018-218/2014 Zavod za šport RS Planica

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39., 55. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata in Sonje Drozdek – Šinko ter mag. Gregorja Šebenika kot članov senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izgradnja osrednjega objekta za smučarske teke in zunanja ureditev«, na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika STRABAG gradbene storitve, d. o. o., Letališka cesta 33, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Križanec & Potočnik, o. p., d. o. o., Dalmatinova 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper odločitev naročnika Zavod za šport Republike Slovenije Planica, Dunajska cesta 22, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 24. 9. 2014

odločila:

1. Vlagateljevi pritožbi z dne 4. 9. 2014 se ugodi.

2. Vlagateljev zahtevek za revizijo z dne 19. 8. 2014 se zavrne kot neutemeljen.

3. Vlagateljeva zahteva za povrnitev stroškov, nastalih z revizijo, se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je obvestilo o predmetnem naročilu, ki ga oddaja po odprtem postopku, dne 10. 1. 2014 objavil na portalu javnih naročil, pod številko objave JN346/2014, dne 14. 1. 2014 pa še v Uradnem listu EU, pod številko objave 2014/S 009-010651. Dne 11. 4. 2014 je naročnik izdal »Obvestilo o oddaji javnega naročila po odprtem postopku«, s katerim je ponudnike obvestil, da je naročilo dodelil ponudniku GORENJE PROJEKT, d. o. o., Prešernova 8, Velenje. Zoper odločitev o oddaji naročila z dne 11. 4. 2014 je vlagatelj z vlogo z dne 25. 4. 2014 vložil zahtevek za revizijo, v katerem je zatrjeval nepopolnost ponudbe ponudnika GORENJE PROJEKT, d. o. o. Na podlagi vloženega zahtevka za revizijo je Državna revizijska komisija dne 26. 6. 2014 sprejela sklep št. 018-118/2014-7, s katerim je zahtevku ugodila in razveljavila odločitev o oddaji naročila z dne 11. 4. 2014.

Dne 28. 7. 2014 je naročnik izdal novo »Obvestilo o oddaji javnega naročila po odprtem postopku« (št. dokumenta 10063/6-1/2014/GG), iz katerega je razvidno, da je predmetno javno naročilo dodelil ponudniku KOLEKTOR KOLING, d.o.o., Arkova ulica 43, Idrija (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz obrazložitve obvestila je tudi razvidno, da je naročnik vlagateljevo ponudbo izločil kot nepopolno, in sicer zato, ker je ugotovil, da v ponudbi manjka del ponudbenega predračuna.

Vlagatelj je po prejemu zahtevane dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila tudi zoper novo odločitev o oddaji naročila z dne 28. 7. 2014 pravočasno, z vlogo z dne 19. 8. 2014, vložil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da naročnik njegove ponudbe ne bi smel izločiti iz postopka. V zahtevku za revizijo vlagatelj navaja, da je naročnik njegovo ponudbo izločil, ker je ugotovil, da je bil v celoti predložen le predračun v elektronski obliki, v tiskani verziji pa je manjkal del predračuna od točke F4 naprej. Vlagatelj navaja, da mu je naročnik pred izdajo odločitve sporočil ugotovitev o pomanjkljivem predračunu, vendar mu v zvezi s tem ni dal nobenih navodil. Dejstvo je, da je naročnik zahteval predložitev predračuna tako v tiskani kot tudi v elektronski verziji in nesporno je, da je bil predračun v elektronski verziji predložen, manjkal pa je le del tiskanega predračuna. Vendar po mnenju vlagatelja to ne predstavlja takšne pomanjkljivosti, da bi bilo treba zato izločiti ponudbo. Naročnik je bil s celotnim ponudbenim predračunom seznanjen in ga je dal na vpogled konkurenčnim ponudnikom. Šele ko je eden izmed ponudnikov zahteval tiskano verzijo, da preveri usklajenost obeh verzij, je naročnik ugotovil, da manjka del tiskanega predračuna od točke F4 naprej. Zato ni mogoče trditi, da vlagatelj ni podal ponudbenih del oz. da dela razpisanih storitev ne ponuja, saj vsebina ponudbe govori drugače, zatrjuje vlagatelj. Če vlagatelj razpisanih del ne bi ponujal, ne bi oddal ponudbe na elektronskem nosilcu. Ponudbo je treba obravnavati kot celoto in ni mogoče prezreti, da se ponudbeni predračun v ponudbi nahaja. Naročnik nima podlage, da ne upošteva elektronskega predračuna, saj je sam zahteval njegovo predložitev. Zahteval je celo, da mora biti predračun na elektronskem nosilcu identičen s pisno obliko. V konkretnem primeru ni prišlo do odstopanja med vsebinsko in tiskano verzijo predračuna, temveč je šlo za to, da del predračuna v tiskani verziji ni bil predložen. Odstopanje bi pomenilo, da so v elektronski verziji napisane drugačne vrednosti, kar se ni zgodilo. Naročnik je ugotovil, da manjka del ponudbenega predračuna, ne pa da se verziji predračuna razlikujeta. Hkrati je nesporno, da so bile vse strani predračuna pravočasno oddane v elektronski verziji. V ponudbi ni bilo niti enega dokumenta, ki bi kazal na to, da vlagatelj dela naročila ne ponuja, saj je oddal končno ponudbeno vrednost kot seštevek vseh vrednosti, pogodbeno vrednost kot seštevek vseh vrednosti, končno rekapitulacijo, ki se ujema s cenami iz tiskane in elektronske verzije, ter končne vrednosti, ki se ujemajo v elektronski in tiskani verziji. Nobenega dvoma ni, zatrjuje vlagatelj, da je zgolj pozabil predložiti printe ponudbenega predračuna v elektronski verziji, elektronska verzija, usklajena s končno ceno tiskane verzije, pa potrjuje, da so bile vse ponudbene cene podane in da je bil ponujen celoten predmet naročila. Vlagatelj navaja, da je na obrazcu št. 22 izjavil, da so ponudbeni predračunu enaki, pri čemer je naročnik celo dopustil možnost, da ponudbeni predračun zaradi tiskarskih napak ni povsem enak vzorcu naročnika in je vzpostavil domnevo, da v tem primeru velja ponudbeni predračun naročnika.

Vlagatelj tudi navaja, da mu je naročnik sicer res sporočil ugotovitev o manjkajočem predračunu, vendar mu v zvezi s tem ni podal nobenih navodil. Vlagatelj je zato naročniku posredoval dodatna pojasnila, ne pa dopolnitve ponudbe. V pojasnilu je navedel, da pošilja natisnjen del manjkajočega dela predračuna, ki je bil že predložen v elektronski verziji, in da s tem ne spreminja ponudbe, saj gre za tiskano verzijo dokumenta, ki je bil v ponudbi od začetka. Vlagatelj s tiskanim predračunom ni spreminjal svoje ponudbe, temveč je le odpravil nebistveno pomanjkljivost, kar je bilo glede na vsebino naročnikovega dopisa tudi zahtevano. Ob tem naročnik ni imel podlage zahtevati pojasnilo ponudbe, saj je že razpolagal s celotno ponudbo in bi lahko dejstva preveril sam. Če naročnik ni nameraval dopustiti dopolnitve ponudbe, ni jasno, kaj je zahteval z dopisom z dne 14. 7. 2014.

Vlagatelj v nadaljevanju zahtevka za revizijo citira X. točko razpisne dokumentacije na strani 14 in navaja, da ta ne more predstavljati podlage za izločitev ponudbe. Pred izločitvijo ponudbe bi bilo namreč treba odgovoriti na vprašanje, kaj pomeni odstopanje med obema verzijama ter ali to pomeni takšno napako, zaradi katere bi bilo treba zaključiti, da prevlada tiskani del in da se elektronska verzija ne upošteva. Po mnenju vlagatelja navedena določba razpisne dokumentacije naročniku ne daje podlage, da v celoti zanemari elektronsko verzijo in se osredotoči le na pomanjkljivo tiskano verzijo predračuna. Vlagatelj opozarja na stališče Državne revizijske komisije, da nejasnih zahtev iz razpisne dokumentacije ni mogoče razlagati v škodo ponudnikov, ter na določbo 83. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/2001 in spremembe), v skladu s katero je treba po mnenju vlagatelja razpisno dokumentacijo razlagati v korist izvajalca.

Vlagatelj tudi poudarja, da je bila ponudbena cena za vsa dela, razen za zemeljska dela, ki so bila določena po enoti mere, določena kot ključ v roke, zaradi česar je pomembna končna ponudbena vrednost. Manjkajoči del je bil zajet v ceni ključ v roke, za zemeljska dela pa je bil popis natisnjen.

Vlagatelj zaključuje, da je imela ponudba izbranega ponudnika računsko napako, ki naj bi bila posledica ročnega odštevanja posameznih pozicij od skupne vrednosti projekta. Vlagatelj zatrjuje, da gre za spreminjanje ponudbene cene po roku za oddajo ponudb. Izbrani ponudnik je oddal ponudbo, v kateri se posamezne pozicije v predračunu ne ujemajo s končno vrednostjo v vseh decimalnih mestih, zaradi česar seštevek posameznih pozicij ni usklajen s končno ponudbeno vrednostjo. Izbrani ponudnik je torej imel istovrstno napako, in ker mu je naročnik dovolil dopolnitev ponudbe, bi to moral dovoliti tudi vlagatelju.

Na podlagi navedenega vlagatelj predraga razveljavitev odločitve o oddaji naročila z dne 28. 7. 2014, zahteva pa tudi povrnitev stroškov, nastalih z revizijo.

Izbrani ponudnik se je v skladu z drugim odstavkom 27. člena ZPVPJN z vlogo z dne 27. 8. 2014 izjasnil o navedbah vlagatelja iz zahtevka za revizijo. V vlogi navaja, da vlagatelj v zahtevku za revizijo sploh ne izpodbija naročnikovih ugotovitev glede nepopolnosti ponudbe in da ni zadostil trditvenemu in dokaznemu bremenu. Izbrani ponudnik opozarja tudi na prakso Državne revizijske komisije, v skladu s katero morajo ponudniki ponudbeni predračun pripraviti s posebno skrbnostjo. Po mnenju izbranega ponudnika je odločitev naročnika o vlagateljevi ponudbi pravilna in skladna s prakso Državne revizijske komisije. V zvezi z navedbami o računski napaki v njegovi ponudbi izbrani ponudnik navaja, da so nekonkretizirane in da izbrani ponudnik v tem delu ni aktivno legitimiran, saj ne gre za istovrstne dele ponudbe. Izbrani ponudnik zato predlaga, da naročnik zahtevek za revizijo zavrne kot neutemeljen.

Naročnik je dne 29. 8. 2014 izdal sklep, s katerim je zahtevek za revizijo zaradi neizpolnjevanja pogojev za priznanje aktivne legitimacije zavrgel, podredno pa ga je kot neutemeljenega zavrnil. V obrazložitvi sklepa naročnik v zvezi z zavrženjem vlagateljevega zahtevka za revizijo navaja, da vlagatelj ni predložil popolne ponudbe, saj ne ponuja celotnega predmeta javnega naročila, zato so njegove navedbe o tem neresnične. Ponudba vlagatelja vsebuje takšne nepravilnosti, ki jih ni mogoče odpraviti, zato v predmetnem postopku ne more biti izbrana, posledično pa vlagatelju ne more nastati škoda. Vlagatelj zato po mnenju naročnika nima aktivne legitimacije za vložitev predmetnega zahtevka za revizijo. Poleg tega vlagatelju tudi ni uspelo izkazati, da bi imela ponudba izbranega ponudnika istovrstne napake, saj je vsebovala računske napake, ki jih je dopustno odpravljati, medtem ko napak v vlagateljevi ponudbi ni mogoče označiti kot računskih napak. Ker vlagatelj ni uspel izkazati nobenega od pogojev za priznanje aktivne legitimacije, je naročnik zahtevek za revizijo zavrgel.

V zvezi s popolnostjo vlagateljeve ponudbe naročnik navaja, da je stališče do tega vprašanja izrazil že v dokumentih v zadevi št. 018-118/2014. Naročnik dodatno pojasnjuje, da so ponudniki na vpogled res dobili elektronsko verzijo predračuna, vendar je to nepomembno, saj je naročnik vpogled omogočil predvsem zaradi lažjega pregledovanja predračuna. Pred vpogledom pa naročnik ni odločal o popolnosti vlagateljeve ponudbe. Naročnik se ne strinja z vlagateljem, da med elektronsko in tiskano verzijo predračuna ni odstopanj. To nedvomno obstaja, saj del predračuna v tiskani verziji ni bil podan, kar pomeni, da obe verziji nista identični. Naročnik navaja, da je v razpisni dokumentaciji pojasnil, kako bo obravnaval to razliko, in je temu pravilu v celoti sledil. Ob sklicevanju na obrazec št. 22 je vlagatelj po mnenju naročnika spregledal, da je s podpisom tega obrazca podal neresnično izjavo, saj je potrdil, da je ponudbeni predračun enak tistemu, ki je bil objavljen na portalu javnih naročil. Naročnik navaja, da je sklicevanje na tiskarske napake neprimerno, saj o tem ni mogoče govoriti v primeru, ko vlagatelj ni navedel ničesar. Če pa bi to stališče sprejeli, bi bilo treba ugotoviti, da je vlagatelj sicer predložil celoten predračun, ki pa od postavke F4 ni bil izpolnjen. Naročnik se tudi ne strinja s stališčem, da je vlagatelj z naknadno predložitvijo predračuna odpravil nebistveno pomanjkljivost, saj ponudbe v delih, ki se nanašajo na merila, ni dopustno dopolnjevati. Nepravilnosti v ponudbi vlagatelja ni mogoče obravnavati kot računsko napako, kar priznava tudi vlagatelj. Ponudniki morajo ponudbeni predračun izpolniti skrbno in natančno, sicer tvegajo, da bo njihova ponudba izločena. V dani situaciji naročnik ni imel možnosti omogočiti dopolnitve ponudbe, saj bi glede na to, da vlagatelj ponudbenega predračuna v tiskani verziji od postavke F4 ni predložil, zaradi razlike med elektronsko in tiskano verzijo pa se upošteva slednja, s tem omogočil spreminjanje cene na enoto in vrednost postavke. Naročnik vlagatelja ni pozval na odpravo pomanjkljivosti v predračunu, temveč ga je le obvestil o svojih ugotovitvah, pozval pa ga je k dopolnitvi ponudbe v delu glede pogodbe o skupnem nastopu. Naročnik tudi navaja, da ne zanemarja elektronske verzije, saj jo je upošteval in primerjal s tiskano verzijo, kar je napovedal tudi v razpisni dokumentaciji. Sicer pa je vlagatelj po mnenju naročnika tudi protisloven, ko po eni strani navaja, da je naročniku posredoval le pojasnila ponudbe, po drugi strani pa navaja, da je posredoval dopolnitev ponudbe s predračunom. Naročnik navaja, da so določbe razpisne dokumentacije jasne in od ponudnikov zahtevajo predložitev predračuna v tiskani in elektronski verziji. V zvezi z vprašanjem oblikovanja cene »ključ v roke« se naročnik sklicuje na sklep Državne revizijske komisije št. 018-118/2014 in navaja, da je šlo tudi v tej zadevi za vprašanje odprave nepravilnosti v ponudbenem predračunu, ki ni posledica računske napake. Vlagatelj po mnenju naročnika tudi ni izkazal, da bi šlo v ponudbi izbranega ponudnika za istovrstne napake, saj je ta vsebovala računske napake, ki jih je bilo dopustno odpraviti, napaka vlagatelja pa ni računska.

Naročnik je Državni revizijski komisiji z dopisom z dne 29. 8. 2014 odstopil dokumentacijo v postopku oddaje predmetnega javnega naročila in pripadajočo dokumentacijo iz predrevizijskega postopka.

Vlagatelj je z vlogo z dne 4. 9. 2014 vložil pritožbo zoper tisti del naročnikovega sklepa, s katerim je bil zahtevek za revizijo zavržen, opredelil pa se je tudi do navedb naročnika iz tistega dela sklepa, v katerem je zahtevek za revizijo vsebinsko obravnaval. V pritožbi vlagatelj navaja, da izpolnjuje vse pogoje za priznanje aktivne legitimacije, saj ima interes za pridobitev naročila in bi mu lahko nastala škoda zaradi protipravnega ravnanja naročnika. Vlagatelj v zahtevku zatrjuje popolnost svoje ponudbe in bi v primeru, če bi se njegove navedbe izkazale za utemeljene, prišlo do razveljavitve odločitve o oddaji naročila. Vlagatelj je v zahtevku za revizijo izpodbijal razloge za izločitev njegove ponudbe in če je zahtevek utemeljen, bi vlagatelju s kršitvijo nastala škoda, ker je njegova ponudba ugodnejša od ponudbe izbranega ponudnika. Naročnik je s tem, ko je zahtevek za revizijo zavrgel, kršil tretji odstavek 26. člena ZPVPJN v povezavi s 1. alinejo prvega odstavka 14. člena ZPVPJN, zaradi česar vlagatelj predlaga, da bi bilo treba razveljaviti naročnikov sklep z dne 29. 8. 2014 v delu, v katerem je bil zahtevek za revizijo zavržen. Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov, nastalih s pritožbo.

V nadaljevanju se vlagatelj opredeljuje do naročnikovih vsebinskih navedb o nepopolnosti njegove ponudbe. Vlagatelj ponavlja, da ni mogoče govoriti o odstopanju med tiskano in elektronsko verzijo predračuna, saj gre za to, da v tiskani verziji manjkajo strani od postavke F4 naprej, v elektronski verziji pa so te vsebovane. Zato ne gre za primer, ki ga ureja X. točka razpisne dokumentacije na strani 14. Vlagatelj se tudi ne strinja, da je na obrazcu št. 22 predložil neresnično izjavo, in navaja, da je s tem, ko je predložil predračun v elektronski obliki, izrazil svojo voljo in ponudil predmet po ceni, ki je navedena v elektronski obliki ponudbenega predračuna. Vlagatelj je pri vstavljanju natisnjenih listov predračuna v ponudbo pozabil vstaviti liste od točke F4 naprej, ta pomanjkljivost pa ne more pomeniti, da vlagatelj tega dela ponudbe ne ponuja in da naročnik elektronskega predračuna ne upošteva. Predložitev manjkajočega predračuna ne spreminja cene na enoto, vrednosti postavke ali skupne vrednosti ponudbe, naročnik pa je s podatki, ki so vsebovani v manjkajočih straneh tiskanega predračuna razpolagal že od samega začetka. Kadar naročnik zahteva dve obliki ponudbe, pa ponudnik predloži le ponudbo v elektronski obliki, to še ne pomeni, da ni predložil ponudbe, ampak pomeni le, da je ponudba nepopolna, nepopolnost pa se lahko odpravi s tem, da se natisne ponudba v elektronski obliki. Bistveno je, da naročnik ob poteku roka za predložitev ponudb razpolaga z vsemi deli ponudbe. Vlagatelj poudarja, da je bil pri izpolnjevanju ponudbenega predračuna skrben, edina pomanjkljivost se je zgodila ob vstavljanju kopij v ponudbeno mapo. Po mnenju vlagatelja je bil tudi poziv naročnika zavajajoč, saj ni vseboval nobenih navodil, zato je vlagatelj naročniku posredoval pojasnila, ne pa dopolnitve, v okviru pojasnila pa je priložil tudi manjkajoči del predračuna. Vlagatelj vztraja tudi pri navedbah glede cene, ki je bila definirana kot »ključ v roke«, ter ponavlja navedbe glede nepopolnosti ponudbe izbranega ponudnika, ki po njegovem mnenju vsebuje istovrstno napako.

Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja, naročnika in izbranega ponudnika je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Državna revizijska komisija je najprej obravnavala pritožbo, ki jo je vlagatelj vložil zoper tisti del sklepa, s katerim je naročnik (primarno) zahtevek za revizijo zavrgel, in sicer na podlagi ugotovitve, da vlagatelju ni mogoče priznati aktivne legitimacije za vložitev predmetnega zahtevka za revizijo. Kot je Državna revizijska komisija naročnika v sklepu št. 018-118/2014 že opozorila, ZPVPJN ne predvideva procesne možnosti, da naročnik revizijski zahtevek primarno zavrže, podrejeno pa zavrne. Če naročnik ugotovi, da ni izpolnjena katera izmed procesnih predpostavk za vložitev zahtevka za revizijo, mora zahtevek (če procesna pomanjkljivost tudi po pozivu ni odpravljena, kadar je tak popravek vloge dopusten) zavreči, ne da bi pri tem zahtevek tudi meritorno presojal.

Naročnik je torej tudi v predmetnem postopku pravnega varstva, kljub opozorilu Državne revizijske komisije, zahtevek za revizijo najprej zavrgel zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije, zatem pa ga je še vsebinsko obravnaval in ga zavrnil kot neutemeljenega. Procesno predpostavko aktivne legitimacije je treba presojati na podlagi prvega in drugega odstavka 14. člena ZPVPJN, ki določata, da se aktivna legitimacija prizna vsaki osebi, ki ima ali je imela interes za dodelitev javnega naročila in ki ji je ali bi ji lahko z domnevno kršitvijo nastala škoda, šteje pa se, da je interes za dodelitev javnega naročila izkazala tista oseba, ki je oddala pravočasno ponudbo.

Vlagatelj je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila predložil pravočasno ponudbo, zato v tej fazi nedvomno izkazuje interes za dodelitev naročila, o čemer med vlagateljem in naročnikom niti ni spora. Je pa spor glede vprašanja, ali bi vlagatelju lahko nastala škoda. Naročnik namreč v obrazložitvi zavrženja zahtevka za revizijo navaja, da je vlagateljeva ponudba očitno nepopolna oz. da vsebuje takšne nepravilnosti, ki jih ni mogoče odpraviti niti z instituti Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-2), zaradi česar v predmetnem postopku oddaje javnega naročila ne more biti izbrana, vlagatelju pa posledično ne more nastati nikakršna škoda. Ob tem naročnik spregleda, da vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje popolnost svoje ponudbe oz. nezakonitost naročnikovega ravnanja. Če bi se vlagateljeve navedbe po meritorni presoji izkazale za utemeljene, bi prišlo do razveljavitve odločitve o oddaji naročila in ponovitve postopka ocenjevanja in vrednotenja ponudb, v katerem bi lahko sodeloval tudi vlagatelj. Vlagatelj bi v tem primeru lahko bil, glede na dejstvo, da je bila njegova ponudba glede na edino merilo najnižje cene uvrščena pred ponudbo izbranega ponudnika, v ponovljenem postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb izbran kot najugodnejši ponudnik. V primeru torej, če ob morebitni utemeljenosti vlagateljevih navedb ne bi prišlo do razveljavitve odločitve o oddaji naročila, bi se škoda kazala v nezmožnosti pridobitve naročila. Vlagateljeva aktivna legitimacija v predmetnem postopku pravnega varstva zato ne more biti vprašljiva. Ob tem je treba poudariti, da naročnikova odločitev o zahtevku za revizijo ni (takoj) pravnomočna, saj se po zavrnitvi zahtevka za revizijo začne revizijski postopek pred Državno revizijsko komisijo. Pri tem lahko Državna revizijska komisija v okviru svoje meritorne presoje vlagateljev položaj v postopku oddaje javnega naročila oceni drugače in lahko npr. ugotovi, da je naročnikova ocena o nepopolnosti vlagateljeve ponudbe napačna.

Naročnik v primeru, ko ob presoji zahtevka za revizijo ugotovi neutemeljenost revizijskih navedb, ki se nanašajo na nepopolnost vlagateljeve ponudbe, že meritorno obravnava zahtevek za revizijo, kar pomeni, da mora ravnati v skladu s prvim odstavkom 28. člena ZPVPJN. Za to, da bi v takem primeru zahtevek za revizijo zavrgel, v ZPVPJN ni podlage. Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija, skladno z drugim odstavkom 55. člena ZPVPJN, pritožbi ugodila in, ob upoštevanju dejstva, da je naročnik v sklepu z dne 29. 8. 2014 zahtevek za revizijo obravnaval tudi vsebinsko, v nadaljevanju tudi sama vsebinsko obravnavala revizijske navedbe.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


V predmetnem postopku pravnega varstva je med vlagateljem in naročnikom spor glede vprašanja, ali je naročnik vlagateljevo ponudbo zaradi manjkajočega dela ponudbenega predračuna v tiskani obliki pravilno izločil iz postopka.

Popolna ponudba je tista, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva, pravilna in primerna (16. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Če eden izmed navedenih elementov popolnosti pri ponudbi ni podan, jo mora naročnik izločiti kot nepopolno (prvi odstavek 80. člena ZJN-2). Pred morebitno izločitvijo ponudbe mora naročnik upoštevati še pravila o dopustni dopolnitvi formalno nepopolnih ponudb iz 78. člena ZJN-2. Skladno s 17. točko prvega odstavka 2. člena ZJN-2 je formalno nepopolna ponudba tista, ki je nepopolna v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila. Če je formalna pomanjkljivost ponudbe nebistvena, ponudba ni formalno nepopolna. V primeru formalne nepopolnosti ponudbe mora naročnik dopustiti in omogočiti njeno dopolnitev (prvi odstavek 78. člena ZJN-2). V skladu s tretjim odstavkom 78. člena ZJN-2 ponudnik pri tem ne sme spreminjati svoje cene na enoto, vrednosti postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril, tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila ter tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe glede na preostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja. Na glede na to sme izključno naročnik ob pisnem soglasju ponudnika popraviti očitne računske napake, ki jih odkrije pri pregledu in ocenjevanju ponudb, pri čemer pa se količina in cena na enoto ne smeta spreminjati. Iz citiranih določil ZJN-2 izhaja, da se določene pomanjkljivosti v ponudbi lahko odpravijo, vendar le pod pogojem, da jih je mogoče označiti kot formalno nepopolnost ali računsko napako.

Med vlagateljem in naročnikom je nesporno, da vlagatelj v svoji ponudbi ni predložil dela ponudbenega predračuna v tiskani obliki, in sicer od postavke F4 naprej. Gre za manjkajoče postavke G1 – strojne instalacije in strojna oprema – OOST, G2 – strojne instalacije in strojna oprema – zunanji razvod in vodovodni priključki, G3 – podtlačna kanalizacija OOST, G4 – strojne instalacije in strojna oprema (CNS) – OOST, H1 –vertikalni in horizontalni vetrovnik. Kot je razvidno iz pregleda razpisne dokumentacije, manjkajoči deli pisnega predračuna predstavljajo relativno obsežne sklope oz. 61 manjkajočih strani. Prav tako je nesporno, da je vlagatelj poleg pomanjkljivega ponudbenega predračuna v tiskani obliki predložil ponudbeni predračun v elektronski obliki, ki vsebuje vse postavke, tudi tiste, ki so manjkale v tiskani verziji. Sporno pa je vprašanje, ali navedena pomanjkljivost v vlagateljevi ponudbi predstavlja tako napako, da jo je bil naročnik na tej podlagi upravičen izločiti iz postopka.

Naročnik je v razpisni dokumentaciji (točka X. na strani 14 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe) v zvezi z izpolnjevanjem predračuna določil naslednja pravila:

»Predračun – rekapitulacija (Razpisni obrazec št. 23) s priloženim ponudbenim predračunom na popisnih listih. Ponudnik mora predložiti tudi izpolnjeni ponudbeni predračun na elektronskem nosilcu informacij, ki mora biti identičen s pisno obliko. V primeru odstopanj med predračunom v pisni obliki in predračunom na elektronskem obrazcu velja predračun v pisni obliki.
Ponudnik mora nuditi in podati cene na enoto za vse pozicije iz predračuna. Končna ponudbena cena iz predračuna mora biti enaka končni ponudbeni ceni iz obrazca št. 3.«

V razpisnem obrazcu št. 23 je naročnik predvidel izpolnitev rekapitulacije predračuna, pri čemer je ponudnike med drugim opozoril na naslednja pravila:

»Ponudniki morajo izpolniti in priložiti popise z rekapitulacijami ponudbene cene – ponudbeni predračun v tiskani/papirni in tudi v elektronski obliki v xls. formatu iz zaklenjene excelove datoteke objavljene na spletni strani Zavoda. Odklenjena excelova datoteka popisov je zgolj v pomoč ponudnikom. Ponudbeni predračun (zaklenjena excelova datoteka) mora biti oddana tudi na CD-ju.«

In še:

»V primeru, da pride do različnih podatkov v papirni in elektronski obliki popisa del, velja za pravilno papirna oblika.«

Po pregledu citiranih delov razpisne dokumentacije Državna revizijska komisija ugotavlja, da se ni mogoče strinjati z vlagateljem, ki navaja, da so določbe, ki se nanašajo na predložitev ponudbenega predračuna, nejasne. Iz citiranih določb namreč jasno izhaja, da je za naročnika bistven ponudbeni predračun v tiskani obliki in da je bil ponudbeni predračun v elektronski obliki zahtevan le podrejeno oz. poleg primarne tiskane verzije. To jasno izhaja iz dikcije »Ponudnik mora predložiti tudi izpolnjeni ponudbeni predračun na elektronskem nosilcu informacij« iz točke X. na strani 14 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe in dikcije »in tudi v elektronski obliki« iz obrazca št. 23. Dejstvo, da je za naročnika primaren in bistven ponudbeni predračun v tiskani obliki (ki so ga bili ponudniki dolžni v skladu z zahtevo iz točke 2.1 Navodil ponudnikom za izdelavo ponudbe, v nasprotju z elektronsko verzijo, podpisati in žigosati), pa nedvomno izhaja tudi iz določbe, da bo naročnik v primeru odstopanj med predračunom v pisni obliki in predračunom na elektronskem obrazcu upošteval pisni oz. natisnjeni predračun.

V postopku oddaje javnega naročila mora naročnik določiti zahteve glede minimalne stopnje sposobnosti glede ekonomskega in finančnega statusa ter tehnične in kadrovske sposobnosti ter druge zahteve, ki jih morajo upoštevati ponudniki pri pripravi ponudbe. Vse pogoje za ugotavljanje sposobnosti in druge zahteve mora naročnik navesti v obvestilu o javnem naročilu in razpisni dokumentaciji (prvi odstavek 71. člena ZJN-2). Pri tem mora ravnati pregledno, načelo preglednosti (8. člen ZJN-2) pa med drugim zahteva tudi, da so vse zahteve v razpisni dokumentaciji določene jasno, natančno in nedvoumno, tako da lahko vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki razumejo njihov natančen obseg in jih razlagajo enako in da lahko naročnik učinkovito preizkusi, ali ponudbe ponudnikov ustrezajo njegovim zahtevam (prim. npr. sodbo Sodišča ES št. C-368/10, točka 109). V primeru jasnih zahtev razpisne dokumentacije pa so na drugi strani tudi ponudniki dolžni sestaviti ponudbo z dolžno skrbnostjo in poskrbeti, da so v ponudbeni dokumentaciji vsi zahtevani dokumenti, ki jih naročnik potrebuje za pregledovanje in ocenjevanja ponudb. Tudi vlagatelju je bilo na podlagi citiranih določil razpisne dokumentacije nedvomno jasno, da je dolžan predložiti podpisan in žigosan ponudbeni predračun v pisni obliki, in sicer v celoti, ne pa morda le v posameznih delih. Od naročnika ni mogoče pričakovati, da bi moral od ponudnikov šele v fazi pregledovanja in ocenjevanja ponudb zbirati vso morebitno manjkajočo dokumentacijo, ki mora biti glede na naravo stvari in v skladu z določbami ZJN-2 predložena že ob poteku roka za predložitev ponudb, kot to npr. velja za ponudbeni predračun. Ponudbeni predračun je namreč eden izmed najpomembnejših delov ponudbe, saj je na njegovi podlagi oblikovana ponudbena cena kot merilo za izbiro najugodnejše ponudbe, cena pa je kasneje tudi bistvena sestavina pogodbe o izvedbi javnega naročila. Ob tem (ne glede na tip gradbene pogodbe) ni pomembna le končna ponudbena cena, temveč so pomembne tudi posamezne predračunske postavke in cene na enoto. Zato se od ponudnikov v tem delu pričakuje še posebna skrbnost pri pripravi ponudb, zlasti v primeru zahtevnejših gradbenih naročil, kot je predmetno.

Zato se ni mogoče strinjati z vlagateljem, ki navaja, da manjkajoči del pisnega predračuna predstavlja zgolj nebistveno pomanjkljivost oz. formalno nepopolnost. Že iz definicije formalno nepopolne ponudbe, kot izhaja iz 17. točke prvega odstavka 2. člena ZJN-2, izhaja, da pomanjkljivi ponudbeni predračun v tiskani obliki ne more predstavljati formalne nepopolnosti. Gre za tisti del ponudbe, ki se nanaša na ponudbeno ceno kot merilo za izbiro najugodnejšega ponudnika, torej za del, ki vpliva na razvrstitev ponudbe glede na merila. Čeprav posamezne predračunske postavke neposredno ne predstavljajo merila (merilo je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila najnižja (skupna) ponudbena cena), pa ni mogoče spregledati, da je ponudbeni predračun podlaga za izračun ponudbene cene in da je kot tak njen sestavni del. Že zato v primeru, da v ponudbenem predračunu pride do take napake, kot jo je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila storil vlagatelj, ni mogoče govoriti o formalni nepopolnosti, še manj pa o nebistveni pomanjkljivosti ponudbe.

Sicer pa tudi iz dopisa naročnika z dne 11. 7. 2014, s katerim je naročnik vlagatelja pozval k dopolnitvi in pojasnilu ponudbe, ne izhaja, da bi naročnik ugotovil formalno nepopolnost vlagateljeve ponudbe v delu, ki se nanaša na pisni del predračuna. Iz poziva je namreč razvidno, da je naročnik ugotovil formalno nepopolnost v delu, ki se nanaša na notarsko overjen pravni akt o skupni izvedbi naročila (in je v tem delu vlagatelja tudi pozval k dopolnitvi), medtem ko je v delu, ki se nanaša na manjkajoč del pisnega predračuna, naročnik le ugotovil pomanjkljivost, vlagatelja pa je pozval k pojasnilu. Državna revizijska komisija ugotavlja, da zahteva za takšna pojasnila ni v nasprotju z določili ZJN-2, saj je vsekakor dopustno razjasniti določene nejasnosti v ponudbi. V konkretnem primeru je bil očiten namen naročnikove zahteve v tem delu razjasniti, zakaj vlagatelj ni predložil dela predračuna v pisni obliki (v smislu preverjanja te ugotovitve), ni pa mogoče trditi, da je naročnik s tem od vlagatelja zahteval predložitev manjkajočega dela ponudbenega predračuna ali da je v zvezi s tem ustvaril nejasnost. Dejstvo, da je vlagatelj ponudbo dopolnil z manjkajočim ponudbenim predračunom v tiskani obliki, pa ne more predstavljati zgolj pojasnjevanja, temveč gre za dopolnjevanje ponudbe v delu, ki ne more predstavljati formalne nepopolnosti.

Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da ravnanje naročnika, ki se je v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, ob upoštevanju konkretnih določb lastne razpisne dokumentacije, ki se nanašajo na primarnost ponudbenega predračuna v tiskani verziji, odločil, da vlagatelja ne bo pozval k predložitvi manjkajočega dela predračuna, ni v nasprotju s pravili javnega naročanja oz. določbami ZJN-2 (kot ga je treba uporabiti v predmetnem postopku javnega naročila glede na določbo prvega odstavka 37. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 19/2014)). Ob tem je treba poudariti, da je naročnik v razpisni dokumentaciji jasno določil, da bo kljub elektronski verziji predračuna poudarek na tiskani verziji, ki je bila predvidena kot primarna oz. tista, ki bo veljala tudi v primeru medsebojnih odstopanj. Glede na ravnanje vlagatelja, ki ni predložil ponudbenega predračuna v tiskani obliki od postavke F4 naprej, naročnik niti ni mogel preveriti usklajenosti obeh verzij predračuna. Kot je bilo že zapisano, pa od njega ni mogoče pričakovati, da bo šele v postopku pregledovanja ponudb zbiral manjkajočo dokumentacijo, katere predložitev je bila jasno zahtevana v razpisni dokumentaciji in je tudi običajna v siceršnji poslovni praksi. Zato v predmetnem postopku pravnega varstva tudi ne gre za vprašanje, ali vlagatelj ponuja celoten predmet naročila, temveč za dejstvo, da manjka relativno obsežen del ponudbenega predračuna v pisni obliki (torej obliki, ki je opremljena z žigom in podpisom ponudnika in kot taka zavezujoča) in da naročniku pri tem ni mogoče naložiti dolžnosti, da od ponudnikov naknadno pridobiva manjkajočo dokumentacijo v tistem delu ponudbe, ki se neposredno nanaša na merilo ponudbene cene. Dolžnost priprave popolne ponudbe je na ponudniku, ki mora upoštevati jasna navodila iz razpisne dokumentacije. V predmetnem postopku oddaje javnega naročila so bila navodila glede predložitve predračuna jasna, saj je bilo jasno navedena primarnost pisne oblike in identiteta obeh verzij predračuna.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo zatrjuje tudi nepopolnost ponudbe izbranega ponudnika, in sicer v delu, ki se nanaša računske napake v njegovem predračunu. Ob upoštevanju prvega odstavka 14. člena ZPVPJN je ustaljena praksa Državne revizijske komisije, da ponudniku, katerega ponudba je bila v postopku oddaje javnega naročila spoznana kot nepopolna, v revizijskem postopku pa je bila ugotovljena zakonitost takšne odločitve, ne priznava več drugega elementa aktivne legitimacije, tj. realne stopnje verjetnosti nastanka škode. Če zaradi ugotovljenih nepravilnosti ponudbe ni mogoče obravnavati kot pravilne oz. popolne, jo je treba v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 zavrniti. To pomeni, da tak ponudnik (celo v primeru, če bi se njegove navedbe glede drugih kršitev v postopku oddaje javnega naročila izkazale za utemeljene) dejansko nima nobenih možnosti, da bi bil v predmetnem (konkretnem) postopku oddaje javnega naročila izbran kot najugodnejši, zaradi česar mu zaradi zatrjevanih domnevnih nepravilnosti v zvezi s predmetnim postopkom oddaje javnega naročila, ki se ne nanašajo na utemeljenost izločitve njegove ponudbe zaradi nepravilnosti, ni nastala in mu tudi ne bi mogla nastati škoda.

Kolikor je mogoče razumeti vlagatelja, ta zatrjuje kršitev enakopravne obravnave, saj navaja, da je šlo za istovrstne napake in da bi moral naročnik tudi njemu omogočiti dopolnitev predračuna, tako kot je izbranemu ponudniku omogočil odpravo računske napake. V okviru ugotavljanja enakopravne obravnave je v postopku pravnega varstva glede na revizijske navedbe mogoče le presoditi, ali je naročnik razpisno dokumentacijo v istovrstnem delu v primeru ocenjevanja ponudbe izbranega ponudnika razlagal na enak način oz. ali bi enaka razlaga konkretne določbe razpisne dokumentacije tudi v primeru vlagateljeve ponudbe pripeljala do ugotovitve o njeni popolnosti. Ob tem je treba opozoriti, da se lahko presoja enakopravne obravnave omeji le na istovrstne kršitve – torej kršitve, ki se nanašajo na enaka dejanska in pravna vprašanja oz. na identične ponudbene pomanjkljivosti. Državna revizijska komisija ugotavlja, da ni mogoče govoriti o istovrstnih pomanjkljivostih. Slediti je mogoče naročniku, da se domnevne pomanjkljivosti v ponudbi izbranega ponudnika, ki jih vlagatelj navaja v zahtevku za revizijo, ne nanašajo na istovrstne nepopolnosti, kot so bile ugotovljene v vlagateljevi ponudbi (manjkajoč del pisnega predračuna), temveč se nanašajo na odpravo računskih napak. Državna revizijska komisija zato vlagateljevih revizijskih navedb, ki se nanašajo na popolnost ponudbe izbranega ponudnika, ni vsebinsko obravnavala.

Na podlagi navedenega je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 39. člena ZPVPJN zavrnila kot neutemeljen.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je zahteval povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Vlagateljeva pritožba je sicer utemeljena, vendar pa ni uspel z zahtevkom za revizijo, zato je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zavrnila vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva.


S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.


V Ljubljani, dne 24. 9. 2014



predsednik senata
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.
predsednik Državne revizijske komisije


























Vročiti:

- Zavod za šport Republike Slovenije Planica, Dunajska cesta 22, 1000 Ljubljana
- Odvetniška družba Križanec & Potočnik, o. p., d. o. o., Dalmatinova 2, 1000 Ljubljana
- Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d.o.o., Brdnikova ulica 44, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana

Vložiti:

- v spis zadeve

Natisni stran