018-343/2012 Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 19. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s sprem.; v nadaljevanju: ZPVPJN) v povezavi s 27. in z 62. členom Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/2006; v nadaljevanju: ZJZP) v senatu mag. Maje Bilbija kot predsednice senata, Boruta Smrdela kot člana senata in mag. Nataše Jeršič kot članice senata v postopku pravnega varstva za sklenitev javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva za "koncesijo za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, ki so v upravljanju Direkcije RS za ceste", začetim z zahtevkom za revizijo vlagatelja Gradbeno podjetje in kamnolom Grasto, d. o. o., Letališka cesta 33, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Miro Senica in odvetniki, d. o. o., Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanja pooblaščenega izvajalca Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: Direkcija) in v zvezi s predlogom za izdajo sklepa o zadržanju postopka oddaje javnega naročila, 30. 10. 2012

odločila:

Predlogu za izdajo sklepa, da se zadrži nadaljnje izvajanje aktivnosti v postopku za sklenitev javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva za "koncesijo za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, ki so v upravljanju Direkcije RS za ceste", se ne ugodi.

Obrazložitev:

Vlagatelj je v postopku za sklenitev javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva (objava 13. 9. 2012 na portalu javnih naročil, pod št. objave JN9871/2012, in 18. 9. 2012 v Dodatku k Uradnemu listu Evropske unije, pod št. objave 2012/S 179-294790) še pred potekom roka za predložitev ponudb vložil zahtevek za revizijo z dne 18. 10. 2012 ter predlagal razveljavitev posameznih delov razpisne dokumentacije, povrnitev stroškov in sprejem sklepa o zadržanju postopka oddaje javnega naročila do pravnomočne odločitve o zahtevku za revizijo. Vlagatelj zatrjuje, da bi lahko nadaljevanje javnega naročila bistveno vplivalo na uveljavitev pravnega varstva, "pri čemer se vlagatelj v celoti sklicuje na zgornje navedbe, dodatno pa izpostavlja še", da "v kolikor bi naročnik nadaljeval z izvedbo javnega naročila, bi to pomenilo, da bi ponudbo lahko oddal[o] le zelo omejeno število ponudnikov. V takšnem primeru bi lahko naročnik z edinim ponudnikom tudi sklenil pogodbo, drugi ponudniki, med drugim tudi vlagatelj pa bi imel zoper naročnika samo odškodninsko tožbo, kar pa mu ni v interesu."

Direkcija je kot prilogo dopisu št. 43001-57/2012/30 z dne 22. 10. 2012 odstopila predlog za izdajo sklepa po 19. členu ZPVPJN in navedla, da nasprotuje zadržanju postopka javnega naročanja.

Državna revizijska komisija predlogu za izdajo sklepa po 19. členu ZPVPJN ni ugodila, saj po preučitvi vseh pomembnih okoliščin primera ni ugotovila, da bi nadaljevanje postopka za sklenitev javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva lahko bistveno vplivalo na učinkovitost pravnega varstva.

Način izvajanja gospodarske javne službe vzdrževanja državnih cest ureja Uredba o načinu izvajanja gospodarske javne službe vzdrževanja državnih cest (Uradni list RS, št. 64/2012 in 76/2012; v nadaljevanju: Uredba) (prvi odstavek 1. člena Uredbe).

Uredba je tudi koncesijski akt za koncesijo za izvajanje rednega vzdrževanja državnih cest (drugi odstavek 1. člena Uredbe).

Koncesija gospodarske javne službe vzdrževanja državnih cest po Uredbi je javnonaročniško javno-zasebno partnerstvo po ZJZP (tretji odstavek 1. člena Uredbe).

Koncedent po Uredbi je Republika Slovenija (prva alinea prvega odstavka 3. člena Uredbe).

Skladno s 5. členom Uredbe naloge koncedenta v postopku podelitve koncesije in v koncesijskem razmerju izvaja Direkcija, razen tistih nalog in odločitev, ki so po Uredbi izrecno v pristojnosti ministra, pristojnega za infrastrukturo in prostor, ali Vlade Republike Slovenije.

Skladno s prvim odstavkom 14. člena Uredbe se koncesija po Uredbi podeli v postopku sklenitve javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva po 27. členu ZJZP.

Odločitev o izbiri koncesionarja v postopku oddaje javnega naročila po drugem odstavku 27. člena ZJZP in odločbo o podelitvi koncesije po četrtem odstavku 27. člena ZJZP sprejme Vlada Republike Slovenije, postopek podelitve koncesije pa vodi Direkcija (drugi odstavek 14. člena Uredbe).

Vprašanja v zvezi s sklenitvijo koncesijske pogodbe ureja 19. člen Uredbe. Po dokončnosti odločbe o podelitvi koncesije sklene koncedent z izbranim kandidatom koncesijsko pogodbo (prvi odstavek 19. člena Uredbe). O sklenitvi koncesijske pogodbe odloči Vlada Republike Slovenije (drugi odstavek 19. člena Uredbe). Za Republiko Slovenijo kot koncedenta podpiše koncesijsko pogodbo po pooblastilu Vlade Republike Slovenije direktor Direkcije (treti odstavek 19. člena Uredbe).

Če nosi javni partner večino ali celotno poslovno tveganje izvajanja projekta javno-zasebnega partnerstva, se javno-zasebno partnerstvo, ne glede na poimenovanje oziroma ureditev v posebnem zakonu, za namene ZJZP ne šteje za koncesijsko, temveč za javnonaročniško (prvi odstavek 27. člna ZJZP). V primerih iz prvega odstavka 27. člena ZJZP se skladno z drugim odstavkom 27. člen ZJZP namesto določb o javnem razpisu, neposredni podelitvi in pravnem oziroma/ter sodnem varstvu v postopku podelitve koncesije za izbiro izvajalca javno-zasebnega partnerstva in pravnega varstva v tem postopku uporabljajo predpisi o javnih naročilih. Tako razmerje se po ZJZP šteje za javnonaročniško partnerstvo.

Skladno z 62. členom ZJZP se v primeru, ko se za sklenitev javno-zasebnega partnerstva uporabljajo pravila o javnih naročilih ali koncesijah gradenj, pravno varstvo zagotavlja v skladu z "Zakonom o javnem naročanju (obrazloženo obvestilo) in z zakonom, ki ureja revizijo postopkov oddaje javnih naročil". "Zakon, ki ureja revizijo postopkov oddaje javnih naročil" iz 62. člena ZJZP je od 3. 7. 2011 (87. člen ZPVPJN), ko je prenehal veljati Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 s sprem.) (gl. prvi odstavek 81. člena ZPVPJN v zvezi s 87. členom ZPVPJN), postal ZPVPJN.

Ker gre v konkretnem primeru za sklenitev javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva, se pravno varstvo zagotavlja skladno z ZPVPJN.

Skladno s prvim odstavkom 17. člena ZPVPJN lahko naročnik ne glede na vloženi zahtevek za revizijo nadaljuje postopek oddaje javnega naročila, ne sme pa skleniti pogodbe o oddaji naročila, ustaviti postopka javnega naročanja, zavrniti vseh ponudb ali začeti novega postopka javnega naročanja za isti predmet javnega naročanja, razen če so za to podani razlogi, ki jih ZPVPJN v nadaljevanju te določbe našteva. Vlagatelj ima skladno s prvim odstavkom 19. člena ZPVPJN pravico, da ob vložitvi zahtevka za revizijo naročniku posreduje predlog za izdajo sklepa o zadržanju postopka oddaje javnega naročila. Naročnik mora skladno z drugim odstavkom 19. člena ZPVPJN v treh delovnih dneh od prejema predloga iz prejšnjega odstavka bodisi zadržati nadaljnje aktivnosti v postopku oddaje javnega naročila bodisi predlog za izdajo sklepa o zadržanju postopka oddaje javnega naročila odstopiti Državni revizijski komisiji, pri čemer lahko poda svoje mnenje o zadržanju postopka oddaje javnega naročila. Če Državna revizijska komisija po preučitvi vseh pomembnih okoliščin primera ugotovi, da bi lahko nadaljevanje postopka oddaje javnega naročila bistveno vplivalo na učinkovitost pravnega varstva, na podlagi predloga iz prvega odstavka 19. člena ZPVPJN ali na lastno pobudo skladno s četrtim odstavkom 19. člena ZPVPJN sprejme sklep, s katerim zadrži nadaljnje aktivnosti v postopku oddaje javnega naročila. Iz navedenih določb ZPVPJN torej izhaja, da naročnika praviloma lahko nadaljuje z izvedbo postopka oddaje javnega naročila ne glede na vloženi zahtevek za revizijo, ne sme pa skleniti pogodbe o oddaji javnega naročila (razen v primeru, ko to dovoljuje zakon) oziroma opraviti določenih drugih ravnanj, dokler postopek pravnega varstva po ZPVPJN ni končan s (pravnomočno) odločitvijo naročnika ali Državne revizijske komisije.

Ker je Direkcija Državni revizijski komisiji odstopila predlog za izdajo sklepa po 19. členu ZPVPJN in v dopisu št. 43001-57/2012/30 z dne 22. 10. 2012 navedla, da nasprotuje zadržanju postopka javnega naročanja, je očitno, da ni zadržala nadaljnjih aktivnosti v postopku za sklenitev javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva (ravnanje po prvi alinei drugega odstavka 19. člena ZPVPJN), temveč je ravnala po drugi alinei drugega odstavka 19. člena ZPVPJN.

Vlagatelj v konkretnem primeru predlog za izdajo sklepa za zadržanje postopka oddaje javnega naročila utemeljuje tako, da se "v celoti sklicuje na svoje zgornje navedbe", dodatno pa še navaja, da bi z nadaljevanjem izvedbe javnega naročila ponudbo "lahko oddal[o] le zelo omejeno število ponudnikov", naročnik pa bi "lahko ["] z edinim ponudnikom tudi sklenil pogodbo", s tem pa bi vlagatelj pravno varstvo imel le še v obliki odškodninske tožbe.

Državna revizijska komisija ocenjuje, da ti vlagateljevi argumenti ne izkazujejo, da bi lahko nadaljevanje postopka javnega naročanja (postopka za sklenitev javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva) bistveno vplivalo na učinkovitost vlagateljevega pravnega varstva. Vlagatelj je namreč vložil zahtevek za revizijo, o katerem je treba odločiti upoštevaje postopek po ZPVPJN. V primeru meritorne (vsebinske) obravnave zahtevka za revizijo in njegovi ugoditvi vsaj v delu, bo moral naročnik (oziroma tu: Direkcija) sprejeti ustrezna ravnanja oziroma odpraviti posledice morebitnih ugotovljenih kršitev (s čimer bo učinek pravnega varstva dosežen). Učinkovitost pravnega varstva vlagatelju torej, ne glede na nadaljevanje postopka javnega naročanja (kar je pravilo in ne izjema), ne bo zmanjšana ali otežena.

Vlagatelj dejansko navaja le logične posledice nadaljevanja postopka javnega naročanja (ki so lahko tudi v tem, da se še pred pravnomočno odločitvijo o zahtevku za revizijo izteče rok za predložitev ponudb, ponudbo pa predloži le en ponudnik ali le omejeno število ponudnikov, medtem ko se vlagatelj, glede na obstoječo vsebino razpisne dokumentacije in po svoji lastni presoji, odloči, da do roka za predložitev ponudb ponudbe ne predloži ali predloži ponudbo, ki ne bo popolna), vendar pa zato ne bo oteženo pravno varstvo, saj vlagatelj napačno meni, da bi v primeru nadaljevanja postopka javnega naročanja naročnik (oziroma tu: koncedent) lahko sklenil pogodbo s katerim izmed sodelujočih ponudnikov, ki predložijo popolno ponudbo. ZPVPJN namreč v prvem odstavku 17. člena ZPVPJN naročniku omogoča nadaljevanje postopka le do sklenitve pogodbe o oddaji naročila oziroma je sklenitev pogodbe pridržana le za z zakonom določene primere, zato v primeru nadaljevanja postopka javnega naročanja do (pravnomočne) odločitve o zahtevku za revizijo ne bo prišlo do položaja, ko bi naročnik (oziroma tu: koncedent) lahko sklenil pogodbo, pravno varstvo pa bi zato bilo omejeno le še na vložitev odškodninske tožbe, razen če bodo podani zakonski razlogi za sklenitev pogodbe (ki prevladujejo nad potrebo po zadržanju postopka javnega naročanja).

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa utemeljena.

V Ljubljani, 30. 10. 2012


Predsednica senata:
mag. Maja Bilbija, univ. dipl. ekon.
članica Državne revizijske komisije










Vročiti:
" Republika Slovenija, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, Direkcija Republike Slovenije za ceste, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana,
" Odvetniška pisarna Miro Senica in odvetniki, d. o. o., Barjanska cesta 3, 1000 Ljubljana,
" v arhiv, tu.

Natisni stran