018-294/2006 Ministrstvo za zdravje

Sklep

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je na podlagi 11. in 22. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 95/2005 - ZRPJN-UPB3, 78/2006; v nadaljevanju: ZRPJN) po Nataši Jeršič, članici Državne revizijske komisije, ki nadomešča predsednika Državne revizijske komisije, ob sodelovanju svetovalca Vojka Maksimčuka, v postopku revizije postopka oddaje javnega naročila za II. fazo oddaje naročila blaga po omejenem postopku za dobavo dializnega materiala, začetega na podlagi zahtevka za revizijo vlagatelja Salus, d. d., Mašera SpasiÄ"eva ulica 10, Ljubljana, ki ga zastopa odvetnica Ila Zupančič, Hacquetova 8/I, Ljubljana (v nadaljevanju: vlagatelj) zoper ravnanje naročnika Republika Slovenija, Ministrstvo za zdravje, štefanova 5, Ljubljana (v nadaljevanju: naročnik), ter na podlagi predloga naročnika za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN, dne 11. 8. 2006

odločila:

1. Predlog naročnika za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN, da vlagateljev zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila, se zavrne.

2. Odločitev o stroških se pridrži do odločitve o zahtevku za revizijo.

Obrazložitev:

Naročnik je s povabilom, št. 5020-8/2004-111-1585, z dne 11. 7. 2006, kandidate povabil k predložitvi ponudb v II. fazi oddaje naročila blaga po omejenem postopku za dobavo dializnega materiala.

Vlagatelj je vložil zahtevek za revizijo, z dne 3. 8. 2006, v katerem predlaga razveljavitev postopka oddaje javnega naročila za dobavo dializnega materiala. Vlagatelj navaja, da se je spremenila zakonodaja glede načina oblikovanja cen zdravil in da morajo udeleženci v prometu z zdravili uporabljati veljavno ceno oziroma ceno zdravila, določeno s predpisom. Vlagatelj navaja, da želi predložiti ponudbo za sklop 20, za katerega ima priznano sposobnost, vendar sklop 20 ne vsebuje le medicinskih pripomočkov, ampak tudi 13 dializnih raztopin, te pa so registrirane kot zdravilo. Glede na to, da je možno predložiti ponudbo le za celoten sklop, ne pa posameznih postavk, vlagatelj ne more pripraviti pravilne ponudbe, saj ne more vedeti, kakšne bodo veljavne cene v času, za katerega bi moral dati ponudbo. Vlagatelj nadalje navaja, da je točka VI. Cene vzorca pogodbe v nasprotju s prisilnimi predpisi, prav tako niso pa v skladu z veljavnimi predpisi tiste določbe razpisne dokumentacije, ki se nanašajo na cene.

Naročnik je z vlogo, z dne 4. 8. 2006, vložil predlog za izdajo sklepa, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti v postopku oddaje javnega naročila v celoti oziroma le deloma do izbire ponudnika. Naročnik navaja, da se vlagateljeve navedbe nanašajo le na sklop 20, ki vsebuje 13 dializnih raztopin, registriranih kot zdravilo, ostali sklopi, ki ne vsebujejo zdravil, pa so neobremenjeni, saj gre za nabavo potrošnega materiala. Naročnik poudarja, da izbira ponudnike za vsak sklop posebej (samostojnost sklopa). Naročnik argumentira izdajo predlaganega sklepa po 11. členu ZRPJN s tem, da je namen postopka oddaje javnega naročila za dobavo dializnega materiala čim hitrejša, kvalitetna in učinkovita dobava potrebnega medicinskega materiala naročnikom - slovenskim zdravstvenim ustanovam in s tem bolnikom. Naročnik meni, da bi z zadržanjem postopka lahko nastale škodljive posledice za bolnike, ki ne bi pravočasno prejeli potrebnih pripomočkov za zdravljenje. Naročnik nadalje navaja, da bi bilo z izvedbo odpiranja ponudb za tiste sklope, ki ne vsebujejo zdravil, mogoče oddati javno naročilo za te sklope. Naročnik tudi navaja, da bi v primeru zadržanja postopka javni zdravstveni zavodi morali v vmesnem času zagotavljati dnevno potrebne artikle sami, kar pa bi pomenilo znatno višje stroške, nenazadnje pa skupna javnega naročila prinašajo prihranek javnim zavodom v smislu nižjih cen artiklov, kar vpliva na racionalnost poslovanja javnih zavodov. Glede na navedene razloge naročnik predlaga, da Državna revizijska komisija sprejme sklep, da zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v tistem delu, ki se nanaša na sklope, ki ne vsebujejo zdravil in se omogoči odpiranje ponudb za te sklope.

Vlagatelj je na Državno revizijsko komisijo in naročnika naslovil "mnenje vlagatelja v zvezi s predlogom naročnika z dne 4. 8. 2006, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika", ki ga je Državna revizijska komisija prejela 10. 8. 2006 po telefaksu, 11. 8. 2006 pa tudi po klasični pošti. Vlagatelj navaja, da naročnikov predlog ni jasen, saj naročnik predlaga, da naj zahtevek za revizijo ne zadrži postopka oddaje javnega naročila za dobavo dializnega materiala v celoti, na koncu pa predlaga, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti v tistem delu, ki se nanaša na sklope, ki ne vsebujejo zdravil. Vlagatelj se strinja, da se postopek nadaljuje za vse sklope, razen za sklop 20. Vlagatelj tudi navaja, da glede sklopa 20 naročnik v predlogu ne utemeljuje razlogov za nesuspenzivnost zahtevka za revizijo, da ni izkazal zakonitih pogojev, naročnikove trditve so netočne, za svoje trditve pa naročnik ni predložil nobenih dokazov. Vlagatelj trdi, da morajo biti razlogi, ki opravičujejo odločitev o nadaljevanju postopka oddaje javnega naročila kljub vloženemu zahtevku za revizijo pogojeni z objektivnimi okoliščinami posameznega primera, ne pa z ravnanjem samega naročnika. V navedenem primeru so razlogi za revizijo izključno na naročnikovi strani, ki razpisne dokumentacije ni oblikoval v skladu s stališči Državne revizijske komisije, navedenimi že v sklepu, št. 018-166/06-35-1761, z dne 23. 6. 2006. Na podlagi javnega naročila, zoper katerega je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo, naj bi naročnik začel kupovati robo šele s 1. 10. 2006, torej ima naročnik še skoraj dva meseca časa za izvedbo pravilnega postopka oddaje javnega naročila. Vlagatelj tudi pripominja, da bi bilo za čim hitrejšo izvedbo postopka oddaje javnega naročila primerneje, da bi naročnik že sam ugodil zahtevku za revizijo in začel čim prej z novim postopkom oddaje javnega naročila, kot pa da je podal navedeni predlog. Povsem neutemeljen je tudi razlog, da bi posamično naročanje povzročilo znatno večje stroške in da skupna javnega naročila prinašajo tudi prihranek javnim zavodom v smislu nižjih cen artiklov, kar vpliva na racionalnost poslovanja javnih zavodov, saj se po Zakonu o zdravilih (Uradni list RS, št. 31/2006; v nadaljevanju: ZZdr-1) uporabljajo izključno veljavne cene in bodo vsi ponudniki morali ponuditi veljavne cene. Zaradi zadržanja postopka ne bi nastale škodljive posledice niti za naročnika niti za bolnike. Vlagatelj še navaja, da preskrba slovenskih bolnišnic vedno poteka nemoteno (hitro in učinkovito) tudi ves čas trajanja postopka, zato dejstvo, ali je konkretni postopek javnega naročila zadržan ali ne, na to ne more vplivati. Distributerji in proizvajalci zdravil, ki nastopajo na slovenskem trgu so zavezani k njegovi redni preskrbi skladno z določbami predpisov s področja zdravstvene zakonodaje. Vlagatelj tako ugotavlja, da javni interes za zadržanje z nemoteno preskrbo z zdravili ni izkazan. Vlagatelj predlaga Državni revizijski komisiji, da predlogu naročnika za izdajo sklepa, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila za dobavo dializnega materiala, v delu, ki se nanaša na sklop 20, ne ugodi, naročniku pa naloži, da vlagatelju povrne vse stroške (tj. za mnenje 1.000 odvetniških točk, materialne stroške v višini 1 %, oboje povečano za 20 % DDV) v roku 8 dni od izdaje odločbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

Po pregledu dokumentacije in preučitvi navedb je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz 1. točke izreka tega sklepa, in sicer iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

ZRPJN v prvem odstavku 11. člena (Posledice vloženega zahtevka za revizijo) med drugim določa, da vložen zahtevek za revizijo zadrži postopek oddaje javnega naročila do odločitve Državne revizijske komisije. V drugem odstavku 11. člena ZRPJN dopušča možnost, da lahko Državna revizijska komisija na predlog naročnika sprejme sklep, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila v celoti ali jih zadrži le deloma. Pri odločanju o predlogu naročnika Državna revizijska komisija upošteva razmerje med škodljivimi posledicami zadržanja in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani, ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje javnega naročila.

Iz zgoraj navedenega besedila prvega in drugega odstavka 11. člena ZRPJN je razvidno, da je zakonodajalec kot osnovno pravilo določil suspenzivnost zahtevka za revizijo. Temeljno pravilo zakona torej je, da vloženi zahtevek za revizijo zadrži vse nadaljnje aktivnosti naročnika v zvezi z oddajo konkretnega javnega naročila, medtem ko je možnost za morebitno odločitev o nesuspenzivnosti zahtevka za revizijo pridržana le za izjemne (v danih okoliščinah posameznega primera posebej utemeljene) primere. ZRPJN ne pojasnjuje, katere okoliščine opravičujejo, da se zahtevku za revizijo odvzame suspenzivni učinek, ampak določa le, da Državna revizijska komisija pri odločanju o predlogu naročnika upošteva razmerje med škodljivimi posledicami zadržanja in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani, ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje javnega naročila. Odločitev o tem, da vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila v celoti ali jih zadrži le deloma, je torej prepuščena Državni revizijski komisiji, ki pa mora v vsakem posameznem primeru presoditi, ali obstajajo okoliščine, ki utemeljujejo takšno morebitno odločitev. Ob odločanju o morebitni nesuspenzivnosti pravnega sredstva je Državna revizijska komisija dolžna pretehtati interese vseh udeležencev v konkretnem postopku oddaje javnega naročila, pri čemer mora še posebej skrbno oceniti razmerje med škodljivimi posledicami zadržanja postopka in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje javnega naročila.

V zvezi z zapisanim Državna revizijska komisija izpostavlja, da pri presoji utemeljenosti predloga za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN ne odloča o utemeljenosti vloženega zahtevka za revizijo (ali v njem podanih revizijskih navedb), za njeno odločitev o takšnem predlogu pa so tako irelevantna tudi stališča naročnika do revizijskega zahtevka; odločanje o utemeljenosti (pred tem pa še dopustnosti, pravočasnosti, â??) zahtevka za revizijo je namreč predmet ločenega - revizijskega postopka, v katerem, skladno z določili ZRPJN, najprej odloča naročnik, šele v primeru zahteve za nadaljevanje postopka revizije pred tem organom pa tudi Državna revizijska komisija. Upoštevajoč zapisano gre posebej izpostaviti tudi, da odločitev Državne revizijske komisije o predlogu za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN v ničemer ne prejudicira njene morebitne kasnejše odločitve o utemeljenosti (dopustnosti, pravočasnosti, â??) zahtevka za revizijo, če pride do nadaljevanja revizijskega postopka pred Državno revizijsko komisijo.

Zgoraj navedeno pa pomeni tudi, da predstavljajo podlago odločitve Državne revizijske komisije o predlogu za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN zgolj argumenti (dejstva, dokazi), ki jih v prid ugoditvi takšnemu predlogu navaja (predloži) naročnik, in argumenti (dejstva, dokazi), ki jih v odgovor na predlog naročnika navaja (predloži) vlagatelj. Zgolj na podlagi teh Državna revizijska komisija opravi tudi tehtanje, kot ga predvideva drugi odstavek 11. člena ZRPJN.

Državna revizijska komisija uvodoma ugotavlja, da v konkretni zadevi naročnik v argument ugoditvi podanemu predlogu najprej navaja, da se vse revizijske navedbe nanašajo zgolj na sklop 20 tega javnega naročila, iz česar naj bi izhajalo, da so drugi sklopi predmeta javnega naročanja "neobremenjeni", še posebej ob dejstvu, da naročnik izbira ponudnike za vsak sklop posebej. Državna revizijska komisija tudi ugotavlja, da vlagatelj v podanem mnenju navaja, da se ne strinja le z odpravo suspenzivnosti za sklop 20, vendar je treba ob navedenem tudi ugotoviti, da je vlagatelj v zahtevku za revizijo predlagal, da "naročnik oziroma Državna revizijska komisija razveljavi postopek oddaje javnega naročila za dobavo dializnega materiala". Iz tako podanega zahtevka (tožbenega predloga) pa ni jasno razvidno, da vlagatelj z zahtevkom za revizijo izpodbija zgolj sklop 20 javnega naročila, saj zahtevek (tožbeni predlog) ni oblikovan tako, da vlagatelj predlaga zgolj razveljavitev sklopa 20 (slednje pa je mogoče tudi ugotoviti iz tega, da vlagatelj v zahtevku za revizijo trdi, da bi zaradi naročnikovih ravnanj bilo treba "razveljaviti celoten postopek oddaje javnega naročila za dobavo dializnega materiala"). Te ugotovitve pa ne gre zamenjevati s presojo vprašanja, ali v zahtevku za revizijo podane revizijske navedbe utemeljujejo takšen tožbeni predlog (zahtevek), kar pa je predmet meritornega odločanja o zahtevku za revizijo.

Iz zgoraj navedenega izhaja, da je vlagateljev revizijski zahtevek, skladno s prvim odstavkom 11. člena ZRPJN, zadržal celoten postopek oddaje obravnavanega javnega naročila, zato naročnikov argument delitve na sklope ne predstavlja upoštevnega argumenta za presojo utemeljenosti na tem mestu obravnavanega predloga naročnika.

Državna revizijska komisija tudi ugotavlja, da je razpisna dokumentacija pripravljena enotno za vse sklope, da iz nje ni razvidno, da bi upoštevala morebitno specifiko oblikovanosti, ker so v vsaj enem sklopu (tj. sklopu 20) poleg medicinskih pripomočkov predmet nabave tudi zdravila, ki naj bi bila na podlagi sprememb v zdravstveni zakonodaji podvržena drugačnemu režimu kot po dosedanji zakonodaji, da iz vlagateljevega mnenja izhaja, da naj bi bili razlogi za vložitev zahtevka za revizijo zgolj na naročnikovi strani, saj slednji naj ne bi upošteval dosedanjega stališča Državne revizijske komisije, poleg tega pa je mogoče tudi ugotoviti, da se vlagatelj na več mestih sklicuje na ZZdr-1, torej predpis, ki je začel veljati že v začetku marca 2006, naročnik pa je povabilo za predložitev ponudb izdal 11. 7. 2006, torej že v času, ko je veljal novi zakon. Iz vlagateljeve argumentacije je tudi razvidno, da vlagatelj opozarja naročnika, da naj bi naročnik imel tudi še dovolj časa za izvedbo pravilnega postopka oddaje javnega naročila, saj naj bi potrebne artikle začel nabavljati šele z oktobrom, zato bi bilo primerneje, da bi naročnik vsebinsko obravnaval zahtevek za revizijo, ne pa da je podal omenjeni predlog. Ob vsem navedenem pa je tudi razvidno, da vlagatelj v zahtevku za revizijo izpodbija tudi edino merilo, ki velja enotno za vse sklope - najnižja cena.

V svojem predlogu naročnik navaja, da je namen postopka oddaje javnega naročila za dobavo dializnega materiala čim hitrejša, kvalitetna in učinkovita dobava potrebnega medicinskega materiala naročnikom âˆ" slovenskim zdravstvenim ustanovam in s tem bolnikom. Z zadržanjem postopka bi lahko nastale škodljive posledice za bolnike, ki ne bi pravočasno prejeli potrebnih pripomočkov za zdravljenje. Naročnik tudi navaja, da bi zadržanje postopka pomenilo to, da bi si morali v vmesnem času javni zdravstveni zavodi sami zagotavljati dnevno potrebne artikle.

Državna revizijska komisija je že v več svojih odločitvah zapisala, da gre kot upoštevne razloge v izkaz nujnosti nadaljevanja postopka oddaje javnega naročila navkljub vloženemu revizijskemu zahtevku šteti zgolj okoliščine, ki jih naročnik v postopku ni mogel predvideti in se jim izogniti, ne pa tudi okoliščine, ki jih je s svojim ravnanjem povzročil prav naročnik. V konkretni zadevi Državna revizijska komisija ugotavlja, da je naročnik v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila poslal ponudnikom povabilo za predložitev ponudb sicer dovolj zgodaj (sledeč vlagateljevi argumentaciji), vendar "so razlogi za revizijo izključno na strani naročnika", kot navaja vlagatelj. Glede na to, da je od izvedbe prve faze do ponovnega povabila za predložitev ponudb prišlo do spremembe zdravstvene zakonodaje in bi v primeru, da bi bili razlogi za utemeljenost zahtevka za revizijo zgolj v tem, da naročnik ni spoštoval spremenjene zdravstvene zakonodaje, bi bilo mogoče ugotoviti, da so razlogi, ki so vplivali na to, da je bil v postopku oddaje javnega naročila vložen zahtevek za revizijo, dejansko zgolj na naročnikovi strani, saj je naročnik tisti, ki je pripravil neustrezno razpisno dokumentacijo.

Ob tem je mogoče tudi ugotoviti, da naročnik navaja, da bi "zadržanje postopka za javne zavode pomenilo potrebo, da si v vmesnem času zagotavljajo dnevno potrebne artikle sami", kar pa že samo po sebi negira tudi naročnikovo trditev o tem, da bi "z zadržanjem postopka lahko nastale škodljive posledice za bolnike, ki ne bi pravočasno prejeli potrebnih pripomočkov za zdravljenje".

V zvezi s prihranki zaradi izvedbe skupnih javnih naročil Državna revizijska komisija ugotavlja, da naročnik svojih navedb ni podkrepil z nobenim dokazom. Izhajajoč iz tega, da gre v obravnavanem primeru za dobavo dializnega materiala za drugo šestmesečno obdobje v okviru omejenega postopka, bi naročnik svoje navedbe lahko dokazoval že s tem, da bi izkazal, da je v prvem šestmesečnem obdobju dosegel določene prihranke.

Izhajajoč iz zgoraj podanih zaključkov, po opravljenem tehtanju razmerja med izkazanimi škodljivimi posledicami zadržanja in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani ter javnim interesom za izvedbo postopka oddaje javnega naročila, Državna revizijska komisija, ugotavlja, da naročnik svojega predloga za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN ni uspel zadostno utemeljiti. Iz navedenih razlogov je Državna revizijska komisija predlog za izdajo sklepa po drugem odstavku 11. člena ZRPJN, da vlagateljev zahtevek za revizijo ne zadrži nadaljnjih aktivnosti naročnika v predmetnem postopku oddaje javnega naročila, zavrnila, ne glede na to, da je vlagatelj podal mnenje, da se le glede sklopa 20 ne strinja z naročnikovim predlogom za izdajo sklepa po 11. členu ZRPJN.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 1. točke izreka tega sklepa.

Vlagatelj je uveljavljal tudi povračilo stroškov, nastalih s pripravo podanega mnenja. ZRPJN posebej ne opredeljuje povrnitve stroškov zaradi podanega vlagateljevega mnenja glede naročnikovega predloga za izdajo sklepa po 11. členu ZRPJN, vendar je mogoče ugotoviti, da 22. člen ZRPJN govori o "stroških revizijskega postopka", podano mnenje pa je bilo dano ravno v postopku revizije postopka oddaje javnega naročila. V skladu z 22. členom ZRPJN o stroških, nastalih z revizijo, odločita naročnik oziroma Državna revizijska komisija ob sprejemu odločitve o zahtevku za revizijo, zato je Državna revizijska komisija odločila tako, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.

S tem je utemeljena odločitev Državne revizijske komisije iz 2. točke izreka tega sklepa.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU: Po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo je sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti (peti odstavek 23. člena ZRPJN).


V Ljubljani, 11. 8. 2006

Nataša Jeršič, univ. dipl. ekon.
članica Državne revizijske komisije, ki nadomešča predsednika Državne revizijske komisije










Vročiti:
- Republika Slovenija, Ministrstvo za zdravje, štefanova 5, 1000 Ljubljana,
- odvetnica Ila Zupančič, Hacquetova 8/I, 1000 Ljubljana,
- Republika Slovenija, Ministrstvo za finance, Sektor za javna naročila, gospodarske javne službe in koncesije, Beethovnova 11, 1000 Ljubljana,
- Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, šubičeva 2, 1000 Ljubljana.

Natisni stran