018-422/2011 Občina Postojna

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 39. in 70. člena Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 s spremembami; v nadaljevanju: ZPVPJN) v senatu Miriam Ravnikar šurk kot predsednice senata ter Sonje Drozdek šinko in Vide Kostanjevec kot članic senata, v revizijskem postopku oddaje javnega naročila "Izvajanje mestnega prometa v mestu Postojna", začetega na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Avrigo d.d., Kidričeva 20, Nova Gorica, ki ga po pooblastilu zastopa Odvetniška pisarna Zmagoslav Marovt, Rozmanova 12/1, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper kršitve naročnika Občina Postojna, Ljubljanska cesta 4, Postojna (v nadaljnjem besedilu: naročnik), dne 27. 12. 2011

odločila:

1. Vlagateljev zahtevek za revizijo z dne 14. 11. 2011 se zavrne kot neutemeljen.

2. Zahteva vlagatelja za povrnitev stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku, se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je Obvestilo o javnem naročilu "Izvajanje mestnega prometa v mestu Postojna" objavil na Portalu javnih naročil dne 12. 8. 2011 pod št. objave JN9192/2011.

Naročnik je dne 2. 11. 2011 sprejel Odločitev o izidu javnega naročila, iz katere je razvidno, da je naročnik prejel dve ponudbi, od katerih je vlagateljevo ponudbo kot neobičajno nizko izločil, naročilo pa oddal najugodnejšemu ponudniku Avtoprevozništvo - prevoz blaga in oseb Martin, Valentina Frelih s.p., Goropeke 10, Žiri (v nadaljevanju: izbrani ponudnik).

Vlagatelj je z vlogo z dne 14. 11. 2011 vložil zahtevek za revizijo, s katerim predlaga razveljavitev odločitve naročnika o oddaji javnega naročila. Vlagatelj navaja, da naročnik svoje odločitve o izločitvi vlagateljeve ponudbe ni obrazložil, kot to zahteva načelo transparentnosti iz 8. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-2), s čimer je kršil vlagateljevo pravico do učinkovitega pravnega varstva. Vlagatelj navaja, da naročnik ni izkazal, da je ravnal po pravilih postopka, določenih v 49. členu ZJN-2, saj ni podal konkretnih razlogov, zaradi katerih bi lahko tudi po prejetih pisnih pojasnilih vlagatelja njegovo ponudbo štel kot neobičajno nizko. Naročnik se po mnenju vlagatelja do njegovih pojasnil sploh ni opredelil, ampak je le pavšalno navedel, da vlagatelj svoje cene oziroma njene strukture ni uspel ustrezno pojasniti oziroma je ni pojasnil skladno z zahtevami naročnika. Vlagatelj zahteva povračilo stroškov, nastalih z revizijo.

Naročnik je s sklepom z dne 30. 11. 2011 vlagateljev zahtevek za revizijo zavrnil. Naročnik v obrazložitvi odločitve o zahtevku za revizijo navaja, da se je glede na velike razlike med cenami, ki veljajo kot običajne na trgu za razpisano storitev, in vlagateljevo ceno, pri naročniku upravičeno pojavil dvom o možnosti izpolnitve naročila, zato je vlagatelja pozval na obrazložitev neobičajno nizke cene. Naročnik ocenjuje, da iz poziva vlagatelju jasno izhaja, da gre za zahtevo za obrazložitev neobičajno nizke cene ter da je naročnik vlagatelju nedvoumno, jasno in določno navedel, katere podrobnejše podatke o elementih ponudbe mu mora vlagatelj predložiti, zato vlagatelj ne more zanikati, da postavke ponudbene cene niso bile preverjene ob posvetovanju z njim. Ker je vlagatelj v pojasnilu podal le pavšalen odgovor, ki ne vsebuje preverljivih elementov, na podlagi katerih bi se dalo oceniti, ali so ponujene cene realne, pri naročniku ni odpravil dvoma o zmožnosti izpolnitve javnega naročila s ponujenimi cenami, zato je naročnik njegovo ponudbo kot neobičajno nizko zavrnil. Naročnik zavrača tudi očitke glede neobrazloženega obvestila o izidu javnega naročila.

Naročnik je dne 8. 12. 2011 vlagateljev zahtevek za revizijo skupaj z dokumentacijo v postopku oddaje javnega naročila in v predrevizijskem postopku odstopil Državni revizijski komisiji v obravnavo.

Po pregledu dokumentacije o oddaji spornega naročila ter preučitvi navedb naročnika in vlagatelja je Državna revizijska komisija odločila, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

Med strankama je spor o tem, ali je naročnik ravnal pravilno, ko je ponudbo izbranega ponudnika kot neobičajno nizko izločil iz postopka oddaje javnega naročila.

Kot je razvidno iz naročnikovega poziva z dne 26. 9. 2011, je naročnik vlagatelja pozval na obrazložitev neobičajno nizke ponudbe, saj je menil, da je vlagatelj ponudil neobičajno nizko ceno. Naročnik je vlagatelja pozval, naj mu posreduje "â??detajlno obrazložitev strukture ponudbene cene za storitve mestnega prevoza v luči predvidenega obsega storitev in vaših stroškov poslovanja (strošek zaposlenih, strošek avtobusa, strošek naftnih derivatov in podobnoâ??) [â??]
Stroški ponudnika, potrebni za izvedbo zahtevanih storitev (stroški dela, stroški avtobusa in goriva ter drugi potrebni stroški), so relativno lahko izračunljivo in po oceni naročnika visoki glede na ponudbeno ceno, ki jo je ponudil ponudnik v svoji ponudbi.

Ponudnik naj z navedenega vidika pojasni, na kakšen način bo glede na zgoraj napisano organiziral storitve mestnega prevoza, ter opredeli stroške, ki jih bo imel z izvedbo storitev na način, da bo ponudnik s kalkulacijami, tehnološko rešitvijo in obrazložitvijo, pojasnil ceno/km, saj ponudnik s svojo ponudbeno ceno bistveno odstopa od cen drugih ponudnikov in od dosedanjih cen za istovrstno storitev."

Vlagatelj je naročniku z dopisom z dne 3. 10. 2011 posredoval pojasnilo, da je vlagatelj potem, ko je že drugič poskusno prevozil vse razpisane relacije, ocenil vrednost opravljanja storitve izvajanja mestnega prometa v mestu Postojna na 855,00 EUR na teden, ter da so v ceno vključeni vsi stroški, ki kreirajo lastno ceno (stroški voznikov, strošek avtobusa in strošek goriva). Vlagatelj je pojasnil, da bo za izvajanje storitve uporabil že obstoječe voznike in mu jih ni treba na novo zaposlovati, da ima avtobus že v obstoječem voznem parku in ga bo uporabljal še za druge prevoze, ter da bo pridobil dodatno referenco za izvajanje mestnih prevozov, ter zaradi navedenih okoliščin ponudil 26% komercialni popust, ki se je izkazal za nujno potreben element za pridobitev storitev izvajanja prevozov, kot tudi, da je preteklo izvajanje storitev prevoza dokazalo, da navedeni popust še prenese zahtevano kvaliteto storitve. V nadaljevanju je vlagatelj še navajal, zakaj meni, da je naročnikov dvom v vlagateljevo kvalitetno opravljanje mestnega prometa povsem odveč.

Iz naročnikove Odločitve o izidu javnega naročila z dne 2. 11. 2011, iz točke 2.5 (Izid javnega naročila) je razvidno, da je naročnik vlagateljevo ponudbo izločil iz razloga, ker je njegova ponudba neobičajno nizka. Naročnik je pojasnil, da vlagatelj s svojo ponudbeno ceno bistveno odstopa od cen drugih ponudnikov in od dosedanjih cen za istovrstno storitev, zaradi česar v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila, vlagatelj pa na poziv naročnika svoje cene oziroma njene strukture ni uspel ustrezno pojasniti oziroma je ni pojasnil skladno z zahtevami naročnika.

Čeprav vlagatelj meni, da naročnik z odločitvijo o izločitvi njegove ponudbe kot neobičajno nizke ni sledil načelu transparentnosti, saj odločitve ni obrazložil na način, da bi jo lahko šteli kot zadostno za zaključek, da je ponudba vlagatelja neobičajno nizka, Državna revizijska komisija zaključuje drugače. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala (tudi v odločitvi št. 018-334/2011, na katero se sklicuje vlagatelj), mora naročnik odločitev o izločitvi ponudbe utemeljiti. To izhaja iz načela transparentnosti (8. člen ZJN-2) kakor tudi iz pravice do učinkovitega pravnega varstva. Zagotavljanje pravice do pravnega varstva je možno le s spoštovanjem načela transparentnosti in navedbo razlogov, ki predstavljajo podlago za sprejem naročnikove vsebinske odločitve v postopku oddaje javnega naročila, saj je na ta način ponudniku omogočeno, da zahteva neodvisen nadzor nad ravnanjem naročnika pri izvedbi konkretnega postopka oddaje javnega naročila v smislu zagotavljanja enakopravne obravnave vseh ponudnikov. Tudi 79. člen ZJN-2 naročniku nalaga obveznost, da mora odločitev o izločitvi ponudbe kot neobičajno nizke obrazložiti in navesti ugotovitve ter razloge zanjo, saj je izločitev ponudbe razlog za zavrnitev ponudbe ponudnika, ki ni bil izbran, ta pa je sestavni del odločitve o oddaji naročila, ki mora biti obrazložena.

V konkretnem primeru je naročnik odločitev o izločitvi ponudbe vlagatelja kot neobičajno nizke obrazložil z ugotovitvijo, da vlagatelj naročniku na njegov poziv cene oziroma njene strukture ni uspel ustrezno pojasniti oziroma je ni pojasnil skladno z zahtevami naročnika. Čeprav je obrazložitev naročnikove odločitve kratka, pa je po oceni Državne revizijske komisije v povezavi s pozivom naročnika vlagatelju na obrazložitev ponudbene cene in vlagateljevim odgovorom nanj, jasna in zadosti utemeljena, kot bo razloženo v nadaljevanju.

Kot je Državna revizijska komisija že večkrat zapisala, iz določbe 49. člena ZJN-2 izhaja, da mora naročnik, če meni, da je pri določenem naročilu ponudba neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve, preden zavrne takšno ponudbo, pisno zahtevati podrobne podatke o elementih ponudbe, za katere meni, da so merodajni za izpolnitev tega naročila, oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb in jih je naročnik predhodno določil in od ponudnika zahtevati, da jih vrednostno utemelji. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti na ekonomičnost načina gradnje, proizvodnega procesa ali ponujene storitve; izbrane tehnične rešitve in/ali izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvedbi gradnje, dobavi blaga ali opravljanju storitev; izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih predlaga ponudnik; skladnost s predpisi o zagotavljanju zaposlovanja in pogoji za delo, ki veljajo v kraju izvedbe gradenj, storitev ali dobav blaga; možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč (prvi odstavek 49. člena ZJN-2). Naročnik mora preveriti te postavke ob posvetovanju s ponudnikom, upoštevajoč predložena dokazila. V kolikor naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, tako ponudbo izloči (drugi odstavek 49. člena ZJN-2).

Odločitev o tem, ali bo začel postopek preverjanja neobičajno nizke ponudbe, je glede na zgoraj predstavljene določbe ZJN-2 prepuščena naročnikovi presoji o tem, ali je ponudba v okoliščinah posameznega primera takšna, da pri naročniku vzbuja dvom o tem, da je ponudba neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve. Če se naročnik odloči, da bo ponudbo preveril v smislu 49. člena ZJN-2, pa mora ravnati po pravilih, določenih v tem členu. To pomeni, da je naročnik v svojem pozivu dolžan natančno opredeliti razloge za svoj dvom o možnosti izpolnitve naročila in navesti elemente ponudbe, ki jih v tej zvezi ocenjuje za sporne in v zvezi s katerimi zahteva podrobne podatke ter vrednostno utemeljitev. Le na ta način je ponudnikom namreč lahko omogočeno učinkovito dokazovanje izvedljivosti njihove ponudbe ter ustrezno varstvo pred njihovo morebitno neupravičeno izločitvijo iz postopka (tako tudi Državna revizijska komisija v zadevi št. 018-162/2011).

Z vpogledom v naročnikov poziv vlagatelju z dne 26. 9. 2011 Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik vlagatelja seznanil, da njegova ponudbena cena v primerjavi s cenami drugih ponudnikov in dosedanjimi cenami za istovrstno storitev bistveno odstopa, zaradi česar naj bi v zvezi z njo obstajal dvom o možnosti izpolnitve naročila. Naročnik je vlagatelja pozval, naj mu predloži podrobno obrazložitev strukture ponudbene cene glede na predviden obseg storitev in stroškov poslovanja vlagatelja, pri čemer je naročnik tudi primeroma naštel, katere stroške mora vlagatelj upoštevati pri obrazložitvi (strošek zaposlenih, strošek avtobusa, strošek naftnih derivatov in podobno). Naročnik je vlagatelju naložil, naj s kalkulacijami, tehnološko rešitvijo in obrazložitvijo opredeli stroške, ki jih bo imel z izvedbo storitev, in tako pojasni ceno/km.

Državna revizijska komisija se na podlagi navedenega strinja z naročnikom, da je naročnik z navedeno obrazložitvijo vlagatelju jasno in natančno navedel, zakaj meni, da je njegova ponudba neobičajno nizka, ter da je iz poziva jasno in določno razvidno, v zvezi s katerimi elementi ponudbene cene zahteva podrobne podatke in na kakšen način jih naj vlagatelj vrednostno utemelji. Naročnik je zahteval, da vlagatelj podrobno obrazloži strukturo ponudbene cene na način, da opredeli stroške dela, strošek avtobusa in goriva ter druge potrebne stroške, ki kreirajo ceno vlagatelja, ter naročniku s kalkulacijo, ki bi upoštevala vse navedene elemente, s tehnično rešitvijo in obrazložitvijo dokaže, da je izvedba storitve za ponujeno ceno (cena za kilometer) mogoča.

Vendar vlagatelj v pojasnilu z dne 3. 10. 2011 naročniku kljub njegovi jasni zahtevi po predložitvi kalkulacije ponudbene cene ni predstavil, na kakšen način je v ponudbeno ceno vključil stroške, ki kreirajo njegovo ceno, ampak je zgolj napisal, da so le-ti v ceno vključeni. Naročniku je še pojasnil, da je ponudil 26% komercialni popust, ki še prenese zahtevano kvaliteto storitve. Iz vlagateljevega pojasnila je očitno, da vlagatelj jasnemu pozivu naročnika ni sledil, saj naročniku ni predstavil računskega obračuna stroškov, na podlagi katerih je osnoval ponudbeno ceno (strošek dela, strošek avtobusa, strošek goriva in drugi stroški), čeprav je naročnik ravno na podlagi kalkulacije cene želel ugotoviti realnost ponujene cene. Kot je razvidno iz dokumentacije, vlagatelj k svoji obrazložitvi ponudbene cene tudi ni priložil nobenih dokazil, na podlagi katerih bi naročnik lahko odločal, ali je ponudbena cena "realna", zato preveritev postavk ob posvetovanju z vlagateljem, upoštevajoč predložena dokazila, kot to naročniku nalaga 49. člen ZJN-2, ni bilo mogoče izvesti. Vlagatelj torej svoje obveznosti iz 49. člena ZJN-2, ki je bila glede na dan poziv jasna, ni izpolnil.

Na podlagi ugotovljenega gre zato šteti, da je naročnikova odločitev o izločitvi vlagateljeve ponudbe kot neobičajno nizke zadosti utemeljena. Kljub temu, da je naročnik kot razlog za izločitev vlagateljeve ponudbe kot neobičajno nizke navedel le, da vlagatelj na poziv naročnika svoje cene oziroma njene strukture ni uspel ustrezno pojasniti oziroma je ni pojasnil skladno z zahtevami naročnika, je ta obrazložitev po oceni Državne revizijske komisije v konkretnem primeru zadostna in zadosti načelu transparentnosti iz 8. člena ZJN-2. Že iz tega, da vlagatelj strukture cene ni pojasnil skladno z zahtevami naročnika, se da glede na naročnikov poziv in odgovor vlagatelja jasno razbrati, da vlagatelj za dano ceno ni ponudil njene kalkulacije, kot je bilo to jasno zahtevano, zato naročniku ni odpravil dvoma o možnosti izpolnitve naročila. Tudi argument naročnika, da vlagatelj svoje cene oziroma njene strukture ni uspel ustrezno pojasniti, je po mnenju Državne revizijske komisije v konkretnem primeru, ko je vlagatelj neobičajno nizko ponudbeno ceno opravičeval le preko danega komercialnega popusta, zadosten do te mere, da je vlagatelja seznanil, zakaj naročnik njegove ponudbe ni sprejel. Državna revizijska komisija zato ugotavlja, da je naročnik v odločitvi o izločitvi vlagateljeve ponudbe slednjega v zadostni meri seznanil z razlogi, ki so utemeljevali njegovo odločitev o izločitvi vlagateljeve ponudbe kot neobičajno nizke, in je treba vlagateljeve navedbe o neobrazloženi odločitvi zavrniti kot neutemeljene.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo izpodbija tudi naročnikov argument za izločitev njegove ponudbe. Vlagatelj meni, da naročnikov argument, da vlagatelj ni uspel ustrezno pojasniti svoje neobičajno nizke ponudbe oziroma je ni pojasnil skladno z zahtevami naročnika, ne drži. Vlagatelj navaja, da je v celoti sledil naročnikovemu pozivu in izčrpno pojasnil svojo ponudbo. Državna revizijska komisija je že zgoraj ugotovila, da vlagatelj ni sledil naročnikovemu pozivu glede predložitve zahtevanih kalkulativnih elementov ponudbe, zato je vlagateljeve navedbe v tem delu zavrnila kot neutemeljene.

Glede ostalih razlogov, ki jih naročnik po mnenju vlagatelja ne konkretizira, ampak le pavšalno zatrjuje, da vlagatelj s svojo ponudbeno ceno bistveno odstopa od cen drugih ponudnikov in od dosedanjih cen za istovrstno storitev, pa Državna revizijska komisija ugotavlja, da gre za razloge, ki so pri naročniku vzbudili dvom o neobičajno nizki ponudbi, in ki ne pomenijo razlogov za izločitev vlagateljeve ponudbe, pač pa le razloge, ki so naročnika pripeljali do tega, da je začel s postopkom preverjanja neobičajno nizke ponudbe. Državna revizijska komisija je že pojasnila, da je odločitev o tem, ali bo pričel postopek ugotavljanja neobičajne nizke ponudbe, predmet naročnikove avtonomne presoje, ki je Državna revizijska komisija ne more nadomestiti s svojo presojo, zato se Državna revizijska komisija v upravičenost le-te oziroma razlogov zanjo tekom predmetnega revizijskega postopka ni spuščala.

Na podlagi vsega navedenega Državna revizijska komisija ugotavlja, da vlagatelj ni uspel izkazati, da naročnik ni ravnal po pravilih postopka, določenih v 49. členu ZJN-2. Državna revizijska komisija je tekom revizijskega postopka ugotovila, da je naročnik vlagatelju dal jasen in nedvoumen poziv k pojasnilu neobičajno nizke ponudbe, ki mu vlagatelj ni sledil, zato je naročnik njegovo ponudbo izločil kot neobičajno nizko, o čemer je vlagatelja v Odločitvi o izidu javnega naročila z dne 2. 11. 2011 tudi seznanil. Državna revizijska komisija ni ugotovila kršitev, ki jih je v zahtevku za revizijo naročniku očital vlagatelj, zato je zahtevek za revizijo vlagatelja, na podlagi prve alineje prvega odstavka 39. člena ZPVPJN, kot neutemeljenega zavrnila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa utemeljena.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo uveljavlja povračilo stroškov, nastalih v predrevizijskem in revizijskem postopku. Ker vlagatelj z zahtevkom za revizijo ni uspel, je Državna revizijska komisija, glede na določbo tretjega odstavka 70. člena ZPVPJN, vlagateljevo zahtevo za povračilo stroškov zavrnila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa utemeljena.

V Ljubljani, dne 27. 12. 2011


Predsednica senata
Miriam Ravnikar šurk, univ. dipl. prav.
predsednica Državne revizijske komisije















Vročiti:
- ODVETNIšKA PISARNA ZMAGOSLAV MAROVT, Rozmanova 12/1, Ljubljana
- OBČINA POSTOJNA, Ljubljanska cesta 4, Postojna
- AVTOPREVOZNIšTVO - PREVOZ BLAGA IN OSEB MARTIN, VALENTINA FRELIH S.P., Goropeke 10, Žiri
- REPUBLIKA SLOVENIJA, MINISTRSTVO ZA FINANCE, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana
- arhiv (tu)

Natisni stran