstoječega informacijskega sistema za lekarno. Vlagateljeva rešitev zaradi nezanesljivega delovanja in številnih pomanjkljivosti povzroča ogromno dodatnega dela zaposlenim, predstavlja tveganje za paciente ter tveganje za kršitev zakonodaje (davčne, o varovanju osebnih podatkov, potrošniške, standardov DIAS). Glede na dejstvo, da se vlagatelj zaveda pomanjkljivosti svoje programske rešitve, pa kljub temu že drugič vlaga zahtevek za revizijo, naročnik sumi, da gre za zavlačevanje in onemogočanju naročniku, da bi izbral ustreznega ponudnika. S tem vlagatelj sebi zagotavlja premoženjsko korist, saj je zaradi zavlačevanja postopka naročnik prisiljen s sukcesivnimi nakupi vzdrževati in nadgrajevati neustrezno programsko rešitev vlagatelja, saj v nasprotnem primeru ne bi mogel poslovati.

Naročnik je Državni revizijski komisiji v prilogi dopisov, prejetih dne 19. 11. 2014 in 26. 11. 2014, odstopil dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Državna revizijska komisija je po prejemu zahtevka za revizijo opravila predhodni preizkus v skladu z 31. členom ZPVPJN ter ugotovila, da izpolnjuje vse pogoje iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, zato ga je sprejela v obravnavo.

Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Spor med vlagateljem in naročnikom je torej v tem, ali je vlagatelj naročniku ponudil informacijsko rešitev, ki ustreza vsem naročnikovim zahtevam iz razpisne dokumentacije, natančneje ali ponudnikova rešitev v segmentu galenske izdelave zdravil omogoča kalkulacije cen po dejanskih stroških in ali ponuja podporo delu kontrolno analiznega laboratorija ali ne. Vlagatelj je zatrjeval tudi, da naročnik razpisne dokumentacije ni oblikoval glede na svoje dejanske potrebe (IT rešitve, ki jih naročnik naroča, naj bi mu že sedaj zagotavljal vlagatelj) in da javnega naročila ni zasnoval tako, da bi bila zagotovljena učinkovita in gospodarna poraba javnih sredstev. Naročniku je očital tudi drobljenje javnega naročila.

Državna revizijska komisija je v tem postopku oddaje javnega naročila že odločala o zahtevku za revizijo vlagatelja zoper razpisno dokumentacijo in izdala sklep številka 018-081/2014-6 z dne 19. 5. 2014, s katerim je vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnila. V prej vloženem zahtevku za revizijo za revizijo je vlagatelj smiselno zatrjeval (med drugim), da kot dosedanji izvajalec tovrstnih storitev pozna potrebe naročnika ter da naročnik kupuje IT rešitve, ki bodo skupaj z vsebinami, ki so predmet javnega naročila, zagotavljali rešitve, ki jih lekarna UKC LJ potrebuje in uporablja že danes. Smiselno (skupaj z drugimi navedbami) je vlagatelj v zahtevku za revizijo naročniku očital oblikovanje razpisne dokumentacije tako, da se javna sredstva porabljajo neučinkovito in negospodarno ter drobljenje javnega naročila.

Prvi odstavek 16. člena ZPVPJN določa, da če je vlagatelj v postopku oddaje javnega naročila že vložil zahtevek za revizijo in je bilo o njem že odločeno ali ga je umaknil, vlagatelj v morebitnih pozneje vloženih zahtevkih v istem postopku oddaje javnega naročila ne more več navajati istih kršitev ali drugih kršitev iz te faze postopka oddaje javnega naročila, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane že ob vložitvi prvega zahtevka, razen če naročnik ni upošteval odločitve Državne revizijske komisije ali če ponavlja isto kršitev. Drugi odstavek istega člena določa, da se v predrevizijskem in revizijskem postopku ne presojajo dejanja, ki se nanašajo na isti ali ponovljeni postopek oddaje javnega naročila in o katerih sta naročnik ali Državna revizijska komisija že pravnomočno odločila, da ne gre za kršitev. Ker je Državna revizijska komisija o teh vlagateljevih navedbah že odločala v sklepu številka 018-081/2014-6 z dne 19. 5. 2014 in zahtevek zavrnila (s čimer je odločitev v skladu s četrtim odstavkom 39. člena ZPVPJN pravnomočna), vlagatelj teh očitkov (in drugih navedb, ki se nanašajo na razpisno dokumentacijo in naročnikove razloge za vodenje tega postopka oddaje javnega naročila) v tem postopku pravnega varstva ne more več uveljavljati in jih Državna revizijska komisija ni presojala.

Državna revizijska komisija je presojala zgolj, ali je IT rešitev, ki jo je ponudil vlagatelj, zadostila zahtevam naročnika iz razpisne dokumentacije - ali je ponudba vlagatelja primerna v smislu 20. točke prvega odstavka 20. člena ZJN-2.

Iz naročnikove odločitve o oddaji javnega naročila izhaja, da je programska rešitev, ki jo je ponudil vlagatelj, strokovno neustrezna, saj v segmentu galenske izdelave zdravil ne omogoča kalkulacije cen po dejanskih stroških (glede na porabo časa posameznega profila zaposlenega) ter ne ponuja podpore delu kontrolno analiznega laboratorija.

Naročnik je v 5. poglavju razpisne dokumentacije Priprava ponudbe in jezik ponudbe v točki 5.1 Navodila za izdelavo ponudbe določil, da je sestavina ponudbe tudi opis ponudbe v skladu z zahtevanimi karakteristikami ter navodila za uporabo programa v slovenskem jeziku.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji zahteve glede ponudnika ter funkcionalne zahteve lekarniškega informacijskega sistema (zahtevane karakteristike) opredelil v drugem delu razpisne dokumentacije (stran 14 in nadaljnje). Naročnik je navedel, da je predmet javnega naročila nakup in implementacija lekarniškega informacijskega sistema v UKC Ljubljana.

V poglavju Zahteve glede ponudnika (stran 14 razpisne dokumentacije) je naročnik v 1. točki zahteval, da mora »ponudnik imeti najmanj 6 mesecev vse ponujene module delujoče na dan oddaje ponudbe v najmanj dveh javnih lekarniških zavodih z najmanj desetimi lekarniškimi enotami, svojim galenskim in kontrolno analiznim laboratorijem, organiziranim kot samostojna enota v okviru zavoda in obsegom poslovanja, primerljivim lekarni UKCL. Naročnik si pridržuje pravico do pregleda oz. ogleda referenčne implementacije, v kolikor bo to potrebno v času strokovnega pregleda ponudb. Ponudnik mora to omogočiti po predhodnem prejemu naročnikove zahteve«. V nadaljevanju je naročnik določil, da mora na zahtevo naročnika ponudnik v 2 dneh prikazati delovanje katerekoli zahtevane funkcionalnosti iz razpisne dokumentacije na delujočem sistemu ali v demo okolju.

V poglavju Zahtevane funkcionalnosti lekarniškega informacijskega sistema v UKC Ljubljana je naročnik opredelil funkcionalne zahteve za programsko rešitev. Naročnik je določil, da pričakuje ponudbe, v katerih bo ponujena preizkušena in izdelana programska oprema, ki zadostuje zahtevam, navedenim v tem delu razpisne dokumentacije.

Glede zahteve po možnosti kalkulacije cen po dejanskih stroških v segmentu galenske izdelave zdravil je naročnik v modulu oziroma segmentu Vodenje proizvodnje in materialno poslovanje galenskega laboratorija v 18. točki zahtev določil, da mora program poleg zakonskih zahtev omogočati »Kalkulacijo cene izdelka na podlagi sestavnice izdelka, vloženega dela po posameznih profilih zaposlenih in upoštevanjem ostalih stroškov, ki vplivajo na ceno izdelka«. Povezano s to zahtevo je naročnik v modulu oziroma segmentu Centralno skladišče za galenske in magistralne izdelke v 3. točki določil, da mora program omogočati »možnost različnega formiranja cen glede na tip kupca«.

Glede zahteve po podpori delu kontrolno analiznega laboratorija je naročnik v modulu oziroma segmentu Vodenje proizvodnje in materialno poslovanje galenskega laboratorija v 20. točki zahtev določil, da mora progam poleg zakonskih zahtev »vsebovati podporo Kontrolno analiznemu laboratoriju za vodenje Analiznih izvidov s preizkušanjem določenih kazalcev kakovosti«.

Iz naročnikove ponudbe številka 1/2014 z dne 20. 6. 2014 izhaja, da je vlagatelj svoji ponudbi predložil zahtevan opis ponudbe v skladu z zahtevanimi karakteristikami. Navodil za uporabo programa svoji ponudbi ni priložil. Opis programa, ki ga ponuja vlagatelj, je vsebinsko zelo podoben opisu zahtevanih funkcionalnosti iz naročnikove dokumentacije. Glede programa IS RECIPE, ki ga vlagatelj ponuja, je navedel, da izpolnjuje zahteve iz razpisa ter zajema še mnogo dodatnih funkcionalnosti. V segmentu oziroma modulu Vodenje proizvodnje in materialno poslovanje galenskega laboratorija je vlagatelj glede kalkulacije cene zdravil po dejanskih stroških v 18. točki opisa navedel, da IS RECIPE omogoča »kalkulacijo cene izdelka na podlagi sestavnice izdelka, vloženega dela po posameznih profilih zaposlenih in upoštevanjem ostalih stroškov, ki vplivajo na ceno izdelka«. V 20. točki je glede podpore delu kontrolno analiznega laboratorija vlagatelj navedel, da IS RECIPE omogoča »kontrolno analizne številke, izvide, kazalce kakovosti.«

Iz odločitve o oddaji javnega naročila izhaja, da je naročnik opravil testiranje (kot je predvideno v razpisni dokumentaciji) funkcionalnosti programske opreme ponudnikov. Na povabilo k testiranju ste se odzvala dva ponudnika, in sicer vlagatelj ter izbrani ponudnik.

Iz naročnikove dokumentacije izhaja, da je vlagatelja z dopisom številka NMV:0002/2014-POG-17 z dne 21. 7. 2014 povabil na testiranje njegove programske rešitve, ki naj bi potekalo 23. 7. 2014 na naslovu naročnika.

Vlagatelj je na vabilo odgovoril z elektronskim sporočilom z dne 22. 7. 2014, v katerem je navedel, da ne ve, katerega strokovnjaka naj za testiranje zagotovi, ker naročnik ni napisal, katero fazo testiranja načrtuje za 23. 7. 2014. Naročnika je prosil, da pripravi plan testiranja, v kateri bi bilo navedeno, v katerih fazah oziroma procesih je predvidena pomoč oziroma sodelovanje s strani vlagatelja. Vlagatelj je poudaril tudi, da je glede na dopustniški čas potrebna »uskladitev« planiranih aktivnosti.

Naročnik je na elektronsko sporočilo odgovoril z dopisom številka NMV:0002/2014-POG-19 z dne 22. 7. 2014 (ki je bilo vlagatelju posredovano po faksu), da bo testirano delovanje funkcionalnosti, ki so zahtevane v razpisu. Naročnik je navedel, da se bodo testi izvajali naključno, in sicer katerekoli zahtevane funkcionalnosti. Plan testa po mnenju naročnika ni potreben, saj bo naročnik testiral samo zahtevane funkcionalnosti. Naročnik je navedel tudi, da prisotnosti vlagateljevega strokovnjaka ni nujna, saj je ta samo v pomoč ponudniku, v kolikor navodila niso dovolj jasna.

Kot je razvidno iz Zapisnika testiranja informacijske rešitve ponudnika Pharmaco, ponujenih v okviru javnega naročila NMV 1532/2014 Nakup in implementacija lekarniškega informacijskega sistema v UKC z dne 23. 7. 2014 (v nadaljevanju: zapisnik z dne 23. 7. 2014), je naročnik dne 23. 7. 2014 opravil testiranje funkcionalnosti programskih rešitev, ki so jih ponudili ponudniki. Naročnik je z namenom zagotovitve enakopravne obravnave vsem ponudnikom podal navodila za pripravo testnega okolja. Vlagatelj tega ni pripravil po navodilih, poslal pa je elektronsko sporočilo, v katerem so bila navodila za testno instalacijo, ki za pripravo okolja niso bila dovolj jasna. Po dodatni telefonski pomoči vlagateljevega zaposlenega je naročnik uspel zagotoviti potrebne dodatne vire in pripraviti okolje. Iz zapisnika je razvidno, da ni bil prisoten noben predstavnik vlagatelja, ki ga je komisija naročnika čakala od 8:20 do 9:45. Komisija naročnika je ugotovila, da poslana uporabniška dokumentacija vlagatelja ne predstavlja dovolj uporabnih niti dovolj ažurnih uporabniških navodil (vlagatelj je namesto uporabniške dokumentacije poslal 299 dokumentov, ki so skupek popravkov in sprememb skozi zadnjih 5 let, kar ne predstavlja celovite uporabniške dokumentacije), ki bi omogočala preverjanje funkcionalnosti programa IS RECIPE. Komisija je prav tako ugotovila, da tehnična dokumentacija programa ni priložena. Komisija je zaključila, da zaradi izrazito pomanjkljivih navodil brez predstavnika ponudnika ne more izvesti testiranja programa. Komisija je predlagala, da se vlagatelja kljub vsemu še zadnjič pozove, da dostavi ažurno dokumentacijo – uporabniški priročnik in tehnično dokumentacijo.

Naročnik je dne 25. 7. 2014 poslal vlagatelju dopis številka NMV:0002/2014-POG-20 (iz priložene vročilnice izhaja, da ga je vlagatelj prejel dne 29. 7. 2014), s katerim je vlagatelja še zadnjič pozval k dostavitvi ustrezne dokumentacije (uporabniški priročnik ter tehnično dokumentacijo). Dopisu je bil priložen tudi zapisnik z dne 23. 7. 2014.

Vlagatelj je z dopisom z dne 1. 8. 2014 poslal določena pojasnila ter priložil tehnična ter uporabniška navodila. Po prejemu navodil je naročnik vlagatelja ponovno pozval na testiranje funkcionalnosti vlagateljevega programa z dopisom številka NMV:0002/2014-POG-21 z dne 21. 8. 2014.

Iz Zapisnika testiranja informacijske rešitve ponudnika Pharmaco, ponujenih v okviru javnega naročila NMV 1532/2014 Nakup in implementacija lekarniškega informacijskega sistema v UKC z dne 26. 8. 2014 (v nadaljevanju: zapisnik z dne 26. 8. 2014) je razvidno, da je dne 26. 8. 2014 naročnik ob prisotnosti 3 predstavnikov vlagatelja opravil testiranje vlagateljevega programa. Iz II. dela Preverjanje funkcionalnosti z vidika podpore procesom dela v lekarni je iz 3. točke razvidno, da je naročnik preverjal kalkulacije cen lastnih (galenskih) izdelkov – načine kalkulacij (storitveni, po dejanski porabi materiala, časa, kadrov,…). Iz zapisnika izhaja, da so predstavniki vlagatelja predstavili samo možnost izračuna cene po storitvenem (zelena knjiga) načinu, kar so praktično pokazali v testnem okolju. Izračuna cen po stroškovnem modelu – po dejanskih stroških (upoštevanje porabe časa za izdelavo določenega izdelka po profilih ob upoštevanju dejanske vrednosti urne postavke za posamezen profil iz 18. točke zahtev naročnika iz razpisne dokumentacije), program ne omogoča. Navedeno je še, da je v cenikih možno definirati različne cene za posamezne kupce, ki so vezane na izdajo določenemu kupcu, pri čemer pa prikaz funkcionalnosti ni bil izveden. Iz 5. točke je razvidno, da je naročnik preverjal tudi funkcionalnost podpore delu kontrolno analiznega laboratorija – kreiranje analiznega postopka vezano na posamezen izdelek oziroma tehnološki postopek, plan vzorčenja, kazalniki kakovosti, kreiranje analiznega izvida za vstopne materiale, kreiranje analiznega izvida za polizdelke in gotove izdelke, kreiranje predlog analiznih izvidov, kreiranje dokumentov za vzorčenje, dodeljevanje karantenskih statusov, sproščanje v proizvodnjo oziroma prodajo, rezervacije zalog pri razpisu delovnih nalogov, odpis zalog za potrebe analiznega preizkušanja, podaljševanje roka uporabnosti (surovine, izdelki),… Iz zapisnika je razvidno, da so predstavniki ponudnika povedali, da te funkcionalnosti (20. točka zahtev naročnika iz razpisne dokumentacije) ponujena programska rešitev ne omogoča. Iz zapisnika je razviden tudi zaključek, in sicer da naročnikova komisija ugotavlja, da vlagateljeva programska rešitev ni skladna z vsemi zahtevami naročnika iz razpisne dokumentacije, saj v segmentu izdelave galenskih zdravil ne omogoča kalkulacije cen po dejanskih stroških (glede na porabo časa posameznega profila zaposlenega) ter da ne ponuja podpore delu kontrolno analiznega laboratorija.

Naročnik je v odločitvi o zahtevku za revizijo kot dokaz predložil tudi elektronsko sporočilo vlagatelja z dne 7. 9. 2014, poslanega naročniku, v katerem je vlagatelj obvestil naročnika (med drugim) o tem, da je po srečanju dne 26. 8. 2014 temeljito pregledal tehnične in vsebinske zahteve in naročniku zagotovil, da lahko vzpostavi v svoji programski rešitvi vse, kar naročnik potrebuje. Vlagatelj je navedel tudi, da lahko vse podrobnosti, ki so bile omenjen s strani prisotnih strokovnjakov, vzpostavijo v roku največ 2 mesecev.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da so naročnikove ugotovitve iz odločitve o oddaji javnega naročila o tem, da vlagateljeva programska rešitev v delu, ki se nanaša na kalkulacijo cen galenskih zdravil po dejanskih stroških ter podporo delu kontrolno analiznega laboratorija, ne izpolnjuje naročnikovih zahtev iz razpisne dokumentacije, ustrezno dokumentirane v zapisniku z dne 26. 8. 2014 o ugotovitvah s testiranja programske rešitve vlagatelja. Iz zapisnika z dne 26. 8. 2014 je razvidno, da je naročnik ugotovil, da programska rešitev vlagatelja ne izpolnjuje naročnikovih zahtev iz 18. ter 20. točke dela razpisne dokumentacije, v kateri so opredeljene funkcionalne zahteve za predmet javnega naročila.

Vlagatelj je sicer v zahtevku za revizijo navedel, da je naročnik netočno ocenil, da njegova rešitev v segmentu izdelave zdravil ne omogoča kalkulacije cen po dejanskih stroških (glede na porabo časa posameznega profila zaposlenega), kar je utemeljeval z navedbo, da je sistem vrednotenja stroškov v njegovi programski rešitvi urejen po točkovnem sistemu (zelena knjiga), ter da so točkovni normativi (in drugi elementi načina vrednotenja stroškov) nastavljeni na podlagi dejansko vloženega dela posameznih profilov zaposlenih in ostalih stroških (naprave, stroji, oprema za dela, amortizacija, idr.), kar naj bi v praksi pomenilo, da na podlagi razdelanih točkovnih normativov program omogoča kalkulacijo cen po dejanskih stroških in strukturiranih prikazih za navedene potrebe naročnika. Naročnik je v odločitvi o zahtevku za revizijo navedel, da je kalkulacija cen po »zeleni knjigi« dogovorna kalkulacija, ki velja za celotno lekarniški dejavnost v pogodbenih odnosih z ZZZS in je sestavni del »Splošnega dogovora«. Navedeno pa ne pomeni, da gre za kalkulacijo, ki omogoča tudi upoštevanje dejanskih stroškov posameznega izvajalca, ki so praviloma različni, saj so odvisni tako od porabe časa »standardiziranega« delavca posameznega profila kot tudi od vrste opreme in drugih parametrov, ki vplivajo na stroške proizvodnje.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo navedel tudi, da je naročnik netočno ocenil, da njegova programska rešitev ne ponuja podpore delu kontrolno analiznega laboratorija, saj naj bi bile v program vgrajene dogovorjene rešitve. Naročnik je v zahtevku za revizijo navedel, da na testiranju vlagatelj ni uspel prikazati delovanja modula za podporo kontrole in analize. Prikazan je bil le modul za vodenje kontra vzorcev, ki predstavlja le majhen del podpore za delo kontrolno analiznega laboratorija in ne dosega potreb naročnika. Rešitve, ki jih je v zahtevku za revizijo omenjal vlagatelj, kažejo na vlagateljevo nepoznavanje potreb naročnika in šibko poznavanje ožjega področja analitike zdravil nasploh. Programska podpora za delo kontrole in analize zdravil ni le računalniška evidenca ročno vnesenih podatkov o vhodnih surovinah, kar naročnik sam zagotavlja že sedaj z rešitvijo, ki so jo izdelali magistri farmacije sami v urejevalniku MS Excel.

Državna revizijska komisija navedbam vlagatelja ni mogla slediti. Vlagatelj je namreč smiselno zatrjeval, da naročnikove ugotovitve iz zapisnika z dne 26. 8. 2014 ne držijo, ter da njegova ponujena programska rešitev izpolnjuje zahteve naročnika iz razpisne dokumentacije. Vlagatelj mora, skladno z določili 5. in 6. točke prvega odstavka 15. člena ZPVPJN, v zahtevku za revizijo navesti tako očitane kršitve, kot tudi dejstva in dokaze, s katerimi se zatrjevane kršitve dokazujejo. Zahtevek za revizijo je namenjen zatrjevanju kršitev, ki naj bi jih v postopku oddaje javnega naročila domnevno storil naročnik, v ta namen pa ZPVPJN od vlagatelja zahteva aktivno vlogo pri navajanju dejstev in predlaganju dokazov - zavezuje ga, da v svojem zahtevku za revizijo navede pravno relevantna dejstva, ki substancirajo njegov zahtevek in da za trditve o teh dejstvih (če niso priznana ali splošno znana) ponudi tudi ustrezne dokaze. Ker so v ZPVPJN taksativno naštete le obvezne sestavine zahtevka za revizijo, je potrebno zahteve glede vsebine zatrjevanja kršitev in dejstev ter dokazovanja le-teh poiskati v Zakonu o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 s spremembami; v nadaljevanju: ZPP), katerega določbe se na podlagi 13. člena ZPVPJN v predrevizijskem, revizijskem in pritožbenem postopku smiselno uporabljajo glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja. Razpravno načelo, urejeno v 7. in 212. členu ZPP, od strank zahteva, da navedejo vsa dejstva, na katera opirajo svoje zahtevke, ter predlagajo dokaze, s katerimi se ta dejstva dokazujejo. Trditveno breme pomeni dolžnost tožnika, da v tožbi navede dejstva, na katera opira tožbeni zahtevek, dejstva pa mora navesti tako, da se na njihovi podlagi izkaže utemeljenost tožbenega zahtevka. Tožnik mora zatrjevati dejstva določno in konkretizirano, predlagani dokazi pa služijo potrditvi (izkazovanju) teh dejstev.

Temu bremenu vlagatelj ni zadostil, saj v izkaz svojih trditev ni predložil prav nobenega dokaza, ki bi ustrezno dokumentirane ugotovitve naročnika iz zapisnika z dne 26. 8. 2014 postavile pod vprašaj. Vlagatelj ni zatrjeval niti, da so bile ugotovitve naročnika na testiranju dne 26. 8. 2014 v zvezi z ustreznostjo vlagateljeve programske rešitve zahtevam iz razpisne dokumentacije drugačne od ugotovitev, povzetih v odločitev o oddaji javnega naročila; prav tako vlagatelj ni zatrjeval nobenih nepravilnosti v zvezi z naročnikovim izvajanjem testiranja. Dodatno je potrebno upoštevati tudi, da je vlagatelj dne 7. 9. 2014 naročniku poslal elektronsko sporočilo, v katerem mu je zagotovil, da lahko v najkrajšem možnem času dodela vse »podrobnosti«, ki so jih ugotovili naročnikovi strokovnjaki. Iz samega sporočila sicer res ni razvidno, katere naj bi te »podrobnosti« bile, vendar je na podlagi elektronskega sporočila z dne 7. 9. 2014 moč sklepati, da so bile na testiranju dne 26. 8. 2014 v programski rešitvi vlagatelja ugotovljene pomanjkljivosti. Navedeno je nenazadnje v svojem zahtevku za revizijo potrdil vlagatelj sam, ko je navedel, da je naročnika ves čas opozarjal, da lahko vse naštete potrebe in dodatne želje dogradi v okviru obstoječega vzdrževanja informacijskega sistema. Naročnik je v razpisni dokumentaciji jasno določil, da pričakuje ponudbe, v katerih bo ponujena preizkušena in izdelana programska oprema, ki zadostuje zahtevam iz razpisne dokumentacije, ne pa programskih rešitev, ki jih bo potrebno šele razviti in dodelati.

Upoštevaje tudi dejstvo, da je vlagatelj imel možnost prerekati navedbe naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo (in predložiti ustrezne dokaze), pa te možnosti ni izkoristil (iz vročilnice za odločitev o zahtevku za revizijo je razvidno, da mu je bila vročena 20. 11. 2014, Državna revizijska komisija pa do izteka roka iz petega odstavka 29. člena ZPVPJN ni prejela opredelitve vlagatelja glede naročnikovih navedb), Državna revizijska komisija zaključuje, da vlagatelj ni uspel izkazati, da ponujena programska rešitev izpolnjuje zahteve iz razpisne dokumentacije in da je torej primerna v smislu 20. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2. Državna revizijska komisija je morala zato na podlagi določil prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN v povezavi s prvim odstavkom 7. člena ter 212. in 215. člena ZPP, v povezavi s 13. členom ZPVPJN, vlagateljev zahtevek za revizijo z dne 17.6.2013 kot neutemeljenega zavrniti.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz prve točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, 17. 12. 2014

Predsednica senata:




Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.
Članica Državne revizijske komisije




Vročiti:
- Univerzitetni klinični center Ljubljana, Zaloška cesta 2, 1000 Ljubljana
- Pharmaco, d.o.o., Bukovci 127, 2281 Markovci
- HAKL IT, d.o.o., Štefana Kovača 10, 9000 Murska Sobota
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, Ljubljana

Vložiti:
- V spis zadeve, tu

Natisni stran