018-261/2014 Nuklearna elektrarna Krško d.o.o.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in Vide Kostanjevec, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Prostor za manipulacijo z opremo in pošiljkami radioaktivnih tovorov (MOD 714-AB-L)« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba RIKO d.o.o., Bizjanova 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Nuklearna elektrarna Krško, d.o.o., Vrbina 12, Krško (v nadaljevanju: naročnik), dne 26.11.2014

odločila:

1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne kot neutemeljena.

Obrazložitev:

Številka: 018-261/2014-7
S K L E P
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu mag. Mateje Škabar, kot predsednice senata, ter Boruta Smrdela in Vide Kostanjevec, kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Prostor za manipulacijo z opremo in pošiljkami radioaktivnih tovorov (MOD 714-AB-L)« in
na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba RIKO d.o.o., Bizjanova 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Nuklearna elektrarna Krško, d.o.o., Vrbina 12, Krško (v nadaljevanju: naročnik), dne 26.11.2014



o d l o č i l a:


1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne kot neutemeljena.



O b r a z l o ž i t e v :
Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu dne 27.01.2014 objavil na Portalu javnih naročil, in sicer pod št. objave JN 1045/2014. Z Odločitvijo o oddaji naročila št. 35401-47/2014-24, z dne 30.09.2014, je naročnik predmetno javno naročilo oddal v izvedbo ponudniku GIC Gradnje d.o.o., Sveti Florjan 120, Rogaška Slatina (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). V obrazložitvi je navedel, da sta bili (od skupno štirih prejetih ponudb) popolni le ponudba izbranega ponudnika in ponudba družbe Strabag d.o.o. Ker je ponudba izbranega ponudnika (ob upoštevanju edinega merila najnižja cena) ugodnejša od ponudbe družbe Strabag d.o.o., je bila izbrana kot najugodnejša.

Zoper navedeno odločitev je vlagatelj 20.10.2014 pravočasno vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se odločitev o oddaji javnega naročila razveljavi, zahteva pa tudi povračilo stroškov pravnega varstva v višini vplačane takse. Navaja, da je bila njegova ponudba, kot nesprejemljiva, izločena iz razloga, ker naj bi presegala naročnikova zagotovljena sredstva. Iz obrazložitve in razpisne dokumentacije pa ne izhaja, kakšna je višina zagotovljenih sredstev, kar pomeni, da ni podanega ključnega izhodišča za opredelitev ponudbe kot nesprejemljive. Vlagatelj zato meni, da je edini razlog, da je bila njegova ponudba izločena kot nesprejemljiva v tem, da bi mu naročnik onemogočil možnost uveljavljanja pravnega varstva. Vlagatelj meni, da naročnik nima ustrezne podlage za opredelitev ponudbe kot nesprejemljive, saj kot gospodarska družba nima takšnih omejitev kot osebe javnega prava. Na podlagi dokumentov, ki jih je navedel naročnik, ni mogoče zaključiti, da predstavljajo podlago za opredelitev zagotovljenih sredstev. V vseh primerih gre za dokumente, ki predstavljajo oceno stroškov investicije in ne opredeljujejo zagotovljenih sredstev, oziroma ne postavljajo omejitev glede zagotovljenih sredstev. Vlagatelj navaja, da mu je naročnik v dokumente, ki jih navaja kot podlago za opredelitev zagotovljenih sredstev, le delno omogočil vpogled (vlagatelj navaja v katere dele dokumentacije je vpogledal). Vlagatelj razume, da naročnik ni želel razkriti poslovnih skrivnosti, ki jih vsebuje Dolgoročni načrt investicij v tehnološko nadgradnjo NEK-a za naslednje 5 letno obdobje (v nadaljevanju: Dolgoročni načrt), vendar pa se je njegova zahteva nanašala zgolj na vpogled v tisti del, kjer so opredeljena sredstva za investicijo, ki je predmet naročila. Zato vlagatelj domneva, da Dolgoročni načrt ne zajema opredelitve zagotovljenih sredstev, temveč zgolj oceno vrednosti investicije. Dolgoročni načrt pa tudi sicer ni podlaga za opredelitev zagotovljenih sredstev, ampak lahko pomeni le oceno predvidenih stroškov investicije, kar pa se razlikuje od zagotovljenih sredstev, ki jih ima naročnik na voljo in jih bo zagotavljal v letnih gospodarskih načrtih. Tudi Investicijski program ni dokument, ki opredeljuje zagotovljena sredstva, temveč vsebuje analizo in ekonomsko upravičenost investicije. Vlagatelj poudarja, da se bo razpisana gradnja izvajala v letu 2015 in v določenem delu tudi v letu 2016, pri čemer si je naročnik pridržal možnost, da odločitev o tem, ali bo izvajal drugo fazo, izbranemu ponudniku sporoči v roku treh let po sklenitvi pogodbe. Razen tega se bo gradnja druge faze izvajala pod odložnim pogojem, in sicer, če bo predhodno pridobljeno soglasje nadzornega sveta naročnika. V tem trenutku je torej relevantna zgolj cena prve faze, ki jo je vlagatelj ponudil v višini 12.510.010,24 EUR brez DDV. Navedena vrednost, skladno z določbami razpisne dokumentacije, vključuje 10 % nepredvidenih del, ki pa lahko sploh ne bodo izvedena. Vrednost teh del v Investicijskem programu ni zajeta, torej znaša relevantna vrednost vlagateljeve ponudbe 11.372.791,13 EUR brez DDV. Tudi v primeru, če se sledi razlagi naročnika o zagotovljenih sredstvih, je vlagateljeva ponudba znotraj navedene vrednosti (11,7 MIO EUR). Ne glede na navedeno, pa že iz točke 10.1 Investicijskega programa izhaja, da bodo viri financiranja zagotovljeni z vsakokratnimi letnimi gospodarskimi načrti. Tudi naročnik je zapisal, da Investicijski program ne predstavlja dokumenta, ki opredeljuje zagotovljena sredstva za izvedbo investicij, ampak bodo ta zagotovljena v letnih gospodarskih načrtih. Glede na obdobje izvajanja investicije (2014-2016) in fakultativno izvedbo druge faze, ki očitno ni zajeta v investicijskih dokumentih, je nemogoče govoriti o zagotovljenih sredstvih, saj bodo zagotovljena šele tekom izvajanja investicije. Ker Investicijski program predvideva izvedbo praktično celotne prve faze (razen vlaganja v opremo) v letu 2014 in ker je v tem trenutku že jasno, da bo investicija izvedena šele leta 2015 in tudi v letu 2016, to (ob naročnikovi interpretaciji opredelitve zagotovljenih sredstev) pomeni, da nobena od ponudb ni sprejemljiva, saj vse presegajo naročnikova načrtovana sredstva v letu 2015. Vlagatelj še navaja, da je bila ponudba družbe CGP d.d. izločena iz razloga, ker je ponudil različne cene v istih postavkah prve in druge faze, izbrani ponudnik pa je prav tako (v postavki A. 3.2.3.18 prve faze in v identični postavki B. 3.2.3.18 druge faze) ponudil različni ceni. Ker je tudi izbrani ponudnik ravnal v nasprotju z naročnikovim navodilom, bi moral naročnik njegovo ponudbo izločiti iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila. Vlagatelj tudi navaja, da sta ponudbi izbranega ponudnika in družbe Strabag d.o.o. nepopolni iz razloga, ker v končni ponudbeni ceni nista upoštevala vrednosti postavke B.1.4.2.11 (Dvigalo), prvi v višini 134.800,00 EUR, drugi v višini 58.950,16 EUR. Takšne pomanjkljivosti ni mogoče šteti za računsko napako, saj navedena ponudnika pomembne postavke nista upoštevala v ponudbeni ceni. Poleg tega je ponudba drugouvrščenega ponudnika nepopolna tudi iz razloga, ker so na strani 227/2 ponudbe izbrisane cene za postavke L-11 do L-15. Ker tudi v tem delu ponudbe ni mogoče dopolniti ali spremeniti, bi jo moral naročnik izločiti.

Izbrani ponudnik se je z vlogo, z dne 22.10.2014, vloženo na podlagi drugega odstavka 27. člena ZPVPJN, izjasnil o revizijskih navedbah vlagatelja. Navaja, da ponudnik reducirnih komadov ponuja elemente v več variantah, in sicer v pakiranju po 50, 32, 16 in 8 kosov, 4 kose in 1 kos. Odvisno od količine pakiranja se spreminja tudi cena. Ker se za izvedbo posamezne pozicije (z oznako A.3.2.3.18 v 1. fazi oziroma B.3.2.3.18 v 2. fazi) potrebuje različno število kosov, je bila izbrana najugodnejša opcija. Stroškovna cena za 1 kos pri poziciji A.3.2.3.18, ki predvideva dobavo in montažo 11 kosov, znaša 0,72 EUR/kos, saj je potrebno nabaviti 3 komplete po 4 reducirne komade, kar predstavlja skupno vrednost nabave 7,92 EUR (2,64 EUR x 3 kompleti). Stroškovna cena za 1 kos pri poziciji B.3.2.3.18, ki predvideva dobavo in montažo 4 kosov, znaša 0,66 EUR/kos, za kar je potrebno nabaviti 1 komplet (1 box) s po 4 reducirnimi kosi, kar predstavlja skupno vrednost nabave 2,64 EUR. Izbrani ponudnik še pojasnjuje, da je pri obeh spornih postavkah upošteval tudi enako ceno na enoto, ki je predvidena za montažo. Pri obeh postavkah je za montažo enega kosa ponudil ceno v višini 31,42 EUR. Predračun v spornih postavkah je tako pripravljen na podlagi istih kalkulativnih elementov. Izbrani ponudnik še navaja, da je pri postavki B.1.4.2.11 (Dvigalo) navedel znesek 134.800,00 EUR. V rekapitulacijo stroškov je ta znesek vpisan, zaradi napake v razpisni dokumentaciji (zaklenjene celice), pa ta vrednost v seštevku ni prikazana.

Naročnik je dne 29.10.2014 sprejel sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen in (posledično) zavrnil tudi zahtevo za povrnitev stroškov. Navaja, da mu Zakon o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/06 s spremembami; v nadaljevanju: ZJNVETPS) ne nalaga, da mora podatke o zagotovljenih sredstvih objaviti v razpisni dokumentaciji in da zadostuje, če dokaže, da ti podatki izhajajo iz njegove dokumentacije, ki se nanaša na finančne elemente izvedbe javnega naročila. Naročnik še navaja, da vlagatelju ni bila odvzeta pravica do pravnega varstva, saj je vložil zahtevek za revizijo. Naročnik se strinja z vlagateljem, da nima enakih omejitev kot osebe javnega prava, vendar tudi njega zavezuje določilo 17. točke prvega odstavka 2. člena ZJNVETPS. Naročnik tudi navaja, da časovna opredelitev investicije nima z razpoložljivimi sredstvi nobene povezave, saj so zagotovljena za celotno investicijo, ne glede na trajanje izvedbe. Znesek razpoložljivih sredstev za prvo fazo je fiksen, za drugo fazo bo sicer odobren naknadno, vendar ne bo višji od razpoložljivih sredstev. Ker je ponudbe pridobil sedaj, tudi ne pride v poštev argument o dinamiki in nivoju financiranja po tekočih cenah. Naročnik bo pogodbo za prvo fazo sklenil takoj, cene so fiksne, stroški so jasni in opredeljeni. Naročnik pojasnjuje, da vsako leto sprejme dolgoročni načrt investicij, ki je opredeljen v 4. alineji 28.1 člena Priloge 1 k Pogodbi med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o ureditvi statusnih in drugih pravnih vprašanj, povezanih z vlaganjem v NEK, njenim izkoriščanjem in razgradnjo. Ta člen določa, da se družbenika o proizvodnji električne energije v okviru razpoložljive moči dogovarjata za vsako naslednje leto z letnim gospodarskim načrtom. Letni gospodarski načrt na predlog uprave sprejme nadzorni svet. Če nadzorni svet do 31.12. tekočega leta ne sprejme gospodarskega načrta za naslednje leto, letni načrt določi uprava. Letni načrt obravnava investicije za eno leto in predstavlja zeleno luč, da naročnik lahko prične z javnim naročilom. Razlika med letnim gospodarskim načrtom ter dolgoročnim načrtom investicij je v tem, da prvi dokument vsebuje investicije, ki naj bi se izvedle v enem letu, drugi pa vsebuje seznam in oceno vrednosti investicij, ki naj bi se izvedle v petletnem obdobju. Za potrebe revizijskega postopka je najpomembnejše, da naročniku ostanejo investicijska sredstva, ki so planirana za porabo na določeni investiciji, rezervirana za to investicijo, ne glede na to, v katerem letu pride do porabe sredstev. Ko je torej denar za določeno investicijo rezerviran po meddržavni pogodbi, naročnik tega denarja ne more več izgubiti. V konkretnem primeru je nadzorni svet naročnika na svoji 85. redni seji (dne 16.12.2013) potrdil Revizijo 12 dolgoročnega načrta investicij v tehnološko nadgradnjo NEK v obsegu 57 MIO EUR, od tega za razpisano gradnjo 12,7 MIO EUR brez DDV. V Gospodarskem načrtu za leto 2014 je predmet javnega naročila predviden, ni pa določen natančen znesek sredstev, ki so namenjena tej investiciji. Na podlagi Gospodarskega načrta za leto 2014 je bil izdelan Investicijski program, v katerem je enako, kot v Dolgoročnem načrtu, za prvo fazo predvidenih 11,7 MIO EUR, investicija za drugo fazo še ni odobrena, o čemer so bili ponudniki obveščeni z razpisno dokumentacijo. Noben izmed kasneje sprejetih finančnih dokumentov vrednosti razpoložljivih sredstev ni spreminjal. Ker pa je nadzorni svet naročnika šele na 61. redni seji (dne 22.04.2014) sprejel odločitev o odobritvi financiranja le za prvo fazo, so bili ponudniki o tem obveščeni pred oddajo končnih ponudb. Skupna vrednost obeh faz pa je (ne glede na to, da se bo odločitev o drugi fazi sprejela v prihodnosti) še vedno enaka. Navedb, ki se nanašajo na Investicijski program naročnik ni obravnaval, saj ni primerno, da vlagatelj naročnika poučuje, kako bi moral biti sestavljen. Poleg tega je vlagatelj izrecno navedel, da Investicijski program ni predmet revizijskega zahtevka. V zvezi z vlagateljevimi navedbami, da bi moral naročnik upoštevati vrednost ponudb brez 10 % nepredvidenih del, naročnik navaja, da je jasno opredelil, kateri so končni ponudbeni zneski, ti pa so podlaga za presojo ponudb s stališča njihove sprejemljivosti. Naročnik priznava napako izbranega ponudnika v postavkah A.3.2.3.18 in B. 3.2.3.18, vendar pojasnjuje, da jo je ocenil kot nebistveno. Navaja, da znaša razlika v ponudbeni ceni le 0,24 EUR pri ponudbeni vrednosti 10.019.545,44 EUR - to pa je tako majhen odstotek, da ga kalkulator ne zazna. Po drugi strani znaša razlika v ceni v ponudbi družbe CGP d.d. 4.508,32 EUR, kar ni nebistven znesek. Poleg tega ima navedena družba (za razliko od izbranega ponudnika) napake v številnih postavkah. V zvezi z nepravilnim seštevkom ponudbene cene naročnik priznava, da pri ponudbi izbranega ponudnika in drugouvrščenega ponudnika v skupno ceno ni všteta postavka B.1.4.2.11 (Dvigalo). Naročnik zatrjuje, da gre pri tem za njegovo napako, saj formula v excelu ni seštela te pozicije. Zato je zavzel stališče, da so ponudbe med seboj še vedno primerljive, saj se vrstni red med njimi ni spremenil. Glede nevpisane cene v postavki A.3.1.5.10 naročnik pojasnjuje, da je družbo Strabag d.o.o. pozval naj pojasni, ali so posamezne postavke znotraj le-te že vključene v ceno. Ker je ponudnik temu pritrdil, pri čemer ni posegel v ponudbeno vsebino, je naročnik tudi ta očitek zavrnil.

Naročnik je dne 03.11.2014 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.

Vlagatelj se je z vlogo, z dne 05.11.2014, izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo (Državna revizijska komisija je vlogo prejela dne 06.11.2014). Navaja, da naročnik ni ovrgel očitkov ali predložil dokazil, ki bi utemeljevala zaključek, da je njegova ponudba nesprejemljiva. Vlagatelj navaja, da se ne bi ukvarjal z zagotovljenimi sredstvi naročnika, če njegova ponudba ne bi bila izločena iz razloga, ker naj bi jih presegala. Prav tako ne bi vložil zahtevka za revizijo, če bi naročnik predložil ustrezna dokazila in dokumente, iz katerih bi izhajalo, da je dejansko omejen s sredstvi, ki jih ima za izvedbo predmetnega naročila. Vlagatelj se ne strinja naročnikom, da je podlaga za opredelitev nesprejemljivosti izračun ocenjene vrednosti naročila, oziroma predvidena vrednost investicije, ki jo je naročnik vključil v planske in investicijske dokumente. Planski dokumenti in investicijska dokumentacija ne opredeljujejo višine zagotovljenih sredstev naročnika, in to je dejstvo, ki ga naročnik s svojimi navedbami še dodatno potrjuje. Vlagatelj navaja konkretne postopke oddaje javnih naročil in zatrjuje, da če bi dokumenti, ki jih navaja naročnik, predstavljali podlago za opredelitev nesprejemljivosti ponudbe, potem ni jasno kako je naročnik v navedenih primerih lahko posegel v začetno ocenjeno vrednost, ki je nedvomno v enaki višini opredeljena v dolgoročnem načrtu investicij in v letnem gospodarskem načrtu. Vlagatelj poziva Državno revizijsko komisijo, naj preveri vsebino dolgoročnega in letnega načrta ter navedene ocenjene vrednosti investicij in jih medsebojno primerja. Vlagatelj še navaja, da je naročnikova argumentacija o tem, da časovna opredelitev investicije z razpoložljivimi sredstvi nima povezave, v nasprotju z uveljavljenimi pravili planiranja in rezervacijami sredstev ter v nasprotju z načrtovanjem porabe javnih sredstev. Če bi bili planski in investicijski dokumenti podlaga za opredelitev sprejemljivosti investicije, potem jih je vsekakor potrebno upoštevati v časovnem okviru, na katerega se nanašajo. Argument v zvezi s tekočimi cenami je ravno v tem, da se lahko relevantna finančna analiza opravi zgolj ob upoštevanju predvidenega dviga cen, pri čemer je potrebno izpostaviti, da je naročnik za drugo fazo investicije predvidel usklajevanje cen z inflacijo, kar nedvomno pomeni povišanje vrednosti. Naročnik ne sme sklepati pogodb, ki prekoračujejo zagotovljena sredstva, seveda ob dejstvu, da zagotovljena sredstva sploh ima. Naročnik povzema določila meddržavne pogodbe, nikjer pa ni podal dokazila, da razpolaga z dokumentom, v katerem ima opredeljena zagotovljena sredstva za investicijo. Tudi vse nadaljnje navedbe se vežejo predvsem na možnost določanja višine cene za električno energijo. Navedeno pa nima povezave z omejitvijo sredstev, ampak kaže na dejstvo, da ima naročnik vedno možnost, da z dvigom cen zagotovi potrebna sredstva. Tudi naročnikova navedba o tem, da letni načrt po odobritvi nadzornega sveta predstavlja zeleno luč za pričetek postopka oddaje javnega naročila ni konsistentna. Navedeno pomeni, da naročnik ne more oddajati javnih naročil, ki niso v celoti zajeta v letnem načrtu, torej investicij, ki se izvajajo več let. S tem v zvezi ni razumljivo, kako naj bi bil sprejet letni gospodarski načrt podlaga za izdelavo investicijskega programa. Gre za večletno investicijo, podlaga za izdelavo Investicijskega programa pa naj bi bil letni načrt? Iz dokumentov tudi ne izhaja razčlenitev investicije na posamezne rekapitulacije stroškov, zato nobena predvidena vrednost ne vsebuje vrednosti nepredvidenih del, ki predstavljajo 10 % vrednosti investicije. Naročnik je navedel, da v letnem gospodarskem načrtu ni opredelil zneska, ki je namenjen za predmetno naročilo, pri čemer je zapisal, da je bilo za investicijo predvidenih 11,7 oziroma 12,7 mio EUR. Torej gre za predvideno vrednost. Če bi bila Dolgoročni načrt ali Investicijski program podlaga za opredelitev zagotovljenih sredstev, bi moral naročnik vse ponudbe izločiti, saj so vsi ponudniki za drugo fazo ponudili cene, ki presegajo zagotovljena sredstva. Ne glede na fakultativnost izvedbe druge faze, so torej vse ponudbe nesprejemljive in nepopolne. Ali bo torej lahko naročnik izvedel investicijo za drugo fazo v višji ponudbeni vrednosti? Naročnik s svojimi navedbami potrjuje, da navedene vrednosti v Dolgoročnem načrtu in Investicijskem programu niso relevantne za presojo sprejemljivosti ponudb. Poleg tega ni jasno, kako je lahko naročnik pričel s postopkom, če je odobritev s strani nadzornega sveta dobil šele tekom postopka. Vlagatelj še navaja, da je znesek razlike v višini 0,06 EUR res majhen, vendar naročnik priznava, da izbrani ponudnik ni ravnal v skladu z njegovo eksplicitno zahtevo. Razlika med ponudbeno ceno najcenejšega ponudnika (CGP d.d.) in izbranega ponudnika znaša skoraj 700.000,00 EUR, v tem kontekstu pa je zanemarljiv tudi znesek v višini 4.500,00 EUR. Vlagatelj še navaja, da se naročnik v zvezi s popolnostjo ponudbe podjetja Strabag d.o.o. ni opredelil do bistvenega očitka. Navedeni ponudnik je vrednosti spornih postavk upošteval pri seštevku skupne ponudbene vrednosti, iz ponudbe pa te vrednosti niso razvidne. Spremembe in dopolnitve v tem delu pomenijo nedovoljen poseg v vsebino ponudbe s spreminjanjem ponudbene cene na enoto in vrednosti postavk. Vlagatelj še navaja, da v zvezi z manjkajočo postavko dvigala naročnik res priznava odgovornost za napake v popisih, vendar gre tudi v tem delu za napako, ki je ni mogoče zakonito sanirati.


Po pregledu prejete dokumentacije ter preučitvi navedb vlagatelja, izbranega ponudnika in naročnika je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Vlagatelj zatrjuje, da je njegova ponudba sprejemljiva in popolna ter navaja, da so (ob upoštevanju naročnikove interpretacije zagotovljenih sredstev) nesprejemljive tudi vse (tri) ostale ponudbe. Vlagatelj očita naročniku, da sta ponudbi izbranega ponudnika in drugouvrščenega ponudnika nepopolni tudi iz drugih razlogov (prva zato, ker je izbrani ponudnik v identični postavki prve in druge faze podal različni ceni, druga iz razloga, ker je drugouvrščeni ponudnik izbrisal cene postavk od L-11 do L-15, obe pa tudi zato, ker navedena ponudnika v skupni vrednosti nista upoštevani vrednosti postavke B.1.4.2.11 - Dvigalo).

Jedro spora med naročnikom in vlagateljem se nanaša na (ne)sprejemljivost vlagateljeve ponudbe. Kot zatrjuje vlagatelj, iz razpisne dokumentacije višina zagotovljenih sredstev ne izhaja, zato mu je naročnik onemogočil možnost učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva. Vlagatelj tudi zatrjuje, da Dolgoročni načrt in Investicijski program nista podlaga za opredelitev zagotovljenih sredstev, saj vsebujeta le analizo in ekonomsko upravičenost investicije, oziroma predstavljata zgolj oceno vrednosti investicije. Glede na obdobje izvajanja investicije (2014-2016) in fakultativno izvedbo druge faze, ki očitno ni zajeta v investicijskih dokumentih, po vlagateljevemu prepričanju o zagotovljenih sredstvih ni mogoče govoriti. Navedeno pomeni, da nobena od ponudb ni sprejemljiva, saj vse presegajo naročnikova načrtovana sredstva v letu 2015. Četudi bi bila v naročnikovih dokumentih opredeljena zagotovljena sredstva, je vlagateljeva ponudba sprejemljiva. Iz razloga, ker se bo gradnja druge faze izvajala pod odložnim pogojem (če bo prehodno pridobljeno soglasje naročnikovega nadzornega sveta), je po vlagateljevemu zatrjevanju relevantna zgolj cena, ki je bila ponujena za prvo fazo. Ker pa ta cena vključuje tudi 10 % nepredvidenih del (ki lahko sploh ne bodo izvedena), je vlagateljeva cena znotraj vrednosti zagotovljenih sredstev. Poleg tega so vsi ponudniki za 2. fazo ponudili vrednost, ki presega sredstva, ki so namenjena tej fazi.

Vlagateljeve revizijske navedbe v zvezi z (ne)sprejemljivostjo njegove ponudbe je potrebno presojati z vidika 22. točke 2. člena ZJNVETPS, ki nesprejemljivo ponudbo definira kot tisto, katere ponudbena cena presega naročnikova zagotovljena sredstva ali katere cena je višja od cen, ki veljajo za predmet javnega naročila na trgu. Ponudba, ki je nesprejemljiva, je hkrati tudi nepopolna (popolna ponudba je v skladu s 17. točko 2. člena ZJNVETPS tista, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna) in jo je naročnik (v skladu s prvim odstavkom 84. člena ZJNVETPS) dolžan izločiti iz postopka.

Kot je razvidno iz Odločitve o oddaji javnega naročila, z dne 30.09.2015, in iz Dodatne obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila, z dne 08.10.2014, je naročnik vlagateljevo ponudbo označil za nesprejemljivo zato, ker je ugotovil, da ponujena cena v višini 15.498.596,64 EUR brez DDV presega njegova zagotovljena sredstva. Naročnik je torej oceno o nesprejemljivosti vlagateljeve ponudbe sprejel na podlagi ugotovitve, da vlagateljeva ponudbena cena presega zagotovljena sredstva in ne (tudi) na podlagi primerjave s tržnimi cenami. Ker je ocena o nesprejemljivosti ponudbe odvisna bodisi od preseganja zagotovljenih sredstev bodisi od preseganja tržnih cen, je potrebno pri presoji pravilnosti naročnikovega ravnanja v konkretnem primeru ugotoviti (le), ali vlagateljeva ponudbena cena presega zagotovljena sredstva naročnika, medtem ko njena primerjava s tržnimi cenami ni potrebna.

Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom, da mu ZJNVETPS ne nalaga, da mora podatke o zagotovljenih sredstvih objaviti v razpisni dokumentaciji oziroma v dokumentaciji, ki je dostopna ponudnikom, ter da zadostuje, da (v skladu z načeloma transparentnosti ter enakopravne obravnave) dokaže, da ti podatki izhajajo iz njegove dokumentacije, ki se nanaša na finančne elemente izvedbe javnega naročila. Načelo transparentnosti javnega naročanja iz 14. člena ZJNVETPS, se v postopku javnega naročanja uresničuje preko določb ZJNVETPS, ki predpisujejo pravila postopka oddaje javnega naročila in zagotavljajo javnost navedenih postopkov z objavami javnih naročil (upoštevaje vrednosti iz 17. člena ZJNVETPS) v Uradnem listu EU in na Portalu javnih naročil. Zakon torej ne nalaga naročnikom, da morajo ponudnike seznaniti z zagotovljenimi sredstvi, mora pa naročnik zagotoviti, da je ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku ter v primeru spora tudi dokazati, da je izbral ponudbo, ki je sprejemljiva in s tem tudi popolna.

Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku tudi v tem, da vlagatelju v zvezi s tem ni bila odvzeta pravica do učinkovitega pravnega varstva. Vlagatelj je namreč zoper naročnikovo odločitev o izbiri pravočasno vložil zahtevek za revizijo, iz zahtevka za revizijo oziroma iz njegove vloge, s katero se je izjasnil o navedbah naročnika v odločitvi o zahtevku za revizijo, pa je razvidno, da je bil seznanjen (kot je navedel) z zneskom predvidenih sredstev za obe fazi razpisane gradnje.

Naročnik ravno tako pravilno opozarja, da je omejen s sredstvi, ki jih ima na razpolago za posamezno javno naročilo, oziroma da tudi zanj velja določilo prvega odstavka 84. člena ZJNVETPS, v skladu s katerim mora po opravljenem pregledu in dopolnitvi ponudb izločiti vse ponudbe, ki niso popolne. Z vidika pravice in dolžnosti naročnika, da preveri popolnost prispelih ponudb (ter nepravilne, neprimerne in nesprejemljive ponudbe izloči iz postopka) je torej nepomembno, po kateri zakonski določbi je uvrščen med javne naročnike. Naročnik je namreč dolžan poskrbeti, da ponudbe, katerih ponudbene cene presegajo zagotovljena sredstva, zavrne kot nesprejemljive (in nepopolne).

Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku v tem, da v obravnavanem primeru časovna opredelitev investicije z razpoložljivimi sredstvi nima povezave. Razpoložljiva sredstva so (kot bo natančneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve) zagotovljena za celotno investicijo ne glede na izvedbeno obdobje. Znesek za izvedbo obeh faz razpisanega javnega naročila je določen in fiksen (in znaša 12.700.000,00 EUR), za drugo fazo bo sicer odobren naknadno, vendar še vedno ne bo (smel biti) višji od zagotovljenih sredstev. Ker je naročnik za obe fazi razpisane gradnje ponudbe (s ponujenimi cenami za obe fazi) že prejel, tudi ni mogoče slediti vlagateljem navedbam v delu, ki se nanaša na financiranje po tekočih cenah. Ravno tako ni mogoče slediti vlagatelju v tem, da bi moral naročnik pri presoji (ne)sprejemljivosti njegove ponudbe ponujeno ceno zmanjšati za 10 % vrednost nepredvidenih del. Naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji jasno določil vsebino končnega ponudbenega zneska (v točki 29.1 - Cena in plačilni pogoji je med drugim navedeno, da je naročnik v popis del že vključil znesek 10 % nepredvidenih del), ta pa je tudi osnova za presojo ponudb s stališča njihove (ne)sprejemljivosti.

Obravnavano javno naročilo je, kot že izhaja iz te obrazložitve, sestavljeno iz dveh faz (1. faza - Objekt WMB1, 2. faza - Objekt WBM2). Naročnik je ponudnike izrecno opozoril, da morajo oddati ponudbo za obe fazi gradnje, v nasprotnem primeru bodo njihove ponudbe izločene (točka 3.2 Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe). Iz točke 3.3 Navodila ponudnikom za izdelavo ponudb izhaja, da bo javno naročilo oddano za obe fazi, vendar bo končno odločitev o tem, ali se bo druga faza izvedla, naročnik sporočil izbranemu ponudniku (izvajalcu) v treh letih po sklenitvi pogodbe. Gradnja druge faze se bo (skladno s 3.4 točko Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe), izvedla pod odložnim pogojem, in sicer v primeru, če bo naročnik predhodno pridobil soglasje svojega nadzornega sveta.

Dne 02.09.2014 je naročnik vse sodelujoče ponudnike obvestil, da bo za drugo fazo izbranemu ponudniku priznal povišanje ponudbene cene za inflacijo. Naročnik je navedel, da se bo ponudbena cena revalorizirala z mesečnim indeksom cen življenjskih potrebščin v RS, objavljenim na spletni strani Statističnega urada RS, in sicer začenši z naslednjim mesecem od pravnomočnosti odločitve o oddaji javnega naročila do zadnjega dne pred mesecem, ko izbrani ponudnik prejme odločitev naročnika, da se nadaljuje z drugo fazo izvedbe projekta.

V zvezi z navedenimi deli razpisne dokumentacije s strani ponudnikov ni bilo postavljenega nobenega vprašanja, zoper njo pa tudi ni bil vložen zahtevek za revizijo.

Iz Sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila, z dne 20.01.2014, je razvidno, da znaša ocenjena vrednost razpisane gradnje 11.000.000,00 EUR brez DDV. Kot je zapisala Državna revizijska komisija že v svojih številnih odločitvah, ocenjene vrednosti ni mogoče enačiti z zagotovljenimi sredstvi. Pravila glede določanja ocenjene vrednosti so namreč namenjena temu, da naročnik pravilno izbere ustrezen postopek oddaje javnega naročila. V skladu s prvim odstavkom 18. člena ZJNVETPS mora naročnik izračunati ocenjeno vrednost javnega naročila, upoštevaje celotno skupno vrednost plačil brez DDV, vključno z možnostjo povečanja obsega naročila in katerimkoli povečanjem vrednosti pogodbe zaradi izbire pravilnega postopka javnega naročanja, pri čemer se ocenjena vrednost določi tako, da je njena višina primerljiva s cenami na trgu, ki veljajo za predmet javnega naročila, če je dostopen na trgu in ni prilagojen posebnim potrebam naročnika. Naročnik mora pri izračunu ocenjene vrednosti upoštevati skupno vrednost plačil, ki jih bo izvedel za poplačilo javnega naročila, ta pa je razumljivo odvisna od cen na trgu. Gre torej za vrednost, ki jo naročnik določi ob upoštevanju pravil javnega naročanja, od nje pa so odvisna nadaljnja ravnanja naročnika v postopku oddaje javnega naročila (npr. pravilna izvedba postopka, dolžnost objave javnega naročila ipd). Zagotovljena sredstva po drugi strani predstavljajo znesek, ki ga ima naročnik na svojih postavkah predvidenega in pripravljenega za plačilo obveznosti, ki izvirajo iz pogodbe o izvedbi javnega naročila. Ocenjene vrednosti torej ni mogoče enačiti z zagotovljenimi sredstvi, saj gre za dva različna pojma, ki sta sicer lahko vrednostno enaka, ni pa to nujno.

Naročnik predmetno javno naročilo oddaja po postopku s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti. Naročnik je priznal sposobnost šestim podjetjem (Obvestilo o priznanju sposobnosti prijaviteljem, z dne 10.06.2014). Vse družbe s priznano sposobnostjo je naročnik dne 18.08.2014 povabil k oddaji ponudbe. Iz Zapisnika o odpiranju ponudb za javno naročilo, z dne 10.09.2014, je razvidno, da je naročnik pravočasno prejel štiri ponudbe - vlagateljevo ponudbo, ponudbo izbranega ponudnika ter ponudbi podjetij CGP d.d., Ljubljanska cesta 36, Novo mesto in STRABAG d.o.o., Letališka cesta 33, Ljubljana. V obravnavanem primeru je edino merilo za ocenitev ponudb najnižja skupna cena (točka 5 Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe). Najnižjo ceno (v višini 9.374.753,77 EUR brez DDV) je ponudilo podjetje CGP d.d., Ljubljanska cesta 36, Novo mesto. Ponudba navedenega ponudnika je bila sicer izločena iz razloga, ker so se, v nasprotju z naročnikovo zahtevo, njegove cene v sedemnajstih identičnih postavkah prve in druge faze, po izračuni, ki ga je opravil naročnik, razlikovale za 4.508,32 EUR (zoper naročnikovo odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika sta, zlasti tudi iz navedenega razloga, podjetji CGP d.d., Ljubljanska cesta 36, Novo mesto in STRABAG d.o.o., Letališka cesta 33, Ljubljana vložili zahtevek za revizijo, ki jima je Državna revizijska komisija s svojim sklepom št. 018-262/2014-6, z dne 26.11.2014, ugodila). Drugo najugodnejšo ponudbo v višini 10.019.545,44 EUR brez DDV je ponudil izbrani ponudnik. Tretjo najugodnejšo ceno (v višini 11.411.638,56 EUR brez DDV) je ponudilo podjetje STRABAG d.o.o., Letališka cesta 33, Ljubljana. Vlagatelj je ponudil (najvišjo) ceno v višini 15.498.596,64 EUR brez DDV.

Državna revizijska komisija je vpogledala v odstopljeno dokumentacijo, ki jo je v zvezi z zagotovljenimi sredstvi odstopil naročnik (Dolgoročni načrt, Zapisnika 58 in 61 redne seje naročnikovega nadzornega sveta, Gospodarski načrt za leto 2013 in Investicijski program). Ker gre za naročnikove (interne) dokumente, ki so označeni kot poslovna skrivnost, Državna revizijska komisija podatke iz njih navaja le v omejenem obsegu (oziroma v tistem okviru, ki jih je razkril že naročnik). Iz Dolgoročnega načrta (Rev. 12, Oktober 2013), in sicer iz tabele 2 (Petletni načrt glavnih aktivnost) je razvidno, da ima naročnik za izvedbo razpisane gradnje na razpolago 12.700.000,00 EUR (11.700.000,00 EUR za prvo fazo in 1.000.000,00 EUR za drugo fazo). Nadzorni svet naročnika je na svoji 85. redni seji (dne 16.12.2013) potrdil Revizijo 12 Dolgoročnega načrta v obsegu 57 MIO EUR, od tega za razpisano gradnjo 12,7 MIO EUR brez DDV. V Gospodarskem načrtu za leto 2014 je predmet javnega naročila sicer predviden, ni pa določen znesek sredstev, ki so namenjena tej investiciji. Na podlagi Gospodarskega načrta za leto 2014 je bil izdelan Investicijski program, v katerem je enako, kot v Dolgoročnem načrtu (Rev. 12, Oktober 2013), za prvo fazo predvidenih 11.700.000,00 EUR. V Tabelo 1 (Dinamika in struktura vlaganj po letih), ki je del Investicijskega programa, in iz katere izhaja enak znesek (v višini 11.700.000,00 EUR), pa je bil vlagatelju omogočen tudi vpogled. Investicija za drugo fazo še ni odobrena, o čemer so bili ponudniki (kot že izhaja iz te obrazložitve) obveščeni z razpisno dokumentacijo. Noben izmed kasneje sprejetih finančnih dokumentov vrednosti navedenih sredstev ni spreminjal. Ker pa je nadzorni svet naročnika šele na 61. redni seji (dne 22.04.2014) sprejel odločitev o odobritvi financiranja le za prvo fazo, so bili ponudniki o tem obveščeni pred oddajo končnih ponudb. Skupna vrednost obeh faz pa je (ne glede na to, da se bo odločitev o drugi fazi sprejela v prihodnosti) še vedno enaka. Ob navedenem je potrebno ugotoviti, da naročnik ni kršil pravil javnega naročanja, ko je vlagateljevo ponudbo, katere cena znaša 15.498.596,64 brez DDV, kot nesprejemljivo, izločil iz postopka oddaje predmetnega javnega naročila.

Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom tudi v tem, da vlagatelj ni pristojen presojati naročnikovih (internih) dokumentov, s katerimi si (med drugim) zagotovi sredstva za izvedbo posameznih investicij. Teh pristojnosti nima niti Državna revizijska komisija. Priprava navedene dokumentacije tudi sicer sodi v predrazpisno fazo postopka oddaje javnega naročila, te faze pa ZJNVETPS ne ureja. V zvezi s tem je potrebno opozoriti vlagatelja, da Državna revizijska komisija v tem revizijskem postopku presoja le zakonitost postopka izbire najugodnejšega ponudnika in/ali oddaje javnega naročila. V skladu z veljavno zakonodajo se Državna revizijska komisija torej ni pristojna izrekati o poslovnih in strokovnih naročnikovih odločitvah, oziroma le-te lahko presoja le toliko, kolikor je to potrebno za presojo zakonitosti postopka oddaje javnega naročila. Ker je bilo v konkretnem primeru ugotovljeno, da podatki o sredstvih, ki jih ima naročnik na razpolago za razpisano investicijo, izhajajo iz njegove dokumentacije, vlagateljevemu očitku ni mogla slediti.

Čeprav navedeno v tem odstavku ni vplivalo na odločitev v obravnavani revizijski zadevi, pa Državna revizijska komisija kljub temu še ugotavlja, da bi bila vlagateljeva ponudba (za razliko od ponudb ostalih ponudnikov) nesprejemljiva tudi v primeru, če bi sledila vlagatelju in bi bila (kot je navedel) relevantna zgolj prva faza razpisane gradnje in celo, če bi hkrati odštela tudi 10 % vrednost nepredvidenih del (naročnik je namreč, kot že izhaja iz te obrazložitve, od ponudnikov zahteval, da v ceno vključijo tudi znesek v višini 10 % nepredvidenih del). Pri presoji (ne)sprejemljivosti ponudbe je namreč odločilna cena z DDV (naročnik namreč plača ceno z DDV), vlagateljeva cena pa bi tudi v tej (hipotetični) situaciji presegala naročnikova zagotovljena sredstva.

Vlagatelj v nadaljevanju zahtevka za revizijo navaja, da sta ponudbi izbranega ponudnika in drugouvrščenega ponudnika (Strabag d.o.o.) nepopolni tudi iz drugih razlogov (prva naj bi bila nepopolna zato, ker je izbrani ponudnik v identični postavki prve in druge faze - v postavki 3.2.3.18 vpisal različni ceni, druga iz razloga, ker je drugouvrščeni ponudnik izbrisal cene za postavke od L-11 do L-15, obe ponudbi pa tudi zato, ker v končni ponudbeni vrednosti nista upoštevala postavke B.1.4.2.11 - Dvigalo ). Prvi odstavek 14. člena ZPVPJN določa, da se aktivna legitimacija prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila in ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda. Ob upoštevanju prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, je ustaljena praksa Državne revizijske komisije, da ponudniku, katerega ponudba je bila v postopku oddaje javnega naročila spoznana kot nesprejemljiva oziroma nepopolna, v revizijskem postopku pa je bila ugotovljena zakonitost takšne odločitve, ne priznava več drugega elementa aktivne legitimacije, to je realne stopnje verjetnosti nastanka škode razen v primeru istovrstnih kršitev in neenakopravne obravnave ponudnikov v zvezi s takšnimi kršitvami. Če zaradi ugotovljenih nepravilnosti ponudbe ni mogoče obravnavati kot sprejemljive oziroma popolne, jo je potrebno v skladu s prvim odstavkom 84. člena ZJNVETPS izločiti. To pomeni, da tak ponudnik (celo v primeru, če bi se njegove navedbe glede drugih kršitev v postopku oddaje javnega naročila izkazale za utemeljene) dejansko nima nobenih možnosti, da bi bil v predmetnem (konkretnem) postopku oddaje javnega naročila izbran kot najugodnejši, zaradi česar mu zaradi zatrjevanih domnevnih nepravilnosti v zvezi s predmetnim postopkom oddaje javnega naročila, ki se ne nanašajo na utemeljenost izločitve njegove ponudbe zaradi nesprejemljivosti (in neenakopravne obravnave v zvezi s tem), ni nastala in mu tudi ne bi mogla nastati nikakršna škoda. Upoštevajoč navedeno vlagatelju zato ni več mogoče priznati pravnega interesa glede tistega dela zahtevka za revizijo, ki se nanaša na domnevno nepopolnost ponudbe izbranega ponudnika in drugouvrščenega ponudnika (družbe Strabag d.o.o.).

Ker vlagatelju ni uspelo izkazati, da je naročnik s tem, ko je njegovo ponudbo označil za nesprejemljivo, kršil prvi odstavek 84. člena ZJNVETPS, je Državna revizijska komisija v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, odločila kot izhaja iz prve točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker je zahtevek za revizijo neutemeljen, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

V Ljubljani, dne 26.11.2014
predsednica senata:
mag. Mateja Škabar
članica Državne revizijske komisije

Vročiti:

- Nuklearna elektrarna Krško d.o.o., Vrbina 12, Krško
- RIKO d.o.o., Bizjanova 2, Ljubljana
- GIC Gradnje d.o.o., Sveti Florjan 120, Rogaška Slatina
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Zupančičeva 3, Ljubljana



Vložiti:

- v spis zadeve, tu

Natisni stran