018-024/2008 Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija RS za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo
Številka: 018-024/2008-6Datum sprejema: 7. 3. 2008
Sklep
Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljnjem besedilu: Državna revizijska komisija) je na podlagi 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999, 90/1999, 110/2002, 42/2004, 61/2005, 78/2006 ter 53/2007; v nadaljnjem besedilu: ZRPJN) v senatu predsednika Sama Červeka, kot predsednika senata, ter članic Sonje Drozdek šinko in mag. Nataše Jeršič, kot članic senata, ob sodelovanju svetovalca Boruta Smrdela, v postopku nadzora nad zakonitostjo postopka oddaje javnega naročila "Daljinsko upravljanje sistema stabilnih naprav električne vleke na slovenskem železniškem omrežju"; sklop 1: "Zamenjava opreme v obstoječih elektronapajalnih postajah za potrebe daljinskega vodenja in izvedbo daljinskega vodenja elektronapajalnih postaj in stikal voznega omrežja iz centrov vodenja skupaj z ureditvijo prostorov centrov vodenja" in na podlagi pritožbe, ki jo je vložil vlagatelj Konzorcij IBE, d.d., Hajdrihova ulica 4, Ljubljana, in Iskra Sistemi, d.d., Stegne 21, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnik Aleš Avbreht, šestova ulica 2, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj), zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija RS za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo, Kopitarjeva 5, Maribor (v nadaljevanju: naročnik), dne 07.03.2008 soglasno
odločila:
Vlagateljevi pritožbi z dne 21.02.2008 se ugodi, in sicer tako, da se razveljavi naročnikova odločitev o zavrženju vlagateljevega revizijskega zahtevka z dne 04.02.2008, kot izhaja iz naročnikovega sklepa št. 4305-1/2008zp29, z dne 18.02.2008.
Naročnik mora o vlagateljevem revizijskem zahtevku z dne 04.02.2008, ob ugotovitvi izpolnjevanja procesnih predpostavk, odločiti v skladu s 16. členom ZRPJN.
Obrazložitev:
Pred naročnikom je v teku postopek oddaje javnega naročila "Daljinsko upravljanje sistema stabilnih naprav električne vleke na slovenskem železniškem omrežju", po sklopih.
Dne 07.01.2008 je naročnik izdal "Obvestilo o oddaji javnega naročila", iz katerega izhaja, da se le-to v sklopu 1: "Zamenjava opreme v obstoječih elektronapajalnih postajah za potrebe daljinskega vodenja in izvedbo daljinskega vodenja elektronapajalnih postaj in stikal voznega omrežja iz centrov vodenja skupaj z ureditvijo prostorov centrov vodenja" odda konzorciju C&G, d.o.o., Ljubljana, in Korona, d.d., Ljubljana (v nadaljevanju: izbrani ponudnik). Iz omenjenega dokumenta izhaja tudi, da je naročnik vlagateljevo ponudbo označil kot nepravilno v administrativnem delu.
Na vlagateljevo zahtevo je naročnik slednjemu dne 24.01.2008 izdal dodatno obrazložitev odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila, dne 29.01.2008 pa mu je omogočil vpogled v ponudbeno dokumentacijo postopka oddaje javnega naročila.
Z vlogo datirano z datumom 04.01.2008, ki je bila po pošti odposlana dne 04.02.2008, je vlagatelj na naročnika naslovil zahtevek za revizijo. V njem zatrjuje, da je naročnik njegovo ponudbo neupravičeno označil kot nepravilno (vlagatelj izpodbija vsako od naročnikovih ugotovitev glede pomanjkljivosti njegove ponudbe), podredno pa zatrjuje tudi, da je naročnik njegovo ponudbo v primerjavi s ponudbo izbranega ponudnika obravnaval neenakopravno; med seboj primerljive napake dokumentov v obeh ponudbah naj bi namreč obravnaval različno. Vlagatelj v svojem revizijskem zahtevku zatrjuje tudi nepravilnost ponudbe izbranega ponudnika. Vlagatelj predlaga, da naročnik ali Državna revizijska komisija njegovemu revizijskemu zahtevku ugodita ter razveljavita obvestilo o oddaji predmetnega javnega naročila z dne 07.01.2008. Vlagatelj zahteva tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka ter morebitnih dodatno nastalih stroškov v postopku odločanja o njegovem revizijskem zahtevku.
Naročnik je o vlagateljevem revizijskem zahtevku odločil s sklepom št. 4305-1/2008zp29, z dne 18.02.2008, s katerim je le-tega zavrgel. V obrazložitvi svoje odločitve naročnik pojasnjuje dosedanji potek predmetnega postopka oddaje javnega naročila in z njim v zvezi vodenih revizijskih postopkov, ob čemer zaključuje, da je vlagateljeva ponudba nepravilna, zaradi česar naj mu za vodenje revizijskega postopka ne bi bilo mogoče priznati pravnega interesa oziroma aktivne legitimacije. Naročnik se v zvezi s svojo odločitvijo sklicuje na stališče 2. občne seje Državne revizijske komisije, ob čemer izpostavlja, da je bila nepravilnost vlagateljeve ponudbe ugotovljena z njegovim sklepom št. 4111-3/2007-385, z njegovo odločitvijo o revizijskem zahtevku družbe SCT, d.d., z obvestilom o oddaji javnega naročila št. 4311-3/2007zp832 z dne 22.11.2007 ter z obvestilom o oddaji javnega naročila št. 4311-3/2007zp1103 z dne 07.01.2008. Naročnik je tudi mnenja, da bi bil ponudbe ostalih ponudnikov vlagatelj upravičen izpodbijati le, v kolikor bi lahko dokazal pravilnost svoje ponudbe, le-te pa ne more dokazovati, saj naj bi bilo o njeni nepravilnosti že pravnomočno odločeno. S tem v zvezi se naročnik ponovno sklicuje na svoj sklep št. 4111-3/2007-385 ter na njegovo odločitev o revizijskem zahtevku družbe SCT, d.d., izpostavlja pa tudi dejstvo, da naj vlagatelj zoper obvestilo o oddaji javnega naročila 4311-3/2007zp832 z dne 22.11.2007 ne bi vložil revizijskega zahtevka, kar naj bi pomenilo, "da je o tem pravnomočno odločeno".
Z vlogo datirano z datumom 21.01.2008, ki je bila po pošti odposlana dne 21.02.2008, je vlagatelj na Državno revizijsko komisijo naslovil pritožbo zoper naročnikovo odločitev o zavrženju njegovega revizijskega zahtevka. V podani pritožbi vlagatelj izraža mnenje, da je naročnik njegov revizijski zahtevek zavrgel neutemeljeno; meni namreč, da bi mu morala biti aktivna legitimacija priznana iz razloga kršitve načela enakopravnosti ponudnikov, kakor je to natančneje pojasnjeno v njegovem revizijskem zahtevku. Vlagatelj zato Državni revizijski komisiji predlaga, da pribavi spisovno dokumentacijo v zadevi ter vlagateljevi pritožbi ugodi.
Na poziv Državne revizijske komisije z dne 25.02.2008 je naročnik slednji dne 29.02.2008 odstopil dokumentacijo o predmetnem postopku oddaje javnega naročila in v zadevi pred njim vodenih revizijskih postopkih.
Po pregledu predložene dokumentacije ter preučitvi pritožbenih navedb je Državna revizijska komisija, na podlagi 3. alineje drugega odstavka 23. člena ZRPJN, odločila tako, kot izhaja iz izreka tega sklepa in sicer iz razlogov, ki so navedeni v nadaljevanju.
V konkretni zadevi je med strankama spor glede vprašanja vlagateljeve aktivne legitimacije za vložitev revizijskega zahtevka z dne 04.02.2008; naročnik meni, da vlagatelj za vodenje revizijskega postopka ni aktivno legitimiran, ker naj bi bila v predhodnih postopkih že večkrat (tudi pravnomočno) ugotovljena nepravilnost njegove ponudbe, vlagatelj pa meni, da aktivno legitimacijo za vodenje revizijskega postopka ima.
Aktivno legitimacijo v revizijskih postopkih opredeljuje 9. člen ZRPJN, ki v prvem odstavku določa, da lahko zahtevek za revizijo vloži vsaka oseba, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila in ki verjetno izkaže, da ji je bila ali da bi ji lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila.
Iz citirane določbe ZRPJN izhaja, da morata biti za priznanje procesnega upravičenja za vodenje revizijskega postopka hkrati (kumulativno) izpolnjena dva pogoja: (1.) interes za dodelitev naročila in (2.) izkazana realna stopnja verjetnosti nastanka (ali vsaj možnosti za nastanek) škode, ki jo je mogoče pripisati ravnanju naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev (obstajati mora torej vzročna zveza med realno stopnjo verjetnosti nastanka škode in zatrjevano kršitvijo naročnika). Aktivno legitimirana oseba iz prvega odstavka 9. člena ZRPJN z vložitvijo zahtevka za revizijo zavaruje svoj pravni položaj, ne more pa uveljavljati objektivnih naročnikovih kršitev pravil javnega naročanja, ki ne vplivajo neposredno na njen pravni položaj oziroma ji ne morejo povzročiti konkretne škode. Zato mora oseba, da bi se ji priznalo upravičenje za vložitev zahtevka za revizijo, poleg interesa za dodelitev naročila (ki se praviloma kaže v predložitvi ponudbe ali v določenih primerih že v dvigu razpisne dokumentacije oziroma registraciji za določeno dejavnost, ki je predmet naročila) izkazati, da je zatrjevana kršitev vplivala na njen pravni položaj tako, da ji je ali da bi ji lahko zaradi tega nastala škoda.
V konkretnem primeru je naročnik dne 07.01.2008 izdal "Obvestilo o oddaji javnega naročila", s katerim je predmetno naročilo oddal izbranemu ponudniku, katerega ponudba naj bi bila izmed štirih prispelih ponudb edina pravilna. Vlagateljevo ponudbo je naročnik iz več razlogov označil kot nepravilno.
Z vpogledom v vlagateljev revizijski zahtevek z dne 04.02.2008 gre ugotoviti, da slednji v njem, kot že navedeno, zatrjuje pravilnost svoje ponudbe, pri čemer izpodbija vse razloge, ki jih je naročnik navedel v prid njeni domnevni nepravilnosti, zatrjuje pa tudi neenakopravno obravnavo s strani naročnika ter nepravilnost ponudbe izbranega ponudnika.
Iz zgoraj navedenih dejstev Državna revizijska komisija zaključuje, da je vlagatelj izkazal aktivno legitimacijo za vložitev svojega revizijskega zahtevka z dne 04.02.2008. Nesporno je namreč, da vlagatelj izkazuje interes za dodelitev naročila (v postopku je namreč oddal svojo ponudbo), ravno tako pa vlagatelj izkazuje tudi realno stopnjo verjetnosti nastanka (ali vsaj možnosti za nastanek) škode, ki jo je mogoče pripisati ravnanju naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev. Ugotoviti gre namreč, da bi v primeru, če bi se vse vlagateljeve revizijske navedbe izkazale za utemeljene, to lahko bistveno vplivalo na izboljšanje njegovega položaja v predmetnem postopku oddaje javnega naročila; ob predlagani ugotovitvi pravilnosti njegove ponudbe bi naročnik, glede na to, da naj bi bila vlagateljeva ponudba sicer cenovno najugodnejša (sledeč obvestilu o oddaji javnega naročila z dne 07.01.2008), naročilo namreč moral oddati prav vlagatelju (če bi naročnik naročilo seveda oddal).
Na zgoraj navedeno ugotovitev naročnikovi argumenti o domnevno že večkrat ugotovljeni nepravilnosti vlagateljeve ponudbe ne morejo vplivati; pojasniti gre namreč, da se z vsakokratno razveljavitvijo odločitve o oddaji javnega naročila postopek oddaje le-tega vrne v fazo ponovnega pregledovanja in ocenjevanja prispelih ponudb, ki ji sledi nova odločitev o (ne)oddaji javnega naročila. Ker so bile vse predhodne odločitve o oddaji predmetnega javnega naročila na podlagi vodenih revizijskih postopkov razveljavljene, so postale, kot utemeljeno izpostavlja vlagatelj, pravno neupoštevne tudi v njih izražene ugotovitve naročnika o ne/pravilnosti ponudb posameznih ponudnikov, tako pa tudi vlagateljeve. V danem trenutku ima za udeležence v postopku oddaje predmetnega javnega naročila pravne učinke tako le (veljavna) odločitev o oddaji naročila z dne 07.01.2008 (podana v naročnikovem "Obvestilu o oddaji javnega naročila" z navedenega dne), ki vključuje tudi nove (oz. edine relevantne) naročnikove ugotovitve glede pregleda (pravilnosti, primernosti, sprejemljivosti) in ocenitve prispelih ponudb in ki jo vlagatelj s svojim revizijskim zahtevkom z dne 04.02.2008 tudi napada. Ravno tako na ugotovitev o vlagateljevem izkazovanju aktivne legitimacije za vložitev revizijskega zahtevka z dne 04.02.2008 ne morejo vplivati naročnikove ugotovitve o domnevni nepravilnosti vlagateljeve ponudbe, kot izhajajo iz sklepov, s katerimi je slednji odločal o revizijskih zahtevkih konzorcija C&G, d.o.o., in KORONA, d.d. (sklep št. 4111-3/2007-385 z dne 21.09.2007) ter SCT, d.d. (domnevno sklep št. 4111-3/2007zp405, z dne 21.09.2007). Omenjena revizijska zahtevka in naročnikovi odločitvi o le-teh so namreč temeljili na odločitvi o oddaji naročila z dne 02.08.2007 (ki je bila kasneje razveljavljena) in ne na odločitvi, zoper katero vlagatelj pravno varstvo upravičeno uveljavlja tokrat. Ob zapisanem gre dodati še, da so v nasprotju z drugačnim mnenjem naročnika tudi sicer postali pravnomočni zgolj izreki zgoraj omenjenih sklepov, tj. naročnikovi odločitvi, da se vlagateljevima revizijskima zahtevkoma (delno oz. v celoti) ugodi in se razveljavi odločitev o oddaji naročila z dne 02.08.2007. Nista pa, skladno s konceptom objektivnih meja pravnomočnosti, postali pravnomočni obrazložitvi takšnih odločitev oziroma razlogi za njun sprejem (takšno stališče je Državna revizijska komisija že sprejela npr. v odločitvi št. 018-290/04-25-2215), tako pa tudi ne argumenti naročnika, ki se v teh odločitvah nanašajo na nepravilnost vlagateljeve ponudbe. Izhajajoč iz navedenega pa gre ugotoviti tudi, da je v konkretnem primeru neustrezno naročnikovo sklicevanje na stališče 2. občne seje Državne revizijske komisije; slednjega na opisano dejansko stanje in predstavljene argumente namreč ni mogoče aplicirati.
Ob zapisanem gre vlagatelju pritrditi tudi v navedbah, da bi mu aktivna legitimacija za vodenje revizijskega postopka tudi sicer (neupoštevajoč zgornje argumente) morala biti priznana v delu njegovega revizijskega zahtevka, ki se nanaša na zatrjevano neenakopravnost naročnikove obravnave njegove in ponudbe izbranega ponudnika. Če bi se s tem povezane revizijske navedbe izkazale za utemeljene, bi to namreč lahko imelo za posledico naročnikovo drugačno obravnavanje domnevnih pomanjkljivosti v vlagateljevi ponudbi, in sicer v smislu ugotovitve, da je vlagateljeva ponudba navkljub le-tem pravilna (vlagatelj namreč zatrjuje, da naj bi bila ponudba izbranega ponudnika kljub "vsebinsko identičnim" napakam s strani naročnika označena kot pravilna). Ob dejstvu, da iz obvestila o oddaji naročila z dne 07.01.2008 izhaja, da je vlagateljeva ponudba sicer cenovno najugodnejša, bi ob ugotovitvi pravilnosti le-te naročnik naročilo namreč moral oddati prav vlagatelju (če bi naročilo po ponovljenem postopku pregleda in ocenjevanja prispelih ponudb seveda oddal).
V povzetku zapisanega Državna revizijska komisija ugotavlja, da je vlagateljeva pritožba z dne 21.02.2008 utemeljena; naročnik vlagateljevega revizijskega zahtevka z dne 04.02.2008 iz razlogov, ki jih navaja v svojem sklepu št. 4305-1/92008zp29, z dne 18.02.2008, ni bil upravičen zavreči.
Državna revizijska komisija je zato, na podlagi 3. alineje drugega odstavka 23. člena ZRPJN, vlagateljevi pritožbi z dne 21.02.2008 ugodila, in sicer tako, da je razveljavila naročnikovo odločitev o zavrženju vlagateljevega revizijskega zahtevka z dne 04.02.2008, kot izhaja iz naročnikovega sklepa št. 4305-1/2008zp29, z dne 18.02.2008.
Naročnik mora o vlagateljevem revizijskem zahtevku z dne 04.02.2008, ob ugotovitvi izpolnjevanja procesnih predpostavk, odločiti v skladu s 16. členom ZRPJN.
S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz izreka tega sklepa.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).
V Ljubljani, 07.03.2008
Predsednik senata:
Samo Červek, univ. dipl. prav.,
Predsednik Državne revizijske komisije
Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za promet, Direkcija RS za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo, Kopitarjeva 5, Maribor,
- Odvetnik Aleš Avbreht, šestova ulica 2, Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, Ljubljana.