018-066/2010 Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 11. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99, 90/99, 110/02, 42/04, 61/05, 78/06 ter 53/07; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu predsednice Miriam Ravnikar-šurk, članice mag. Maje Bilbija in članice Sonje Drozdek-šinko, ob sodelovanju svetovalke Lidije CvetkoviÄ", v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Strokovna podpora koncedentu na finančnem in ekonomskem področju izvajanja GJS", začetega na podlagi zahtevka za revizijo ponudnika Agencija za promet, d.o.o., Cigaletova 8, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnica Katarina Benedik, Dalmatinova 5, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), dne 13.4.2010

odločila:

Vlagateljevemu "predlogu za zadržanje nadaljnjih aktivnosti naročnika po četrtem odstavku 11. člena ZRPJN v postopku oddaje javnega naročila" se ne ugodi.

Obrazložitev:

Naročnik je dne 2.4.2010 na Portalu javnih naročil, pod številko JN2639/2010, objavil razpis za oddajo javnega naročila "Strokovna podpora koncedentu na finančnem in ekonomskem področju izvajanja GJS".

Vlagatelj je pri naročniku, še pred potekom roka za oddajo ponudb, vložil zahtevek za revizijo, z dne 8.4.2010, v katerem zatrjuje diskriminatornost posameznih določb razpisne dokumentacije in predlaga njeno razveljavitev v delu Navodil za pripravo ponudbe in Specifikacije naročila ter zahteva povračilo stroškov revizijskega postopka.

Vlagatelj je na Državno revizijsko komisijo dne 9.4.2010 naslovil predlog za zadržanje nadaljnjih aktivnosti naročnika po četrtem odstavku 11. člena ZRPJN v predmetnem postopku oddaje javnega naročila. Vlagatelj navaja, da je rok za pripravo ponudbe glede na zapletenost naročila neprimeren, saj naj bi bili od objave naročila do oddaje ponudb le štirje delovni dnevi. Hkrati vlagatelj navaja, da upoštevajoč obstoječe razpisne pogoje glede ugotavljanja sposobnosti nima nikakršnih možnosti pridobiti predmetno javno naročilo. Po drugi strani vlagatelj navaja, da priprava popolne in kakovostne ponudbe vseeno terja določen čas in povzroči določene stroške. Vlagatelj svoj predlog nadalje utemeljuje s tem, da če njegovemu zahtevku za revizijo ne bo ugodeno, bo imel s pripravo ponudbe nepotrebne stroške, če pa bo njegovemu zahtevku ugodeno, pa bodo imeli nepotrebne stroške in dotedanji trud vsi ostali ponudniki, ki želijo v tem postopku oddati ponudbe. Vlagatelj meni, da glede na kratek rok, ki ga je naročnik določil za oddajo ponudb, zadržanje njegovih aktivnosti za čas vsaj 15 dni od odločitve Državne revizijske komisije o vlagateljevemu zahtevku za revizijo ne more povzročiti škodljivih posledic. Vlagatelj navaja, da če bo zahtevku za revizijo ugodeno, bodo lahko ostali ponudniki od naročnika zahtevali povračilo stroškov, ki bi jih imeli s pripravo ponudbe, kar bi lahko povzročilo nesorazmerno visoke stroške, ki bodo kriti iz javnih sredstev. Vlagatelj zato predlaga, da Državna revizijska komisija začasno v celoti zadrži nadaljnje aktivnosti naročnika v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, za čas vsaj 15 dni od prejema odločitve Državne revizijske komisije.

Do sprejema tega sklepa Državna revizijska komisija ni prejela naročnikovega mnenja.

Po pregledu zahtevka za revizijo in preučitvi navedb iz vlagateljevega predloga je Državna revizijska komisija na podlagi 11. člena ZRPJN odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

ZRPJN v prvem odstavku 11. člena (Posledice vloženega zahtevka za revizijo) med drugim določa, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži postopka oddaje javnega naročila. Drugi odstavek 11. člena ZRPJN določa, da lahko naročnik ne glede na vložen zahtevek za revizijo nadaljuje z izvedbo postopka oddaje javnega naročila, ne sme pa skleniti pogodbe, in da sme naročnik skleniti pogodbo o oddaji javnega naročila skladno z odločitvijo Državne revizijske komisije o zahtevku za revizijo. Tretji odstavek 11. člena ZRPJN dopušča možnost, da lahko naročnik ob prejemu zahtevka za revizijo odloči, da se ne glede na prvi odstavek 11. člena ZRPJN izvajanje postopka oddaje javnega naročila zadrži do odločitve Državne revizijske komisije in o tem najpozneje v treh dneh obvesti vse udeležene v postopku oddaje javnega naročila. Četrti odstavek 11. člena ZRPJN določa, da lahko Državna revizijska komisija na predlog vlagatelja zahtevka za revizijo sprejme sklep, da vloženi zahtevek za revizijo zadrži nadaljnje aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila v celoti ali jih zadrži le deloma, da pri odločanju o predlogu vlagatelja Državna revizijska komisija upošteva razmerje med škodljivimi posledicami zadržanja aktivnosti v postopku in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani, ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje javnega naročila, in če Državna revizijska komisija predlogu ugodi, mora naročnik o tem obvestiti vse udeležene v postopku oddaje javnega naročila.

Iz besedila prvega in drugega odstavka 11. člena ZRPJN je razvidno, da ZRPJN kot osnovno pravilo določa nesuspenzivnost zahtevka za revizijo, pri čemer pa velja prepoved sklenitve pogodbe o oddaji naročila. Temeljno pravilo zakona torej je, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v zvezi z oddajo konkretnega naročila oziroma zadrži le sklenitev pogodbe o oddaji naročila, medtem ko je možnost za morebitno odločitev o zadržanju nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje naročila (torej aktivnosti pred sklenitvijo pogodbe o oddaji naročila) pridržana za primer, ko se naročnik ob prejemu zahtevka za revizijo sam odloči, da bo zadržal nadaljnje aktivnosti (tretji odstavek 11. člena ZRPJN), oziroma za primer, ko vlagatelj Državni revizijski komisiji predlaga zadržanje nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje naročila v celoti ali le deloma (četrti odstavek 11. člena ZRPJN).

Možnost zadržanja nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje naročila v celoti ali le deloma po četrtem odstavku 11. člena ZRPJN je pridržana le za izjemne (v danih okoliščinah posameznega primera posebej utemeljene) primere. Zadržanje nadaljnjih aktivnosti naročnika v celoti ali le deloma v postopku oddaje naročila na predlog vlagatelja predstavlja odmik od zakonskega pravila iz prvega in drugega odstavka 11. člena ZRPJN. ZRPJN torej v osnovi preprečuje sklenitev pogodbe o oddaji javnega naročila, ne preprečuje pa nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila (npr. sprejem in izdaja odločitve o oddaji naročila). Z načelno prepovedjo sklenitve pogodbe o oddaji javnega naročila je preprečena možnost nastanka morebitne škode neizbranemu ponudniku zaradi morebitne nezakonite odločitve o oddaji posla, ki je predmet naročila, izbranemu ponudniku.

ZRPJN ne pojasnjuje, katere okoliščine opravičujejo, da se zahtevku za revizijo odvzame t. i. nesuspenzivni učinek v smislu četrtega odstavka 11. člena ZRPJN, ampak določa le, da Državna revizijska komisija pri odločanju o predlogu vlagatelja upošteva razmerje med škodljivimi posledicami zadržanja aktivnosti v postopku in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani, ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje naročila. Odločitev o tem, da vloženi zahtevek za revizijo zadrži nadaljnje aktivnosti naročnika v postopku oddaje naročila v celoti ali jih zadrži le deloma, je torej prepuščena Državni revizijski komisiji, ki pa mora v vsakem posameznem primeru presoditi, ali obstajajo okoliščine, ki utemeljujejo takšno odločitev.

V zvezi z zapisanim Državna revizijska komisija izpostavlja, da pri presoji utemeljenosti predloga za izdajo sklepa po četrtem odstavku 11. člena ZRPJN ne odloča o utemeljenosti vloženega zahtevka za revizijo (ali v njem podanih revizijskih navedb), za njeno odločitev o takšnem predlogu pa so tako irelevantna tudi (morebitna) stališča naročnika do zahtevka za revizijo; odločanje o utemeljenosti (pred tem pa še dopustnosti, pravočasnosti, â??) zahtevka za revizijo je namreč predmet ločenega - revizijskega postopka, v katerem, skladno z določili ZRPJN, najprej odloča naročnik, šele v primeru zahteve za nadaljevanje postopka revizije pred tem organom pa tudi Državna revizijska komisija. Upoštevajoč zapisano je treba tudi ugotoviti, da odločitev Državne revizijske komisije o predlogu za izdajo sklepa po četrtem odstavku 11. člena ZRPJN v ničemer ne prejudicira njene morebitne kasnejše odločitve o utemeljenosti (dopustnosti, pravočasnosti, â??) zahtevka za revizijo, če pride do nadaljevanja postopka revizije pred Državno revizijsko komisijo.

To pa pomeni tudi, da predstavljajo podlago odločitve Državne revizijske komisije o predlogu za izdajo sklepa po četrtem odstavku 11. člena ZRPJN zgolj argumenti (dejstva, dokazi), ki jih v prid ugoditvi takšnemu predlogu navaja (predloži) vlagatelj, in argumenti (dejstva, dokazi), ki jih v odgovor na predlog vlagatelja morebiti navaja (predloži) naročnik. Zgolj na podlagi teh Državna revizijska komisija opravi presojo, ki jo predvideva četrti odstavek 11. člena ZRPJN.

Izhajajoč iz tega, da sprejem ukrepa po četrtem odstavku 11. člena ZRPJN uveljavlja vlagatelj in da mora Državna revizijska komisija upoštevati razmerje med posameznimi elementi, je na vlagatelju dokazno breme, da izkaže argumente, ki bodo podlaga Državni revizijski komisiji pri presoji, da je uporaba tega instituta v konkretnem primeru upravičena.

Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagatelj v obravnavanem predlogu kot edini argument za zadržanje postopka navedel nepotrebne stroške s pripravo ponudbe, ki bi jih imel on in ostali potencialni ponudniki v primeru oddaje ponudbe in utemeljenosti zahtevka za revizijo, ter možnost, da bi moral naročnik tem ponudnikom nastale stroške vračati iz javnih sredstev.

Državna revizijska komisija opozarja, da je predlagani ukrep, skladno s četrtim odstavkom 11. člena ZRPJN, namenjen varstvu vlagateljevega položaja pred nadaljnjimi aktivnostmi naročnika (ne pa pred nadaljnjimi aktivnostmi drugih oseb, npr. ponudnikov) v postopku oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija tako pojasnjuje, da v primeru ugoditve predlogu vlagatelja s svojim sklepom ne bi mogla zadržati aktivnosti (ravnanj) drugih ponudnikov (in vlagatelja) v postopku javnega naročanja, torej tudi v primeru izdaje sklepa po četrtem odstavku 11. člena ZRPJN Državna revizijska komisija ne bi mogla ponudnikom (in tudi ne vlagatelju) preprečiti, da so še naprej aktivni v postopku javnega naročanja (npr. oddaja ponudbe še pred prvotno določenim rokom za predložitev ponudb, postavitev vprašanja naročniku, predlog naročniku za spremembo roka za predložitev ponudb), ravno tako pa tudi ne preprečiti nastanka dejstev, katerih nastanek je neodvisen od volje naročnika (npr. iztek časa).

Državna revizijska komisija skladno z navedenim ugotavlja, da vlagateljevemu argumentu, ki implicitno zahteva podaljšanje roka za predložitev ponudb, že iz objektivnih razlogov ni mogoče slediti, saj je rok za oddajo ponudb, ki ga je naročnik določil (12.4.2010), že potekel in so ti stroški ponudnikom, ki so svoje ponudbe do roka oddali, tako ali tako že nastali. Državna revizijska komisija spričo tega dejstva niti ni mogla tehtati med škodljivimi posledicami zadržanja aktivnosti v postopku in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani, ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje javnega naročila, saj je dogodek, ki jo je kot eventualno škodo opredmetil vlagatelj (to je oddaja ponudb in z njo povezani stroški), že nastal in ga ni bilo mogoče preprečiti oziroma nanj vplivati.

Vlagateljevi argumenti tudi sicer niso take narave, da bi utemeljevali sprejem predlaganega ukrepa, zlasti ob upoštevanju tega, da je vlagatelj svojo argumentacijo gradil na tem, da je zahtevek za revizijo utemeljen (slednje se, kot že pojasnjeno, v fazi obravnave utemeljenosti predloga za sprejem sklepa po četrtem odstavku 11. člena ZRPJN ne ugotavlja). V primeru ugotovitve utemeljenosti zahtevka za revizijo bo vlagatelj deležen ustrezne satisfakcije v smislu ugoditve zahtevku za revizijo in razveljavitve bodisi celotnega postopka javnega naročanja bodisi posameznih določb razpisne dokumentacije. V primeru, da bi Državna revizijska komisija ugotovila nezakonitost določb razpisne dokumentacije, bi vlagateljev položaj ne bil oškodovan v obravnavanem postopku javnega naročanja, saj bi naročnik v primeru razveljavitve celotnega postopka javnega naročanja (če bi se odločil oddati predmet naročila) moral začeti nov postopek javnega naročanja (in s tem določiti nov rok za predložitev ponudb) oziroma bi naročnik v primeru razveljavitve posameznih določb razpisne dokumentacije (če bi se odločil nadaljevati že začeti postopek javnega naročanja) moral ustrezno uskladiti obstoječo razpisno dokumentacijo, kar pa pomeni, da bi moral določiti nov rok za predložitev ponudb, saj bi bili gospodarski subjekti upravičeni ponudbo pripraviti glede na spremenjeno razpisno dokumentacijo in v skladu s temi zahtevami predložiti ponudbo.

Glede na navedeno Državna revizijska komisija skladno s četrtim odstavkom 11. člena ZRPJN vlagateljevemu "predlogu za zadržanje nadaljnjih aktivnosti naročnika po četrtem odstavku 11. člena ZRPJN v postopku oddaje javnega naročila" ni ugodila.

S tem je odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa utemeljena.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, 13.4.2010


Predsednica senata:
Miriam Ravnikar-šurk, univ.dipl.prav.,
Predsednica Državne revizijske komisije










Vročiti:
- Odvetnica Katarina Benedik, Dalmatinova 5, Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana
- Republika Slovenija, Državno pravobranilstvo, šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za sistem javnega naročanja, Beethovnova ulica 11, 1000 Ljubljana

Natisni stran