018-047/2011 Kemijski inštitut Ljubljana

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 22. in 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999 in spremembe; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu Vide Kostanjevec, kot predsednice senata, ter mag. Nataše Jeršič in Sonje Drozdek šinko, kot članic senata, ob sodelovanju svetovalca Boruta Smrdela, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Obnova laboratorijev Kemijskega inštituta v Ljubljani", v sklopu 1: "Gradbeno-obrtniška, strojno-inštalacijska in elektro-inštalacijska dela za obnovo laboratorijev", in na podlagi zahtevka za revizijo, ki ga je vložil vlagatelj NGD, d.o.o., Milčetova pot 23, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Križanec o.p., d.o.o., Dalmatinova 5, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Kemijski inštitut Ljubljana, Hajdrihova ulica 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 14.3.2011

odločila:

1. Vlagateljevemu revizijskemu zahtevku z dne 31.1.2011 se ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji javnega naročila "Obnova laboratorijev Kemijskega inštituta v Ljubljani", v sklopu 1: "Gradbeno-obrtniška, strojno-inštalacijska in elektro-inštalacijska dela za obnovo laboratorijev", kot izhaja iz naročnikovega dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" št. JN 14/2010 z dne 20.1.2011.

2. Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 5.960,00 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po poteku tega roka do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 20.12.2010 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila "Obnova laboratorijev Kemijskega inštituta v Ljubljani". Javno naročilo, ki ga naročnik oddaja po odprtem postopku, je sestavljeno iz treh sklopov, med njimi tudi iz skopa 1: "Gradbeno-obrtniška, strojno-inštalacijska in elektro-inštalacijska dela za obnovo laboratorijev".

Dne 20.1.2011 je naročnik izdal dokument "Odločitev o oddaji javnega naročila" št. JN 14/2010, iz katerega izhaja, da se predmetno javno naročilo v obravnavanem sklopu odda ponudniku Evromojster, d.o.o., Ulica Lily Novy 44, Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz dokumenta izhaja še, da sta svoji ponudbi za sklop 1 oddala še ponudnik Elektromontaža, d.d. ter vlagatelj, pri čemer sta oba ponudila nižjo ceno, kot je bila ponujena v ponudbi izbranega ponudnika. V zvezi s prvoimenovanim ponudnikom naročnik ugotavlja, da je svojo ponudbo oddal le za elektroinštalacijska dela, zato je ta neprimerna. V zvezi z vlagateljevo ponudbo naročnik navaja, da je v njej ugotovil nekatere formalne pomanjkljivosti in računsko napako, ki so bile odpravljene. Naročnik pa ugotavlja tudi, da je vlagateljeva ponudba neobičajno nizka, kar potrjuje tudi cena izbranega ponudnika. Vlagatelj naj ponudbene cene ravno tako ne bi obrazložil v skladu z Zakonom o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006 in sprem.; v nadaljevanju: ZJN-2), zato je potrebno njegovo ponudbo izločiti. Naročnik v dokumentu navaja še, da z izbranim ponudnikom že sodeluje, pri čemer pa se ta ni izkazal kot "zanesljiv, sposoben upravljanja, z izkušnjami, ugledom in zaposlenimi, ki so sposobni izvesti razpisana dela", kot je, skladno z razpisno dokumentacijo, to sicer potrdil s podpisom Krovne izjave v svoji ponudbi. Vlagatelj naj bi naročniku tako "od sklenitve pogodbe za izvedbo del po zgoraj navedenem javnem naročilu povzročal nenehne težave", in sicer naj bi kljub opozorilom dela izvedel nestrokovno in malomarno ter s tem naročniku tudi večkrat povzročil škodo, ravno tako pa naj bi kljub opozorilom in večkratni preložitvi rokov za zaključek vseh del in predajo prostorov vlagatelj s tem zamujal. Iz navedenih razlogov je naročnik vlagateljevo ponudbo označil za neprimerno, vlagatelja pa za nezanesljivega. Pri tem naročnik poudarja, da je pri konkretni odločitvi primerjalno sledil logiki pridobivanja in upoštevanja referenc.

Vlagatelj je z vlogo z dne 31.1.2011 na naročnika naslovil zahtevek za revizijo. V njem navaja, da ga je naročnik dne 18.1.2011 pozval k dopolnitvi ponudbe v skladu z 78. členom ZJN-2. Pri tem je v dopisu med drugim navedel, da je vlagateljeva ponudba neobičajno nizka, kakor to določa 49. člen ZJN-2, zaradi česar je naročnik vlagatelja pozval, naj svojo ponudbo dopolni tako, da "predloži pojasnilo oziroma podrobne podatke o ponudbi glede posamičnih cen". Vlagatelj dalje pojasnjuje, da je v postavljenem roku naročniku poslal pojasnilo ponudbene cene, in sicer je v njem navedel, da je naredil projektantsko oceno vrednosti del, ki znaša 240.000,00 EUR, na ta znesek pa je priznal še 20% komercialni popust, kar predstavlja končno ponudbeno vrednost. Vlagatelj je navedel še, da so pretekli projekti dokazali, da navedeni popust še prenese zahtevano kvaliteto storitve. V zvezi s primerjavo ponudbenih cen z izbranim ponudnikom pa je vlagatelj zapisal, da ponudbena cena tega močno odstopa od projektantske ocene vrednosti del, ki jo je naredil sam. Vlagatelj posebej poudarja, da ga je naročnik pozval, naj predloži pojasnilo ali podrobne podatke, zaradi česar se je sam odločil, da bo ponudbeno ceno podrobneje obrazložil. Naročnik pa od njega ni zahteval, da predloži samo podrobne podatke o elementih ponudbe, prav tako se pri pozivu ni skliceval na 49. člen ZJN-2. Vlagatelj izraža prepričanje, da je po procesni plati izpolnil vse zahteve naročnika iz njegovega poziva, zaradi česar mu ni mogoče očitati opustitve ali malomarnosti pri navajanju dejstev. Podredno vlagatelj navaja tudi, da je v svojem pojasnilu podal dovolj podrobne podatke o elementih ponudbe. Vlagatelj dalje izraža mnenje, da ponudbena cena, kot jo je ponudil za obravnavani sklop, tudi iz vsebinskega vidika ni neobičajno nizka. Vlagatelj s tem v zvezi izpostavlja, da mora naročnik dokazati, da je cena ponudnika neobičajno nizka, česar pa naročnik v konkretni zadevi ni dokazal. Naročnik ni opravil nobenega vrednotenja cen, nobene primerjave z drugimi istovrstnimi deli niti nobenih drugih postopkov, ki bi kazali na to, da je naročnikov sum o neobičajno nizki ponudbi resničen. Vlagatelj izpostavlja še, da naročnik nikjer v razpisni dokumentaciji ni razkril ocenjene vrednosti javnega naročila, zato je vlagatelj naredil lastno projektantsko ocenjeno vrednost in nanjo ponudil popust v višini, ki ne ogroža niti kvalitete izvedenih del niti možnosti izpolnitve naročila. Vlagatelj dodatno navaja še, da je za naročnika tudi v preteklosti izvajal javno naročilo prve in druge prenove laboratorijev, kjer je nastopal z enakimi cenami, kot v predmetnem postopku, in pogodbena dela za takšne cene tudi dokončal. Cene v gradbeništvu pa so se, sledeč vlagatelju, v zadnjem obdobju znižale, zato ni nobenega realnega razloga, da bi bile ponudbene cene v konkretnem naročilu neobičajno nizke, v preteklih obnovah pa stvarne in realne. Vlagatelj izpostavlja tudi, da cena konkurenčnega ponudnika ne more predstavljati relevantnega podatka, na podlagi katerega bi naročnik lahko utemeljil domnevno neobičajno nizke cene vlagatelja. Glede naročnikove ugotovitve o vlagateljevem neizpolnjevanju pogoja iz 6. alineje Krovne izjave slednji poudarja, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni navedel nobenega drugega dokazila, razen lastne izjave, s katerim bi ponudniki morali dokazovati izpolnjevanje tega pogoja. Naročnik si ravno tako ni pridržal pravice, da od ponudnika s tem v zvezi zahteva še kakšne dodatne dokaze. Na podlagi navedenega je vlagatelj mnenja, da naročnik nima pravice, da samo na podlagi podpisane izjave diskrecijsko odloči, ali je ta izjava resnična ali ne. Vlagatelj izpostavlja, da tudi določbe 77. člena ZJN-2 ni mogoče razlagati na način, da ima naročnik po oddaji ponudb možnost, da širi določbe razpisne dokumentacije in postavljene pogoje/navedbe preverja še na druge načine, ki v razpisni dokumentaciji niso bili navedeni. Dodatno vlagatelj navaja, da naročnikovo stališče o nezanesljivosti in nesposobnosti vlagatelja temelji na naročnikovem subjektivnem prepričanju, ki ni v ničemer podprto z dokazi. Naročnik nima nobene odločbe, sodbe ali drugega materialnega akta, s katerim bi lahko izkazal upravičenost očitkov do vlagatelja, še več - morebitnih postopkov za zavarovanje svojih interesov naročnik ni niti sprožil. Vlagatelj kot sporno navaja tudi okoliščino, da se do naročnikovih očitkov pred izločitvijo iz postopka oddaje javnega naročila ni imel možnosti opredeliti, v zvezi s čemer izpostavlja, da so ponudniki, ki z naročnikom še niso sodelovali, v boljšem položaju kakor ponudniki, ki z njim še niso sodelovali. Vlagatelj se ne strinja niti z naročnikovim stališčem, skladno s katerim je ta pri odločanju sledil logiki pridobivanja in upoštevanja referenc. Ob upoštevanju navedenega je vlagatelj mnenja, da je naročnik njegovo ponudbo neupravičeno izločil iz postopka oddaje javnega naročila. Vlagatelj zato predlaga, da se njegovemu revizijskemu zahtevku ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji predmetnega javnega naročila ter da se mu povrnejo stroški revizijskega postopka.

Na naročnikov poziv je vlagatelj z vlogo z dne 3.2.2011 svoj revizijski zahtevek dopolnil s predložitvijo potrdila o plačilu takse za revizijski postopek.

Naročnik je o vlagateljevem revizijskem zahtevku odločil s sklepom z dne 7.2.2011, s katerim je tega zavrnil kot neutemeljenega, ravno tako pa je zavrnil tudi vlagateljevo zahtevo po povrnitvi stroškov, nastalih z revizijo. V obrazložitvi sklepa naročnik glede očitka neobičajno nizke ponudbe navaja, da je vlagatelja nedvomno pozval k dopolnitvi ponudbe v skladu z 49. členom ZJN-2, zato je vlagateljevo sklicevanje, da ni vedel, da gre za poziv na podlagi 49. člena ZJN-2, neutemeljeno, vlagatelj pa je pri pojasnjevanju svoje ponudbene cene po naročnikovem mnenju opustil dolžno skrbnost. Naročnik dalje pojasnjuje jezikovne elemente njegovega poziva vlagatelju in zavrača vlagateljevo trditev, da je bil poziv nejasen. Naročnik poudarja, da vlagatelj ni v ničemer pojasnil, na kakšni podlagi je ocenil vrednost javnega naročila in kako je izračunal lastno ponudbeno ceno, o tem pa ni predložil tudi nobenega dokaza. Da bi naročnik lahko ovrgel sum o vlagateljevi neobičajno nizki ponudbi, bi moral ta pojasniti razloge in predložiti morebitna dokazila o svoji ponudbeni ceni po posameznih elementih. Vlagateljeve navedbe pa so po naročnikovi oceni povsem pavšalne in tudi v celoti dokazno nepodprte. Naročnik meni, da mora v postopku pojasnjevanja ponudbene cene na temelju 49. člena ZJN-2 ponudnik to pojasniti tako, da naročnik lahko presodi, ali je njegov sum o nezmožnosti izvedbe predmetnega javnega naročila glede na ponudbeno ceno utemeljen. Pri tem morajo pozvani ponudniki izkazati aktivnost in zavarovati svoj pravni položaj tako, da ponujeno ceno utemeljijo in dokažejo zmožnost kakovostne izvedbe javnega naročila. Naročnik tako oporeka vlagateljevi trditvi, da mora naročnik dokazati, da je cena ponudnika neobičajno nizka. Dokazno breme, da ponudba ni neobičajno nizka, nosi vlagatelj. Glede očitka o nezanesljivosti vlagatelja naročnik pojasnjuje, da zgolj predložitev podpisane Krovne izjave ne more pomeniti, da vlagatelj v njej vsebovan pogoj dejansko tudi izpolnjuje. Naročnik se s tem v zvezi sklicuje na določila 77. člena ZJN-2, na podlagi katerih naj bi upravičeno preveril predloženo izjavo. Kriterij za izločitev vlagatelja ravno tako ni nezadovoljstvo naročnika z njegovim delom (kot subjektivno prepričanje), temveč gre za zahtevo po zanesljivosti ponudnika, ki je bila v konkretnem primeru po vlagateljevem mnenju dokazana z več dokazili, ki so kazala na ponavljajoče se napake v delu vlagatelja. Naročnik ravno tako ni razširil obravnavane zahteve iz razpisne dokumentacije temveč je to zgolj preveril, in sicer na dopusten način in neposredno. Vlagateljeva trditev, da so naročnikove navedbe glede nezanesljivosti dokazno nepodprte, je po naročnikovem mnenju zavajajoča, saj je naročnik določno navedel vse dokaze, na katere opira svoje ugotovitve. Vlagatelj je ravno tako imel možnost opredeliti se do navedb v posameznih zapisnikih. Naročnik s tem v zvezi izpostavlja še, da mu nastanka škode v preteklem postopku niti ni bilo potrebno posebej dokazovati v sodnem postopku, saj jo je vlagatelj že v času izvedbe javnega naročila priznal in kasneje tudi poravnal. Naročnik vlagatelja ni izločil iz postopka oddaje javnega naročila zaradi njegovega sankcioniranja zaradi napak v predhodnem naročilu, temveč iz razloga neizpolnjevanja zahteve iz Krovne izjave.

Vlagatelj je z vlogo z dne 11.2.2011 naročnika obvestil, da želi revizijski postopek nadaljevati pred Državno revizijsko komisijo.

Naročnik je v prilogi dopisa, prejetega dne 15.2.2011, Državni revizijski komisiji odstopil dokumentaciji o predmetnem postopku oddaje javnega naročila. Posredovano dokumentacijo je dopolnil dne 18.2.2011.


Po pregledu dokumentacije o javnem naročilu ter proučitvi navedb strank je Državna revizijska komisija, na podlagi 22. in 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.

Med vlagateljem in naročnikom je v zadevi najprej spor glede domnevno neobičajne nizke cene vlagateljeve ponudbe.

Iz dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" z dne 20.1.2011 izhaja, da je naročnik vlagateljevo ponudbo označil za neobičajno nizko z argumentoma, da to potrjuje tudi cena iz ponudbe izbranega ponudnika ter da vlagatelj ponujene cene ni obrazložil v skladu z določili ZJN-2.

Iz določil 49. člena ZJN-2 izhaja, da mora naročnik v primeru, če meni, da je pri določenem naročilu ponudba neobičajno nizka oziroma v zvezi z njo obstaja dvom o možnosti izpolnitve naročila glede na blago, gradnje ali storitve, preden zavrne takšno ponudbo, pisno zahtevati podrobne podatke o elementih ponudbe, za katere meni, da so merodajni za izpolnitev tega naročila, oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb in jih je naročnik predhodno določil in od ponudnika zahtevati, da jih vrednostno utemelji. Te podrobnosti se lahko nanašajo zlasti na ekonomičnost načina gradnje, proizvodnega procesa ali ponujene storitve; izbrane tehnične rešitve in/ali izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvedbi gradnje, dobavi blaga ali opravljanju storitev; izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih predlaga ponudnik; skladnost s predpisi o zagotavljanju zaposlovanja in pogoji za delo, ki veljajo v kraju izvedbe gradenj, storitev ali dobav blaga; možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč (prvi odstavek 49. člena ZJN-2). Naročnik mora preveriti te postavke ob posvetovanju s ponudnikom, upoštevajoč predložena dokazila. V kolikor naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, tako ponudbo izloči (drugi odstavek 49. člena ZJN-2). Če naročnik ugotovi, da je ponudba neobičajno nizka, ker je ponudnik pridobil državno pomoč, lahko zavrne ponudbo le, če se je prej posvetoval s ponudnikom, če slednji v primernem roku, ki ga določi naročnik, ne more dokazati, da je pomoč dodeljena zakonito. Če naročnik zavrne ponudbo v teh okoliščinah, mora o tem obvestiti ministrstvo, pristojno za finance in Komisijo (tretji drugi odstavek 49. člena ZJN-2).

Državna revizijska komisija izpostavlja, da iz citiranih določil ZJN-2 izhaja zahteva po tem, da naročnik v primeru dvoma o možnosti izpolnitve naročila (dvom o neobičajno nizki ponudbi) ponudnika pred morebitno zavrnitvijo njegove ponudbe pozove k posredovanju podrobnosti o ponudbi, ki utemeljujejo podajo tako nizke ponudbe, in slednjemu omogoči dokazovanje izvedljivosti te. V svojem pozivu pa je naročnik dolžan natančno opredeliti razloge za svoj dvom o možnosti izpolnitve naročila in navesti elemente ponudbe, ki jih v tej zvezi ocenjuje za sporne in v zvezi s katerimi zahteva podrobne podatke ter vrednostno utemeljitev. Le na ta način je ponudnikom namreč lahko omogočeno učinkovito dokazovanje izvedljivosti njihove ponudbe ter ustrezno varstvo pred njihovo morebitno neupravičeno izločitvijo iz postopka.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v konkretni zadevi na vlagatelja dne 17.1.2011 naslovil dopis, v katerem je med drugim navedel svojo ugotovitev o tem, da je vlagateljeva ponudba neobičajno nizka, kot to določa 49. člen ZJN-2. S tem v zvezi je pojasnil, da je vlagateljeva ponudba "za približno 50% nižja od druge ponudbe, ki jo je naročnik prejel za izvedbo tega javnega naročila" ter zapisal: "Naročnik dvomi o možnosti izpolnitve naročila, zato vas pozivamo, da svojo ponudbo dopolnite tako, da predložite pojasnilo oziroma podrobne podatke o ponudbi glede posamičnih cen (morebitna ekonomičnost načina gradnje; izbranih tehničnih rešitev in/ali izjemno ugodne pogoje, ki jih ima ponudnik pri izvedbi gradnje; izvirnost gradnje same, ki jo predlaga ponudnik; skladnost s predpisi o zagotavljanju zaposlovanja in pogoji za delo, ki veljajo v kraju izvedbe gradenj; možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč) v vaši ponudbi". Naročnik je iz navedenih razlogov vlagatelja pozval k dopolnitvi ponudbe.

V odgovor na naročnikov poziv je vlagatelj temu dne 19.1.2011 posredoval dopis, v katerem je med drugim navedel, da je naredil projektantsko oceno vrednosti del, ki znaša cca. 240.000,00 EUR brez DDV. S tem v zvezi je pojasnil, da je pri ponudbi upošteval realno vrednost izvedbe posla v višini cca. 240.000 EUR brez DDV, na ocenjeno vrednost pa je upošteval 20% komercialni popust, kar znaša 192.000 EUR brez DDV in predstavlja znesek, ki je zelo blizu znesku po odpravi ugotovljenih računskih napak. Vlagatelj je navedel še, da se je omenjeni komercialni popust v preteklih projektih izkazal za nujno potrebni element za pridobitev posla, kot tudi, da so pretekli projekti dokazali, da navedeni popust še prenese zahtevano kvaliteto storitve. V zvezi z naročnikovo ugotovitvijo o odstopanju cene iz vlagateljeve ponudbe od cene v ponudbi drugega ponudnika je vlagatelj naročnika opomnil, da cena drugega ponudnika bistveno presega vlagateljevo oceno vrednosti del in je tako neprimerna za primerjavo z vlagateljevo ponudbo.

Državna revizijska komisija na podlagi zapisanega ugotavlja, da je naročnik v svojem pozivu vlagatelju z dne 17.1.2011 kot edini razlog za njegov dvom o neobičajno nizki ponudbi navedel odstopanje ponudbene cene iz vlagateljeve ponudbe od cene, ponujene v ponudbi drugega (izbranega) ponudnika. Naročnik ob tem ni navedel zanj spornih elementov vlagateljeve ponudbe niti ni navedel v zvezi s katerimi elementi ponudbe zahteva podrobne podatke ter vrednostno utemeljitev, temveč je v svojem pozivu zgolj povzel določilo prvega odstavka 49. člena ZJN-2, brez kakršenkoli vsebinske dopolnitve.

Na tako oblikovan poziv je vlagatelj po mnenju Državne revizijske komisije dne 19.1.2011 podal ustrezno pojasnilo; v njem je namreč odgovoril na edini argument, ki ga je naročnik navedel v prid njegovi domnevno neobičajno nizki ponudbi (odstopanje njegove ponudbene cene od ponudbene cene izbranega ponudnika), četudi to od njega ni bilo zahtevano, pa je pojasnil tudi način oblikovanja ponudbene cene iz njegove ponudbe. Kakršnihkoli dodatnih pojasnil posameznih elementov njegove ponudbe ali ponudbene cene, upoštevajoč vsebino naročnikovega poziva in ob upoštevanju zgoraj predstavljenih argumentov, vlagatelj ni bil dolžan podajati, naročnik pa vlagateljeve ponudbe iz razloga domnevnega neustreznega pojasnila ponudbe po 49. členu ZJN-2 tako ni bil upravičen označiti za neobičajno nizko oziroma je izločiti.


Naročnik je v dokumentu "Odločitev o oddaji javnega naročila" z dne 20.1.2011, presoja zakonitosti katerega je predmet tega revizijskega postopka, kot edini vsebinski argument v prid ugotovitvi, da naj bi bila vlagateljeva ponudba neobičajno nizka, ponovno navedel (kot je to storil že v pozivu vlagatelju k pojasnilu (dopolnitvi) ponudbe), da ponudbena cena iz njegove ponudbe odstopa od ponudbene cene izbranega ponudnika.

Državna revizijska komisija je v svojih odločitvah že večkrat zapisala, da ugotovitev o tem, da je ponudbena cena nekega ponudnika nižja od ponudbene cene drugega najugodnejšega ponudnika (oziroma ostalih ponudnikov), z institutom neobičajno nizke cene nima neposredne pravnorelevatne povezave; osrednji namen tega instituta namreč ni neposredno v višini cene, temveč v vprašanju možnosti izvedbe javnega naročila s ponujeno ceno (primerjaj npr. odločitve Državne revizijske komisije v zadevah št. 018-300/2006, 018-312/2006, 018-336/2006 itd.). Ob upoštevanju navedenega, zgolj naročnikova ugotovitev o odstopanju ponudbene cene iz vlagateljeve ponudbe od ponudbene cene iz ponudbe izbranega ponudnika ne predstavlja upoštevnega argumenta za opredelitev vlagateljeve ponudbe kot neobičajno nizke in njeno izločitev.

Državna revizijska komisija ob zapisanem zgolj pripominja, da je iz dokumenta "Ocena investicije za prenovo laboratorijev", ki je bil Državni revizijski komisiji odstopljen kot priloga naročnikovega Sklepa o začetku postopka oddaje javnega naročila z dne 20.12.2010, razvidno, da znaša ocena investicije za dela, ki so predmet obravnavanega 1. sklopa predmetnega javnega naročila, 260.000,00 EUR brez DDV, kar znaša 20.000,00 EUR več od ocene vrednosti posla, kot jo v svojem pojasnilu ponudbe navaja vlagatelj (slednji, ob zatrjevanju neseznanjenosti z naročnikovo oceno vrednosti naročila, navaja vrednost posla 240.000,00 EUR brez DDV, na to vrednost pa naj bi ponudil 20% popust). Ravno tako pa gre pripomniti tudi, da iz dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" z dne 20.1.2011 izhaja, da je izbrani ponudnik za obravnavni sklop ponudil ceno 279.423,30 EUR brez DDV, torej cca. 20.000,00 EUR več, kolikor je znašala ocena investicije za obravnavani sklop predmetnega javnega naročila, česar pa naročnik ni ocenil za problematično.

Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev Državna revizijska komisija ugotavlja, da upoštevni razlogi za označitev vlagateljeve ponudbe za neobičajno nizko in njeno posledično izločitev niso izkazani, s tem povezane revizijske navedbe vlagatelja pa so utemeljene.


Med vlagateljem in naročnikom pa je v zadevi spor tudi glede "zanesljivosti" vlagatelja in s tem povezani neprimernosti njegove ponudbe.

Iz dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" z dne 20.1.2011 izhaja naročnikova navedba, da z izbranim ponudnikom že sodeluje, pri čemer pa se ta ni izkazal kot "zanesljiv, sposoben upravljanja, z izkušnjami, ugledom in zaposlenimi, ki so sposobni izvesti razpisana dela", kot je, skladno z razpisno dokumentacijo, to sicer potrdil s podpisom Krovne izjave v svoji ponudbi. Iz navedenih razlogov je naročnik vlagateljevo ponudbo označil za neprimerno, vlagatelja pa za nezanesljivega. Pri tem naročnik poudarja, da je pri konkretni odločitvi primerjalno sledil logiki pridobivanja in upoštevanja referenc.

Z vpogledom v razpisno dokumentacijo predmetnega postopka oddaje javnega naročila gre ugotoviti, da je naročnik v tej pod razdelkom "Navedba vseh dokumentov, ki jih je potrebno predložiti v ponudbi" med Splošnimi pogoji, pod točko 5, določil, da ponudnik "s podpisom krovne izjave s polno odgovornostjo" (med drugim) izjavlja, da "je zanesljiv ponudnik, sposoben upravljanja, z izkušnjami, ugledom in zaposlenimi, ki so sposobni izvesti razpisana dela, ter da razpolaga z zadostnimi tehničnimi zmogljivostmi za izvedbo javnega naročila".

Kot dokazilo o izpolnjevanju navedene zahteve je naročnik predvidel "Izpolnjen obrazec Krovna izjava (Priloga A-5) ter Izjava pooblaščene osebe ponudnika v zvezi s kaznivimi dejanji iz prvega odstavka 42. člena ZJN-2 s pooblastilom za pridobitev podatkov iz kazenske evidence (Priloga A-5-1)."

Z vpogledom v vlagateljevo ponudbo gre ugotoviti, da je v svoji ponudbi zgoraj opredeljene obrazce predložil.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da ni mogoče sprejeti stališča naročnika, zapisanega v dokumentu "Odločitev o oddaji javnega naročila", skladno s katerim je pri ugotavljanju "zanesljivosti" ponudnika "primerjalno sledil logiki pridobivanja in upoštevanja referenc", saj naj bi šlo pri referencah "mutatis mutandi za povsem primerljivo analogijo".

Državna revizijska komisija s tem v zvezi pojasnjuje, da so reference (seznami gradenj, dobav blaga, storitev), skladno z določili drugega odstavka 45. člena ZJN-2, en od elementov za izkazovanje izpolnjevanja tehnične sposobnosti ponudnikov. Naročnik mora, skladno z določili šestega odstavka 45. člena ZJN-2, v obvestilu o javnem naročilu ali v povabilu k oddaji ponudb navesti, katero dokazilo iz drugega odstavka tega člena bo štel kot ustrezno, tako pa torej tudi jasno oblikovati svoje referenčne zahteve. Pri tem pa je potrebno pritrditi vlagatelju, ki v svojem revizijskem zahtevku izpostavlja, da je odločitev o tem, s katerim od referenčnih poslov, ki ustrezajo naročnikovim zahtevam iz razpisne dokumentacije, bo izkazoval svojo tehnično usposobljenost, v celoti v domeni vlagatelja. Ponudnik bo tako izpolnjevanje postavljenih referenčnih zahtev že po naravi stvari najverjetneje dokazoval z sklicevanjem na dobro opravljene referenčne posle, za katere bo lahko pridobil tudi ustrezna referenčna potrdila, v izpolnjevanje postavljenih referenčnih zahtev pa se lahko (skladno z določili tretjega odstavka 45. člena ZJN-2) ponudnik sklicuje tudi na kapacitete drugih gospodarskih subjektov. S pojmom in ureditvijo referenc v ZJN-2 neskladno pa je tako ravnanje naročnika, ki je v konkretni zadevi očitno pristopil k obravnavi referenci, ki jih vlagatelj v svoji ponudbi sploh ni navedel (t.j. k presoji poslov, ki jih je vlagatelj opravil zanj v preteklosti), na podlagi presoje teh pa je sprejel tudi odločitev o "nezanesljivosti" vlagatelja in posledični izločitvi njegove ponudbe.

Državna revizijska komisija ob zapisanem ugotavlja, da bi bilo ravnanju naročnika, ki je vlagatelja iz postopka izločil iz razloga, ker naj se ta pri preteklem sodelovanju z naročnikom ne bi izkazal kot "zanesljiv, sposoben upravljanja, z izkušnjami, ugledom in zaposlenimi, ki so sposobni izvesti razpisana dela", pravno podlago mogoče najti kvečjemu v določilih točke d) petega odstavka 42. člena ZJN-2, skladno s katerimi lahko naročnik določi, da bo iz postopka oddaje naročila izločil ponudnika, če je storil veliko strokovno napako iz področja predmeta javnega naročila, ki mu je bila dokazana s sredstvi, ki jih naročnik lahko utemeljil.

S tem v zvezi Državna revizijska komisija pojasnjuje, da pravnega standarda hude strokovne napake ZJN-2 ne opredeljuje, zato je razumeti, da je naročnik tisti, ki je dolžan v razpisni dokumentaciji, ob upoštevanju specifičnosti predmeta javnega naročila, natančneje določiti v katerih primerih bo štel, da je bila storjena huda strokovna napaka, zlasti pa mora opredeliti, kaj bo vsebinsko štel kot t.i. negativno referenco ter na kakšen način mora biti izkazana.

V konkretnem primeru Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz zahteve razpisne dokumentacije, ki jo naročnik navaja kot podlago za izločitev vlagateljeve ponudbe iz postopka, ne izhaja niti opredelitev katera konkretna ravnanja ponudnikov bo naročnik obravnaval kot hude strokovne napake niti navedba sredstev, s katerimi naj bi te dokazoval. Naročnik je v obravnavanem določilu razpisne dokumentacije namreč, kot že navedeno, zahteval zgolj izjavo ponudnika o tem, da je "zanesljiv ponudnik, sposoben upravljanja, z izkušnjami, ugledom in zaposlenimi, ki so sposobni izvesti razpisana dela, ter da razpolaga z zadostnimi tehničnimi zmogljivostmi za izvedbo javnega naročila". Takšnega splošnega (abstraktnega) določila razpisne dokumentacije pa naročnik, kot pravilno izpostavlja vlagatelj, v fazi pregledovanja ponudb ni upravičen širiti in ga razlagati na način, ki v razpisni dokumentaciji postopka ni zaobsežen - naročnik standarda "negativna referenca" v tej fazi postopka torej ni upravičen izpolnjevati z vsebino, ki ni bila določena že v razpisni dokumentaciji, niti ni s sredstvi, ki niso bila vnaprej določena, upravičen ugotavljati obstoja t.i. "negativnih referenc". Ob upoštevanju navedenega so brezpredmetna in kot argument za izločitev vlagateljeve ponudbe neupoštevna tudi dokazila, ki jih v prid "kršitvam in očitkom" v dokumentu "Odločitev o oddaji javnega naročila" z dne 20.1.2011 navaja naročnik, tudi s tem povezane revizijske navedbe vlagatelja pa so utemeljene.


V povzetku zgornjih ugotovitev Državna revizijska komisija zaključuje, da je vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom uspel izkazati, da noben od razlogov, ki jih naročnik v dokumentu "Odločitev o oddaji javnega naročila" z dne 20.1.2011 navaja v prid izločitvi vlagateljeve ponudbe iz predmetnega postopka oddaje javnega naročila, ni podan. Naročnik z argumenti, ki jih navaja v omenjenem dokumentu, namreč ne izkazuje niti neobičajno nizke cene (49. člen ZJN-2) niti neprimernosti ali nepopolnosti (20. oz. 16. točka 2. člena ZJN-2) vlagateljeve ponudbe.

Iz navedenih razlogov je Državna revizijska komisija, na podlagi 3. alineje prvega odstavka 23. člena ZRPJN, vlagateljevemu revizijskemu zahtevku z dne 31.1.2011 ugodila in je razveljavila odločitev o oddaji javnega naročila "Obnova laboratorijev Kemijskega inštituta v Ljubljani", v sklopu 1: "Gradbeno-obrtniška, strojno-inštalacijska in elektro-inštalacijska dela za obnovo laboratorijev", kot izhaja iz naročnikovega dokumenta "Odločitev o oddaji javnega naročila" št. JN 14/2010 z dne 20.1.2011.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.


Vlagatelj je v revizijski postopek priglasil stroške, nastale z revizijo, in sicer v višini 1.400,00 EUR, povečano za DDV, kot stroške sestave revizijskega zahtevka, ter v višini 5.000,00 EUR, kolikor je znašala taksa za revizijski postopek.

Iz določil tretjega odstavka 22. člena ZRPJN izhaja, da mora v primeru, če je zahtevek za revizijo utemeljen, naročnik na pisno zahtevo vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo.

Vlagatelj je s svojim revizijskim zahtevkom uspel, zato mu Državna revizijska komisija, na podlagi šestega odstavka 22. člena ZRPJN in skladno z določili 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 35/2009) ter določili 13. člena Zakona o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/2008), kot potrebne priznava naslednje stroške, nastale z revizijo:
- stroške takse za revizijski zahtevek v višini 5.000,00 EUR,
- nagrado za revizijski postopek v višini 800,00 EUR, povečano za 20 % DDV, skupaj tako v višini 960,00 EUR.

Naročnik je vlagatelju dolžan povrniti stroške, nastale z revizijo, v višini 5.960,00 EUR, in sicer v roku 15 dni od prejema tega sklepa, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po poteku tega roka do plačila, pod izvršbo. Višja stroškovna zahteva vlagatelja se zavrne.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, dne 14.3.2011



Predsednica senata:
Vida Kostanjevec, univ. dipl. prav.,
članica Državne revizijske komisije







Vročiti:
- Kemijski inštitut Ljubljana, Hajdrihova ulica 19, Ljubljana,
- Odvetniška družba Križanec o.p., d.o.o., Dalmatinova 5, Ljubljana,
- Evromojster, d.o.o., Ulica Lily Novy 44, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Državno pravobranilstvo, šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za sistem javnega naročanja, Beethovnova ulica 11, 1000 Ljubljana.

Natisni stran