018-069/2013 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Vide Kostanjevec kot predsednice senata ter mag. Maje Bilbija in Boruta Smrdela kot članov senata, v revizijskem postopku oddaje javnega naročila »Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji«, začetem na podlagi zahtevka za revizijo družbe Slovenske železnice d.o.o., Kolodvorska 11, Ljubljana (v nadaljevanju: prvi vlagatelj), zahtevka za revizijo družbe Javno podjetje Ljubljanski potniški promet d.o.o., Celovška cesta 160, Ljubljana (v nadaljevanju: drugi vlagatelj) in zahtevka za revizijo družbe Javno podjetje za mestni potniški promet Marprom d.o.o., Heroja Staneta 1, Maribor, ki jo po pooblastilu zastopa Odvetniška družba Marovt in partnerji d.o.o., Rozmanova 12, Ljubljana (v nadaljevanju: tretji vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Langusova ulica 4, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 11. 4. 2013

odločila:

1. Obravnavanje zahtevkov za revizijo prvega vlagatelja, drugega vlagatelja in tretjega vlagatelja se združi v en revizijski postopek.

2. Zahtevek za revizijo prvega vlagatelja, zahtevek za revizijo drugega vlagatelja in zahtevek za revizijo tretjega vlagatelja se zavrnejo kot neutemeljeni.

3. Zahteve prvega vlagatelja, drugega vlagatelja in tretjega vlagatelja za povrnitev stroškov se zavrnejo.

Obrazložitev:

Naročnik izvaja postopek oddaje javnega naročila "Uvedba integriranega javnega potniškega prometa v Republiki Sloveniji", katerega obvestilo je bilo objavljeno na portalu javnih naročil, dne 24. 12. 2012, pod št. objave JN13855/2012 in v Uradnem listu Evropske Unije, dne 28. 12. 2012, pod št. objave 2012/S 249-412539.

Prvi vlagatelj je, pred potekom roka za prejem ponudb, z vlogo z dne 22. 1. 2013 vložil zahtevek za revizijo. Navaja, da so reference od zap. št. 1 do 5 diskriminatorne do domačih ponudnikov, ker jih niti samostojno niti v skupini ne izpolnjujejo ponudniki iz Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS), saj do sedaj v RS še nihče od domačih ponudnikov ni izvedel posla, kot ga zahteva naročnik z referencami. Trdi, da lahko reference v celoti izpolnijo le ponudniki, ki niso iz Slovenije, zaradi česar meni, da naročnik krši načelo enakopravne obravnave ponudnikov in načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki. Poudarja, da četudi bi želel predložiti ponudbo skupaj z avtobusnimi prevozniki, ki so v RS že uspešno izvedli integracijo mestnega in primestnega prometa, prav tako ne bi izpolnil pogojev, saj je naročnik izključil mestni promet kot referenco, čeprav je ravno na integraciji mestnega in primestnega prometa z uvedbo conskega sistema narejen največji praktični korak k integraciji integriranega javnega potniškega prometa, avtobusni prevozniki pa imajo tudi vso potrebno informacijsko opremo in podporo za sodobno plačevanje voznih kart ter znanje in vedenje pri oblikovanju voznih redov ter informiranju javnosti. Prvi vlagatelj dalje navaja, da se glede tehničnih specifikacij postavljajo resna vsebinska vprašanja o izvedljivosti projekta, ker je vsebina javnega naročila preveč nedorečena. Navaja, da naročnik zahteva, da se pri integraciji obstoječih sistemov upošteva vse predpostavke sistema integriranega javnega potniškega prometa (conski sistem, splošni in posebni pogoji prevoza, tarifni sistem, daljinar, "), vendar te predpostavke niso podrobno predstavljene, predhodna študijska gradiva (na katera se sklicuje naročnik) pa proučujejo in ponujajo več rešitev. Izpostavlja tudi, da naročnik ni definiral osnovnega modela organiziranosti sistema (bruto, neto, vmesne variante), ampak je izbor prepustil ponudnikom, hkrati pa je izključil upoštevanje variantnih ponudb. Naročnik tudi ni definiral osnovnih elementov koncepta sistema (conski, linijski, mešani), po drugi strani je natančno opredelil zahteve glede opreme (npr. zahteva točno 300.000 brezstičnih elektronskih tablic, 500 validatorjev in 450 mobilnih terminalov). Opredelitev navedenih predpostavk je po mnenju prvega vlagatelja minimum za enakopravno konkuriranje ponudnikov. Prvi vlagatelj dalje opozarja na diskriminatornost zahtev po točno določeni uporabi programske opreme (Oracle, Windows, "), glede na dejstvo, da naročnik postavlja nov sistem, dobaviteljev opreme pa je več ter opozarja, da naročnik ni navedel, kaj bo z obstoječimi informacijskimi sistemi, s katerimi razpolagajo prevozniki (ali bodo ukinjeni ali zamenjani). Glede ustanovitve in delovanja upravljavca javnega potniškega prometa, ki bo ustanovljen z zakonom o javnem potniškem prometu prvi vlagatelj izpostavlja, da so v razpisni dokumentaciji podrobno opisane naloge in funkcije upravljavca, ponudnik pa mora ponuditi podporne funkcije za njegovo delovanje, kljub temu, da zakon še ni bil sprejet. Zato izraža pomisleke, da bi se tekom sprejemanja zakona način in oblika upravljavca lahko tako spremenila, da ne bo več skladna z razpisno dokumentacijo in zato ne ve, kako naj zaščiti svoj položaj ter opozarja na morebitno neracionalno trošenje sredstev. Prav tako opozarja, da je rok izvedbe ene od faz projekta vezan na sprejem navedenega zakona in je zato vprašljiv tudi čas izvedbe projekta. Prvi vlagatelj dalje navaja, da se mu glede na določbo razpisne dokumentacije, ki ponudnikom omogoča, da lahko katero izmed pozicij v ponudbenem predračunu ponudijo zastonj (vpišejo ceno 0 EUR), poraja dvom, da kateri od ponudnikov z določenimi rešitvami že razpolaga, tudi ob upoštevanju dejstva, da so popisi strojne in programske opreme natančno določeni, rešitev pa sploh še ni znana ter da naročnik od izvajalca zahteva tudi vzpostavitev informacijsko tehničnih pogojev za delovanje upravljavca v okviru nabavljene strojne in programske opreme. Navaja tudi, da v razpisni dokumentaciji ni postavke glede sodelovanja obstoječih prevoznikov, čeprav iz razpisne dokumentacije jasno izhaja, da je ena od nalog izvajalca tudi analiza obstoječih rešitev in izvedba nadgradnje oziroma integracije vseh obstoječih sistemov. Ob tem še navaja, da dostop do teh sistemov, ki niso last države, brez prisotnosti lastnika sistema ni mogoč, še manj pa je možno v te sisteme posegati in jih nadgrajevati, iz česar po mnenju prvega vlagatelja izhaja, da je razpisna dokumentacija pomanjkljiva in zavajajoča, še posebej, ker gre za sistem "ključ v roke". Prvi vlagatelj še navaja, da je zahtevan minimalni garancijski rok za dobavljeno opremo eno leto, kar je krajše od minimalno priporočenih garancijskih rokov dve leti, kar vzbuja dvom, da je specifikacija za opremo takšna, da se lahko ponudi slabša in cenejša oprema, kar je z vidika javnega naročanja in racionalnega trošenja sredstev nesprejemljivo.

Naročnik je z odločitvijo, izdano dne 22. 2. 2013, pod št. 430-63/2012/19-06311164, zahtevek za revizijo prvega vlagatelja zavrnil. V zvezi z revizijskimi očitki glede diskriminatornih referenc naročnik opozarja, da prvi vlagatelj ne trdi, da bi bile reference nesorazmerne oziroma nepovezane s predmetom javnega naročanja, ali da bi bil način dokazovanja tehnične sposobnosti sporen. Glede referenc pojasni, da je predmet javnega naročila uvajanje integriranega javnega potniškega prometa v RS, katerega končna aktivnost je implementacija navedenega sistema v splošno uporabo na celotnem območju RS. Naročnik od ponudnika zahteva vodenje in koordiniranje vzpostavitve sistema, sodelovanje pri vzpostavitvi upravljavca sistema, implementacijo informacijskega sistema za upravljanje, operativno vodenje in delovanje sistema na osnovi nabavljenega že izdelanega informacijskega sistema ali lastne izdelave informacijskega sistema za ta namen, izdelavo sistema za avtorizacijo, razčiščevanje " kliring in poravnavo v sistemu ter izvedbo informativne kampanje na ravni uvajanja sistemskih sprememb na področju javnega potniškega prometa, vse na ravni integracije železniškega, medkrajevnega avtobusnega in mestnega avtobusnega prometa na ravni države. Naročnik se sklicuje na prakso Državne revizijske komisije, iz katere izhaja, da ni zakonske določbe, ki bi naročnike omejevala zgolj na izbiro ponudnikov, registriranih v RS, nasprotno, prav tako dejanje naročnika bi pomenilo neupravičeno diskriminacijo ponudnikov. Naročnik meni, da mu ni mogoče očitati, da je v katerikoli fazi postopka in glede kateregakoli elementa razlikoval med ponudniki, saj je zahteve oblikoval sorazmerno glede na predmet naročila, upoštevaje vzajemno priznavanje, kolikor prvi vlagatelj zahtev ne izpolnjuje in ne more oddati samostojne ponudbe, pa to ne pomeni, da so pogoji diskriminatorni do domačih ponudnikov. Naročnik tudi izpostavlja, da ni izključil mestnega prometa kot referenco, ampak je v razpisni dokumentaciji zgolj navedel, da aktivnosti na ravni izključno mestnega prometa niso referenca, saj namerava integrirati javni potniški promet na ravni železniškega, medkrajevnega avtobusnega in mestnega avtobusnega prometa na ravni države, kar pomeni vključitev več centrov s periferijami, to pa je specifika v primerjavi z integracijo na ravni enega mesta s periferijo. Pod zap. št. 6 pa je naročnik zahteval tudi referenco sodelovanja v projektni nalogi s področja integriranega javnega potniškega prometa v RS, zaradi poznavanja specifike integriranega javnega potniškega prometa v RS, te reference pa ne more izpolniti noben tuj ponudnik, ker ni sodeloval v postopkih javnega naročanja pri tem projektu. Naročnik dalje glede očitkov o vsebinski nedorečenosti predpostavk, osnovnega modela organiziranosti in osnovnih elementov koncepta sistema integriranega javnega potniškega prometa pojasni, da strokovnjaki s predmetnega področja glede teh vprašanj niso enotni, zato je naročnik izvajalcu kot strokovnjaku dal možnost, da predstavi možne rešitve in skupaj z naročnikom z upoštevanjem vseh dejavnikov izbere najbolj primeren sistem, osnovni model in koncept. Glede zahtev za strojno opremo naročnik navaja, da je bila ocena izdelana v nalogi "Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico", glede na število prevoznih sredstev, predvidenih mest za validacijo in prodajnih mest. Ker strojna oprema ni vezana na predpostavke, osnovni model organiziranosti in koncept sistema, vsebinsko pa tudi ne na sistem plačevanja, tarifno politiko, kliring in poravnavo, naročniku ni jasno, zakaj naj bi bila strojna oprema prepodrobno definirana. Glede zahteve po točno določeni programski opremi naročnik pojasni, da ima izdelane uporabniške rešitve Enotni daljinar, Nacionalni vozni red, Informacijski portal za potnike, ki deluje v Oracle in Windows okolju, aplikativna oprema pa mora delovati na že dobavljeni opremi. V zvezi z obstoječimi informacijskimi sistemi prevoznikov naročnik navaja, da je njihova ukinitev ali zamenjava odvisna od sodelovanja prevoznikov, saj naročnik v te sisteme ne more samovoljno posegati (ni lastnik), prevozniki pa bodo za izpolnjevanje pogojev, ki jih od njih zahteva koncesijska pogodba, morali imeti sistem, ki bo integriran. Obstoječi ponudniki so v pogodbenem razmerju s prevozniki, zato so po mnenju naročnika prevozniki zainteresirani, da se ponudniki vključijo v realizacijo projekta. V zvezi z očitki prvega vlagatelja, povezanimi z dejstvom, da zakon o javnem potniškem primeru še ni bil sprejet, naročnik pojasni, da bo zakon splošen in bo določal zgolj pristojnost upravljavca ter ministrstva, finančni okvir integracije sistema, podlago za ustanovitev upravljavca ter vsebino in obseg sistema zgolj v smislu, kaj bo integrirano (vozovnica, vozni red, daljinar), ne pa predpostavk, osnovnega modela ter osnovnih elementov sistema, zaradi česar se oblika upravljavca ne more spremeniti do te mere, da ne bi bila skladna z vsebino konkretne razpisne dokumentacije. Naročnik se zaveda možnosti, da zakon ne bi bil sprejet pravočasno (pri čemer izpostavlja, da je priprava zakona v njegovi domeni in ima zato tudi sam določen vpliv na njegovo vsebino in sprejem), zato tudi ni določil fiksnih rokov za izvedbo posamezne faze, ampak le predvidene roke, terminski plan pa je prav tako le okviren in odvisen od dneva oddaje naročila. V zvezi z določbo razpisne dokumentacije, da naročnik variantnih ponudb ne bo upošteval, naročnik navaja, da želi z javnim naročilom izbrati izvajalca, ki bo naročniku nudil vso strokovno pomoč, ki jo potrebuje za integracijo sistema, vse pomembne odločitve o sistemu, model, organiziranost in koncept sistema pa bo sprejel naročnik na podlagi argumentov, ki mu jih bo predstavil izvajalec, zaradi česar je naročnik tudi določil, da se bo izvajalec moral udeleževati usklajevalnih sestankov. Naročnik zavrača tudi dvom prvega vlagatelja, da kateri od ponudnikov že razpolaga z rešitvami, saj je določbo glede izpolnjevanja cen v ponudbeni predračun oblikoval na podlagi preteklih izkušenj, ko ponudniki kakšne postavke niso izpolnili in je zato naročnik moral ponudbo zavrniti, ker je sklepal, da ponudniki postavke ne ponujajo. Glede dejstva, da v predračunu ni postavke sodelovanja obstoječih prevoznikov, pa naročnik navaja, da navedeno sodelovanje ni strošek ponudnika, v predračunu pa je naročnik predvidel vse stroške ponudnika v zvezi z analizo obstoječih rešitev in izvedbo nadgradnje oziroma integracije vseh obstoječih sistemov. Po mnenju naročnika mora biti prvemu vlagatelju jasno, da bo naročnik tisti, ki bo poskrbel, da bodo obstoječi prevozniki sodelovali v pilotnem projektu, saj kot že navedeno, ima z njimi sklenjene koncesijske pogodbe za izvajanje javne gospodarske službe prevoza potnikov in bo v okviru svojih pristojnosti poskrbel za njihovo vključitev v pilotni projekt. Glede zahtevanega garancijskega roka za dobavljeno opremo naročnik navaja, da je prvi vlagatelj slabo proučil razpisno dokumentacijo, saj razpisna dokumentacija zahteva garancijo najmanj eno leto po izteku pogodbe. Ker bo informacijski sistem postavljen v drugi fazi projekta, kateri sledijo predvidoma še štiri faze, ki naj bi trajale deset ali več mesecev, to pomeni, da mora izvajalec garantirati za opremo v času izvajanja pogodbe približno leto dni, nato pa še eno leto po izteku pogodbe, skupaj približno dve leti od postavitve, kar pa je skladno z običaji.

Drugi vlagatelj je, pred potekom roka za oddajo ponudb, z vlogo z dne 29. 1. 2013 vložil zahtevek za revizijo. Navaja, da so zahtevane reference od zap. št. 1 do 5 diskriminatorne do drugega vlagatelja, še posebej zato, ker je naročnik kot referenco izključil reference, ki bi se navezovale na izvajanje mestnega linijskega potniškega prometa, kar po mnenju drugega vlagatelja v danem primeru ni objektivno in strokovno opravičljivo. Poudarja, da že tri leta aktivno izvaja integrirane linije med mestnim in medkrajevnim linijskim prevozom, v katerega je vključen tudi drugi prevoznik z vzpostavljeno enotno vozovnico ter sistemom avtorizacije, kliringa in poravnave, drugi vlagatelj pa ima tudi izdelan in implementiran delujoč informacijski sistem za upravljanje, vodenje in delovanje sistema integracije na osnovi lastnega informacijskega sistema, ki je tudi kompatibilen (z manjšimi nadgradnjami) z ostalimi informacijskimi sistemi, ki jih uporabljajo drugi prevozniki ter Slovenske železnice. Opozarja, da kljub pripravljenosti drugih slovenskih prevoznikov za sodelovanje pri razpisu ne more predložiti ponudbe zaradi diskriminatornih referenc, ki ponudnike iz Slovenije brez utemeljenega razloga omejujejo in meni, da je naročnik kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov ter načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki, saj lahko reference v celoti izpolnijo le ponudniki, ki niso iz Slovenije. Drugi vlagatelj je prepričan, da naročnik s tako oblikovanimi referencami išče nekoga izven Slovenije, ki bo sistem vzpostavil, iz razpisa pa so popolnoma izključeni železniški in avtobusni prevozniki iz Slovenije, ki so nosilci javnega potniškega prometa in zainteresirani za uspešno delovanje sistema. Drugi vlagatelj ob tem še izpostavlja, da iz razpisa ni mogoče razbrati, na kakšen način bo ponudnik sodeloval s prevozniki, ki jih nujno potrebuje za izvedbo naročila. Drugi vlagatelj dalje izpostavlja, da je razpisna dokumentacija obsežna, nenatančna in nedorečena, zaradi česar utemeljeno sumi v izvedljivost projekta in racionalno rabo sredstev. Navaja, da naročnik ni predstavil predpostavk (conski sistem, splošni in posebni pogoji prevoza, tarifni sistem, daljinar, "), ki jih mora ponudnik upoštevati pri integraciji obstoječih sistemov, hkrati pa se sklicuje na študijske vire, ki predpostavk prav tako ne določajo natančno oziroma podajajo več možnih rešitev. Naročnik tudi zahteva 300.000 brezstičnih elektronskih kartic (brez navedbe vrste kartic), 500 validatorjev (brez navedbe, kateri validatorji in kje bodo nameščeni) in 450 mobilnih terminalov (ne navede, kakšni in kje) ter posodobitev desetih prodajnih mest (ne navede katerih), vendar pri tem ne opredeli, kakšen model organiziranosti sistema želi vpeljati (bruto, neto, vmesne variante). Prav tako zahteva natančno preučevanje sistema plačevanja, tarifne politike, kliringa in poravnave, kar vpliva tudi na kreiranje strojne in programske opreme, ki je v razpisu natančno določena, čeprav odločitev o izboru modela prepušča ponudniku. Drugi vlagatelj je zato prepričan, da tehnične specifikacije niso oblikovane na podlagi funkcionalnih zahtev predmeta naročila. Drugi vlagatelj dalje opozarja na natančne zahteve po programski opremi (Oracle, Windows, ..), medtem ko je vrsta brezstičnih kartic, pri kateri je sama varnost sistema še kako pomembna, preohlapno določena, zaradi česar gre po mnenju drugega vlagatelja za odkrito diskriminacijo, drugi vlagatelj pa se tudi sprašuje, kaj bo z obstoječimi informacijskimi sistemi prevoznikov. Drugi vlagatelj dalje navaja, da razpis zelo podrobno definira naloge in funkcije upravljavca, ponudnik pa mora ponuditi podporne funkcije za delovanje upravljavca, vse to pa je naročnik vezal na sprejem zakona o integriranem javnem potniškem prometu, ki sploh še ni v obravnavi. Tudi rok izvedbe projekta je vezan na ta zakon, kar je za drugega vlagatelja, glede na zahtevnost in kompleksnost predmeta naročila, nesprejemljivo in neracionalno. Drugi vlagatelj izpostavlja tudi določbo razpisne dokumentacije, da se variantne ponudbe ne bodo upoštevale, kljub temu pa naročnik v celoti prepušča odločitev o uvedbi sistema ponudniku. Po mnenju drugega vlagatelja bi moral naročnik zahteve bodisi bolj jasno opredeliti, še posebej, ker so razpisane količine po načelu "ključ v roke" in zajemajo vsa dela, potrebna za funkcionalno realizacijo predmeta naročila, bodisi dopustiti ponudnikom možnost variantne ponudbe. Drugi vlagatelj še navaja, da je naročnik dopustil, da ponudnik v ponudbenem predračunu ponudi predmet ali storitev v vrednosti 0 EUR, popisi strojne in programske opreme pa so zelo natančno določeni, kljub temu, da rešitev ni znana, zaradi česar opozarja na realno možnost prikrite diskriminacije v korist določenega ponudnika, ki z določenimi informacijami že razpolaga.

Naročnik je z odločitvijo, izdano dne 22. 2. 2013, pod št. 430-63/2012/24-06311164, zahtevek za revizijo drugega vlagatelja zavrnil. V obrazložitvi sklepa navaja smiselno enake razloge, kot jih je navedel v obrazložitvi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo prvega vlagatelja. Dodatno navaja, da je naročnik tisti, ki je regulator javnega potniškega prometa in pripravlja vse predpise s tega področja, podeljuje koncesije za opravljanje gospodarske javne službe prevoza potnikov in tako zelo dobro pozna vse prevoznike v Sloveniji, njihovo usposobljenost in jih pri izvajanju gospodarske službe tudi kontrolira. Ker je rok za izvedbo naročila vezan na odločbo Evropske komisije in na finančno perspektivo 2007-2013 ter posledično relativno kratek, je ključno, da izbere izvajalca z izkušnjami, ki je javni potniški promet že integriral na ravni države oziroma regije in so zato reference za kvalitetno in pravočasno izvedbo javnega naročila bistvene in objektivno opravičljive. Naročnik glede sodelovanja z obstoječimi prevozniki v pilotnem projektu pojasni, da je v tehničnih specifikacijah za pilotni projekt preizkusa delovanja sistema navedel, na katerih poskusnih območjih se bo izvedel končni preizkus delovanja enotne vozovnice z vsemi izvedenimi podlagami v okviru pilotnega projekta. Za izvedbo tega projekta so predstavniki naročnika s predstavniki občin, kjer bodo potekale izbrane relacije, podpisali pismo o nameri sodelovanja pri izvedbi pilotnih projektov, v izvedbo projekta pa bodo vključeni vsi prevozniki, ki opravljajo gospodarsko javno službo prevoza potnikov na teh območjih. Glede zagotavljanja sodelovanja prevoznikov z izbranim izvajalcem naročnik poudarja, da je pristojen za sistem izvajanja javnega prevoza potnikov, ki se izvaja preko koncesijskih pogodb, kjer je naročnik tisti, ki določa pravice in dolžnosti koncesionarjev. Aktualnim prevoznikom se pogodbe iztečejo konec leta 2013, takrat pa bo pripravljen nov razpis za podelitev koncesij, zaradi česar naročnik meni, da ima zadosten vpliv na prevoznike.

Tretji vlagatelj je, pred potekom roka za oddajo ponudb, z vlogo z dne 29. 1. 2013 vložil zahtevek za revizijo. Navaja, da je naročnik ravnal neopravičeno diskriminatorno, saj se zaradi zahtevanih referenc, ne da bi za to obstajali utemeljeni razlogi, na razpis ne more prijaviti nisi sam niti v morebitnem konzorciju s partnerjem iz Slovenije. Poudarja, da čeprav je bil naročnik preko portala javnih naročil pozvan, da pove, ali je izvedel raziskavo trga, na podlagi katere bi se ugotovilo, kdo od potencialnih ponudnikov lahko odda ponudbo, tega ni želel storiti. Navaja, da so domači ponudniki v preteklih letih veliko vlagali v razvoj in nakup nove tehnologije, kar je sedaj povsem nepomembno, saj se uveljavlja sistem, ki tega ne upošteva. Čeprav je namen naročila integrirati medkrajevni promet (avtobusni in železniški), po mnenju tretjega vlagatelja naročnik ni uspel razložiti, zakaj reference iz mestnega prometa niso dovolj, po mnenju tretjega vlagatelja pa gre za znanje, ki ga je mogoče uspešno uporabiti tudi pri integraciji z železniškim prometom, saj je znanje na obeh segmentih podobno in je razlika le v tem, kje se uporabi promet, kar pa na sposobnost za izvedbo del ne bi smelo vplivati. Tretji vlagatelj zato trdi, da reference niso v povezavi s predmetnim razpisom in niso sorazmerne ter ne upoštevajo znanja in tehnike, ki jih ima tretji vlagatelj in drugi slovenski ponudniki ter poudarja, da v Sloveniji še niso izvedli posla, ki ga zahteva naročnik v referencah, kar pa še ne pomeni, da tretji vlagatelj in ostali slovenski ponudniki niso v preteklih desetih letih vlagali v razvoj in posodobitev in da nimajo ustreznega znanja za izvedbo predmetnega javnega naročila. To znanje in izkušnje ter vlaganje v razvoj pa so konkurenčne prednost tretjega vlagatelja, ki bi jo naročnik moral upoštevati pri izvedbi tako pomembnega projekta. Tretji vlagatelj dalje izpostavlja, da naročnik po eni strani zelo jasno postavi referenčne zahteve ter zahteve po točno določeni opremi (Oracle, Windows, "), čeprav je na trgu več dobaviteljev opreme, ki nudijo funkcionalno enako kvalitetno opremo. Dalje izpostavlja, da je naročnik v obrazcu predračuna navedel, da so razpisane količine po načelu "ključ v roke" in zajemajo vsa dela, s čimer se tretji vlagatelj ne strinja, saj ne gre za gradnjo, ampak za storitve, katere je treba opisati na način, da ponudniki vedo, kaj ponuditi, da bodo v celoti in pravilno izpolnili naročnikove zahteve, saj sicer ponudbe niso primerljive. Tretji vlagatelj dalje izpostavlja, da je v razpisni dokumentaciji določeno, da se bo družba za upravljanje potniškega prometa ustanovila na podlagi zakona o javnem potniškem prometu, ki naj bi bil sprejet v letu 2013, na sprejem tega zakona pa je vezan tudi rok za izvedbo projekta. Ker zakon še ni sprejet, po mnenju tretjega vlagatelja obstaja možnost, da naročnik z rešitvami iz razpisa ne bo uspel, saj bodo zakonske določbe lahko drugačne ali pa zakon ne bo sprejet v predvidenem roku. Ker je rok izvedbe ene od faz projekta vezan na sprejem tega zakona, gre po mnenju tretjega vlagatelja za tako negotovo dejstvo, da ponudnik ne more pripraviti popolne ponudbe. Poudarja, da ne more vedeti, kakšen zakon bo sprejet, kako bo oblikovano delovanje sistema javnega potniškega prometa in upravljavca, za tretjega vlagatelja pa je ključen tudi čas izvedbe projekta, ker so od tega odvisne vse njegove aktivnosti, končni datum izvedbe projekta pa je prekratek za izvedbo vseh aktivnosti. Tretji vlagatelj dalje navaja, da razpisna dokumentacija predvideva, da bo izvajalec moral analizirati obstoječe rešitve in izvesti nadgradnjo oziroma integracijo vseh obstoječih sistemov, kar je po njegovem mnenju nemogoč pogoj, saj so ti sistemi v lasti zasebnih gospodarskih subjektov, ki izvajalcu tega niso dolžni omogočiti. Zato je prepričan, da naročnik od bodočega izvajalca zahteva nekaj, za kar nima zagotovila. Meni, da bi analizo obstoječih rešitev moral izvesti naročnik in na tej podlagi pripraviti rešitve, ki bi bile uporabne za izvedbo nadgradnje oziroma integracije obstoječih sistemov, če pa naročnik tega ne bi izvedel, pa bi moral vnaprej pridobiti zagotovilo od lastnikov teh sistemov, da bodo zahtevano analizo dopustili, saj je v obstoječih sistemih veliko znanja in so odraz razvoja in vlaganj v preteklih letih, pri tem pa lahko gre tudi za podatke, ki za posamezno gospodarsko družbo pomenijo poslovno skrivnost in je zato tudi iz tega razloga izvedba projekta nemogoča, razpisna dokumentacija pa ni pripravljena tako, da bi ponudniki lahko pripravili pravilno, primerno in popolno ponudbo, posledično temu pa ponudbe ne bodo primerljive. Tretji vlagatelj dalje navaja, da je razpisna dokumentacija nejasna tudi v delu, ko naročnik zahteva, da morajo ponudniki pri integraciji sistemov upoštevati vse predpostavke sistema (conski sistem, splošni in posebni pogoji prevoza, tarifni sistem, "), pri čemer ne poda jasne razlage navedenih pojmov, zato tretji vlagatelj ne more predložiti popolne ponudbe. Naročnik prav tako zahteva 300.000 brezstičnih elektronskih kartic, ne da bi navedel, katere vrste teh kartic želi, 500 validatorjev, ne da bi navedel, za kakšne validatorje gre in kje bodo nameščeni ter 450 mobilnih terminalov, ne da bi navedel, kakšni naj bodo terminali in kam jih je treba namestiti, glede na število prodajnih mest pa tudi ni jasno, katerih deset bo treba posodobiti in kdaj. Tretji vlagatelj še izpostavlja, da si naročnik prihaja sam s sabo v nasprotje, ko na eni strani izključuje variantne ponudbe, po drugi strani pa ponudnikom v celoti prepušča odločitev o uvedbi integriranega potniškega prometa, zaradi česar gre po mnenju tretjega vlagatelja pričakovati neprimerljive ponudbe.

Naročnik je z odločitvijo, izdano dne 22. 2. 2013, pod št. 430-63/2012/26-06311164, zahtevek za revizijo tretjega vlagatelja zavrnil. V obrazložitvi sklepa navaja smiselno enake razloge, kot jih je navedel v obrazložitvi sklepa o zavrnitvi zahtevka za revizijo prvega in drugega vlagatelja. Dodatno navaja, da je pri pripravi razpisa izhajal iz izkušenj, strokovnega znanja in celovitega poznavanja problematike javnega potniškega prometa in izvedenih raziskav na tem področju. Za potrebe upravljanja in razvoja javnega potniškega prometa so bile izvedene številne analize in študije, tako z vidika potreb potnikov, kot na nivoju voznih redov in tehnologij za enotno elektronsko vozovnico. Naročnik se ne strinja z navedbo tretjega vlagatelja, da so do sedaj pridobljena znanja enakovredna, saj segmenta železniškega in avtobusnega prometa ni mogoče enačiti. Izvajanje cestnega prometa je namreč povsem drugačno od izvajanja železniškega prometa, potrebno pa je poznati specifike posameznega prevoza, od zakonodaje do načina izvajanja, upravljanja in načrtovanja. Naročnik zato želi referenco na ravni integracije predmeta javnega naročila in ne le na enem od njegovih segmentov, saj gre pri celoviti integraciji za mnogo zahtevnejšo in obsežnejšo izvedbo del in nalog, bistvena razlika pa je, da se z integracijo na ravni države integrira več prometnih regij, torej več centrov s periferijami in precejšnjim delom redko poseljenih območij, kjer je javni prevoz še posebej zahtevno organizirati, prevoz pa opravlja veliko število prevoznikov. Naročnik zato meni, da je izključitev referenc izključno na ravni mestnega prometa objektivna in strokovno opravičljiva. Glede rokov za izvedbo naročila naročnik še dodaja, da tudi če zakon ne bi bil sprejet v predvidenem roku, bo javni potniški promet integriran, naloge upravljavca pa bo opravljal naročnik, zato morebitna politična kriza ne bi smela vplivati na integracijo. Naročnik navaja, da se v obdobju do 14. 11. 2014 lahko marsikaj pripeti, vendar je jasno, da izvajalec ne more odgovarjati za dogodke, na katere nima vpliva in naročnik odgovornosti za to ne more prenesti na izvajalca. Glede navedb tretjega vlagatelja o tem, da je naročnik postavil nemogoč pogoj glede analiz obstoječih rešitev in izvedbe nadgradenj oziroma integracije obstoječih sistemov naročnik poudarja, da tretji vlagatelj ne zanika interesa prevoznikov, da se vključijo v realizacijo projekta. Aktualnim prevoznikom, ki opravljajo gospodarsko javno službo prevoza potnikov, se koncesijske pogodbe iztečejo konec leta 2013, takrat pa bo pripravljen nov razpis za podelitev koncesij, tehnične specifikacije predmetnega razpisa pa pri oblikovanju raznih podzakonskih aktov in pogodb predvidevajo sodelovanje tako naročnika kot izvajalca. Naročnik glede na to meni, da ima zadosten vpliv na prevoznike. Glede očitkov tretjega vlagatelja o nejasnem predmetu naročila naročnik pojasni, da je ponudbeni predračun oblikoval po zaporednih številkah iz poglavja Tehnične specifikacije, v tem poglavju pa natančno opisuje naloge izvajalca iz posamezne točke. Ker tretji vlagatelj svojega očitka ne veže na nobeno nalogo, ampak zgolj na dejstvo, da so razpisane količine po načelu "ključ v roke", naročnik meni, da so očitki tretjega vlagatelja neutemeljeni, predmet naročila pa je določen in bodo ponudbe medsebojno primerljive, saj je naročnik natančno opisal, kaj želi in je predložil vse potrebne informacije o trenutnem stanju na področju javnega potniškega prometa. Z načelom "ključ v roke" je naročnik želel ponudnike zgolj opozoriti, da od njih pričakuje izvedbo celotnega naročila, kar bo tudi plačal in pri tem ni pomembno število porabljenih ur, ampak izdelek kot celota. Naročnik meni, da takšna klavzula ni neobičajna in se pogosto uporablja tudi pri storitvah. Glede navedb tretjega vlagatelja o nejasnih pojmih naročnik pojmi, da so pojmi conski sistem, splošni in posebni pogoji prevoza ter tarifni sistem splošno znani in bi se tretji vlagatelj lahko z njimi seznanil v že izdelani študiji (objavljeni na spletni strani naročnika), kar je naročnik tudi navedel v razpisni dokumentaciji.

Naročnik je dne 25. 2. 2013 in 27. 2. 2013 Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje javnega naročila in v predrevizijskem postopku.

Tretji vlagatelj se je z vlogo z dne 26. 2. 2013 opredelil do navedb naročnika, pri čemer izpostavlja dejstvo, da je naročnik v predlogu za izdajo sklepa, da se kljub vloženim zahtevkom za revizijo dovoli začetek novega postopka javnega naročanja, priznal, da je razpisna dokumentacija neopravičeno diskriminatorna in da bo dodatno proučil postavljen koncept razvoja sistema integriranega javnega potniškega prometa, predmet in pogoje pa bo oblikoval tako, da bo omogočen kvalitetnejši pristop k integraciji prometa in večja konkurenčnost ponudnikov. Tretji vlagatelj meni, da je naročnik s tem priznal, da v predmetnem postopku javnega naročanja neopravičeno omejuje konkurenco med ponudniki in je tako potrdil navedbe tretjega vlagatelja v zahtevku za revizijo in utemeljenost njegovega zahtevka za revizijo.

Državna revizijska komisija je v revizijskem postopku, ob upoštevanju načela hitrosti, najprej odločila, da obravnavanje zahtevkov za revizijo prvega, drugega in tretjega vlagatelja združi v en revizijski postopek.

Skladno s prvim odstavkom 300. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 s sprem.; v nadaljevanju: ZPP), katerega določbe se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN glede vprašanj, ki jih ta zakon ne ureja, uporabljajo v revizijskem postopku, se lahko v primeru, kadar teče pred istim sodiščem več pravd med istimi osebami, ali več pravd, v katerih je ista oseba nasprotnik raznih tožnikov ali raznih tožencev, vse te pravde s sklepom senata združijo za skupno obravnavanje, če se s tem pospeši obravnavanje ali zmanjšajo stroški. O vseh združenih pravdah lahko izda sodišče skupno sodbo.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da so vlagatelji vložili zahtevek za revizijo v istem postopku oddaje javnega naročila, zaradi česar je, z namenom pospešitve njihovega obravnavanja, obravnavanje zahtevkov za revizijo združila v en revizijski postopek in v njem sprejela enotno odločitev.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Državna revizijska komisija je po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb vlagateljev in naročnika odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju. Pri odločitvi ni upoštevala navedb naročnika, podanih v okviru postopka odločanja o predlogu naročnika za izdajo sklepa, da se kljub vloženim zahtevkom za revizijo dovoli začetek novega postopka javnega naročanja za isti predmet naročanja (o katerem je Državna revizijska komisija sprejela sklep dne 18. 2. 2013, pod št. 018-040/2013-4), saj je naročnik te navedbe podal z namenom utemeljitve vloženega predloga in ne z namenom odločanja o vloženih zahtevkih za revizijo. Iz teh navedb tudi nikjer ne izhaja, da je naročnik ugotovil kršitve v postopku javnega naročanja in da zato ugotavlja utemeljenost revizijskih očitkov, zaradi česar navedb naročnika v predlogu ni mogoče šteti kot priznanja očitanih kršitev in utemeljenosti zahtevkov za revizijo.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelji naročniku očitajo, da je pri postavitvi pogojev za preverjanje tehnične sposobnosti ponudnikov, konkretno pri referencah, ravnal v nasprotju z Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2) in temeljnimi načeli javnega naročanja.

Naročnik je pogoje za ugotavljanje sposobnosti ponudnikov navedel v poglavju 3. Pogoji za sodelovanje in ugotavljanje sposobnosti. Pogoje za dokazovanje tehnične sposobnosti (reference) je navedel v točki 3.1.3, v okviru katere je v podtočki 1. Tehnične sposobnosti (reference) navedel, da mora ponudnik izkazati naslednje reference:

1. "Uspešno vodenje in koordiniranje istovrstnega in po obsegu primerljivega posla za vzpostavitev celotnega sistema IJPP. Naročnik bo kot istovrstni posel upošteval vsak posel, v okviru katerega je ponudnik vodil in koordiniral vzpostavitev sistema IJPP najmanj na ravni integracije železniškega, medkrajevnega avtobusnega in mestnega avtobusnega prometa na ravni države ali regije v zadnjih desetih letih pred rokom za oddajo ponudb. Naročnik bo kot primerljiv posel upošteval vsak posel, pri katerem je bila vrednost izvedenih del enaka ali višja od 1.000.000,00 EUR (brez DDV).

2. Sodelovanje pri vzpostavitvi upravljavca sistema IJPP z uspešno zaključeno nalogo, ki vsebuje najmanj načrt organizacije in naloge upravljavca sistema IJPP najmanj na ravni integracije železniškega, medkrajevnega avtobusnega in mestnega avtobusnega prometa na ravni države ali regije v zadnjih desetih letih. Naročnik bo kot primerljiv posel upošteval vsak posel, pri katerem je bila vrednost izvedenih del enaka ali višja od 100.000,00 EUR (brez DDV).

3. Implementiran in delujoč informacijski sistem za upravljanje, operativno vodenje in delovanje celotnega sistema JPP na osnovi nabavljenega že izdelanega informacijskega sistema ali lastne izdelave informacijskega sistema za ta namen na ravni države ali regije v zadnjih desetih letih. Naročnik bo kot primerljiv posel upošteval vsak posel, pri katerem je bila vrednost izvedenih del enaka ali višja od 300.000,00 EUR (brez DDV).

4. Izdelan in delujoč sistem za avtorizacijo, razčiščevanje " kliring in poravnavo v sistemu JPP najmanj na ravni integracije železniškega, medkrajevnega avtobusnega in mestnega avtobusnega prometa na ravni države ali regije v zadnjih desetih letih. Naročnik bo kot primerljiv posel upošteval vsak posel, pri katerem je bila vrednost izvedenih del enaka ali višja od 300.000,00 EUR (brez DDV).

5. Izvedba informativne kampanje na ravni uvajanja sistemskih sprememb na področju JPP na ravni države ali regije v zadnjih desetih letih. Naročnik bo kot primerljiv posel upošteval vsak posel, pri katerem je bila vrednost izvedenih del enaka ali višja od 100.000,00 EUR (brez DDV).

6. Sodelovanje v projektni nalogi s področja integriranega JPP v RS. Naročnik bo kot primerljiv posel upošteval vsak posel, pri katerem je bila vrednost izvedenih del enaka ali višja od 20.000,00 EUR (brez DDV).

Navedene aktivnosti na ravni izključno mestnega prometa niso referenca.

Ponudnik lahko reference izkaže sam, s partnerji ali s podizvajalci.

Reference morajo biti potrjene od subjekta, ki ni ponudnik v tem naročilu ali njegov partner, če nastopa s partnerji."

Iz navedb vlagateljev izhaja, da kot sporne izpostavljajo reference od zap. št. 1 do vključno zap. št. 5, pri čemer naročniku ne nasprotujejo v tem, da ne bi smel preveriti tehnične sposobnosti ponudnikov za izvedbo predmetnega naročila, ampak kot ključni argument izpostavljajo dejstvo, da kot "domači" ponudniki (ponudniki s sedežem v RS) navedenih referenc samostojno ali v skupini ("domačih" ponudnikov) ne morejo izpolniti, ker v RS takšnega projekta še nihče ni izvedel in so prepričani, da lahko reference samostojno izpolnijo le "tuji" ponudniki (s sedežem izven RS). Vlagatelji tudi izpostavljajo, da zaradi izključitve mestnega prometa iz referenc kot slovenski prevozniki pri razpisu ne morejo sodelovati, čeprav so avtobusni prevozniki že izvedli integracijo mestnega in primestnega prometa in so kot nosilci javnega potniškega prometa še kako zainteresirani za uspešno delovanje integriranega javnega potniškega prometa.

Izhodišča za preverjanje tehnične sposobnosti ponudnikov določa 45. člen ZJN-2, ki v drugi alineji a) točke drugega odstavka določa, da lahko gospodarski subjekti izkažejo izpolnjevanje tehnične sposobnosti glede na naravo, količino ali pomembnost in uporabo gradnje, storitve ali blaga tudi s seznamom najpomembnejših dobav blaga ali opravljenih storitev v zadnjih treh letih, skupaj z zneski, datumi in navedbo javnih ali zasebnih naročnikov. ZJN-2 v tej določbi določa le posamezna možna dokazila za izkazovanje tehnične sposobnosti, medtem ko mora vsebino pogojev in zahtevano raven usposobljenosti določiti naročnik, upoštevaje pri tem predmet javnega naročila in njegove značilnosti. Naročnik pri tem ni povsem avtonomen, saj ga omejujejo pravila javnega naročanja, primarno izražena skozi temeljna načela. Naročnik v skladu s prvim odstavkom 7. člena ZJN-2 (načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki) ne sme omejevati konkurence med ponudniki, zlasti ne sme omejevati možnih ponudnikov z izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju s tem zakonom, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence. Prvi in drugi odstavek 9. člena ZJN-2 (načelo enakopravne obravnave ponudnikov) določata, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila. Naročnik mora zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo. V skladu z 10. členom ZJN-2 (načelo sorazmernosti) mora naročnik javno naročanje izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila.

Pogoji za ugotavljanje tehnične sposobnosti ponudnikov morajo torej biti oblikovani na način, ki zagotavlja enakopravno obravnavo ponudnikov in pošteno konkurenco v postopku pridobivanja naročila. Vendar pa zagotavljanje enakopravne obravnave ne pomeni, da mora naročnik svoje zahteve oblikovati tako, da sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila omogoči prav vsem ponudnikom na relevantnem trgu. Pravni sistem in znotraj njega pravo javnih naročil sicer varuje enakopravnost ponudnikov in zagotavljanje konkurence pri ponujanju predmeta javnega naročila, vendar pa enakopravnosti ni mogoče razumeti kot absolutne. Enakopravnost namreč ne pomeni, da je treba vsem ponudnikom omogočiti dejansko enak položaj. Nasprotno, pravo praviloma ne sme neposredno vplivati na razmerja na trgu z ukrepi, ki bi povzročala ekonomsko ali dejansko enakost. Zaradi različnih ekonomskih, tehničnih, kadrovskih in tudi naravnih danosti je dejanski položaj ponudnikov in njihovih ponudb različen. Prednosti, ki jih te dajejo, pa je dovoljeno in pogosto celo gospodarno upoštevati. Naročnik prav z določanjem posameznih pogojev ponudnike razvrsti na tiste, ki pogoje izpolnjujejo in zato lahko sodelujejo v postopku, ter tiste, ki enega ali več posameznih pogojev ne izpolnjujejo in zato v postopku ne morejo sodelovati. Za takšno omejevanje pa mora imeti naročnik objektivno opravičljive oziroma strokovno utemeljene razloge, ki so smiselno povezani s predmetom javnega naročila. Iz navedenega izhaja, da zgolj dejstvo, da nekateri ponudniki določenih pogojev ali njihovo kombinacijo ne izpolnjujejo, oziroma jih izpolnjuje le določen krog ponudnikov, še ne daje zadostne podlage za zaključek, da postavljeni pogoji ponudnike neupravičeno razlikujejo, oziroma to lahko postane sporno šele v primeru, ko je takšno razlikovanje posledica okoliščin (razlogov), ki nimajo podlage v predmetu javnega naročila in s tem povezanih objektivno upravičenih potreb naročnika, ampak ponudnikom brez utemeljenega razloga otežujejo ali onemogočajo konkuriranje v postopku javnega naročanja.

Pregled razpisne dokumentacije za oddajo predmetnega javnega naročila pokaže, da je predmet javnega naročila uvajanje integriranega sistema javnega potniškega prometa v RS, katerega cilj je vzpostavitev tega sistema na ravni železniškega prometa ter avtobusnega mestnega in medkrajevnega prometa v splošno uporabo na celotnem območju RS, z vzpostavitvijo enotne vozovnice ter poenotenjem voznih redov. Ponudnik mora v tem okviru nabaviti potrebno opremo za delovanje sistema (strojno in programsko opremo za delovanje celotnega sistema ter opremo za izdajo in kontrolo enotne vozovnice) ter izvesti določene storitve (projektno vodenje in upravljanje projekta na ravni izvajanja projekta, organizacija in delovanje upravljavca, strokovne podlage za upravljanje sistema, upravljavski informacijski sistem, sistem avtorizacije, razčiščevanja " kliringa in poravnave, integracija in nadgradnja obstoječih standardov in sistemov ticketinga, pilotni projekt za preizkus delovanja sistema, informativno izobraževalne dejavnosti ob vzpostavitvi sistema, uvedba sistema na celotnem območju RS ter priprava vmesnih in zaključno poročilo ter poročilo projekta). Podrobnejši opis posameznih storitev je naveden v poglavju 5. Tehnične specifikacije.

Iz vsebine postavljenih pogojev izhaja, da naročnik z referencami zahteva, da je ponudnik vsaj enkrat že uspešno vodil in koordiniral istovrstni in po obsegu primerljiv posel za vzpostavitev celotnega sistema integriranega javnega potniškega prometa, najmanj na ravni integracije železniškega, medkrajevnega avtobusnega in mestnega avtobusnega prometa na ravni države ali regije v zadnjih desetih letih pred rokom za oddajo ponudb (z vrednostjo izvedenih del najmanj 1.000.000,00 EUR). Dalje naročnik zahteva, da je ponudnik že sodeloval pri vzpostavitvi upravljavca sistema integriranega javnega potniškega prometa z uspešno zaključeno nalogo, ki vsebuje najmanj načrt organizacije in naloge upravljavca, prav tako najmanj na ravni integracije železniškega, medkrajevnega avtobusnega in mestnega avtobusnega prometa na ravni države ali regije v zadnjih desetih letih (vrednost del najmanj 100.000,00 EUR), da je izdelal implementiran in delujoč informacijski sistem za upravljanje, operativno vodenje in delovanje celotnega sistema javnega potniškega prometa na osnovi nabavljenega že izdelanega informacijskega sistema ali lastne izdelave informacijskega sistema za ta namen na ravni države ali regije v zadnjih desetih letih (vrednost del najmanj 300.000,00 EUR) ter da je izdelal delujoč sistem za avtorizacijo, razčiščevanje " kliring in poravnavo v sistemu javnega potniškega prometa najmanj na ravni integracije železniškega, medkrajevnega avtobusnega in mestnega avtobusnega prometa na ravni države ali regije v zadnjih desetih letih (vrednost del najmanj 300.000,00 EUR). Naročnik še zahteva, da je ponudnik izvedel informativno kampanjo na ravni uvajanja sistemskih sprememb na področju javnega potniškega prometa na ravni države ali regije v zadnjih desetih letih (vrednost del najmanj 100.000,00 EUR) ter da je sodeloval v projektni nalogi s področja integriranega javnega potniškega prometa v RS (vrednost del najmanj 20.000,00 EUR).

Državna revizijska komisija ob upoštevanju predmeta naročila in vsebine postavljenih pogojev ugotavlja, da naročniku ni mogoče očitati, da postavljeni pogoji ne bi bili smiselno povezani s predmetom konkretnega javnega. Vrsta opravljenih storitev (poslov) v zahtevanih referencah je primerljiva storitvam v konkretnem javnem naročilu, čemur vlagatelji ne nasprotujejo, prav tako ne trdijo, da bi zahtevane reference po višini morebiti bile neprimerljive po višini oziroma ocenjeni vrednosti konkretnega javnega naročila (naročnik je na portalu javnih naročil objavil podatek o ocenjeni vrednosti naročila v višini 4.475.216,67 EUR). Trditve vlagateljev so usmerjene zlasti v domnevno (krajevno) diskriminacijo "domačih" ponudnikov, kar, kot že navedeno, samo po sebi kršitve naročnika ne predstavlja, kolikor za to obstajajo objektivno opravičljivi razlogi. V konkretnem primeru ne gre prezreti dejstva, da naročnik referenc ni omejil na določeno teritorialno območje, kar pomeni, da lahko reference uveljavlja ponudnik s sedežem v katerikoli državi in je referenčne storitve opravljal v katerikoli državi, bistveno je le, da po vsebini in višini ustrezajo zahtevam. Četudi primerljiv posel do sedaj v RS še ni bil izveden (o čemer med strankama ni spora), to po oceni Državne revizijske komisije samo po sebi še ne bi izključevalo "domačih" ponudnikov iz razpisa, saj bi ti lahko uveljavljali opravljen primerljiv posel na območju izven RS. Če pa takšnega posla še niso opravili, pa zgolj to ni dovolj tehten oziroma utemeljen razlog, da bi naročnik postavljene pogoje omilil na način, da bi na primer kot ustrezne štel zgolj reference na ravni integracije mestnega in primestnega avtobusnega prometa, kar predlagajo vlagatelji (ker bi takšen pogoj očitno lahko izpolnili). Naročnik je glede navedenega tudi prepričljivo pojasnil, da je namen konkretnega javnega naročila bistveno obsežnejši in kompleksnejši, ker je treba integrirati medkrajevni promet (avtobusni in železniški) med seboj in z mestnim prometom, integracija na ravni RS pa pomeni vključitev več centrov s periferijami, kar je specifika v primerjavi z integracijo na ravni enega mesta s periferijo. Z integracijo na ravni države se tako integrira več prometnih regij, torej več centrov s periferijami in precejšnjim delom redko poseljenih območij, kjer je javni prevoz še posebej zahtevno organizirati ter z velikim številom prevoznikov, segmenta železniškega in cestnega prometa pa ne gre enačiti tudi zato, ker vsaka vrsta prometa zahteva poznavanje specifike posameznega prevoza, od zakonodaje do načina izvajanja, upravljanja in načrtovanja.

Naročnika gre zato razumeti, da želi izbrati ponudnika, ki je usposobljen za izvedbo primerljivega projekta in je uspešno vodil in koordiniral sistem integriranega javnega potniškega primeta na ravni integracije železniškega in avtobusnega (medkrajevnega in mestnega) prometa, najmanj na ravni države ali vsaj regije, oziroma je uspešno opravil še druge primerljive aktivnosti, ki so pri konkretnem javnem naročilu ključne narave in ki jih naročnik zahteva v okviru referenčnih poslov. Kot je to pojasnil naročnik, je referenčne zahteve oblikoval na podlagi vsebine in zahtevnosti javnega naročila, izpolnjevanje referenc za naročnika pa zagotavlja kakovost ponudbe, saj se zahteva sodelovanje oziroma vodenje projekta integracije javnega potniškega prometa, ki uspešno deluje v praksi. Za naročnika je ključnega pomena, da izbere izvajalca, ki že ima izkušnje s primerljivim projektom, saj je pri roku za izvedbo naročila vezan na odločbo Evropske komisije in na finančno perspektivo 2007-2013, zaradi česar je tudi postavil relativno kratek rok. Državna revizijska komisija se strinja z naročnikom v tem, da je referenca eno od dokazil, s katero ponudnik dokaže, da je istovrstno storitev v preteklosti že (vsaj enkrat) uspešno opravil, na podlagi tega pa lahko naročnik utemeljeno sklepa, da je ponudnik sposoben izvesti konkretno javno naročilo ter ima ustrezno znanje in izkušnje, potrebne za izvedbo javnega naročila. Državna revizijska komisija ob upoštevanju ugotovljenega zaključuje, da ni najti razlogov, ki bi potrjevali očitke vlagateljev o neupravičeni diskriminaciji "domačih" ponudnikov, pri čemer je upoštevala tudi dejstvo, da naročnik ni izključil možnosti, da se "domači" ponudniki povežejo s "tujimi" ponudniki, oziroma da dokažejo izpolnjevanje referenc s partnerji ali s podizvajalci (kar je naročnik izrecno navedel v razpisni dokumentaciji). Državna revizijska komisija še ugotavlja, da vlagatelji napačno razumejo, da je naročnik referenco integracije na ravni mestnega prometa izključil iz referenc. Kot že navedeno, je naročnik ocenil, da zgolj referenca na tej ravni glede na predmet konkretnega naročila ne zadostuje, vendar pa je naročnik hkrati s postavljenim pogojem pod zap. št. 6 (ki vlagateljem sicer ni sporen) zahteval, da ponudnik dokaže sodelovanje v projektni nalogi s področja integriranega javnega potniškega prometa na območju RS. Kot to navajajo vlagatelji, je v RS že bila izvedena integracija mestnega in primestnega avtobusnega prometa, kar pomeni, da bo moral ponudnik dejansko dokazati izkušnje tudi s sodelovanjem v projektni nalogi s področja integracije mestnega in primestnega avtobusnega prometa, s čimer je naročnik zagotovil, da bodo pri konkretnem javnem naročilu sodelovali tudi ponudniki, ki so pridobili te izkušnje na območju RS in česar drugi ponudniki, ki imajo izkušnje s primerljivim projektom, izvedenim le v tujini, ne izpolnjujejo. Državna revizijska komisija zato kot neutemeljene zavrača tudi očitke vlagateljev o tem, da je naročnik iz razpisa popolnoma izključil železniške in avtobusne prevoznike iz Slovenije.

Vlagatelji v zahtevkih za revizijo izpostavljajo tudi določena vprašanja oziroma izražajo dvom v zvezi z možnostjo izvedljivosti projekta, ker naj bi bila vsebina predmeta javnega naročila v nekaterih delih nedorečena, nekatere tehnične zahteve pa naj bi onemogočale kvalitetno izvedbo projekta.

Naročnik mora predmet javnega naročila opisati jasno in tako, da imajo ponudniki za pripravo (popolne) ponudbe zadostne informacije. Potreba naročnika po določeni storitvi, blagu ali gradnji je po eni strani ena od osnovnih predpostavk, ki mora biti izpolnjena, da naročnik prične s postopkom oddaje javnega naročila, po drugi strani pa vodilo naročnika pri pripravi razpisne dokumentacije, saj je določitev vsebine pogojev in drugih zahtev v razpisni dokumentaciji, pa tudi izbira, določitev in uporaba meril, neločljivo povezana s predmetom javnega naročila. Kot to izhaja iz določil 37. člena ZJN-2, se tehnične specifikacije (vključno in še posebej s predmetom javnega naročila) navedejo v dokumentaciji javnega naročila in morajo omogočati enakopraven dostop vsem ponudnikom, prav tako ne smejo ustvarjati ovir za dostop javnih naročil konkurenčnim gospodarskim subjektom. Tehnične specifikacije morajo biti oblikovane na podlagi funkcionalnih zahtev predmeta naročila, vezanih na objektivne potrebe in zahteve naročnika, tako da nedopustno ne omejujejo konkurence med ponudniki. Iz temeljnih načel javnega naročanja izhaja, da mora naročnik izvesti javno naročanje tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, določene skladno s predpisi, ki urejajo porabo proračunskih in drugih javnih sredstev (načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, prvi odstavek 6. člena ZJN-2), da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku (načelo transparentnosti javnega naročanja, prvi odstavek 8. člena ZJN-2) in da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila (načelo enakopravne obravnave ponudnikov, prvi odstavek 9. člena ZJN-2). Prav tako se na (jasno) določitev predmeta javnega naročila navezuje vrsta nadaljnjih naročnikovih ravnanj, na primer izračun ocenjene vrednosti javnega naročila (14. člen ZJN-2, tudi v povezavi z 12. členom ZJN-2, ki določa mejne vrednosti za objave) ter vrste postopkov (24. člen ZJN-2), določanje meril za izbiro ponudbe (48. člen ZJN-2) in podobno. Vse navedene določbe potrjujejo pravilo o tem, da je naročnik tisti, ki v postopku javnega naročanja opredeli bistvene (minimalne) lastnosti javnega naročila in v tem okviru predvsem vrsto, količino in kakovost predmeta, ki ga potrebuje, predmet javnega naročila pa mora biti določen jasno in nedvoumno.

Iz navedb vlagateljev izhaja, da naročniku očitajo, da v okviru integracije in nadgradnje obstoječih sistemov od ponudnika zahteva, da upošteva vse predpostavke sistema integriranega javnega potniškega prometa (conski sistem, splošne in posebne pogoje prevoza, tarifni sistem, daljinar, "), vendar teh predpostavk ni podrobneje opisal (definiral) oziroma se pri tem sklicuje na študijske vire, ki podajajo več možnih rešitev. Dalje vlagatelji očitajo, da naročnik ni definiral osnovnih elementov glede koncepta sistema (conski, linijski, mešani) ter osnovnega modela organiziranosti sistema integriranega javnega potniškega prometa (bruto, neto, vmesne variante), ampak to prepušča ponudnikom (čeprav je variantne ponudbe izključil), kljub temu je natančno opisal tehnične zahteve za opremo in zahteva točno število 300.000 brezstičnih elektronskih tablic, 500 validatorjev in 400 mobilnih terminalov (pri čemer ne specificira, kakšne vrste naj bo ta oprema in kje se bo namestila) ter zahteva natančno preučevanje sistema plačevanja, tarifne politike, kliringa in poravnave.

Kot že navedeno, je predmet konkretnega javnega naročila uvajanje integriranega sistema javnega potniškega prometa v RS, v okviru katerega mora ponudnik dobaviti opremo (strojno in programsko opremo za delovanje celotnega sistema ter opremo za izdajo in kontrolo enotne vozovnice) ter izvesti določene storitve. Naročnik je tehnične specifikacije za opremo in specifikacijo potrebnih storitev opisal v poglavju 5. Tehnične specifikacije. Gre za kompleksen projekt, ki obsega številne storitve in se bo izvajal v več zaporednih fazah. Kot izhaja iz točke B 2.6, integracija in nadgradnja obstoječih standardov in sistema tickeninga predstavlja eno izmed faz projekta, katere rezultat je integrirati oziroma nadgraditi vse obstoječe vozovnične sisteme na celotnem področju javnega potniškega prometa v RS, skladno z izhodišči v nalogah, dostopne na spletni strani: http://test.jpp.si/web/guest/52. Iz navedene spletne strani izhaja, da so bile v okviru projekta integriranega javnega potniškega prometa že opravljene določene raziskave oziroma študije, katerih vsebina je dostopna na tej strani (npr. izdelava conskega sistema, izdelava tarifnega sistema, izdelava modela za določanje cen vozovnic, oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico, izdelava enotnega daljinarja in nacionalnega voznega reda, sistema valorizacije, kliringa in poravnave, "). Ponudnik bo pred izvedbo postopka integracije in nadgradnje opravil pregled in analizo obstoječega stanja, nato pa bo na podlagi izhodišč, ki so že bila izdelana v okviru teh nalog, izvedel integracijo in nadgradnjo obstoječih standardov vozovnic s predpisanim standardom enotne vozovnice (in v tem okviru pripravil načrt uskladitve oziroma nadgradnje, uskladil vozovnice oziroma jih nadgradil tako, da bodo vsi vozovnični sistemi delovali po enakih principih, pri čemer bo upošteval tudi predpostavke sistema conski sistem, splošne in posebne pogoje prevoza, tarifni sistem, daljinar, ").

Iz navedenega izhaja, da bo ponudnik pri izvedbi integracije in nadgradnje obstoječih sistemov vozovnic upošteval že izdelana izhodišča v študijah. Kot je to pojasnil naročnik, so pojmi conski sistem, splošni in posebni pogoji prevoza ter tarifni sistem splošno znani, vlagatelji pa bi se s temi pojmi lahko seznanili preko navedenih študij. Naročnik tudi pojasni, da strokovnjaki s predmetnega področja niso enotni, kakšen sistem integriranega javnega potniškega prometa je za RS najprimernejši, prav tako niso enotni glede osnovnega modela organiziranosti in koncepta sistema, kar je naročnika vodilo k odločitvi o tem, da to prepusti ponudniku kot strokovnjaku, ki bo naročniku predstavil možne rešitve in bo skupaj z naročnikom, z upoštevanjem vseh dejavnikov, izbral najbolj primeren sistem, osnovni model in koncept (tako na primer iz točke B 2.5 Sistem avtorizacije, razčiščevanja " kliringa in poravnave izhaja, da bo izvajalec na podlagi opravljenih predhodnih rezultatov oblikoval predlog najustreznejšega modela avtorizacije, razčiščevanja " kliringa in poravnave za naročniški (bruto), koncesijski (neto) in kombinirani sistem (bruto-neto model) na območju RS). Naročnik še pojasni, da je bila ocena glede števila 300.000 brezstičnih elektronskih tablic, 500 validatorjev in 400 mobilnih terminalov (kar je bilo zahtevano v točki B 1.2), že izdelana v študiji Oblikovanje standarda za enotno elektronsko vozovnico, glede na število prevoznih sredstev, predvidenih mest za validacijo in prodajnih mest, ta oprema pa ni vezana na predpostavke sistema, osnovni model organiziranosti in koncept sistema, prav tako ni vezana na sistem plačevanja, tarifne politike, kliringa in poravnave.

Državna revizijska komisija, ob upoštevanju specifike predmeta javnega naročila, pri katerem je za naročnika ključnega pomena končni cilj (vzpostavitev sistema integriranega javnega potniškega prometa na celotnem območju RS), njegove kompleksnosti ter naročnikovih pojasnil in navedb vlagateljev, zaključuje, da vlagatelji niso uspeli dokazati, da dejstvo, da je naročnik določitev koncepta in modela organiziranosti sistema prepustil ponudniku kot strokovnjaku s tega področja, ki bo tekom izvedbe javnega naročila (ko bodo opravljene potrebne dodatne raziskave in z upoštevanjem že izdelanih študij) skupaj z naročnikom predlagal najbolj primerno rešitev, ne predstavlja zadostne podlage za zaključek, da je predmet javnega naročila nedorečen ali nejasen do te mere, da ponudnikom morebiti ne omogoča priprave (popolne) ponudbe oziroma oblikovanja (primerljivih) ponudbenih cen. Enako velja ugotoviti glede podrobnejših specifikacij brezstičnih elektronskih tablic, validatorjev in mobilnih terminalov. Naročnik je ocenil, da gre za vprašanja, ki jih bo strokovnjak s predmetnega področja lahko že v tej fazi postopka ustrezno ovrednotil, nato pa naročniku predlagal najprimernejše rešitve. Po drugi strani vlagatelji v zahtevku za revizijo ne pojasnijo, kako naj bi to sploh vplivalo na oblikovanje ponudbe ali ponudbenih cen niti tega z ničemer ne dokažejo. Državna revizijska komisija opozarja na določbo 15. člena ZPVPJN, skladno s katerim mora vlagatelj v zahtevku za revizijo navesti očitane kršitve ter dejstva in dokaze, s katerimi se kršitve dokazujejo, podoben zaključek pa gre napraviti tudi na podlagi 7. in 212. člena ZPP. Zahtevek za revizijo je namenjen zatrjevanju kršitev, ki naj bi jih v postopku oddaje javnega naročila storil naročnik, v ta namen pa ZPVPJN od vlagatelja zahteva aktivno vlogo pri navajanju (pravno relevantnih) dejstev in predlaganju (pravno relevantnih) dokazov. Skladno s pravilom o povezanosti trditvenega in dokaznega bremena, ki določa, da morajo biti trditve jasne, določne (konkretizirane) in dokazane, mora tako tista stranka, ki določeno dejstvo zatrjuje, to dejstvo tudi dokazati (oziroma predlagati izvedbo ustreznih dokazov), posledice nedokazanosti nekega dejstva pa prizadenejo tisto stranko, ki mora dejstvo, glede na normo materialnega prava, zatrjevati in dokazati. Državna revizijska komisija zato tudi ob upoštevanju navedb vlagateljev ocenjuje, da ti naročnikovih kršitev niso uspeli dokazati in je zato revizijske očitke kot neutemeljene zavrnila.

Glede očitkov vlagateljev o kontradiktornem ravnanju naročnika, ker je ponudnikom prepustil izbor določenih rešitev, hkrati pa je v razpisni dokumentaciji navedel, da variantne ponudbe ne bodo upoštevane (poglavje 2. Navodilo ponudnikom za izdelavo ponudbe ter določila o izvedbi postopka, točka 2.3.7 Variantne ponudbe), Državna revizijska komisija ugotavlja, da je namen variantnih ponudb drugačen, kot si to predstavljajo vlagatelji. Variantne ponudbe, ki jih ZJN-2 (38. člen) dopušča v primeru, če je merilo ekonomsko najugodnejša ponudba (v zadevnem primeru je merilo najnižja cena), je treba razumeti v smislu, da naročnik namesto zahtevane rešitve dopusti upoštevanje variant, ki mu jih ponudijo ponudniki, kar pomeni, da naročnik upošteva drugačne (morebiti novejše ali bolj napredne) tehnične rešitve, variantna ponudba pa kot takšna v celoti odstopa od zahtev naročnika. V zadevnem primeru gre za drugačne okoliščine, saj je naročnik predmet javnega naročila in njegov končni cilj vnaprej navedel in ne dopušča variantnih možnosti. Zgolj možnost alternativnih rešitev posameznih vprašanj, kjer bo izbor najprimernejše rešitve opravljen tekom izvedbe javnega naročila in ob sodelovanju naročnika, pa se po mnenju Državne revizijske komisije ne izključuje z dejstvom, da naročnik variantnih ponudb ne bo upošteval. S tem povezane revizijske očitke je zato Državna revizijska komisija prav tako kot neutemeljene zavrnila.

Prvi in drugi vlagatelj se tudi sprašujeta, kaj bo z obstoječimi informacijskimi sistemi, s katerimi razpolagajo izvajalci javnega potniškega prometa (ali bodo ukinjeni ali zamenjani), saj razpisna dokumentacija tega ne ureja ter izpostavljata vprašanje zmožnosti izvedljivosti javnega naročila v delu, v katerem naročnik zahteva analizo obstoječih rešitev in nadgradnjo oziroma integracijo vseh obstoječih sistemov, ti pa so v lasti zasebnih gospodarskih subjektov in ne naročnika, razpisna dokumentacija pa ne predvideva niti postavke sodelovanja obstoječih prevoznikov.

Te navedbe je po mnenju Državne revizijske komisije mogoče razumeti le v smislu opozarjanja naročnika na določena dejstva, ki z oblikovanjem ponudbe za konkretno javno naročilo nimajo neposredne povezave. Razumeti gre, da so vlagatelji glede na dejstvo, da opravljajo dejavnost javnega prevoza potnikov in bo zato uvedba integriranega javnega potniškega prometa nedvomno vplivala tudi na opravljanje njihove dejavnosti, zainteresirani, da so obveščeni o tem, kaj se bo z obstoječimi sistemi (ki so v njihovi lasti ali lasti drugih ponudnikov javnega prevoza) zgodilo in na kakšen način bodo sodelovali pri izvedbi konkretnega projekta. Vendar pa tovrstna vprašanja ne morejo biti predmet presojanja naročnikovih ravnanj v revizijskem postopku, v katerem je treba naročnikove kršitve zatrjevati in dokazati, ampak gre za vprašanja, ki so v pristojnosti naročnika, ki bo moral ustrezno urediti odnose z obstoječimi prevozniki javnega potniškega prometa in poskrbeti, da se bodo vključili v projekt, da bo izvajalec lahko izvedel integracijo oziroma nadgradnjo obstoječih sistemov. Tudi iz naročnikovih pojasnil gre razumeti, da gre za vprašanja, ki se bodo reševala v okviru samega izvajanja javnega naročila, od sodelovanja prevoznikov pa bo tudi odvisno, kaj se bo z obstoječimi sistemi zgodilo (pri čemer še izpostavlja, da sodelovanje obstoječih prevoznikov ni strošek ponudnika). Naročnik poudarja, da bodo prevozniki, ki imajo trenutno z naročnikom sklenjene koncesijske pogodbe za opravljanje gospodarske javne službe prevoza potnikov oziroma ponudniki, ki opravljajo dejavnost prevoza na podlagi pogodbe s koncesionarjem, morali imeti sistem, ki bo integriran, saj drugače prevoza ne bodo mogli več opravljati. Naročnik pa je tisti, ki podeljuje koncesije in določa pravice in dolžnosti koncesionarjev, katerim se bodo obstoječe pogodbe iztekle konec leta 2013, ko bo naročnik tudi pripravil nov razpis za podelitev koncesij. Naročnik je zato prepričan, da so prevozniki zainteresirani, da se tudi ponudniki vključijo v realizacijo projekta. Državna revizijska komisija zato tudi v tem delu ne ugotavlja naročnikovih kršitev.

Vlagatelji izražajo tudi pomisleke glede možnosti izvedljivosti projekta, ker razpisna dokumentacija predvideva ustanovitev upravljavca na podlagi zakona o javnem potniškem prometu, ki še ni bil sprejet, zaradi česar bi se lahko po njihovem mnenju zgodilo, da se bo način in oblika upravljavca spremenila tako, da ne bo več skladna s to razpisno dokumentacijo, poleg tega pa bi zato lahko bila vprašljiva tudi izvedba ene izmed faz javnega naročila, ki je prav tako vezana na sprejem navedenega zakona.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelji zgolj hipotetično opozarjajo na domnevne situacije, do katerih bi lahko po njihovem mnenju prišlo, kolikor zakon ne bo sprejet v roku, ki ga predvideva razpisna dokumentacija, zaradi česar s tem povezanih očitkov vsebinsko ni mogoče presojati. Ne glede na to Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v okviru opisa storitev v zvezi z organizacijo in delovanjem upravljavca (točka B 2.2) sicer res navedel, da se za izvajanje integriranega javnega potniškega prometa na podlagi določil zakona o javnem potniškem prometu, ki bo predvidoma potrjen in sprejet septembra 2013, ustanovi družba za upravljanje integriranega javnega potniškega prometa, ki bo skupaj z izvajalcem vzpostavila potrebne podlage za integracijo sistema in za izvedbo pilotnih projektov za uvedbo enotne vozovnice. Naročnik je v tej točki tudi opisal predvideno organizacijo in naloge upravljavca. Naročnik navaja, da sicer obstaja možnost, da zakon nujno ne bo sprejet v predvidenem roku, vendar pa pojasni, da je priprava zakona v njegovi pristojnosti, njegova vsebina pa bo zgolj splošne narave (dala naj bi podlage za ustanovitev upravljavca in določila njegove pristojnosti) in ne bo vplivala na obliko upravljavca do te mere, da ne bi ustrezala vsebini predmetne razpisne dokumentacije. Četudi zakon ne bo sprejet, pa naročnik izpostavlja, da to na izvedbo javnega naročila (integracijo javnega potniškega prometa) ne bo vplivalo, saj bo naloge upravljavca v tem primeru prevzel sam.

Državna revizijska komisija še ugotavlja, da iz poglavja C. Predvideni roki izvedbe, v katerem je naročnik tretjo fazo projekta vezal na zaključek druge faze oziroma na sprejem zakona o javnem potniškem promet, kot končni rok izvedbe pa je določil 14. 11. 2014, že iz njegovega naslova in njegove uvodne določbe izhaja, da je naročnik določil zgolj predvidene roke in predvidene roke posameznih faz izvedbe projekta, ne pa dokončnih (fiksnih) rokov. V tem kontekstu je treba razumeti tudi vse ostale določbe razpisne dokumentacije (npr. v vzorcu pogodbe), ki opredeljujejo roke za izvedbo javnega naročila. Naročnik ob tem pojasni, da je rok za izvedbo naročila zaradi posebnih okoliščin (odločba Evropske Komisije, financiranje) sicer kratek, vendar pa poudarja, da je jasno, da izvajalec ne more odgovarjati za dogodke, na katere nima vpliva in naročnik v takšnem primeru odgovornosti za morebitno zamudo pri izvedbi naročila ne more prenesti na izvajalca.

Vlagatelji tudi navajajo, da je glede na dejstvo, da se postavlja nov sistem, zahteva po točno določeni uporabi programske opreme (Oracle, Windows, "), kar je naročnik zahteval v okviru točke B 1.1.3 Nabava programske opreme, diskriminatorna, ker je dobaviteljev podobne opreme še kar nekaj, to pa lahko vzbuja sum omejevanja konkurence. Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelji ne zatrjujejo, da jim postavljene zahteve onemogočajo konkuriranje oziroma predložitev popolne ponudbe, zaradi česar se postavlja vprašanje, kako naj bi domnevna kršitev sploh posegla v njihov položaj. Ne glede na to Državna revizijska komisija izpostavlja, da iz določb 37. člena ZJN-2 ne izhaja absolutna prepoved sklicevanja na posamezno znamko ali vir ali na posebni postopek ali na blagovne znamke, patente, tipe ali posebno poreklo ali proizvodnjo, ampak le v primeru, če tega ne upravičuje predmet naročila in če bi se s takim ravnanjem dajala prednost nekaterim podjetjem ali proizvodom ali bi bili s tem izločeni, ali ko predmeta naročila ni mogoče opisati drugače (pri slednjem sklicevanju je treba navesti "ali enakovredni"). Naročnik je glede navedenega pojasnil, da že razpolaga z izdelanimi uporabniškimi rešitvami (Enotni daljinar, nacionalni vozni red, Informacijski portal za potnike, kar izhaja tudi iz točke B 2.4 Upravljavsko informacijski sistem), ki delujejo v okolju Oracle in Windows, zaradi česar bo morala dobavljena programska oprema delovati v tem okolju. Državna revizijska komisija zato ob upoštevanju naročnikovih pojasnil ne najde razlogov, ki bi potrjevali očitke vlagateljev o neupravičenem sklicevanju na točno določeno uporabo programske opreme.

Glede navedb oziroma dvomov prvega in drugega vlagatelja, da kateri izmed ponudnikov z določenimi rešitvami že razpolaga, zaradi dejstva, ker je naročnik v točki 2.3.3 Ponudbena cena navedel, da ponudnik izpolni s cenami vse pozicije, podane v ponudbenem predračunu, če pa katero izmed pozicij ponuja zastonj, vpiše ceno 0 EUR, Državna revizijska komisija ugotavlja, da gre le za izražene dvome vlagateljev, ne pa jasne in konkretne trditve o kršitvah naročnika, ki bi bile tudi dokazane. Naročnik je glede navedene določbe sicer pojasnil, da jo je vnesel v razpisno dokumentacijo na podlagi preteklih izkušenj, ko ponudniki v ponudbenem predračunu kakšne postavke niso izpolnili in je zato moral njihovo ponudbo izločiti, ker je moral sklepati, da te postavke ne ponujajo. Sporna določba sicer ne ureja položaja, ko ponudnik postavke ne izpolni, ampak, ko jo želi ponuditi zastonj in zato vpiše znesek 0 EUR, glede česar pa Državna revizijska komisija ocenjuje, da določba sama po sebi ne predstavlja kršitve naročnika, še manj pa dokaz o tem, da kateri od ponudnikov že razpolaga z določenimi rešitvami. Vlagatelji sicer izpostavljeni dvom dodatno podkrepljujejo z že navedenim dejstvom, da so popisi strojne in programske opreme natančno navedeni (čeprav rešitev sploh še ni znana) ter da mora izvajalec v okviru popisa del za strokovne podlage za upravljanje integriranega javnega potniškega prometa (točka B 2.3) vzpostaviti informacijsko tehnične pogoje za delovanje upravljavca v okviru nabavljene strojne in programske opreme. Vendar pa glede teh navedb Državna revizijska komisija ugotavlja, da ni niti jasno, kako naj bi to sploh bilo povezano z domnevno že izdelano rešitvijo potencialnega ponudnika.

Tretji vlagatelj naročniku še očita, da je s tem, ko je v obrazcu predračuna navedel, da se ponudnik strinja, da so razpisane količine po načelu "ključ v roke" in zajemajo vsa dela, ki so potrebna za funkcionalno realizacijo predmeta javnega naročila ravnal neprimerno, ker predmet naročila predstavljajo storitve in ne gradnje, naročnik pa bi moral storitve opisati na način, da ponudniki vedo, kaj ponuditi. Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v obrazcu ponudbenega predračuna predvidel vpis ponudbenih cen po posameznih postavkah za ponujeno opremo in storitve, pri čemer je izhajal iz opisa storitev v poglavju V. Tehnične specifikacije. Sklicevanje na klavzulo "ključ v roke" je zato po mnenju Državne revizijske komisije treba razumeti le v smislu, da morajo biti zajeta vsa dela, ki jih je naročnik opisal v okviru tehničnih specifikacij, kot je to pojasnil tudi naročnik, ki je navedel, da je s tem želel ponudnike zgolj opozoriti, da od njih pričakuje izvedbo celotnega naročila, ne glede na število opravljenih ur (naročnik je pri postavkah storitev kot mersko enoto navedel "komplet"). Državna revizijska komisija zato tudi v tem delu ne najde razlogov za ugotovitev naročnikovih kršitev.

V zvezi z očitkom prvega vlagatelja, da je naročnik zahteval minimalni garancijski rok za dobavljeno opremo le eno leto, kar naj bi bilo manj od minimalno priporočenih garancijskih rokov dve leti, prvemu vlagatelju pa to vzbuja tudi dvom, da je naročnik navedel specifikacijo, ki omogoča dobavo slabše in cenejše opreme, Državna revizijska komisija ugotavlja, da navedbe tretjega vlagatelja ne držijo. Kot je to pojasnil naročnik, je v okviru tehničnih specifikacij za dobavljeno opremo za delovanje celotnega sistema (strojna in programska), v točki B 1.1.2 Nabava sistemske strojne opreme, navedel, da mora izvajalec nuditi garancijo za dobavljeno opremo najmanj eno leto po izteku pogodbe in ne eno leto od dneva dobave opreme naročniku. Pogodba za izvedbo predmetnega javnega naročila se bo zaključila šele po zaključku vseh predvidenih faz projekta, kar pomeni, da je treba eno leto garancije šteti šele od tega dneva. Izvajalec naj bi informacijski sistem postavil v drugi fazi projekta (skupaj je predvidenih šest faz), kar po podatkih naročnika pomeni, da bo moral izvajalec garantirati za dobavljeno opremo v času izvajanja pogodbe približno leto dni in nato še eno leto po izteku pogodbe, skupaj torej približno dve leti od postavitve sistema. Državna revizijska komisija zato s tem povezane revizijske očitke tretjega vlagatelja kot neutemeljene zavrača.

Ker Državna revizijska komisija po presoji revizijskih očitkov ni ugotovila naročnikovih kršitev v postopku oddaje javnega naročila, je zahtevek za revizijo prvega vlagatelja, zahtevek za revizijo drugega vlagatelja in zahtevek za revizijo tretjega vlagatelja, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljene zavrnila.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.

Prvi vlagatelj, drugi vlagatelj in tretji vlagatelj so zahtevali povračilo stroškov, nastalih v postopku pravnega varstva. Ker vlagatelji z zahtevki za revizijo niso uspeli, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, zahteve prvega vlagatelja, drugega vlagatelja in tretjega vlagatelja za povrnitev stroškov zavrnila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 3. točke izreka tega sklepa utemeljena.

V Ljubljani, 11. 4. 2013


Predsednica senata:
Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.
Članica Državne revizijske komisije











Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Langusova ulica 4, Ljubljana
- Slovenske železnice d.o.o., Kolodvorska 11, Ljubljana
- Javno podjetje Ljubljanski potniški promet d.o.o., Celovška cesta 160, Ljubljana
- Odvetniška družba Marovt in partnerji d.o.o., Rozmanova 12, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana
- arhiv, tu

Natisni stran