018-175/2014 Ministrstvo za finance
Številka: 018-175/2014-5Datum sprejema: 1. 8. 2014
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu mag. Gregorja Šebenika, kot predsednika senata ter mag. Mateje Škabar in Sonje Drozdek Šinko, kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Storitve stacionarne telefonije« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložila družba Amis d.o.o., Ulica Vita Kraigherja 3, Maribor (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 01.08.2014
odločila:
1. Zahtevek za revizijo se zavrne kot neutemeljen.
2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrne.
3. Zahteva naročnika za povrnitev stroškov se zavrne.
Obrazložitev:
Naročnik je javno naročilo objavil na Portalu javnih naročil dne 23.05.2014, pod št. objave JN 5889/2014 in v Uradnem listu Evropske unije dne 28.05.2014, pod št. objave 2014/S 102-179165.
Vlagatelj je dne 19.06.2014 (pred potekom roka za oddajo ponudb) zoper razpisno dokumentacijo vložil zahtevek za revizijo. Predlaga, da se razveljavi sporni del razpisne dokumentacije ter da naročnik postopek oddaje predmetnega javnega naročila zadrži, oziroma podredno, da se postopek oddaje predmetnega javnega naročila v celoti razveljavi. Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov pravnega varstva, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Navaja, da je naročnik v razpisni dokumentaciji (v dokumentu Tehnična izhodišča specifikacij) navedel, da mora biti infrastruktura za potrebe zagotavljanja storitev telefonije in integracije sistemov ločena od komunikacijske infrastrukture omrežja državnih in javnih organov. Na postavljeno vprašanje v zvezi s tem je naročnik odgovoril, da mora biti sistem ločen od HKOM omrežja, ter da mora razpisana storitev delovati fizično in logično ločeno od podatkovnega premeta LAN in HKOM omrežja. Naročnik je tudi pojasnil, da sme ponudnik uporabiti lokalno ožičenje naročnika (v tem primeru proste kapacitete strukturiranega ožičenja) ter navedel, da tehničnih izhodišč v drugi fazi postopka ne bo spreminjal. Vlagatelj zatrjuje, da je navedena zahteva v nasprotju z drugim odstavkom 37. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2) ter temeljnimi načeli javnega naročanja. Navaja, da za storitve, ki so predmet naročila, ponudniki ta trenutek uporabljajo HKOM omrežje, in da brez uporabe tega omrežja ni mogoče vzpostaviti povezave z Lotus Notes, ki je zahtevana v razpisni dokumentaciji. Določila tehnične dokumentacije se tako medsebojno izključujejo, kar pomeni, da nihče od ponudnikov ne more izpolniti minimalnih tehničnih zahtev naročnika. Druga kršitev, nadaljuje vlagatelj, predstavlja kršitev načela zagotavljanja konkurence med ponudniki ter načela enakopravne obravnave ponudnikov, saj komunikacijskih povezav na več kot 1900 lokacij ni mogoče vzpostaviti v zgolj 12 mesecih. Edini ponudnik, ki to zmore je družba Telekom Slovenije d.d., ki je tudi lastnica fizičnih povezav do organov. Ostali ponudniki tega ne morejo doseči, saj morajo, skladno z veljavno zakonodajo, pridobiti predhodno odobritev lastnika fizičnih priključkov (Telekom Slovenije d.d.), da so na voljo proste kapacitete do navedenih organov (pri čemer ni nujno, da Telekom Slovenije d.d. sploh ima na voljo proste kapacitete, zaradi česar bo objektivno nemogoče povezati vse lokacije), nato pa fizično, tehnično in logično priključiti po cca. 20 lokacij v delovnem dnevu, da bo priključitev realizirana v 12. mesecih. Vse navedeno ni izvedljivo niti iz vidika potrebnih kadrov, niti ni izvedljivo na strani naročnikovih uporabnikov (preklopi se ne morejo izvesti tekom delovnika, temveč izključno v nočnem času ali celo med vikendi). Objektivno bi tako povprečen ponudnik, ki je sposoben realizirati naročilo, to lahko storil šele v obdobju cca. treh let. Vlagatelj meni, da je naročnik sporno zahtevo postavil izključno iz razloga, da bi pridobil navidezno konkurenco, v drugi fazi postopka pa naročnik te zahteve ne bi več smel spremeniti (oziroma zoper njo ne bi bilo več mogoče ugovarjati), kar bo imelo za posledico le eno oddano ponudbo, to je ponudbo družbe Telekom Slovenije d.d. Vlagatelj meni, da tudi družba Telekom Slovenije d.d. v končni fazi povezav ne bo realizirala izven omrežja HKOM, temveč je takšno pojasnilo zgolj naročnikov manever za neupravičeno favoriziranje navedenega ponudnika. Vlagatelj še navaja, da je sporna zahteva postavljena v nasprotju z dosedanjo prakso naročnikov, saj so vsa javna naročila z istim predmetom dovoljevala izvedbo povezav preko HKOM omrežja (vlagatelj navaja javna naročila, ki so jih razpisali različni naročniki). Vlagatelj še navaja, da v danem primeru favoriziran ponudnik (s cenovnimi pogoji uporabe njegove infrastrukture) znatno vpliva na konkurenčnost ostalih ponudnikov, ki so od njega odvisni. Izvedba prenove telefonije na več kot 1900 lokacijah v povsem ločenem omrežju v obdobju 12 mesecev je neizvedljiva, razen v primeru ponudnika, ki že ima pri naročniku v upravljanju večinski delež storitev stacionarne telefonije.
Naročnik je dne 24.06.2014 sprejel sklep, s katerim je zadržal izvajanja postopka oddaje javnega naročila do odločitve Državne revizijske komisije (dokument št. 4304-50/2013/220).
Naročnik je dne 07.07.2014 sprejel sklep št. 4304-50/2013/228, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil in posledično zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo za povrnitev stroškov (kot izhaja iz odstopljene dokumentacije, je vlagatelj naveden dokument prejel dne 08.07.2014). Navaja, da gre pri navajanju kršitev 5., 6. in 10. člena ZJN-2 zgolj za vlagateljevo splošno zatrjevanje in naštevanje posameznih členov, saj vlagatelj ne pojasni kršitev, niti jih ne konkretizira, prav tako tudi ne prilaga nobenih dokazil. Naročnik pojasnjuje, da je tehnična izhodišča oblikoval na podlagi funkcionalnih zahtev predmeta naročila in svojih potreb. Poudarja, da je pri postavljanju tehničnih specifikacij načeloma samostojen, saj le na ta način lahko določi najbolj primerna izhodišča, ki bodo v konkretnem primeru podlaga za drugo fazo konkurenčnega dialoga. Zatrjuje, da imajo nekateri ponudniki svoje prednosti in so tehnično bolj usposobljeni od preostalih, zaradi česar tudi bolj ustrezajo naročnikovim objektivnim potrebam. Predmetno skupno javno naročilo in ZJN-2 pa naročniku ne nalagata, da bi moral pri opredeljevanju minimalnih tehničnih zahtev skrbeti za to, da bodo lahko vsi potencialni ponudniki sodelovali pri oddaji ponudb, temveč mora skrbeti za to, da je javno naročilo dostopno vsem potencialnim ponudnikom ob predpostavki, da tudi ponudniki razvijajo svoje storitve v skladu s podjetniško iniciativo ter tako, da lahko izkoriščajo vse dodatne možnosti razvoja in napredka telekomunikacijskega sistema. Takšno stališče potrjuje tudi praksa Sodišča Evropske Unije, ki ji sledi tudi Državna revizijska komisija. Naročnik navaja, da je namen predmetnega javnega naročila vzpostavitev enovitega komunikacijskega okolja za storitve prenosa govora po stacionarnih medijih, v katerem bodo stacionarni uporabniki povezani v enovit sistem. Na ta način bo naročnik dosegel cilje, ki so zapisani tudi v razpisni dokumentaciji, in sicer: 1. vzpostavitev skupnega telekomunikacijskega okolja za stacionarne uporabnike z uporabo sodobnih pristopov, 2. vzpostavitev zanesljivega telekomunikacijskega okolja, 3. znižanje stroškov uporabe stacionarne telefonije in 4. znižanje stroškov in boljše storitve tudi za tiste uporabnike, ki bodo obdržali svoje sisteme TDM ali IP telefonije. V zasledovanju teh ciljev se je odločil, da naročilo odda po postopku konkurenčnega dialoga, pri čemer je določil minimalne tehnične zahteve, ki morajo biti izpolnjene. Naročnik navaja, da je zahtevo po ločenosti zagotavljanja telefonije in integracije sistemov od omrežja HKOM postavil iz naslednjih razlogov: 1. HKOM je zasebno omrežje, ki primarno ni namenjeno prenosu govora, 2. ločenost HKOM omrežja in javnega omrežja je potrebna predvsem z vidika varnosti, 3. kapacitete obstoječega omrežja HKOM niso zadostne, 4. neodvisnost povezav v primeru izpada posamezne povezave in 5. vsi naročniki niso vključeni v HKOM omrežje, prav tako vsi naročniki, ki so vanj vključeni, le tega ne uporabljajo za predmetne storitve. Naročnik še navaja, da je HKOM zasebno podatkovno omrežje državnih organov, ki je zasnovano za prenos podatkov med državnimi organi, upravnimi enotami ter nosilci javnih pooblastil. Omrežje zagotavlja tudi dostop do storitev elektronske pošte, imenskih storitev, interneta, dostop do registrov in ostalih storitev ter podatkov centralne podatkovne infrastrukture. HKOM omrežje ni namenjeno za prenos govora. V preteklosti se je v nekaterih primerih dovolilo uporabo HKOM omrežja kot transport (prenosni sistem), ki povezuje tudi IP centrale in IP telefone ter javno govorno omrežje za nekatere državne organe. Praksa je pokazala, da so stroški lastništva omrežja HKOM narasli tako zaradi potreb uporabnikov telefonije po večji prepustnosti povezav, kot tudi zaradi nejasne ločnice med HKOM omrežjem in storitvijo telefonije. Nemalokrat se je izkazalo, da je lastnik omrežja prejel obvestilo o težavah omrežja na segmentu telefonije, izvedel obsežno diagnostiko, težava pa se je izkazala na sistemu ponudnika storitve telefonije. Naročnik pojasnjuje, da mora izvesti javno naročanje tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev. V kolikor bi naročnik upošteval vlagateljevo zahtevo, bi s tem povzročil, da strošek stacionarne telefonije preko omrežja HKOM ne bi bil transparenten in urejen. Stroške transporta namreč nosi omrežje HKOM, stroške uporabe pa si uporabniki tega omrežja krijejo sami. Tudi gostovanje ponudnikov storitev stacionarne telefonije v sistemskih prostorih Ministrstva za notranje zadeve ne omogoča varnega izvajanja storitev stacionarne telefonije, prav tako pa bi moral naročnik v zagotovitev izvajanja storitev stacionarne telefonije z uporabo omrežja HKOM vložiti dodatna sredstva. Naročnik se ne strinja z vlagateljem, da naj bi bil predmet razpisa tudi povezava z Lotus Notes in zatrjuje, da v tehničnih izhodiščih niti posredno ni zahteval povezave s katerimkoli poštnim sistemov naročnikov. Naročnik navaja, da se nobeno izmed vprašanj (niti pojasnil), ki so bila objavljena na Portalu javnih naročil, ne nanaša na domnevno prekratek rok izvedbe, ki naj bi vlagatelja postavljal v neenakopraven položaj. Ker nihče izmed potencialnih ponudnikov ni opozoril na domnevno kršitev, tega očitka, ob upoštevanju določila petega odstavka 5. člena ZPVPJN, vsebinsko ni obravnaval. Naročnik v zvezi s tem še navaja, da je vlagatelj v svojih navedbah kontradiktoren, saj zatrjuje, da razpisane storitve ni mogoče izvesti ter hkrati, da jo je mogoče izvesti v obdobju treh let. Ravno tako je kontradiktoren z ugotovitvijo, da je edini ponudnik, ki sporno zahtevo lahko izpolni, preferirana družba Telekom Slovenije d.d., ter hkrati, da bo naročnik to zahtevo v naslednjih fazah postopka spremenil, oziroma favoriziranemu ponudniku dovolil uporabo HKOM omrežja. Naročnik zavrača očitke, ki se nanašajo na domnevne bodoče nezakonitosti in poudarja, da bo tudi dokončno sprejeta tehnična rešitev v konkurenčnem dialogu vsebovala ločenost sistema stacionarne telefonije od HKOM omrežja, v nasprotnem primeru pa javno naročilo ne bo oddano. Naročnik navaja, da vlagatelj v zvezi s tem navaja hipotetična in špekulativna negotova dejstva v prihodnosti, pri čemer zlorablja pravico do pravnega varstva in posledično zavlačuje postopek. Naročnik zato predlaga, da se vlagatelju in njegovim zakonitim zastopnikom izreče denarna kazen skladno z določilom drugega odstavka 21. člena ZPVPJN. Naročnik zahteva tudi povrnitev stroškov za pripravo sklepa v višini 355,25 EUR, skupaj z zakonitimi obrestmi.
Naročnik je z vlogama, z dne 09.07.2014 in 21.07.2014, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o postopku oddaje javnega naročila in o predrevizijskem postopku.
Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter preučitvi navedb vlagatelja in naročnika, je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
V obravnavanem primeru vlagatelj oporeka naročnikovi zahtevi, v skladu s katero mora biti razpisana storitev ločena od HKOM omrežja. Kot zatrjuje vlagatelj, je navedena zahteva v nasprotju z drugim odstavkom 37. člena ZJN-2 ter v nasprotju s temeljnimi načeli javnega naročanja. Vlagatelj prav tako zatrjuje, da se določila tehnične dokumentacije medsebojno izključujejo, saj brez uporabe HKOM omrežja ni mogoče vzpostaviti povezave z Lotus Notes. Vlagatelj tudi navaja, da razpisane storitve ni mogoče vzpostaviti v zgolj 12 mesecih in da je edini ponudnik, ki to zmore, favorizirana družba Telekom Slovenije d.d., ki je lastnica fizičnih povezav.
Predmet javnega naročila je oddaja storitve stacionarne telefonije. Naročnik izvaja skupno javno naročilo, v katerega je vključenih 167 javnih naročnikov. Namen skupnega javnega naročila je vzpostavitev enovitega komunikacijskega okolja za storitve prenosa govora po stacionarnih medijih, v katerem bodo stacionarni uporabniki povezani v enovit sistem. Naročnik se je odločil, da bo iz razloga, ker dokončnih tehničnih specifikacij ni mogel oblikovati, javno naročilo oddal po postopku konkurenčnega dialoga. S ponudniki, ki bodo v prvi fazi dialoga izkazali svojo usposobljenost za izvedbo naročila, bo v drugi fazi dialoga določil končno rešitev. Po zaključeni drugi fazi bo naročnik na podlagi sprejete rešitve oblikoval končno razpisno dokumentacijo in ponudnike povabil k oddaji ponudb. Naročnik je v obravnavanem primeru določil tudi minimalne tehnične zahteve, ki morajo biti izpolnjene, oziroma jih morajo ponudniki upoštevati, zaradi česar jih je objavil že v prvi fazi konkurenčnega dialoga. Kot je navedel naročnik, minimalnih tehničnih zahtev v nadaljnjih fazah konkurenčnega dialoga ne bo spreminjal, oziroma ne bodo predmet dialoga s ponudniki. Ena izmed njih je tudi zahteva, ki ji oporeka vlagatelj - to je zahteva naročnika po ločenosti zagotavljanja storitev stacionarne telefonije in integracije sistemov od omrežja HKOM.
HKOM je državno omrežje, ki je zasnovano za prenos podatkov med posameznimi zaključenimi celotami (ministrstva, CURS, DURS, itd.) in med posameznimi končnimi uporabniki ter centralnim sistemom aplikativnih in podatkovnih strežnikov ter storitev (elektronska pošta, internet, klicni dostopi, itd.). Omrežje je povezano s svetovnim spletom, zato mora biti profesionalno varovano in grajeno ter vzdrževano po natančno določenih standardih in pravilih.
Naročnik je pri tem, na kakšen način bo opisal predmet naročila, oziroma katere tehnične zahteve bo določil kot obvezujoče, avtonomen. Pri tem mora, izhajajoč iz lastnih potreb, zmožnosti in namenov delovanja, opraviti ustrezne analize, na podlagi katerih se odloči, kako bo oblikoval predmet javnega naročila, da bo dosegel svoj namen. Naročnik torej takšno odločitev sprejme upoštevajoč lastne izkušnje in znanje ter na podlagi ustreznih analiz in strokovnih podlag. Pri opisu predmeta naročila in pričakovanih tehničnih lastnosti mora naročnik izhajati iz temeljnih načel javnega naročanja. V skladu s prvim odstavkom 6. člena ZJN-2 (načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti) mora naročnik javno naročanje izvesti tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev. Pri tem ne sme omejevati konkurence med ponudniki, zlasti ne sme omejevati možnih ponudnikov z izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju z določili ZJN-2, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence (prvi odstavek 7. člena ZJN-2). Prvi in drugi odstavek 9. člena ZJN-2 (načelo enakopravne obravnave ponudnikov) določata, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila. Naročnik mora zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo. V skladu z 10. členom ZJN-2 (načelo sorazmernosti) mora naročnik javno naročanje izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila.
V obravnavanem primeru vlagatelj trdi, da je naročnikova odločitev o tem, da ponudniki ne smejo uporabiti HKOM omrežja v nasprotju z drugim odstavkom 37. člena ZJN-2 in temeljnimi načeli (v nasprotju s načelom gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, načelom zagotavljanja konkurence med ponudniki, načelom enakopravne obravnave ponudnikov in načelom sorazmernosti). Takšne (splošne) trditve vlagatelja Državna revizijska komisija ne more sprejeti kot razlog za razveljavitev sporne zahteve. Vlagatelj namreč v zahtevku za revizijo v zvezi s tem ni predstavil nobenih pravno relevantnih argumentov, na podlagi katerih bi bilo mogoče zaključiti, da sporna zahteva omejuje prosto konkurenco na trgu in ponudnikom onemogoča enakopraven dostop. Prav tako samo dejstvo, da sporna zahteva naročnika zožuje možno število ponudnikov na razpisu (celo, če bi se izkazalo, da takšne zahteve ne morejo izpolniti vsi, temveč le nekateri ponudniki), samo po sebi ni mogoče označiti kot nezakonito. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala, zagotavljanje enakopravne obravnave ponudnikov ne pomeni, da mora naročnik svoje zahteve oblikovati tako, da sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila omogoči prav vsem ponudnikom na relevantnem trgu, ki ponujajo različne tehnične rešitve in tehnologije. Naročnik namreč prav z določanjem posameznih zahtev, tudi tehničnih specifikacij, ponudnike razvrsti na tiste, ki zahteve izpolnjujejo in zato lahko sodelujejo v postopku, ter tiste, ki ene ali več posameznih zahtev ne izpolnjujejo in zato v postopku ne morejo sodelovati. Naročniki so v postopkih oddaje javnih naročil upravičeni postavljati pogoje, ki imajo za posledico omejevanje kroga potencialnih ponudnikov za izvedbo javnega naročila, oziroma njihovo razlikovanje, vendar pa sta takšno omejevanje potencialnih ponudnikov in njihova diferenciacija dopustna le iz razlogov, ki so za javno naročilo bistveni, oziroma le na podlagi okoliščin, ki so objektivno opravičljive. Naročnik torej lahko svoje zahteve oblikuje na način, da ponudnike, ki zaradi objektivno utemeljenih okoliščin ponujajo boljšo izvedbo javnega naročila, postavi v boljši položaj, oziroma da ponudnike, ki niso zmožni ponuditi predmeta z določenimi lastnostmi in ustrezno stopnjo kvalitete, izloči iz postopka oddaje javnega naročila, pri čemer mora imeti naročnik za tovrstno diferenciacijo ponudnikov objektivno opravičljive in strokovno utemeljene razloge, ki so neposredno povezani s predmetom javnega naročila.
Edini konkretni očitek vlagatelja v zvezi s postavitvijo sporne zahteve je njegova ugotovitev, da so določila postavljene tehničnih dokumentacije medsebojno izključujoča. Kot zatrjuje vlagatelj, za razpisano storitev ponudniki (med njimi tudi družba Telekom Slovenije d.d.) ta trenutek uporabljajo HKOM omrežje, brez uporabe tega omrežja pa je nemogoče vzpostaviti povezave z Lotus Notes, ki je prav tako zahtevana v razpisni dokumentaciji. Vlagatelj ni navedel, v katerem delu razpisne dokumentacije, naj bi bila postavljena zahteva po povezavi z Lotus Notes, pregled razpisne dokumentacije pa pokaže, da takšne zahteve v njej ni. Kot je navedel tudi naročnik, v razpisni dokumentaciji ni niti posredne zahteve, da bi bilo potrebno zagotoviti povezavo s katerimkoli poštnim sistemom kateregakoli vključenega naročnika. Navedena povezava pa prav tako tudi ni bila predmet obravnave tekom pojasnjevanja razpisne dokumentacije, oziroma v zvezi z njo na Portalu javnih naročil ni bilo postavljeno nobeno vprašanje.
Naročnik je v obrazložitvi sklepa, s katerim je zavrnil vlagateljev zahtevek za revizijo, prepričljivo pojasnil razloge, ki so narekovali njegovo odločitev o tem, da mora biti razpisana storitev ločena od HKOM. Naročnik je navedel, da je namen skupnega javnega naročila vzpostavitev enovitega komunikacijskega okolja za storitve prenosa govora po stacionarnih medijih, v katerem bodo povezani stacionarni uporabniki v enovit sistem. Na ta način bo dosegel cilje, ki so zapisani tudi v razpisni dokumentaciji, in sicer: 1. z uporabo sodobnih pristopov vzpostaviti skupno telekomunikacijsko okolje za stacionarne uporabnike posameznih naročnikov, ki nastopajo v skupnem javnem naročilu, 2. vzpostavitev zanesljivega telekomunikacijskega okolja, 3. znižanje stroškov uporabe stacionarne telefonije in 4. znižanje stroškov ter boljše storitve tudi za tiste uporabnike, ki bodo obdržali svoje sisteme TDM ali IP telefonije. Naročnik je pojasnil, da je zahtevo po ločenosti zagotavljanja storitev stacionarne telefonije in integracije sistemov od omrežja HKOM postavil vsaj iz naslednjih razlogov: 1. HKOM je zasebno omrežje, ki primarno ni namenjeno prenosu govora, 2. ločenost HKOM omrežja in javnega omrežja (prenos govora) je potrebna predvsem z vidika varnosti, 3. kapacitete obstoječega omrežja HKOM niso zadostne, 4. neodvisnost povezav v primeru izpada posamezne povezave in 5. vsi naročniki niso vključeni v HKOM omrežje, prav tako vsi naročniki, ki so vanj vključeni, le tega ne uporabljajo za predmetne storitve (imajo lastne centrale). Naročnik je pojasnil, da je HKOM zasebno podatkovno omrežje državnih organov, ki je zasnovano za prenos podatkov med državnimi organi, upravnimi enotami ter nosilci javnih pooblastil. Omrežje zagotavlja tudi dostop do storitev elektronske pošte, imenskih storitev, interneta (za organe in upravne enote), dostop do registrov in ostalih storitev in podatkov centralne podatkovne infrastrukture. HKOM omrežje ni namenjeno za prenos govora. Naročnik se strinja z vlagateljem, da se je v preteklosti v nekaterih primerih dovolilo uporabo HKOM omrežja kot transport (prenosni sistem), ki povezuje tudi IP centrale in IP telefone ter javno govorno omrežje za nekatere državne organe. Kot zatrjuje naročnik, so izkušnje pokazale, da so stroški lastništva omrežja HKOM (operativno izvajanje upravljanja in vzdrževanje opreme izvajajo zunanji izvajalci) zaradi tega narasli, in sicer tako zaradi potreb uporabnikov telefonije po večji prepustnosti povezav (višje najemnine ter bolj zmogljiva oprema,) kot tudi zaradi nejasne ločnice med HKOM omrežjem in storitvijo telefonije. Večkrat se je izkazalo, poudarja naročnik, da je lastnik omrežja prejel obvestilo o težavah omrežja na segmentu telefonije, izvedel obsežno diagnostiko, težava pa se je izkazala na sistemu ponudnika storitve telefonije (bodisi okvara aparata ali nepravilno delovanje centrale). Naročnik je tudi navedel, da mora izvesti javno naročanje tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev. V kolikor bi naročnik upošteval vlagateljevo zahtevo, bi s tem povzročil, da strošek stacionarne telefonije preko omrežja HKOM ne bi bil transparenten in urejen. Stroške transporta namreč nosi omrežje HKOM, stroške uporabe pa si uporabniki tega omrežja krijejo sami. Tudi gostovanje ponudnikov storitev stacionarne telefonije v sistemskih prostorih Ministrstva za notranje zadeve ne omogoča varnega izvajanja storitev stacionarne telefonije, prav tako pa bi moral naročnik v zagotovitev izvajanja storitev stacionarne telefonije z uporabo omrežja HKOM vložiti dodatna sredstva. Integracija »telefonije« za vse naročnike tega skupnega javnega naročila bi pomenila precejšnji tehnološki vložek v dograditev omrežja ter povečanje prepustnosti HKOM povezav na končnih lokacijah. Naročnik je še pojasnil, da je HKOM omrežje zaprte narave, medtem ko je storitev stacionarne telefonije in opreme za prenos govora del javnega omrežja. Ker se v okviru državne uprave povečujejo potrebe po izmenjavi tajnih podatkov (stopnje tajnosti INTERNO), potekajo aktivnosti v smeri nadgradnje, ki bodo omogočile obravnavo in prenos navedene vrste dokumentov. S tega vidika bi integracija sistema HKOM in stacionarne telefonije povečala varnostna tveganja. Zaradi varnostnih zahtev morata biti torej omrežji ločeni, tako v domeni transporta, kot tudi v domeni upravljanja in vzdrževanja. Naročnik je navedel tudi, da lahko le z vzpostavitvijo telekomunikacijskih povezav izven omrežja HKOM zagotovi izvajanje storitev stacionarne telefonije v potrebnih kapacitetah na način, ki je določen v razpisni dokumentaciji, in sicer ob jasni razmejitvi stroškov in odgovornosti. V zasledovanju cilja vzpostavitve zanesljivega telekomunikacijskega okolja želi naročnik zagotoviti tudi neodvisnost povezav v primeru izpada posamezne povezave. Poleg tega vsi naročniki, ki so vključeni v predmetno javno naročilo, niso vključeni v omrežje HKOM. Tako bi se morali ti naročniki (če bi bila dopuščena uporaba HKOM omrežja), vključiti v omrežje HKOM, kar pa bi, poleg že navedenega razloga nezadostnih kapacitet, za njih pomenilo tudi dodatne stroške.
Vlagatelj tudi očita naročniku, da so vsa dosedanja tovrstna javna naročila dovoljevala izvedbo povezav preko HKOM omrežja. Ker se vsak javni razpis vodi kot samostojna celota, je izključno na naročniku, da vsakokrat znova pripravi razpisno dokumentacijo (vključno s tehničnimi zahtevami). Očitku vlagatelja, ki kot kršitev naročnika navaja dejstvo, da so vsi dosedanji tovrstni razpisi omogočali izvedbo stacionarne telefonija znotraj HKOM omrežja, torej ni mogoče slediti. Poleg tega je naročnik (kot že izhaja iz te obrazložitve) prepričljivo pojasnil, zakaj zahteva, da se razpisana storitev izvede izven omrežja HKOM.
Vlagatelj tudi zatrjuje, da razpisanih komunikacijskih povezav v zgolj 12 mesecih ni mogoče vzpostaviti in navaja, da je edini ponudnik, ki to zmore, favorizirana družba Telekom Slovenije d.d., ki je tudi lastnica fizičnih povezav. Peti odstavek 5. člena ZPVPJN (dopustnost pravnega varstva v postopkih oddaje javnih naročil) določa, da zahteva za pravno varstvo, ki se nanaša na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudb ali razpisno dokumentacijo, ni dopustna, če bi lahko vlagatelj ali drug morebitni ponudnik preko Portala javnih naročil naročnika opozoril na očitano kršitev, pa te možnosti ni uporabil. Šteje se, da bi vlagatelj ali drug morebitni ponudnik preko Portala javnih naročil lahko opozoril na očitano kršitev, če je bilo v postopku javnega naročanja na Portalu javnih naročil objavljeno obvestilo o naročilu, na podlagi katerega ponudniki oddajo ponudbe.
Navedeno določilo omejuje pravico do pravnega varstva, saj zahteva za pravno varstvo, ki se nanaša na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudb ali razpisno dokumentacijo, ni dopustna, če bi lahko vlagatelj ali drug ponudnik naročnika opozoril na očitano kršitev, pa te možnosti ni uporabil. Iz obrazložitve predloga zakonske novele (EVA 2013-1611-0021) je razvidno, da gre pri navedeni določbi za zasledovanje načela hitrosti in učinkovitosti (9. člen ZPVPJN), oziroma za vizijo čim hitrejšega reševanje sporov v postopkih oddaje javnih naročil. Državna revizijska komisija z namenom zagotovitve pravnega varstva široko razlaga določilo petega odstavka 5. člena ZPVPJN in tako dopušča možnost, da je predpostavka dopustnosti izpolnjena že v primeru, če vprašanje na Portalu javnih naročil sicer ne vsebuje izrecnega opozorila na kršitev, se pa vsaj vsebinsko nanaša na očitke iz revizijskega zahtevka (prim. zadevi 018-409/2013 in 018-4/2014). Ker v obravnavanem primeru ni bilo postavljeno nobeno vprašanje, ki bi se nanašalo na rok izvedbe (oziroma na dolžino roka izvedbe) razpisane vzpostavitve komunikacijskih povezav, Državna revizijska komisija, ob upoštevanju petega odstavka 5. člena ZPVPJN, tega očitka vsebinsko ni obravnavala.
Državna revizijska komisija zavrača tudi vlagateljeve očitke, da bo naročnik sporno zahtevo (ki ne dovoljuje uporabe omrežja HKOM) v nadaljnjih fazah postopka konkurenčnega dialoga spremenil. Naročnik je namreč v razpisni dokumentaciji izrecno navedel, da predstavlja sporna zahteva, v skladu s katero mora biti razpisan sistem stacionarne telefonije ločen od HKOM omrežja, minimalno tehnično zahtevo, ki jo morajo, brez izjeme, upoštevati vsi ponudniki in posledično ne bo predmet dialoga. Naročnik je v sklepu, s katerim je odločil o vlagateljevemu zahtevku za revizijo, prav tako navedel, da bo tudi dokončno sprejeta tehnična rešitev v konkurenčnem dialogu vsebovala ločenost sistema stacionarne telefonije od HKOM omrežja, v nasprotnem primeru pa javno naročilo ne bo oddano. Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom tudi v tem, da je vlagatelj v zvezi s tem očitkom kontradiktoren, saj zatrjuje, da lahko sporno zahtevo izpolni le preferirana družba Telekom Slovenije d.d., ter hkrati, da bo naročnik temu ponudniku dovolil uporabo HKOM omrežja. Ni pa Državna revizijska komisija v zvezi s tem očitkom sledila naročniku, ki zatrjuje, da vlagatelj s špekulativnimi in hipotetičnimi navedbami zavlačuje postopek in zlorablja pravico do pravnega varstva. Naveden očitek je namreč le en izmed očitkov iz zahtevka za revizijo, ki sta jih obravnavala naročnik in Državna revizijska komisija, zato do zavlačevanja (predrevizijskega in revizijskega) postopka ter do zlorabe pravice do pravnega varstva že iz tega razloga ni moglo priti.
Ker vlagatelj ni uspel dokazati naročnikovih kršitev, je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo, na podlagi 1. alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.
Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zahteval tudi povračilo stroškov. Ker je Državna revizijska komisija zahtevek za revizijo zavrnila kot neutemeljenega, tretji odstavek 70. člena ZPVPJN pa povrnitev potrebnih stroškov veže na utemeljenost zahtevka za revizijo, je bilo potrebno zavrniti tudi zahtevo vlagatelja za povračilo stroškov.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.
Naročnik uveljavlja stroške, ki so mu nastali zaradi odločanja o zahtevku za revizijo. Naročnikovo stroškovno zahtevo je potrebno zavrniti, saj naročnik v predrevizijskem postopku na podlagi določb ZPVPJN sprejema odločitve v vlogi organa odločanja, oziroma pravnega varstva (1. alineja 2. člena ZPVPJN v povezavi z 28. členom ZPVPJN), ne pa v vlogi stranke predrevizijskega postopka (prvi odstavek 3. člena ZPVPJN), zato do povrnitve priglašenih stroškov ni upravičen.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa.
V Ljubljani, dne 01.08.2014
predsednik senata:
mag. Gregor Šebenik
član Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Republika Slovenija , Ministrstvo za finance, Župančičeva ulica 3, Ljubljana
- Amis d.o.o., Ulica Vita Kraigherja 3, Maribor
Vložiti:
- v spis zadeve, tu