018-104/2013 Plinovodi, d.o.o.

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN), v senatu Boruta Smrdela kot predsednika senata ter mag. Nataše Jeršič in mag. Maje Bilbija kot članic senata, v postopku pravnega varstva pri oddaji javnega naročila »Izvajanje gradbenega nadzora pri razširitvi kompresorske postaje Kidričevo s 3. kompresorsko enoto« in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj Gradbeni inštitut ZRMK, d.o.o., Dimičeva ulica 12, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Plinovodi, d.o.o., Cesta Ljubljanske brigade 11b, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 29. 3. 2013

odločila:

Naročnik mora o vlagateljevem revizijskem zahtevku z dne 8.3.2013 odločiti v skladu z 28. členom ZPVPJN.

Obrazložitev:

Naročnik oddaja javno naročilo "Izvajanje gradbenega nadzora pri razširitvi kompresorske postaje Kidričevo s 3. kompresorsko enoto", in sicer po postopku s pogajanji po predhodni objavi. Obvestilo o javnem naročilu je naročnik objavil na Portalu javnih naročil, in sicer pod objavo št. JN13804/2012 z dne 21.12.2012.

Dne 20.2.2013 je naročnik izdal dokumenta "Obvestilo o izbiri" (znaka PSP-98-MW ter PSP-99-MW), iz katerih izhaja, da se predmetno javno naročilo odda ponudniku "Vodilni partner Projekt, d.d., Nova Gorica, Kidričeva 9a, Nova Gorica", ki je ponudil najugodnejšo ponudbeno vrednost (opomba Državne revizijske komisije: v postopku sta skupno ponudbo dejansko oddala ponudnika Projekt, d.d., Nova Gorica, Kidričeva 9a, Nova Gorica ter IBT SPI, d.o.o., Gimnazijska cesta 16, Trbovlje; v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Na vlagateljevo zahtevo z dne 22.2.2013 je naročnik temu dne 27.2.2012 izdal dodatno obrazložitev odločitve o oddaji javnega naročila, dne 28.2.2013 pa mu je omogočil vpogled v dokumentacijo. Dne 4.3.2013 je vlagatelj na naročnika naslovil zahtevo za spremembo odločitve o oddaji javnega naročila.

Dne 8.3.2013 je vlagatelj na naročnika naslovil zahtevek za revizijo, v katerem zatrjuje, da je naročnik v postopku kršil več določb Zakon o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/2006 in sprem.). Vlagatelj tako (pod točko I. zahtevka) zatrjuje, da je naročnik kršil njegovo pravico do vpogleda v postopkovno dokumentacijo, s tem pa mu tudi onemogočil učinkovito pravno varstvo, da je (pod točko II. zahtevka) ponudba izbranega ponudnika iz več razlogov (ki jih vlagatelj podrobno obrazloži) nepopolna, ter da so bila (pod točko III. zahtevka) kršena temeljna načela postopka. Vlagatelj zato zahteva, da (1. točka predloga) se mu omogoči vpogled v celotno postopkovno dokumentacijo v zvezi z javnim naročilom in končno ponudbo izbranega ponudnika, ki jo je podal v postopku s pogajanji, da (2. točka predloga) naročnik oziroma Državna revizijska komisija razveljavi odločitev o oddaji naročila, o kateri je bil vlagatelj obveščen z obvestilom o izbiri št. PSP-98-MW z dne 20.2.2013, podredno, da (3. točka predloga) naročnik oziroma Državna revizijska komisija razveljavi celoten postopek oddaje javnega naročila zaradi kršitve temeljnih načel, ter da (4. točka predloga) naročnik povrne vlagatelju zahtevka za revizijo stroške v zvezi z revizijskim postopkom in DDV ter takso v višini 1.183,85 EUR.

Izbrani ponudnik se je o vlagateljevih navedbah izjasnil z vlogo brez datuma, ki jo je naročniku poslal dne 15.3.2013.

Naročnik je dne 19.3.2013 sprejel sklep, iz izreka katerega izhaja naslednji zapis: "Zahtevku za revizijo v točki 1 se delno ugodi, tako da se razveljavi odločitev iz "Zapisnika o vpogledu v ponudbeno dokumentacijo v postopku oddaje javnega naročila št. P/JN/48/2012/TP-SV z dne 28.2.2013 ob 13.00 uri", v delu, kjer je določeno, da "se vlagatelju ne dovoli vpogled v ostalo postopkovno oz. korespondenčno dokumentacijo naročnika", in se vlagatelju zahtevka za revizijo pošlje: "Sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila št. P/JN/48/2012/TP-SV z dne 29.11.2012", "Sklep o imenovanju pogajalske skupine" z dne 30.1.2013, "Preveritev neobičajno nizkih ponudb v postopku oddaje javnega naročila št. P/JN/48/2012/TP-SV", "Poročilo o izvedbi javnega naročila št. P/JN/48/2012/TP-SV" z dne 18.2.2013 in končna ponudba izbranega ponudnika, ki jo je podal v postopku s pogajanji, v preostalem pa se kot neutemeljen zavrne." V obrazložitvi sklepa naročnik pojasnjuje potek predmetnega postopka oddaje javnega naročila, ugotavlja, da so izpolnjene vse procesne predpostavke za sprejem revizijskega zahtevka v obravnavo, ter hkrati, da bi vlagatelju moral biti omogočen vpogled v dokumente, navedene v izreku sklepa. Zaradi navedenega je naročnik sprejel odločitev, kot izhaja iz izreka. V pravnem pouku sklepa je naročnik vlagatelja seznanil, da lahko v primeru, ko naročnik zahtevku za revizijo ugodi in le delno razveljavi postopek javnega naročanja, ta pri naročniku vloži predlog za začetek revizijskega postopka.

Vlagatelj je dne 21.3.2013 na naročnika naslovil predlog za začetek revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo. V vlogi izpostavlja, da mu še vedno ni bil omogočen vpogled v celotno postopkovno dokumentacijo, temveč zgolj v nekatere dokumente, ki jih je naročnik izbral po svoji presoji. Vlagatelj izpostavlja tudi, da je naročnik zgolj pavšalno, brez vsake obrazložitve ali navajanja nasprotnih dejstev, zavrnil vlagateljev revizijski zahtevek v delu, ki se nanaša na nepopolnost ponudbe izbranega ponudnika, ravno tako pa, kljub temu, da je njegovemu revizijskemu zahtevku delno ugodil, vlagatelju ni priznal nobenih stroškov postopka. V zaključku vloge vlagatelj izpostavlja še dejstva, ki po njegovem prepričanju kažejo na izrazito pristranskost naročnika pri izbiri ponudbe izbranega ponudnika.

Naročnik je v prilogi dopisa, prejetega dne 27.3.2013, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentacijo o predmetnem postopku oddaje javnega naročila in z njim v zvezi vodenem predrevizijskem postopku. V dopisu dodatno pojasnjuje, da je s Sklepom z dne 19.3.2013 odločil zgolj o 1. točki vlagateljevega pravovarstvenega predloga, o točkah 2. do 4. predloga pa še ni odločal. Prav tako tudi zakonsko določen rok za odločitev o vlagateljevem revizijskem zahtevku še ni potekel. Kljub temu, da je naročnik delno ugodil vlagatelju v točki 1 in mu omogočil vpogled v postopkovno oz. korespondenčno dokumentacijo, pa mu roka za dopolnitev ali spremembo zahtevka za revizijo ni mogel določiti, saj je določitev takšnega roka po petem odstavku 31. člena ZPVPJN pridržana zgolj Državni revizijski komisiji. Naročnik z vlogo zato prosi Državno revizijsko komisijo za pojasnilo, ali bo zahtevek za revizijo obravnavala v vseh točkah, da bi se lahko o točkah, o katerih še ni odločil, tudi sam opredelil.

Po pregledu dokumentacije ter preučitvi navedb udeležencev v postopku je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

V skladu z določili ZPVPJN mora o zahtevku za revizijo v predrevizijskem postopku odločiti naročnik. Državna revizijska komisija je pristojna obravnavati vlagateljev zahtevek za revizijo šele po tem, ko o njem, skladno z določili 28. člena ZPVPJN, meritorno odloči naročnik. Izjema velja le v primeru molka naročnika (četrti odstavek 28. člena ZPVPJN), kar je pogoj za nastop procesne predpostavke za vsebinsko odločanje Državne revizijske komisije. ZPVPJN tudi določa, da mora naročnik pri odločanju opraviti vsa dejanja, ki so potrebna za ugotovitev določenega dejstva in presojo navedb v zahtevku za revizijo (zlasti tista, ki jih ni izvedel v postopku oddaje javnega naročila, pa bi jih moral) in upoštevati navedbe vlagatelja ter se do njih opredeliti in utemeljiti svoja stališča (drugi odstavek 28. člena ZPVPJN). Naročnik se je torej v okviru vsebinske presoje zahtevka dolžan opredeliti do vseh revizijskih navedb vlagatelja oziroma odgovoriti na vse očitke o nepravilnosti vodenja postopka oddaje javnega naročila. Le na podlagi celostne vsebinske obravnave zahtevka za revizijo in predloženih dokazov lahko naročnik sprejme sklep o tem, ali je vlagateljev zahtevek za revizijo utemeljen ali ne.

V konkretni zadevi je naročnik o zahtevku za revizijo vlagatelja z dne 8.3.2013 sicer sprejel odločitev (sklep z dne 19.3.2013), katero pa je mogoče razumeti na način, da je odločil le glede 1. točke pravovarstvenega predloga (v zvezi z vpogledom v postopkovno dokumentacijo naročnika in končno ponudbo izbranega ponudnika) in obravnaval le s tem povezane očitane kršitve. Sprejel je odločitev, da se zahtevku za revizijo v točki 1 delno ugodi in vlagatelju v ta namen posredoval kopije določenih dokumentov, v preostalem delu je zahtevek zavrnil, pri čemer ni povsem jasno, ali je mišljena le zavrnitev preostalega zahtevka v točki 1 (kot to razlaga naročnik, ki je v vlogi z dne 27.3.2013 pojasnil, da naj bi o preostanku vlagateljevega revizijskega zahtevka še nameraval odločiti in je s sklepom z dne 19.3.2013 želel odločiti le o 1. točki pravovarstvenega predloga) ali zavrnitev tudi v vseh ostalih točkah zahtevka (2., 3 in 4). Vlagatelj je, ob upoštevanju pravnega pouka naročnika, podal predlog za začetek revizijskega postopka.

Naročnik se torej v odločitvi o zahtevku za revizijo ni vsebinsko opredelil do pretežnega dela vlagateljevega revizijskega zahtevka, in sicer v delu, ki se nanaša na zatrjevano nepopolnost ponudbe izbranega ponudnika ter kršitev temeljnih načel javnega naročanja, prav tako ni sprejel odločitve o 2., 3. in 4. točki pravovarstvenega predloga iz vlagateljevega revizijskega zahtevka (kar med strankama ni sporno).

Državna revizijska komisija pojasnjuje, da gre pri revizijskem zahtevku za enovito pravno sredstvo, v zvezi s katerim praviloma ni mogoče izdajati delnih odločitev ali sklepov. Ureditev postopka pravnega varstva v postopkih javnega naročanja, kot jo določa ZPVPJN in s tem povezan namen zagotavljanja učinkovitega pravnega varstva ponudnikov namreč narekujeta, da naročnik o celotnem revizijskem zahtevku sprejme enotno (hkratno) odločitev, na podlagi katere se potem postopek pravnega varstva tudi ustrezno nadaljuje oziroma zaključi. Drugačna razlaga določil ZPVPJN bi imela za posledico (najmanj) nezmožnost presoje interesa vlagatelja za vodenje revizijskega postopka, onemogočila bi ugotavljanje vlagateljevega uspeha v postopku, slednjemu pa bi preprečila tudi, da ob upoštevanju celostne odločitve naročnika o njegovem revizijskem zahtevku presodi, ali bo zahteval uvedbo revizijskega postopka (v primeru, ko naročnik revizijskemu zahtevku ugodi le delno) oziroma ali bo v tem postopku (v primeru naročnikove zavrnitve revizijskega zahtevka, uveden samodejno) vztrajal. Vlagatelj torej lahko šele potem, ko naročnik odloči o vseh njegovih zahtevkih oziroma kršitvah, pretehta svoj uspeh v predrevizijskem postopku in se odloči, ali bo s postopkom nadaljeval (vztrajal) pred Državno revizijsko komisijo (v ta namen lahko poda predlog za začetek revizijskega postopka ali umakne zahtevek za revizijo). Vse navedeno potrjuje stališče, da je za zagotavljanje učinkovitega pravnega varstva vlagatelja bistvenega pomena, da naročnik odloči o celotnem zahtevku za revizijo z enotno odločitvijo.

Ob zapisanem gre sicer pritrditi naročniku v tem, da ZPVPJN ne vsebuje izrecnih določil, ki bi naročniku dajala podlago, da po tem, ko prejme revizijski zahtevek, najprej odpravi očitane kršitve glede vpogleda v postopkovno dokumentacijo in vlagatelju nato (tudi formalno) omogoči dopolnitev njegovega revizijskega zahtevka (to lahko vlagatelju, skladno z določili petega odstavka 31. člena ZPVPJN, izrecno dovoli Državna revizijska komisija). Razumeti gre, da zakon ne more vnaprej predvideti in urediti vseh položajev, ki nastanejo v okviru postopka pravnega varstva in je zato takšne položaje treba urejati ob upoštevanju vseh okoliščin konkretnega primera ter skozi namensko razlago zakonskih določil (včasih tudi s pomočjo analogije primerljivih položajev), pri čemer pa je treba ves čas skrbeti za interes vlagatelja oziroma za to, da mu pravno varstvo ne bo onemogočeno ali oteženo. V konkretnem primeru pa je naročnik po mnenju Državne revizijske komisije vlagatelja spravil v negotov položaj ne le s tem, da ni odločil o celotnem zahtevku za revizijo, temveč tudi zato, ker ni niti jasno odločil o delu zahtevku za revizijo, vlagatelja pa napotil na nadaljnje pravno varstvo, kot da bi že odločil o celotnem zahtevku za revizijo, zaradi česar je vlagatelj bil primoran podati predlog za začetek revizijskega postopka.

Državna revizijska komisija je ob upoštevanju ugotovljenega dejanskega stanja in predstavljenih stališč v konkretnem primeru odločila, da mora naročnik o celotnem vlagateljevem revizijskem zahtevku z dne 8.3.2013 odločiti v skladu z 28. členom ZPVPJN. Naročnik mora torej sprejeti (enotno) odločitev o vseh zahtevkih vlagatelja in o tem obvestiti vlagatelja (z ustreznim poukom o možnem pravnem varstvu). Državna revizijska komisija namreč ocenjuje, da bo v konkretnem primeru le na takšen način vlagatelju omogočeno, da bo ocenil uspeh celotnega revizijskega zahtevka in se na tej podlagi odločil o nadaljnjem pravnem varstvu. Naročnik naj pri odločitvi upošteva že zavzeta stališča iz sklepa z dne 19. 3. 2013 (s katerim je zahtevku za revizijo delno ugodil).

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz tega sklepa.


V Ljubljani, dne 29. 3. 2013

Predsednik senata:
Borut Smrdel, univ. dipl. prav.,
predsednik Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Plinovodi, d.o.o., Cesta Ljubljanske brigade 11b, Ljubljana,
- Gradbeni inštitut ZRMK, d.o.o., Dimičeva ulica 12, Ljubljana,
- Projekt, d.d., Nova Gorica, Kidričeva 9a, Nova Gorica,
- IBT SPI, d.o.o., Gimnazijska cesta 16, Trbovlje,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Župančičeva 3, Ljubljana,
- arhiv, tu.

Natisni stran